ACÓRDÃO
1. RELATÓRIO
1.1. A……. intentou a presente Oposição, dirigida ao processo de execução fiscal n.º 2992201101096680, instaurado pelo Serviço de Finanças de Ponta Delgada com base em certidão de dívida emitida pela Região Autónoma dos Açores - Direcção Regional de Saúde, pedindo, a final, que a execução seja declarada extinta ou, caso assim não se entenda, que lhe seja reconhecido o “direito de exercer medicina a título de serviço público ou privado, por prazo conveniente à condução da sua vida privada, ordenando o mesmo, e consequentemente decrete ilegítimo, por violação do princípio da proporcionalidade, o pedido indemnizatório constante do pretenso título”.
1.2. Tendo em vista a procedência dos pedidos formulados invocou a Oponente a nulidade do título executivo, nos termos dos artigos 162°, 163°; 165° do CPPT; a incompetência do órgão administrativo para a emissão do título executivo - certidão de dívida à RAA; a nulidade do acto administrativo por objecto legalmente impossível nos termos do artigo 133° n°2 al. c) do CPA; a nulidade do título executivo por inexistência de lei conferindo força jurídica executória ao tipo de documento em causa; falta de fundamentação nos termos dos artigos 286º n°3 da CRP, 123°, 124°, 125° do CPA, 203° e 204.° n.º 1 al. i) do CPPT; duplicação de colecta nos termos do artigo 204.° n.º 1 al. g) do CPPT; ilegalidade do acto de administração nos termos do artigo 204° al. i) CPPT, 37,° e 39.º CPPT; violação do princípio da audiência nos termos dos artigos 100° e seguinte do CPA; 267.º n°1 e 5 da CRP, 133 n°2 al. a) do CPA e inconstitucionalidade por violação do direito ao trabalho previsto no artigo 47.º da CRP e do Código de Trabalho e dos princípios da legalidade e da proporcionalidade.
1.3. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Tribunal foi julgada procedente a excepção de erro na forma de processo que o Ministério Público havia suscitado no seu parecer relativamente ao pedido de reconhecimento de direito e conhecido o mérito da Oposição, fora, julgados totalmente improcedentes os vícios invocados.
1.4. Inconformada, a Oponente (doravante Recorrente) recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, tendo concluindo as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões:
«1. É posto aqui em crise a certidão de dívida à Região Autónoma dos Açores emitida a 16 de Novembro de 2011 pela Sra. Diretora Regional da Direção Regional de Saúde, referenciada em 16) dos factos provados.
2. O artigo 155.º do CPA em vigor na data dos autos estipulava que competia ao órgão administrativo competente, a emissão de certidão com valor de título executivo e,
3. O artigo 2 n.º 4 alínea a) do novo CPC define que são órgãos da Administração pública, os órgãos do Estado e das Regiões autónomas que exercem funções administrativas.
4. Ora quem, na área da saúde detém competências nesse sentido, é a Secretaria Regional da saúde nos termos do disposto nos artigos 3.º alínea g) e 14.º do DRR n.º 25/2008/A de 31 de Dezembro, sendo a Direcção Regional da Saúde, por sua vez, um órgão executivo da própria Secretaria Regional da Saúde.
5. Aliás, nem do teor dos artigos 14.º e 15.º do DRR n.º 13/2010/A de 12 Julho que definem as competências da Direcção Regional da Saúde, é possível concluir o contrário.
6. Assim, uma vez que não resulta da lei a competência da Direcção Regional da Saúde nem houve delegação de competência por parte da Secretaria Regional da Saúde, é forçoso concluir que a certidão carece de força executiva por não ter sido emitida pelo órgão competente.
7. Pelo que o Tribunal a quo andou mal quando decidiu que “a única formalidade imposta é que a certidão de dívida seja assinada pelo funcionário ou agente que constata a existência de uma determinada dívida”, não tendo fundamentado concretamente a competência da Direcção Regional de Saúde.
Sem prejuízo do que antecede,
8. A certidão aqui em crise foi emitida tendo por base uma lei que já não estava em vigor uma vez que tinha sido revogado pelo DLR n.º 17/2008/A de 18 de Junho e não fez qualquer referência a quaisquer disposições transitórias.
9. O que leva à inexistência do imposto, pois a legitimidade da sua cobrança à data em que ocorreu a respectiva liquidação não ficou demonstrada aquando a instauração do correspondente processo de execução fiscal.
10. Além de que, verifica-se uma desconformidade entre o título executivo e a base fáctico-documental cuja atestação nele se exprime,
11. Pois, o caso dos autos não se enquadra em nenhuma das situações previstas nas alíneas do ponto 11.º do dito regulamento conforme a certidão remete como também,
12. O previsto na alínea b) do n.º 7 do Regulamento não se enquadra numa das supra mencionadas situações.
Além de que,
13. Estamos perante uma duplicação da colecta.
14. Com efeito, estamos perante duas certidões com exactamente o mesmo teor, ou seja, com a menção de que a quantia aí referida corresponde ao dobro da totalidade dos valores recebidos a título de bolsa.
15. Ora, para afastar qualquer duplicação da colecta, a certidão aqui em crise deveria mencionar que o valor constante da mesma corresponde ao remanescente da dívida em virtude de por lapso ter sido cobrado apenas o valor em singelo.
16. O que não sucedeu.
17. Por fim, a obrigação de reembolsar no dobro, o valor recebido a título de bolsa viola manifestamente o princípio da proporcionalidade, no contexto dos seus sub princípios da adequação, necessidade e, complementarmente, da razoabilidade; nos termos do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.
18. Na verdade, a proporcionalidade terá ainda de se verificar entre as circunstâncias de facto que dão causa e as medidas tomadas.
