Quem foi o relator do acórdão 047835?

O relator foi Políbio Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047835?

O acórdão foi proferido em 03 de junho de 2003.

047835 - STA

Sumário

I - O erro nos pressupostos de um acto administrativo praticado no exercício de um poder vinculado é irrelevante se, apesar dele, a Administração fez correcta aplicação da lei ao caso concreto. II - A proposição da segunda parte do art. 27º, n° 4, al. b) do PDM de Miranda do Corvo tem natureza especial e prevalece sobre a da primeira parte do mesmo preceito que define o regime geral. III - É pois, decisivo, para apreciar a validade dos actos impugnados, saber se o loteamento apenas compreende lotes com frente para a via pública. IV - Vias públicas são as estradas ou caminhos integrados no domínio público de circulação e sujeitos ao uso comum da generalidade dos cidadãos com liberdade igualdade e gratuitidade. V - Por força do princípio da igualdade as vias públicas já assim classificadas e não executadas (quando essa execução seja da responsabilidade da Administração Pública) devem para os efeitos previstos na 2ª parte da alínea b) do artigo 27 do PDM de Miranda do Corvo (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº41/83), merecer tratamento jurídico idêntico ao das vias públicas como tal já classificadas e executadas.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. RELATÓRIO 1.1. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra intentou, nesse tribunal, no exercício de acção pública, recurso contencioso para declaração de nulidade das deliberações de 15 de Setembro de 1997 e 7 de Dezembro de 1998, da Câmara Municipal de Miranda do Corvo, sendo contra-interessadas particulares as sociedades A... e B..., ambas sediadas em Mirando do Corvo. Por sentença, de 2001.02.12, o Tribunal Administrativo de Círculo concedeu provimento ao recurso contencioso e declarou a nulidade das deliberações impugnadas. Inconformadas com essa decisão, a autoridade recorrida e as interessadas particulares interpuseram recurso para este Supremo Tribunal. A Câmara Municipal de Miranda do Corvo apresentou alegações com as seguintes conclusões: "1. O art. 819° do Código Administrativo impõe aos Juizes do Contencioso administrativo o dever de julgar, pelo que estes não podem alegar falta de conhecimentos como, o faz a Meritíssima Juiz "a quo", para se esquivar àquela obrigação. 2. Se é verdade que o julgador não está vinculado às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, dúvidas não há de que têm de ser objecto de julgamento todos os factos alegados pelos litigantes; 3. A Recorrida Câmara Municipal juntou aos autos dois pareceres sendo um de cariz jurídico e outro de cariz técnico, nos quais são citados factos e, no primeiro deles, feita a correspondente aplicação das regras de direito, sob os quais a Meritíssima Juiz não se pronuncia quando tinha o dever de o fazer; 4. Já depois da Recorrida Câmara Municipal ter produzido alegações complementares à Contestação, o ICOR comunicou, formalmente. a assunção pela sua parte da construção do arruamento de ligação da R Dr. Mota Pinto ao nó nº 1 da Variante a Miranda em causa na presente acção, o qual tem construção prevista pela ex-JAE desde 19 de Março de 1992, como provam os documentos 3 e 4 juntos com a Contestação e que com essa configuração foi previsto no PDM datado de 1993. 5. De há largos meses a esta parte que o arruamento existe, pois está aberto e servido de infra-estruturas de saneamento e de águas pluviais (e aplicada uma camada de tout-venant), tal como consta da síntese que a Meritíssima Juiz faz das alegações complementares das Recorridas Particulares. 6. A construção desse arruamento, de acordo com a informação prestada pela ex-JAE, “é de muito interesse para a construção do nó em causa", determinando mesmo a possibilidade de expropriações, conforme oficio que é o doc. n° 10 da contestação. 