0755/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Os municípios não são «utentes» para o efeito de beneficiarem da prescrição de curto prazo prevista no art. 10º, n.º 1, da Lei n.º 23/96, pelo que esse regime prescricional não é por eles oponível aos concessionários – de sistemas multimunicipais – prestadores de serviços de fornecimento de água e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…………, SA, interpôs a presente revista «per saltum» da decisão do TAF de Leiria que, na acção administrativa comum movida contra a recorrente por B…………, SA, julgou – na fase do saneador – improcedente a excepção peremptória de prescrição que a ré deduzira. A recorrente findou a revista oferecendo as conclusões seguintes: 1. Nos termos melhor constantes da Contestação, a Ré entende que as dívidas subjacentes às facturas emitidas pela Autora, antes de 01 de Janeiro de 2010, encontram-se prescritas porquanto a Autora procedeu à sua cobrança para além do prazo de 6 meses, previsto no artigo 10º do DL n.º 23/96 , de 26 de Julho. 2. Na sua decisão a Exma. Sra. Dra. Juiz considera que o supra referido diploma legal não é aplicável ao caso em apreço porquanto: (i) no seu entender, o mesmo visa regular a prestação de serviços essenciais e proteger os utentes desses serviços públicos essenciais, “evitando a acumulação de dívidas relativas a serviços públicos essenciais por parte dos consumidores finais (...)”; (ii) “(...) as relações jurídicas entre a autora e a ré situam-se ao nível da execução de um contrato de concessão”; (iii) No entender do tribunal a quo, “não está em causa o fornecimento de qualquer serviço essencial em troca de um preço. O que está em causa é a prestação de um serviço concreto, e que pela prestação do mesmo, a autora recebe o valor que consta do contrato”; (iv) “As relações entre a autora e o réu não são as de um mero utente, mas as de titular do serviço público para com o concessionário desse serviço, para o qual transferiu a gestão do mesmo.” 3. Assim, a questão em apreço é a de saber se, no caso em apreço, estão verificadas as condições para se derrogar aplicação do prazo geral de prescrição previsto no Código Civil e aplicar o prazo de seis meses previsto no artigo 10º do Decreto-lei nº 23/96 , de 26/07, ou se, pelo contrário, deve ser aplicado o prazo de prescrição do Código Civil. 4. Da decisão recorrida resulta provado que: (i) O Município de Alenquer celebrou com a Autora um contrato, pelo qual esta última ficou obrigada ao fornecimento de água e recolha de efluentes; (ii) A Ré sucedeu ao Município na posição contratual que este tinha no referido contrato; (iii) Que as facturas cujo pagamento é reclamado pela Autora são referentes aos serviços de fornecimento de água e recolha de efluentes. 5. Ora, do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei 23/96 , resulta que o mesmo visa consagrar as regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais à ordem à protecção do utente, entre os quais se encontram os serviços de fornecimento de água (cfr. nº 2 do DL 23/96 ). 6. Assim, tendo em conta que no caso em apreço estamos perante serviços de fornecimento de água, e que o Decreto-lei nº 23/96 aplica-se precisamente à prestação de fornecimento de água e recolha de efluentes, outra conclusão não poderíamos retirar que não fosse a da aplicação do Decreto-lei nº 23/96 ao caso em apreço. 7. O facto de Ré ter ser concessionária desse serviço em nada prejudica a aplicação do disposto no Decreto nº 23/96 . 8. Na realidade, o Decreto-Lei nº 23/96 aplica-se a todos os utentes dos serviços de fornecimento de água que, nos termos do nº 2 do artigo 1º, são todas as pessoas singulares ou colectivas a quem prestador do serviço se obriga a prestá-lo. 9. Com efeito, o Decreto-lei nº 23/96 não faz qualquer distinção subjectiva, sendo aplicável a qualquer entidade (pública, privada, singular, colectiva, concessionária ou não) e como decorre das boas práticas de interpretação das leis “onde o legislador não distingue, também não o deverá fazer o intérprete”. 