19. Ora, consta da matéria de facto dada como provada que a Opoente continua vinculada até hoje à Região Autónoma dos Açores, embora exerça a sua actividade no sector privado.
20. Dessa forma, é excessivo e desproporcional no caso em apreço exigir o pagamento do dobro do valor recebido a título de bolsa.
21. Isto porque o interesse da Região Autónoma dos Açores, visado pela portaria não ficou prejudicado, que é o exercício da medicina na Região neste caso por parte da Opoente.
1.5. A Autoridade Tributária e Aduaneira produziu contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso, aí concluindo nos seguintes termos:
«A recorrente vem repetir nas conclusões das suas alegações os pedidos, e a fundamentação, anteriormente efetuados perante o Tribunal a quo em sede de oposição judicial, tendo este julgado sem mácula todas as questões que lhe foram colocadas, não podendo ser-lhe feito qualquer reparo, pelo que se acolhe a Douta sentença como conclusões das contra-alegações, uma vez que não aportaram as presentes alegações de recurso qualquer novidade relativamente as questões inicialmente apresentadas.”.
1.6. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
1.7. Cumpre decidir.
2. OBJECTO DO RECURSO
2. 1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].
Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).
2.2. Nas suas alegações invoca a Recorrente, tal como o havia feito anteriormente na petição inicial, a ilegalidade da dívida por os preceitos legais invocados no ofício que lhe foi dirigido não serem susceptíveis de fundamentar juridicamente a dívida que lhe é imputada.
Como ficou decidido na sentença recorrida, a Oposição à Execução Fiscal não é o meio próprio para atacar eventuais ilegalidades concretas da dívida. Discordando a Recorrente do fundamento do acto que lhe foi oportunamente enviado (incluindo para se pronunciar em audição prévia) devia ter procedido, querendo, à sua Impugnação. Não o tendo feito, não pode, com este fundamento e em sede de execução fiscal, questionar a legalidade ou ilegalidade concreta do referido acto.
Tudo, pois, para que se consigne, desde já que tal questão, que em recurso surge suportada em diferente terminologia ou redacção, como se denota da leitura das conclusões 10. a 12., tal questão não integrará o objecto deste.
2.3. Assim, no caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, são quatro as questões a decidir, que enunciamos da seguinte forma:
1) Carece a certidão de força executiva por não ter sido emitida pelo órgão administrativo competente, atento o teor, conjugadamente, dos artigos 155.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redacção então em vigor, e dos artigos 2.º, n.º 4, al. c) do CPC e 3.º al. g) e 14.º do DDR n.º 25/2008/A, de 7 de Julho?
2) Fundando-se a certidão de dívida em Lei que já não estava em vigor na data da sua emissão, por ter sido entretanto revogada pelo DLR n.º 17/2008/A de 18 de Junho, devia o Tribunal a quo ter concluído que estamos perante uma situação de “inexistência de imposto”?
3) O Tribunal a quo errou ao não julgar verificada existência de uma situação de duplicação de colecta, uma vez que o imposto cujo pagamento está a ser exigido à Oponente é o mesmo nas duas certidões de dívida emitidas pela Direcção Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores?
4) A exigência de reembolso em dobro dos valores recebidos a título de bolsa de formação, ao abrigo do preceituado na alínea b) do ponto 7, com a consequência prevista no ponto 11 da Portaria, viola o princípio da proporcionalidade?
3. FUNDAMENTAÇÃO
3.1. Fundamentação de facto
3.1.1. Em 1ª instância foi realizado o seguinte julgamento de facto:
1) Em 10 de Setembro de 2003, A………… requereu ao Director Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores a concessão de bolsa de estudo, ao abrigo da Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto (cfr. fls. 145 do suporte físico do processo).
2) Com o requerimento referenciado em 1), A…………. subscreveu e entregou uma “declaração de compromisso de honra de prestação de serviço” na mesma região, pela qual declarou “aceita(r) o cumprimento integral do regulamento anexo àquela Portaria, nomeadamente a prestação de Serviço na Região Autónoma dos Açores, imediatamente após a conclusão do internato complementar, durante pelo menos o tempo igual ao dobro durante o qual beneficiaria da bolsa, até ao máximo de nove anos, excepto quando indemnize a Região Autónoma dos Açores no dobro da totalidade dos valores recebidos a título da referida bolsa, incluindo os valores dispendidos em passagens” (cfr. fls. 145 verso do suporte físico do processo).
3) Em 1 de Janeiro de 2005 foi concedido a A…………… o estatuto de bolseira como interna de psiquiatria (cfr. teor de fls. 143 verso do suporte físico do processo).
4) Em 23 de Setembro de 2010, A………….. apresentou um requerimento denominado “Relação jurídica de emprego - Resolução”, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração do Hospital do Divino Espírito Santo, E.P.E., pelo qual informou que não pretendia manter a relação jurídica de emprego em funções públicas, “pretendendo, ao invés, exercer (tal) actividade em medicina privada na Região Autónoma dos Açores” (cfr. teor de fls. 142 verso do suporte físico do processo).
5) Entre 1 de Janeiro de 2005 e Outubro de 2010, A……………. recebeu da Região Autónoma dos Açores a quantia de € 40.786,38, a título de bolsa de estudo (cfr. descriminado a fls. 143 verso a 144 verso do suporte físico do processo).