7. A informação dos Serviços Técnicos da Autarquia, que é o doc. n° 6 da p.i., não é conclusiva, na medida em que, após a reformulação do projecto inicial de acordo com reunião havida entre a técnica do município e o técnico responsável pela elaboração da P.V., em função do supracitado oficio da ex-JAE, existiam dúvidas acerca do índice aplicável em razão de se determinar a quem cabia a obrigação de construir o dito arruamento. 8. Colocada a dúvida ao jurista da Câmara Municipal, este tendo por premissas o ofício da ex-JAE aludido, a deliberação da Câmara Municipal que declara ser de interesse municipal a construção do referido arruamento, o conteúdo dos documentos nºs 3 e 4 juntos à contestação e a orientação seguida pela CCR-C, pronuncia-se pela opção considerada na informação da Técnica municipal de classificar o loteamento como sendo sem obras de urbanização. 9. Por outro lado, já antes da apresentação do estudo prévio, o loteador tinha conhecimento oficial da construção daquela via, pelo que se limitou a aproveitar uma situação de facto que nem sequer foi criada por ele. 10. A declaração de interesse municipal da referida via, corresponde ao uso de prerrogativas de avaliação que a lei confere à Administração, e o exercício da discricionariedade configura, precisamente, o uso de um poder próprio de determinação daquilo que em cada momento, no caso concreto, é melhor para a satisfação do interesse público (no caso interesse municipal). Por conseguinte, o que deve ter-se como relevante, no caso concreto, é o facto de a declaração de interesse municipal do arruamento ter ocorrido em momento temporal anterior à aprovação do projecto base do loteamento. 11. De acordo com o PDM de Mirando do Corvo, os terrenos onde decorre a operação de loteamento situam-se em zona residencial R2 inseridos no espaço urbano 1. O índice de utilização máximo previsto na al. b) do nº 4 do artº 27°, contempla três situações: a) loteamentos que obriguem a obras de urbanização - índice 0,60; b) loteamentos apenas compreendendo lotes, com frente para a via pública – índice 1,35; lotes existentes não decorrentes de alvará de loteamento - índice de 1,35. 12. Esta orientação é seguida no parecer jurídico emitido pela CCR- Centro – doc. n° 16 junto à contestação, onde se afirma que em todos os loteamentos confinantes com a via pública, deve aplicar-se o índice de construção máximo, na medida em que a norma constante da segunda parte da al. b) do nº 4 do artº 27°, tem carácter especial: 13. O PDM de Miranda do Corvo foi ratificado pelo Conselho de Ministros, o que se atesta da sua plena conformidade e compatibilidade com o ordenamento jurídico em vigor, pelo que prevalece em sede de determinação do índice de construção no licenciamento de operações de loteamento. 14. Nos termos do artigo 241º da Constituição, as autarquias dispõem de poder regulamentar próprio, o que revela que a autonomia local, no seu sentido positivo é, uma forma de administração concebida para que as entidades locais possam atender aos seus assuntos de acordo com as suas próprias opções e critérios, os quais, sendo assumidos sob sua própria responsabilidade, estão livres de controlo alheio. 15. De entre o vasto leque de regulamentos municipais, contam-se os Planos Directores Municipais, que em termos de eficácia jurídica, enquanto exemplo de autoplanificação, vinculam desde logo o município que o elabora, que como exemplo de heteroplanificação vinculam os demais entes públicos distintos do município, e que como exemplo planificação plurisubjectiva, vinculam directamente os administrados. 16. O acto de ratificação pelo Governo dos PDM's configura-se como acto integrativo de eficácia do acto de aprovação do órgão municipal enquanto acto constitutivo do procedimento no exercício da discricionariedade de planificação (Gesteltungsfreiheit ou Rechtsfolgeermessen). 