10. Tanto mais que, se o legislador quisesse fazer essa distinção, tê-la-ia feito, como aliás o fez em relação ao fornecimento de energia eléctrica em alta tensão (cfr. artigo 10º , nº 3, do Decreto-Lei 23/96 ). 11. A Ré é utente porque foi perante ela que a Autora se obrigou a fornecer água e à recolha de efluentes. 12. Aliás, o próprio regulamento da Autora, constante no despacho n.º 10705/2013, define a Ré como utente (cfr. art. 2º, alínea pp), define como utente o “utilizador municipal, utilizador directo ou cliente”). 13. Mais, a exclusão da aplicação do disposto no Decreto-lei nº 23/96 ao caso em apreço não só não resulta de qualquer norma expressa aí prevista, como também não encontra justificação na ratio legis do diploma. 14. Como decorre do conteúdo da decisão do tribunal a quo, estando em causa serviços essenciais é importante que o credor actue com rapidez na recuperação do seu crédito. 15. Ora, a necessidade dessa rapidez existe, quer o credor seja um “retalhista”, quer o credor seja um “grossista”, pois ambos fazem parte da mesma cadeia de fornecimento, e como tal ambos devem actuar com celeridade na cobrança dos serviços fornecidos, evitando-se o avolumar de dívidas que possam colocar os intervenientes em dificuldades financeiras e, consequentemente, pôr em perigo o fornecimento de um serviço público. 16. A alteração legislativa introduzida pelo Decreto-Lei nº 195/2009 , de 20 de Agosto, mais precisamente a nova redacção da Base XXXI, nº 3, em anexo ao Decreto-Lei 319/94 , de 24/12, e a Base XXIX, nº 3, em anexo ao Decreto-lei nº 12/96 , de 04/09, demonstra o cuidado em garantir que o prazo de prescrição aplicável aos serviços de fornecimento de água e efluentes seja sempre inferior ao longo prazo previsto no Código Civil. 17. Na realidade, no supra referido diploma foi introduzido uma norma nos termos do qual às dívidas dos utilizadores em mora é aplicável o regime dos juros comerciais, bem como um prazo de prescrição de dois anos após a emissão das respectivas facturas. 18. Ora, não é sustentável afirmar que depois da entrada em vigor do Decreto-lei nº 195/2009 (aplicável às facturas emitidas depois de 01 de Janeiro de 2010) o prazo de prescrição é de 2 anos e que antes o prazo era de 20 anos. 19. Mais, a aceitar-se a teoria do tribunal a quo, teríamos a situação absurda em que a Autora teria o direito a cobrar o seu crédito no prazo de 20 anos e a Ré teria apenas 6 meses para o fazer relativamente aos seus utentes. 20. O Decreto-Lei nº 195/2009 apenas deu continuidade ao cuidado já demonstrado pelo Legislador no Decreto-lei 23/96 em garantir que este tipo de serviços tivesse um prazo de prescrição mais curto. 21. Por outro lado, apenas com o Decreto-Lei 195/2009 procedeu-se uma automatização deste tipo de serviços em função das entidades contratantes, sendo que antes da sua entrada em vigor eram indistintamente regulados pelo Decreto-lei 23/96 . 22. Por tudo o quanto fica exposto podemos e devemos concluir que o tribunal a quo, ao indeferir a excepção da prescrição invocada pela Ré, fez uma errada interpretação e aplicação da Lei, mais precisamente do disposto no artigo 10º do Decreto-lei nº 23/96 , de 26 de Julho, devendo o presente recurso ser considerado procedente anulando a decisão recorrida. A recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo: 1. O recurso encontra-se dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo; porém, uma vez que os preceitos legais invocados pela recorrente (644.º a 646.º do CPC) dizem respeito à apelação, deverá o mesmo ser dirigido ao Tribunal Central Administrativo Sul. 2. Impugna-se a tempestividade do presente recurso uma vez que a improcedência da exceção da prescrição não implicou que o mérito da causa tenha ficado decidido, nem que a recorrente tenha sido condenada a pagar a autora o montante das faturas peticionadas, na medida em que subsiste a invocação da exceção de não cumprimento, cuja apreciação o Tribunal considera estar dependente da prova produzida em sede de audiência final. 