6) Em 3 de Março de 2011, a Direcção Regional de Saúde elaborou o ofício n.º DRS-Sai/2011/1230, dirigido a A……………., pelo qual lhe concedeu o prazo de 10 dias úteis para se pronunciar sobre a intenção de lhe ser exigida a quantia de € 81.572,76, “com o fundamento de não ter cumprido o estabelecido na alínea b) do nº 7 da Portaria nº 61/98, de 27 de agosto, segundo a qual estava obrigada a prestar “serviço na Região Autónoma dos Açores, durante um período não inferior ao dobro daquele durante o qual beneficie da bolsa, até ao máximo de nove anos, sendo que de acordo com o n.º 1 do regulamento de concessão de bolsa de estudo, o médico terá que “… concluído o internato, prestar serviço em qualquer das unidades de saúde, integradas no Serviço Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores” (cfr. fls. 134 verso e 135 do suporte físico do processo).
7) Em 24 de Março de 2011, A…………….. elaborou a sua pronúncia por escrito, quanto ao projecto de decisão referido em 6) (cfr. teor de fls. 132 a 133 do suporte físico do processo).
8) Em 19 de Abril de 2011, a Direcção Regional de Saúde elaborou o ofício n.º DRS-Sai/2011/2321, dirigido a A…………….., pelo qual lhe concedeu o prazo de “30 dias” para pagar a quantia de € 81.572,76, “com o fundamento de não ter cumprido o estabelecido na alínea b) do nº 7 da Portaria nº 61/98, de 27 de agosto, segundo a qual estava obrigada a prestar “serviço na Região Autónoma dos Açores, durante um período não inferior ao dobro daquele durante o qual beneficie da bolsa, até ao máximo de nove anos, sendo que de acordo com o n.º 1 do regulamento de concessão de bolsa de estudo, o médico terá que “… concluído o internato, prestar serviço em qualquer das unidades de saúde, integradas no Serviço Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores” (cfr. fls. 131 e 131 verso do suporte físico do processo).
9) Em 26 de Maio de 2011, A…………….. elaborou um ofício dirigido à Directora Regional da Saúde, com o seguinte teor:
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(cfr. fls. 130 verso do suporte físico do processo).
10) Em 26 de Maio de 2011, A………………. elaborou um ofício dirigido ao Secretário Regional da Saúde, com o seguinte teor:
[Imagem]
(cfr. fls. 130 do suporte físico do processo).
11) Em 17 de junho de 2011, a Direção Regional da Saúde dos Açores enviou para o Serviço de Finanças de Angra do Heroísmo “uma certidão de dívida à Região Autónoma dos Açores”, com o seguinte teor:
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(cfr. fls. 129 e 129 verso do suporte físico do processo).
12) Em 17 de Agosto de 2011, o Serviço de Finanças de Ponta Delgada instaurou o processo de execução fiscal n.º 2992201101071238, contra A……….., com vista ao pagamento de uma dívida à Direção Regional de Saúde, no valor de € 40.758,38 (cfr. teor de fls. 125 do suporte físico do processo).
13) No dia 22 de Agosto de 2011, no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2992201101071238, o Serviço de Finanças de Ponta Delgada enviou um documento de cobrança, dirigido a A………………, no valor de € 41.406,21 (cfr. doc. n.º 1 apresentado com a petição inicial, a fls. 87 do suporte físico do processo).
14) Em 23 de Setembro de 2011, o documento de cobrança referenciado em 13) foi pago (cfr. doc. n.º 1 apresentado com a petição inicial, a fls. 87 do suporte físico do processo).
15) Em 16 de Novembro de 2011, a Direcção Regional da Saúde dos Açores enviou para o Serviço de Finanças de Angra do Heroísmo um ofício com o n.º DRS-Sai/2011/6339, pelo qual se solicitava a instauração de um “novo processo de execução fiscal com o valor correcto a reembolsar”, no valor de € 40.786,38, atendendo ao facto de o valor anteriormente indicado não contemplar “o valor resultante do incumprimento do compromisso de prestação de serviço” (cfr. fls. 96 e 124 do suporte físico do processo).
16) O ofício n.º DRS-Sai/2011/6339, referido em 15), foi acompanhado de uma certidão de dívida com o seguinte teor:
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(cfr. fls. 97, 124 verso e 155 do suporte físico do processo).
17) Em 28 de Novembro de 2011, o Serviço de Finanças de Ponta Delgada instaurou o processo de execução fiscal n.º 2992201101096680, contra A…………….., com vista ao pagamento de uma dívida à Direcção Regional de Saúde, no valor de € 40.786,38 (cfr. teor de fls. 94 do suporte físico do processo).
18) No dia 30 de Novembro de 2011, no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2992201101071238, o Serviço de Finanças de Ponta Delgada enviou um documento de cobrança, dirigido a A………….., no valor de € 42.059,11, com o seguinte teor:
“Fica por este meio citado(a), nos termos dos artigos 189º e 190º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), de que foi instaurado neste Serviço de Finanças o processo fiscal à margem referido, para cobrança da dívida abaixo identificada.
No prazo de 30 dias após a presente citação deverá proceder ao pagamento da dívida exequenda e acrescido. No mesmo prazo poderá requerer o pagamento em prestações nos termos do artigo 198º do CPPT, a dação em pagamento nos termos do artigo 201º do CPPT, ou ainda deduzir oposição com os fundamentos previstos no artigo 204.º do CPPT.
Decorrido o prazo antes referido sem que a dívida exequenda e acrescido tenha sido paga ou tenha sido prestada garantia que suspenda a execução nos termos dos artigos 169º e 199º do CPPT, prosseguirá o processo com a penhora dos bens ou direitos existentes no seu património, de valor suficiente para a cobrança em dívida (…)” (cfr. doc. n.º 4 apresentado com a petição inicial, a fls. 90 do suporte físico do processo).
19) Em dia 6 de Dezembro de 2011, A………….. recebeu o ofício em 18) e a certidão referenciada em 16).