17. O Plano Director Municipal de Miranda do Corvo foi RATIFICADO pela Resolução do Conselho de Ministros nº 41/93, de 18 de Fevereiro, e publicado no Diário da República, I Série B, nº 114, de 15 de Maio de 1993, e alterado pela Declaração nº 262/97 (2ª série) publicada no Diário da República, II Série, nº 238 de 14 de Outubro de 1997, a págs. 12.567 a 12.569, pelo que é plenamente eficaz perante o ordenamento jurídico português, sendo certo que nenhuma das suas normas foi objecto de pedido de impugnação em via de excepção, de recurso contencioso directo e/ou pedido de declaração de ilegalidade. 18. Porque é plenamente eficaz, tal PDM vincula, em primeira linha, o próprio município que o elaborou, de acordo com a máxima "Tu patere legem quam ipse fecisti", 19. Foi entendimento da Recorrida Câmara Municipal que o índice a aplicar no loteamento sub judice, de acordo com o nº 4 do artº 27º do seu PDM, era de 1,35, uma vez que todos os lotes confinam directamente com arruamentos públicos já existentes. 20. A Meritíssima Juíz "a quo" ao fundamentar a sua decisão no disposto no artº 56º, nº 1 al. b) do Decreto-Lei 448/91, está a fazê-lo com um sentido diverso daquele que lhe corresponde no PDM de Miranda do Corvo, pelo que incorre numa interpretação contrária à CRP por violação dos princípios e normas jurídicas da autonomia municipal de planificação urbanística. Ou seja, o conceito de obras de urbanização previsto no Decreto-Lei 448/91 deveria ser interpretado com o sentido e alcance que lhe é dado por aquele PDM. Subsidiariamente, sem prescindir: 21. Encontra-se em elaboração o Plano de Urbanização da Vila de Miranda do Corvo, o qual abrange a área onde se situa o loteamento, tendo já expirado o prazo de reclamações com referência à proposta colocada à discussão pública. 22. Porque o loteamento em causa respeita o P. U. em fase de elaboração, na medida em que foi elaborado após reunião havida entre o técnico responsável, a técnica municipal e o técnico que subscreve a proposta de loteamento, no caso de prevalecer a declaração de nulidade, fica a Câmara Municipal obrigada a produzir novos actos de licenciamento de acordo com o P. U, repetição de actos esta que se mostra desadequada e inútil. 23. A Câmara Municipal licenciou já a construção de diversos edifícios em regime de propriedade horizontal destinados a habitação e comércio, dois deles já habitados e com estabelecimentos comerciais em funcionamento, como decorre da celebração de contratos de fornecimento de água entre a autarquia e os proprietários das fracções. 24. Deve dizer-se que há interesses públicos que apontam igualmente no sentido da conservação e não da demolição em consequência da declaração de nulidade: é o que se verifica, por exemplo, com o interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos. Além do mais, em casos destes, a demolição seria uma medida violadora do princípio da proporcionalidade, já que os custos seriam desproporcionados em relação aos benefícios alcançados. 25. Por outro lado, como decorre das conclusões anteriores, há contra-interessados na manutenção dos actos consequentes aos actos "sub judice", pelo que aqueles devem ser mantidos e, por consequência, devem produzir efeitos jurídicos. 26. Em síntese: considerando tudo quanto se alegou, conclui-se que a sentença objecto do presente recurso, viola o disposto: a) na Constituição da República Portuguesa, artigos - 13º - principio da igualdade; - 16º - âmbito e sentido dos direitos fundamentais; - 20º - acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva; - 202º – função jurisdicional; - 203º - independência (dos tribunais); - 205º - decisões dos tribunais; - 235º, nº 2 - autarquias locais; - 237º, nºs 1 e 2 - descentralização administrativa, e - 241 º- poder regulamentar; b) o artigo 819º do Código Administrativo; c) o 660º do C.P.C. "ex vi" dos artigos 1 º e 24º da LPTA; d) os artigos 133º, nº 2 al. i) e 134º, nº 3 do Código do Procedimento Administrativo; e) os artigos 51º, nº 3, al. a) e artº 39º, nº 2, al. a) Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março – em vigor à data da aprovação do PDM mas entretanto revogado pela Lei 169/99, de 18 de Setembro (cfr. Artº 53º, nº 2 al. a) e artº 64º, nº 7 al. a); f) o nº 2 do artº 56º do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro; g) o n º 4 do artº 27º do PDM de Miranda do Corvo; h) todos os princípios jurídicos e orientações doutrinais subjacentes aqueles comandos normativos. 