3. O Tribunal a quo fundou o seu entendimento, em termos de jurisprudência, nomeadamente, no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 19 de janeiro de 2012, no processo nº 06933/10 (adiante, apenas, “Acórdão”), o qual versa sobre uma situação em tudo idêntica à configurada nos presentes autos. 4. O Acórdão entende muito claramente que não cabe ao caso a invocação da prescrição de seis meses da Lei nº 23/96 , de 26 de julho. 5. Tal como no caso do Acórdão, a recorrida é, aqui também, a concessionária de um sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento. 6. E, tal como no caso do Acórdão, a recorrente tem, aqui, a posição do município utilizador - o município de Alenquer - uma vez que a posição contratual do Município de Alenquer nos contratos de fornecimento e de recolha foi transmitida para a concessionária do respetivo sistema municipal, ou seja, para a recorrente. 7. Os municípios utilizadores de um sistema multimunicipal - e, por consequência, as respetivas concessionárias dos seus sistemas municipais -, não podem ser considerados utentes, nos termos e para os efeitos da Lei 23/96 , tanto na redação anterior como na posterior à introduzida pela Lei nº 12/2008 , de 26 de fevereiro e pela Lei nº 24/2008 , de 2 de junho. 8. A recorrida está para o Município - e, portanto, para a recorrente, na qualidade de concessionária do seu sistema municipal - como um grossista está para um retalhista: a Lei 23/96 aplica-se nas relações entre o Município/concessionária de sistema municipal e os utentes do seu sistema municipal (os munícipes, portanto), mas não nas relações entre a recorrida e o Município/concessionária de sistema municipal. 9. São os municípios/concessionárias de sistema municipal (tal como é o caso da recorrente), a quem compete a distribuição e recolha domiciliárias, que se relacionam com os utentes e estão, por isso, sujeitos às disposições da Lei nº 23/96 . A decisão recorrida, após descrever as posições das partes no processo (cfr. fls. 132 v. e 133), considerou «provado»: «Que em 19 de Dezembro de 2003 foi assinado contrato de recolha de efluentes entre o Município de Alenquer e as B…………, SA». «Que em 10 de Novembro de 2003 foi assinado contrato de concessão e exploração de serviços públicos de distribuição de água e drenagem de águas residuais de Alenquer entre A…………, SA, e o Município de Alenquer». E «que o autor reivindica, entre outras, o pagamento das facturas datadas do ano de 2009 e vencidas em 2009». Passemos ao direito. A recorrida, que é concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Oeste, demandou a recorrente – enquanto sua actual co-contratante num contrato público de fornecimento – a fim de obter a condenação judicial dela no pagamento dos quantitativos, e seus juros moratórios, devidos pelo fornecimento de água e pela recolha, tratamento e rejeição de efluentes, serviços que a autora diz ter prestado e cujo custo a ré não terá satisfeito. Na contestação, a ré e aqui recorrente sustentou que os créditos invocados pela autora e vencidos antes de 1/1/2010 estão prescritos, «ex vi» do art. 10º , n.º 1, da Lei n.º 23/96 , de 26/7 – norma essa que previa um prazo prescricional de seis meses. Mas o TAF de Leiria, na fase do despacho saneador, julgou improcedente tal excepção peremptória. E foi dessa decisão que a ré interpôs a presente revista «per saltum», onde insiste pela aplicabilidade, «in casu», do sobredito prazo prescricional. A revista foi admitida pelo despacho do relator de fls. 140, o qual aqui reiteramos e que apresenta o teor seguinte: “A recorrida considera que este recurso não é tempestivo e que, a ser admitido, deveria correr como apelação. Mas nada obsta à qualificação do recurso como revista «per saltum». É que, para além de se verificarem «in casu» os requisitos ligados ao valor da causa e à natureza puramente jurídica da matéria «sub specie», deve entender-se que o julgamento, na fase do saneador, de uma excepção peremptória constitui uma «decisão de mérito» para os efeitos do art. 151º, n.