20) A 6 de Janeiro de 2012, A…………… apresentou no Serviço de Finanças de Ponta Delgada a petição inicial que deu origem ao presente processo n.º 10/12.5BEPDL, no qual formula o seguinte pedido:
“Nestes termos e nos mais de direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve a presente oposição à execução, nos termos do artigo 204 nº 1 al. i) e h) do CPPT, ser julgada procedente por provada e em consequência declarar extinta a presente execução fiscal (…) Ou caso assim não se entenda, reconheça como justificado o direito da Oponente em exercer medicina a título de serviço público ou privado, por prazo conveniente à condução da sua vida privada, ordenando o mesmo, e consequentemente decrete ilegítimo, por violação do princípio da proporcionalidade, o pedido indemnizatório constante do pretenso título” (cfr. fls. 2 a 37 do suporte físico do processo).
3.1.2. Consta ainda do julgamento de facto que “Inexistem factos não provados da instrução da causa” e que «A convicção do Tribunal formou-se com base no teor dos documentos constantes do suporte físico do processo, nos termos em que foram sendo referidos. A matéria em 19) resulta do alegado no ponto 5º e 94º da petição inicial. Quanto ao facto de o Tribunal ter entendido que a oponente recebeu a certidão referenciada em 16), deve-se à circunstância de tal certidão ter sido apresentada pela própria, juntamente com a petição inicial, como se pode constatar pela análise do doc. n.º 2, de fls. 88 do suporte físico do processo. A oponente não justifica a razão de tal contradição, razão pela qual vai dada como provada tal matéria.».
3.2. Fundamentação de direito
3.2.1. A ora Recorrente não se conforma com a sentença que julgou integralmente improcedente a Oposição, pedindo que este Supremo Tribunal revogue o julgamento do Tribunal a quo relativamente a quatro das oito questões por si suscitadas na petição inicial, concretamente, quanto às questões da competência da entidade emitente da certidão de dívida, “inexistência de imposto”, duplicação de colecta e inconstitucionalidade da exigência de reembolso do valor recebido a título de bolsa em dobro.
São, pois, estas as questões que passaremos a apreciar, pela ordem que ficaram enunciadas na delimitação que realizámos do objecto do litígio.
3.2.2. Da alegada incompetência da Secretaria Regional de Saúde para emitir a certidão de dívida (conclusões 2. a 7. das alegações de recurso).
Alega a Recorrente que a Directora do Serviço Regional de Saúde não detém competência para emitir certidões de dívida, por essa competência, na Região Autónoma dos Açores, estar reservada à Secretaria Regional da Saúde, por força do preceituado nos artigos 3.º alínea g) e 14.º do DRR n.º 25/2008/A de 31 de Dezembro, constituindo a Direcção Regional da Saúde um mero órgão executivo daquela Secretaria. Mais alega que do próprio quadro jurídico estabelecido no DRR n.º 13/2010/A de 12 Julho, que define as competências da Direcção Regional da Saúde, também não é possível defender-se o contrário, pelo que, conclui, não tendo havido delegação de competências, há que julgar que a certidão carece de força executiva por não ter sido emitida pelo órgão competente.
Se bem vemos - uma vez que não está contestado que a certidão de dívida em apreço se encontra assinada e autenticada com o selo branco e foi a certidão que serviu de base à execução que lhe foi instaurada - com esta primeira questão pretende a Recorrente que reconheçamos que foi violado o preceituado no n.º 1 do artigo 88.º do CPPT [que, sob a epígrafe “Extracção das certidões de dívida», estabelece que «1 - Findo o prazo de pagamento voluntário estabelecido nas leis tributárias, será extraída pelos serviços competentes certidão de dívida com base nos elementos que tiverem ao seu dispor. 2 - As certidões de dívida serão assinadas e autenticadas e conterão, sempre que possível e sem prejuízo do disposto no presente Código, os seguintes elementos: a) Identificação do devedor, incluindo o número fiscal de contribuinte; b) Descrição sucinta, situações e artigos matriciais dos prédios que originaram as colectas; c) Estabelecimento, local e objecto da actividade tributada; d) Número dos processos; e) Proveniência da dívida e seu montante; f) Número do processo de liquidação do tributo sobre a transmissão, identificação do transmitente, número e data do termo da declaração prestada para a liquidação; g) Rendimentos que serviram de base à liquidação, com indicação das fontes, nos termos das alíneas b) e c); h) Nomes e moradas dos administradores ou gerentes da empresa ou sociedade executada; i) Nomes e moradas das entidades garantes da dívida e tipo e montante da garantia prestada; j) Nomes e moradas de outras pessoas solidária ou subsidiariamente responsáveis; k) Quaisquer outras indicações úteis para o eficaz seguimento da execução. 3 - A assinatura das certidões de dívida poderá ser efectuada por chancela ou outro meio de reprodução devidamente autorizado por quem as emitir, podendo a autenticação ser efectuada por aposição do selo branco ou, mediante prévia autorização do membro do Governo competente, por qualquer outra forma idónea de identificação da assinatura e do serviço emitente. 5 - As certidões de dívida servem de base à instauração do processo de execução fiscal. 6 - A extracção das certidões de dívidas poderá ser cometida, pelo órgão dirigente da administração tributária, aos serviços que disponham dos elementos necessários para essa actividade”]
Porém, como se demonstrará, não tem razão. A Direcção Regional de Saúde é o órgão que exerce funções administrativas no âmbito da Secretaria Regional de Saúde, como resulta dos artigos 4.º, al. a), II, 14.º e 15.º da respectiva Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 13/2010/A, de 12 de Julho (vigente à data da emissão da certidão), sendo dirigida por um Director de Serviços (conforme Mapa de Pessoal Dirigente e de Chefia da Secretaria Regional de Saúde, anexo à referida Lei Orgânica).