27. Pelo que a douta decisão em recurso deverá ser revogada e, em conformidade, deverão os actos administrativos "sub judice" ser declarados válidos e eficazes, assim se fazendo JUSTIÇA" 1.2. As contra-interessadas particulares concluiram, assim, a sua alegação: 1º - O loteamento a que se reporta o processo nº 855/96, da Câmara Municipal de Miranda do Corvo, deve ser qualificado como sendo "sem obras de urbanização". 2º - Nem tem fundamento a invocada nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Miranda do Corvo de 15/09/1997 e 07/12/1998, por violação do disposto no artigo 56º, Nº 2, do D.L. 448/91 de 29 de Novembro. 3º - Ao loteamento em causa aplica-se a norma contida no artigo 27º, nº 4, alínea b), 2ª parte do regulamento do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo, que permite aplicar o índice de utilização máximo de 1,35 a um loteamento cujos lotes confrontem todos com a via pública. 4º - Sendo a regra geral a aplicação de um índice máximo de 0,60 aos loteamentos localizados em zonas residenciais R2 que obriguem a obras de urbanização, constitui norma especial, que prevalece sobre a geral, aquela que, no Regulamento do PDM, consente a aplicação de um índice máximo de 1,35 aos loteamentos apenas com lotes com frente para a via pública aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, que obriguem ou não à execução de obras de urbanização. 5º - Todos os 22 (vinte e dois) lotes que integram o loteamento do terreno das sociedades particulares aqui Recorrentes têm frente para a via pública. 6º - Mesmo o arruamento público, posto em causa pelo Mº Pº e na douta sentença recorrida, já existe fisicamente, constituindo uma via pública de ligação da Rua Prof. Mota Pinto à Estrada Nacional 342 - Variante de Miranda do Corvo, estando o mesmo servido das infraestruturas de abastecimento de água, rede de esgotos, iluminação pública, electricidade, comunicação e drenagem de águas pluviais, conforme confissão emitida pela entidade competente, que é a Câmara Municipal de Miranda do Corvo. 7º - O referido arruamento é considerado de interesse público pela autarquia mirandense e a sua correcção e conclusão foram assumidas pelo ICOR. 8º - As operações urbanísticas (licenciamento de obras e operações de loteamento) decorrentes de actos de gestão urbanística, ainda que nulos, podem consolidar-se efectivamente, consubstanciando a criação de situações de facto estabilizados na vida dos particulares. 9º - Sendo a consequência natural de declaração de nulidade dos licenciamentos urbanísticos a demolição das operações urbanísticas consolidadas, pode justificar-se a manutenção dos efeitos de facto por razões de justiça e de estabilidade das relações sociais ou de habitação. 10º - De facto, o principio da proporcionalidade exige que a Administração, na prossecução do interesse público, eleja, de entre os meios disponíveis, aqueles que lesem menos fortemente os interesses lesados com a declaração (administrativa ou judicial) de nulidade. 11º - É o caso da nulidade decorrente da violação apenas de normas não condicionadas do PDM, ou seja, de normas contidas em instrumentos de gestão urbanística cujo conteúdo resulta do exercício de uma discricionariedade de planificação e não de existência de modelos urbanísticos especiais de regras condicionantes (p. ex., regras da REN ou RAN). 12º - Uma vez que o Plano de Urbanização de Miranda do Corvo já foi objecto de aprovação e se encontra encerrada a fase de inquérito público, que contempla as operações urbanísticas do loteamento em causa, tornar-se-á inútil a declaração da sua nulidade, porquanto, com a entrada em vigor do PU, tais operações ficarão conforme o instrumento urbanístico. 