º 1, do CPTA. Por último, a tempestividade do recurso é inegável, pois foi interposto em 13/1/2015 de uma decisão proferida em 18/12/2014 (cfr. os arts. 144º , n.º 1, do CPTA e 138º do CPC ). Assim, admito a revista. Notifique as partes – designadamente para os efeitos do disposto no art. 151º, n.º 4, do CPTA.” Enfrentemos, pois, o mérito da revista. A Lei n.º 23/96 , de 26/7, criou no ordenamento jurídico português alguns mecanismos destinados a proteger os utentes de serviços públicos essenciais. O art. 1º, n.º 3, desse diploma definiu «utente» como «a pessoa singular ou colectiva a quem o prestador do serviço se obriga a prestá-lo». E as demais normas da mesma lei referiram-se também, expressa ou tacitamente, ao «utente» – cuja protecção era, relembre-se, a causa final do diploma; de modo que o art. 10º , n.º 1, da Lei n.º 23/96 – onde se dispunha que o direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado (ou, numa versão posterior, o direito ao recebimento desse preço) «prescreve no prazo de seis meses após a sua prestação» – continha uma prescrição de curtíssimo prazo apenas prevista em favor do «utente». Já vimos que a lei definiu o conceito de «utente». E é claro que o fez de acordo com o seu significado semântico e com a origem etimológica do vocábulo (o verbo latino «uti»), ou seja, explicando que o «utente» (de um serviço público essencial) é aquele que usa o serviço na qualidade de seu consumidor final. Sendo assim, a tese que a recorrente defende na revista carece do mínimo cabimento. Os munícipes de Alenquer, com quem ela contratava fornecimentos do género sobredito, é que eram os utentes beneficiários da prescrição prevista no art. 10º , n.º 1, da Lei n.º 23/96 , de 26/7. E o âmbito subjectivo desta norma não podia estender-se às relações contratuais havidas entre as partes, posto que a recorrente não era, perante a recorrida, um «utente» dos serviços que esta lhe prestasse. E resta referir três coisas. «Primo», é óbvio que o acima expendido é imune a quaisquer qualificações que a ora recorrente, seja onde for, tenha atribuído a si própria. «Secundo», o regime prescricional introduzido pelo DL n.º 195/2009 , de 20/8 – onde se prevê que, às dívidas dos municípios neste género de contratos, seja aplicável «um prazo de prescrição de dois anos após a emissão das respectivas facturas» («vide» as Bases III, n.º 2, e XXXI, n.º 3, dos contratos de concessão do presente tipo) – não constitui argumento para que se estendesse subjectivamente o disposto no art. 10º , n.º 1, da Lei n.º 23/96 . Ademais, convém notar que, proposta a acção dos autos e citada a ré em 2011, esse prazo prescricional de dois anos – somente surgido na ordem jurídica a partir de 1/1/2010 ( art. 12º do DL n.º 195/2009 ) – nunca poderia ser eficazmente invocado nesta lide pela aqui recorrente, atento o que se dispõe nos arts. 297º , n.º 1, e 323º do Código Civil . «Tertio», não é de estranhar que os créditos da recorrida sobre a recorrente tenham um prazo prescricional mais amplo do que os da recorrente sobre os consumidores finais, visto que se trata de relações jurídicas de muito diferente magnitude e com repercussões diversas na esfera dos devedores. Em suma: a tese da recorrente, de que poderia opor à ré e ora recorrida a prescrição de curto prazo prevista no art. 10º , n.º 1, da Lei n.º 23/96 , de 26/7, carece minimamente de base. E o tribunal «a quo», ao julgar improcedente a excepção peremptória respectiva, decidiu com inteiro acerto. Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar a decisão recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 8 de Outubro de 2015. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz . Existe retificação de acórdão em 3 de Dezembro de 2015.