Exercendo a emitente da certidão de dívida (devidamente identificada no ponto 11 do probatório) à data da extracção da certidão as funções de Directora Regional de Saúde, não podem subsistir dúvidas de que a certidão de dívida foi extraída pelo órgão administrativo a que legalmente estava atribuída a competência para a emitir.
Acresce que a Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto, da Secretaria de Estado Regional da Educação e dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, prevê que é por despacho do Director Regional de Saúde que são concedidas as bolsas de formação e, bem assim, que é por despacho deste mesmo dirigente que se decidem as questões com aquela relacionadas, nestas se incluindo as situações de reembolso (conforme pontos 2,10, 11, 13, 14, 15., 16. e 17.).
Impõe-se, pois, por tudo quanto ficou exposto, concluir que a certidão de dívida foi extraída por quem para tanto detinha competência, pelo que, com este fundamento, não obterá o presente recurso jurisdicional provimento.
3.2.3. Da alegada “inexistência de imposto” por a certidão de dívida se fundar em Lei que já não estava em vigor na data da sua emissão (conclusões 8. a 9. das alegações de recurso).
Relativamente a esta questão alega a Recorrente, com maior pertinência, que a certidão que esteve na origem da instauração da execução foi emitida tendo por base uma Lei que já não estava em vigor, uma vez que a Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto, nessa data, já tinha sido revogada pelo DLR n.º 17/2008/A de 18 de Junho. E que este último diploma não contém quaisquer disposições transitórias.
É com base nestas duas premissas que a Recorrente conclui que estamos perante uma situação de inexistência de imposto por a legitimidade da sua cobrança à data em que ocorreu a respectiva liquidação não estar demonstrada aquando a instauração do correspondente processo de execução fiscal.
Adiantamos desde já que a sucessão de diplomas legais invocada pela Recorrente está correcta, uma vez que, efectivamente, na data em que a certidão de dívida foi extraída (16 de Novembro de 2011) já a Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto tinha sido revogada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2008/A de 18 de Junho.
Todavia, essa revogação, como a Recorrente sabe, ainda que insista em não o relevar, foi determinada com expressa ressalva da sua aplicação “até termo aos bolseiros que já beneficiem dos regimes de bolsa nele fixados e do cumprimento das obrigações assumidas ao seu abrigo” [Artigo 18.º : « Norma revogatória - Sem prejuízo da sua aplicação até termo aos bolseiros que já beneficiem dos regimes de bolsa neles fixados e do cumprimento das obrigações assumidas ao seu abrigo, são revogados os seguintes diplomas: (…) h) Portaria 61/98, de 27 de Agosto;»]
Donde, tendo a bolsa sido atribuída durante a vigência da Portaria (a Recorrente passou a beneficiar da bolsa de formação a 1-1-2005) e tendo sido durante a sua vigência que a Recorrente assinou “a declaração de compromisso de honra de prestação de serviço”, a exigibilidade do cumprimento das obrigações desta decorrentes só podiam ter por fundamento o regime consagrado nessa mesma Portaria, razão pela qual foi esse, bem, o diploma legal que foi convocado como fundamento da certidão de dívida.
Improcedem, pois, também nesta parte, as alegações da Recorrente.
3.2.4. Da alegada verificação de uma situação de duplicação de colecta (conclusões 13. a 16. das alegações de recurso)
No que concerne a esta questão, alega a Recorrente que, tendo sido emitidas duas certidões exactamente com o mesmo teor, ou seja, com a menção de que a quantia aí referida corresponde ao dobro da totalidade dos valores recebidos a título de bolsa, estamos perante uma situação de duplicação da colecta, que o Tribunal a quo só podia ter julgado como não verificada se da certidão em crise constasse que o valor constante da mesma corresponde ao remanescente da dívida em virtude de por lapso ter sido cobrado apenas o valor em singelo. Não o tendo sido, impõe-se que este Supremo Tribunal altere esse julgamento.
Vejamos. A duplicação de colecta, atento os termos legais em que surge definida no artigo 205.º, n.º 1 do CPPT, só ocorre quando, estando pago por inteiro um tributo, se exigir da mesma ou diferente pessoa um outro de igual natureza, referente ao mesmo facto tributário e ao mesmo período de tempo.
Como este Supremo Tribunal tem recorrentemente explicitado, resulta do citado regime legal que a duplicação de colecta exige a verificação cumulativa de três requisitos: (i) o facto tributário ser o mesmo; (ii) ser idêntica a natureza do imposto já pago e o que, de novo, se exige; (iii) referirem-se ambos os impostos ao mesmo período temporal
Ora, como bem se vê dos factos apurados, que, repetimos, a Recorrente não contesta, o valor por si pago no âmbito da primeira execução contra si instaurada, no montante de € 41.406,21, reporta-se apenas a uma parte (metade) da dívida resultante do incumprimento do regime consagrado na Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto.
Na execução fiscal a que esta Oposição se dirige não lhe está a ser exigido de novo o valor parcelar da dívida a cujo pagamento procedeu de imediato após a citação ocorrida no âmbito da primeira execução, mas, sim, como a Recorrente reconhece nas suas alegações, o valor da dívida que permanece por pagar. Nas próprias palavras da Recorrente, na execução a que ora se opôs está-lhe a ser exigido, por ter ocorrido um lapso no valor aposto na certidão primitiva, o remanescente da dívida, o valor que ainda está por pagar em virtude “do incumprimento do compromisso de prestação de serviço''.
Em suma, porque está sobremaneira documentado nos autos e ficou provado que o valor da dívida cujo pagamento lhe está a ser exigido não é o mesmo que anteriormente lhe foi exigido e que liquidou, que não lhe está a ser exigida pela segunda vez “o mesmo imposto”, concluímos que não é merecedor de censura o julgamento de inexistência de uma situação de duplicação de colecta que ficou firmado na sentença recorrida.
3.2.5. Da alegada desconformidade constitucional da norma regulamentar que estabelece a exigência de devolução em dobro da quantia recebida a título de bolsa de formação por violação do princípio da proporcionalidade (conclusões 17. a 21. Das alegações de recurso).
Sobre esta questão, o Tribunal a quo, após ter delimitado o âmbito da sua apreciação à “perspectiva material, de restrição de direitos fundamentais e eventual desproporcionalidade da medida normativa” (excluindo, assim, desse âmbito de apreciação todas as alegações da Recorrente que contendiam com a legalidade em concreto da dívida, designadamente sobre as circunstâncias de o cumprimento da obrigação prevista no artigo 7.°, alínea b) da Portaria n.° 61/98, só contemplar o serviço prestado de forma contínua e vinculada ao sector público, de o reembolso exigido não se enquadrar numa das alíneas do ponto 11 da Portaria nem sobre a licitude do ato de rescisão, com fundamento em alteração das circunstâncias), concluiu que existia «substrato jurídico legitimador da imposição do dever de reembolso da bolsa em dobro».
Sublinha-se, antes de mais, que a Recorrente, no que concerne à invocada desconformidade constitucional das normas constantes da Portaria n.º 61/98 com a Constituição, abandonou em recurso todo um conjunto de alegações que formulara na petição inicial, de que extraía, por um lado, a violação do seu direito fundamental ao trabalho, constitucionalmente protegido no artigo 47.º da CRP, e todas as demais alegações que, embora invocadas neste âmbito, se destinavam a questionar a legalidade concreta da dívida e que na sentença recorrida foram liminarmente excluídas do objecto de apreciação da Oposição.
Daí que, como deixámos delimitado no ponto 2. do presente acórdão, tendo presente as alegações da Recorrente, a questão se reconduza exclusivamente a saber se a obrigação de devolução em dobro dos valores recebidos a título de bolsa de formação, nos termos, conjugadamente, dos pontos 7. e 11. da Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto, viola ou não o princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º, n.º 2 da CRP.
Como sistematicamente vem sendo explicitado pela doutrina e salientado em acórdãos do Tribunal Constitucional, o princípio da proporcionalidade deve ser analisado sob três perspectivas ou subprincípios: necessidade (ou exigibilidade), que supõe a existência de um bem juridicamente protegido e de uma circunstância que imponha intervenção ou decisão; adequação, que significa que a “providência normativa” se mostra adequada ao objectivo almejado e racionalidade (ou proporcionalidade em sentido restrito), que só existirá se estiver verificada a “justa medida”, ou seja, se for possível concluir-se que a norma ou a restrição não vai além nem fica aquém do que importa para se obter o resultado devido.
A falta da necessidade ou da adequação da medida traduz-se em arbítrio. A falta de racionalidade traduz-se em excesso (neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, páginas 148-163; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3.ª Edição revista, Coimbra Editora, 1993, páginas 144-154).
Em matéria de liberdade de conformidade constitucional, o Tribunal Constitucional vem entendendo que o legislador ordinário goza de ampla liberdade, particularmente em áreas que extravasam o âmbito penal. E que em matéria de direitos livremente disponíveis, os seus titulares possuem uma ampla margem de liberdade quanto ao exercício e ao modo de exercício dos seus direitos e deveres, sendo essa ampla margem de conformação, em regra, apenas limitada através do controlo judicial que posteriormente é realizado no âmbito da avaliação do cumprimento das obrigações emergentes dessa auto-conformação, particularmente quando vem invocada a violação de princípios fundamentais, como é o caso.
Posto isto, volvendo de novo a nossa atenção para o caso concreto, importa, atento o juízo que somos chamados a realizar, recordar as razões históricas e o contexto em que surgem no ordenamento jurídico da Região Autónoma dos Açores as Bolsas de Estudo para Frequência do Internato Complementar de Formação Médica.
Nesse sentido, chamámos à colação o Preâmbulo da Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto, em que ficou consignado o seguinte:
«Ao longo dos últimos anos o número de médicos a trabalhar no Serviço Regional de Saúde estagnou, tendo mesmo no que respeita aos profissionais de clínica geral, entrado num lento, mas continuado, declínio, com reflexos muito gravosos na acessibilidade aos cuidados de saúde, o que impede o SRS de estender a todos os seus utentes um padrão de cuidado compatível com as suas necessidades em matéria de saúde.
Torna-se, por isso, necessário criar mecanismos que melhorem a actividade do SRS e a sua capacidade de recrutar pessoal médico. No que respeita ao internato complementar, está em vigor um regime de concessão de bolsas, estabelecido pela Portaria n.º 62/87, de 27 de Outubro, que já não é suficientemente atractivo, para além de ser limitado o seu âmbito de aplicação.
Face a esta situação, pela presente portaria reformula-se o sistema de bolsas para médicos que frequentam o internato complementar, permitindo que a ele acedam todos os licenciados em medicina, independentemente da sua naturalidade ou residência, que se queiram comprometer a prestar serviço, uma vez concluído o internato, no Serviço Regional de Saúde dos Açores.».
Foi, pois, num contexto de emergência e tendo em vista assegurar a prestação de cuidados médicos essenciais aos utentes da Região dos Açores, face à falência de médicos nesta Região de especialistas, que o Governo da Região Autónoma dos Açores se comprometeu a conceder, de forma acrescida, uma bolsa de estudo que compreendia (à data) um subsídio mensal equivalente a 120% da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei, durante todo o período de frequência do internato e a pagar ao interno, em cada ano civil, uma passagem de ida e volta entre o seu local de residência anterior e a localidade onde frequente o internato (ponto 5., als. a) e b) do Regulamento anexo à Portaria); a comparticipar com um valor equivalente a 10% da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei, por cada filho a cargo do interno e com ele residente; a pagar um subsídio no valor de 50% da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei ao cônjuge do interno, quando este não exerça qualquer actividade remunerada e resida com o interno e, ainda, a suportar o custo de uma passagem de ida e volta para o cônjuge e filhos ou equiparados entre o local de residência anterior do interno e a localidade onde frequente o internato (ponto 6. do Regulamento anexo à Portaria).
Estas prestações e a bolsa de formação estavam dependentes da aceitação sem reservas do candidato médico, feito através do preenchimento de um «compromisso de honra», através do qual o médico aceitava expressamente, para o que ora releva, prestar serviço na Região Autónoma dos Açores durante um período não inferior ao dobro do período de recebimento da bolsa, até ao máximo de 9 anos, funções que devia iniciar imediatamente após a conclusão do internato (ponto 7. do Regulamento anexo à Portaria), podendo, no entanto, prescindir a qualquer momento do estatuto de interno beneficiário, ou seja, do estatuto de bolseiro, ficando, no entanto, neste caso, obrigado a reembolsar a Região Autónoma dos Açores uma quantia monetária de valor equivalente ao dobro da totalidade dos valores recebidos a título de bolsa, incluindo as despesas suportadas por aquela com passagens aéreas, quando não cumprissem «qualquer das condições constantes do n.º 4 do presente Regulamento» (ponto 11., al. a) do Regulamento anexo à Portaria).
Não está em questão nos autos que a Recorrente requereu e beneficiou do estatuto de bolseiro regulado em anexo à Portaria em referência (a quem foram entregues pelo Governo Regional dos Açores, através da Direcção Regional de Saúde, todas as prestações a que tinha direito), ou seja, que todas as quantias monetárias aí previstas lhe foram entregues enquanto bolseira. Nem está em causa que foi de forma livre, voluntária e esclarecida que assumiu, pelo compromisso de honra que subscreveu, as obrigações emergentes do Regulamento anexo à Portaria n.º 61/98. E também não está em questão que a dívida que lhe está a ser exigida nos termos do ponto 11. do Regulamento resulta do não cumprimento das obrigações plasmadas no ponto 7. (embora a Recorrente ainda tenha invocado uma alegada inexistência de obrigações por o ponto 4., para que remete o ponto 11., “não se subsumir ao seu caso”, resulta de todas as suas intervenções no procedimento e neste processo judicial, que tem consciência de que há um manifesto lapso de escrita na redacção do ponto 11. do diploma e que as condições a que se encontra obrigada pelo seu compromisso de honra são as que constam do ponto 7. Aliás, no ponto 4. não constam quaisquer condições, apenas aí prescrevendo que a concessão de bolsa “depende da existência de vagas previsíveis no Serviço Regional de Saúde para a especialidade a frequentar e da disponibilidade orçamental “).
É neste contexto histórico, regulamentar e factual que há que responder à questão: a obrigação que a Recorrente, repita-se, de forma livre assumiu, de devolução em dobro dos valores por si recebidos a título de bolsa de formação e a obrigação de prestar serviço enquanto médica especialista psiquiátrica durante 9 anos funções no Serviço de Saúde Regional dos Açores viola o princípio da proporcionalidade?
Não cremos. Como se salientou com a transcrição do preâmbulo da Portaria e dos seus essenciais normativos, o que está subjacente à instituição da bolsa de formação é a premente necessidade de trazer médicos em fase de especialização em áreas médicas carenciadas para a Região Autónoma dos Açores, de modo a que se fixem naquela Região Autónoma. O seu propósito foi o de criar incentivos para que jovens médicos (naturais e residentes de outras áreas do país) optassem por carreiras na Região Autónoma dos Açores e que os jovens médicos naturais ou residentes na Região Autónoma nesta prosseguissem as suas carreiras na área da medicina.
Como está bem de ver, a instituição e concessão desta bolsa de formação implicou um encargo orçamental significativo, uma elevada afectação dos recursos financeiros públicos, decorrente do dever de pagamento da remuneração mensal e do acréscimo remuneratório mensal e, bem assim, dos demais encargos associados ao próprio beneficiário e aos seus familiares a que o Governo Regional dos Açores se vinculou. Esta aplicação da receita pública só encontra justificação ou, em bom rigor, só se mostra legitimada na consideração do objectivo que com a assunção de tais deveres se visou concretizar, com a concretização do objectivo para que a bolsa foi legalmente instituída. É, pois, perfeitamente legítimo (e desejável) que a tais encargos estivessem associados mecanismos capazes de assegurar a manutenção do vínculo, ou seja, que fossem instituídas medidas que assegurassem que os médicos que beneficiavam da bolsa contribuíssem para os objectivos que com esta se visavam alcançar: a prestação de serviços médicos essenciais aos utentes em áreas de especialidade que o SRS não estava, à data da instituição legal da bolsa, capaz de prestar.
É, pois, neste específico contexto que concluímos que as medidas, condições e obrigações impostas como contrapartida da concessão da bolsa devem qualificar-se como necessárias, adequadas e racionais.
Note-se que esse compromisso de serviço, prestação de funções de médico especialista, pode, nos termos da Portaria, ser prestadas em qualquer estabelecimento de saúde da Região Autónoma, ou seja, o beneficiário não fica vinculado a prestar as suas funções num determinado estabelecimento, designadamente no que obteve a sua formação, podendo, desde que o requeira, prestar essas funções em qualquer estabelecimento de Saúde integrado no Serviço Regional de Saúde dos Açores. Note-se, também, que a prestação da função, com excepção do local onde devem ser prestadas, que sabemos tem que ser na Região Autónoma dos Açores, está legalmente conformada pelo mesmo quadro jurídico que regula a prestação das mesmas funções pelos médicos que, na mesma condição e da mesma especialidade, prestam serviço em qualquer outra região do país.
E, por fim, que o beneficiário da bolsa não se auto vincula ad eternum à prestação do serviço na Região Autónoma, mas a uma prestação nessa Região, em regra, pelo dobro do número de anos durante o qual recebeu a bolsa de formação complementar.
É verdade que, vista de forma descontextualizada, a indicação de 9 anos de prestação obrigatória de serviço (e estamos já a mover-nos no domínio do período máximo exigível) poderá parecer excessiva. Porém, se atentarmos no período de formação do interno, que vai de um período mínimo de 4 anos a um período máximo de 6 anos, sendo que, no caso da especialidade da Recorrente, psiquiatria, o internato complementar de formação médica teve o prazo de 5 anos (conforme consta no DL n.º 86/2015, de 21 de Maio, Portaria n.º 224-B/2015, de 29 de Julho e Portaria n.º 340/2016, de 29 de Dezembro, hoje vigentes e que nessa matéria não possui alterações de relevo), o que significa que o período de prestação de funções “obrigatório” nem sequer corresponde ao dobro do período de formação nem sequer corresponde ao dobro do período que recebeu a bolsa. E que esse número de anos, 5 anos, é o período de tempo mínimo de formação de um outro médico na mesma área capaz de substituir os que renunciem, ou seja, é o período mínimo para salvaguardar a existência, no Serviço Regional de Saúde, de médicos especialistas capazes de prestar aos utentes os cuidados de saúde a que a Recorrente, por compromisso de honra, se auto vinculou a prestar.
Por outro lado, a Recorrente não logrou demonstrar que particulares razões legitimam a sua recusa de não cumprimento das obrigações a que voluntária e livremente se submeteu, designadamente que as prestações a que o Governo Regional dos Açores se vinculou não foram recebidas por si e pelo seu agregado; que não existisse na data da sua renúncia, vaga onde prestar funções da especialidade que obtivera ou que o local onde essa vaga existia dentro da Região Autónoma não possuía condições ou estruturas capazes de assegurar necessidades essenciais para a sua vida pessoal ou profissional ou do seu agregado (designadamente, onde fosse possível serem ultrapassadas as alegadas dificuldades de relacionamento vivenciadas no serviço do Hospital onde exercia funções na data em que decidiu unilateralmente desvincular-se). Ou, sequer, que estava, por qualquer razão (relevante) impedida de continuar a viver em qualquer ponto daquela Região ou que, pelas mesmas razões, era imperioso voltar a viver e trabalhar na região continental do país ou noutra Região autónoma.
Aliás, como a própria confessou e ficou apurado, encontra-se a prestar serviço na Região Autónoma dos Açores, em duas unidades de saúde privadas, ou seja, a exercer medicina como psiquiatra a título privado.
Relativamente à sua alegação de que os objectivos da Portaria se mostram no seu caso alcançados e, consequentemente, que no seu caso as medidas são desproporcionais, uma vez que continua a prestar serviço médico na Região Autónoma dos Açores, e sem prejuízo de os factos provados confirmarem esse exercício, permitimo-nos, no mais, discordar. É que, como a Recorrente seguramente não ignora, essa prestação de serviço não é realizada nos termos e condições para que foi instituída a bolsa de formação de que beneficiou, assumindo particular relevo o facto de essas unidades de saúde privada e os serviços que a Recorrente a título privado aí presta, contrariamente ao que aduz, não cobrirem as necessidades de cuidados de saúde nem salvaguardarem os deveres de serviço que o SRS está vinculado a assegurar, com grave prejuízo para os utentes da Região, quer porque as unidades de saúde privadas não são unidades vocacionadas para todos os utentes quer porque não são unidades de saúde a que, financeiramente todos os utentes do serviço nacional de saúde consigam aceder.
Diga-se, por fim, que a formação de um especialista médico, ou seja, o internato de formação médica, exige a alocução de recurso humanos e financeiros elevados, que o Governo Regional dos Açores, por intermédio da Direcção Regional de Saúde assegurou à Recorrente, que não seriam devidamente compensados com a mera devolução em singelo ou com juros dos valores por si recebidos ao longo de 5 anos, constituindo a exigência da sua devolução em dobro o valor que, por acordo das partes (resultante da vontade do legislador e da Recorrente que a esse regime e obrigações aderiu expressamente), ficou previamente fixado como correspondendo à justa indemnização pela frustração dos objectivos que com a concessão da bolsa se visaram atingir e pelos encargos financeiros e de recursos humanos despendidos durante esse período de tempo.
Não entendemos, por todo o exposto, que existam razões para que se conclua que a obrigação de prestação de serviço dos beneficiários da bolsa de formação regulada pela Portaria n.º 61/98, de 27 de Agosto pelo período equivalente ao dobro do tempo em que receberam essa bolsa ou, na ausência de tal prestação, a obrigação de devolver em dobro a totalidade dos valores recebidos, constituam normas materialmente desconformes a nossa Lei Constitucional, antes se revelando, à luz dos vários subprincípios enunciados, como conformes o princípio da proporcionalidade, constitucionalmente previso, que se julga, assim, por tudo quanto ficou exposto, respeitado.
3.3. A Recorrente será, nos termos do artigo 527.º, n.º 1 e 2 do CPC, responsabilizada pelas custas da presente acção.
4. DECISÃO
Termos em que, acordam, em conferência, os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 7 de Dezembro de 2022 – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.