13º- As sociedades recorrentes, ao longo das diversas e demoras etapas do processo de licenciamento das operações de loteamento, pautaram o seu comportamento pela boa fé, no cumprimento dos instrumentos urbanísticos em vigor e sem pressões ou influências de qualquer natureza. 14 º - Os princípios da estabilidade, conservação, firmeza e segurança das relações jurídicas, bem como os princípios da boa fé, da justiça, da protecção da confiança, da paz social, da igualdade, da realização do interesse público e do interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos, recomendam, pois, que não seja proferida declaração de nulidade das duas deliberações camarárias impugnadas, confirmando-se as mesmas na ordem jurídica. 15º - A douta sentença recorrida violou as normas contidas no artigo 56, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei 448/91 de 29 de Dezembro e no artigo 27, nº 4, alínea b) do regulamento do PDM de Miranda do Corvo. 16º - Pelas razões expostas, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, revogando-se a douta sentença do TAC, mantendo-se, por validamente proferidas e sem vícios, as deliberações camarárias impugnadas. 1.3. O Ministério Público contra alegou propugnando a manutenção da sentença recorrida Colhidos os vistos legais cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS Na douta sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 1º - em 1995/12/14 as recorridas particulares A... e B... solicitaram informação prévia sobre a operação de loteamento nas parcelas A, B, C, E, e F, sitas na rua Dr. Mota Pinto e zonas confinantes, em Miranda do Corvo; 2º - por deliberação de 1995/12/18 o pedido foi indeferido por o loteamento implicar obras de urbanização, não estando o projecto de acordo com o art. 27º, nº 1, al. b) do Regulamento do P.D.M. de Miranda do Corvo, e por a planta de ordenamento do P.D.M. prever a localização de determinado equipamento na zona; 3º- em Junho de 1993 a Câmara Municipal informou que no terreno agora das recorridas particulares o índice máximo de utilização era de 0,60; 4º - em 1996/08/24 as recorridas particulares requereram o loteamento das parcelas B1, B2, B3, B4, B5 e B6 (que são os mesmos terrenos do pedido de informação prévia); 5º - em reunião de 1996/08/05 foi deliberado aprovar a execução do arruamento proposto pelas recorrentes referido na planta que acompanhava o pedido acima mencionado; 6º - em 1997/03/17 os serviços técnicos da autoridade recorrida emitiram parecer segundo o qual as razões que determinaram o indeferimento da informação prévia se mantinham; refere-se, além do mais, que se trata de um loteamento com obras de urbanização; que as infra-estruturas existentes deveriam ser reforçadas para suprirem as necessidades decorrentes do aumento da população proposto; 7º - em reunião de 1997/09/15 a autoridade recorrida deliberou aprovar o pedido, classificando-o como sendo sem obras de urbanização; 8º - por oficio assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Miranda do Corvo e enviado m 1997/12/12 as recorridas particulares foram notificadas que em 1997/09/15 havia sido deliberado aprovar o pedido de loteamento, considerando-o como loteamento sem obras de urbanização, em zona residencial 2, devendo o projecto ser reformulado nos termos indicados no mesmo oficio, sendo do encargo delas o reforço das infra estruturas existentes; 9º- em 1998/10/02 as recorridas particulares requereram a aprovação do aditamento ao projecto, de acordo com as condições estabelecidas na deliberação de 1997/09/15; 10º - a área de construção é de 46.695 m2, afecta a habitação, comércio e similares de hotelaria, repartida por 22 lotes a que correspondem 338 fogos, 115 unidades comerciais e 5 unidades similares de hotelaria; 11º - na memória descritiva e justificativa que apresentaram refere-se, nomeadamente: "em função da exigência quanto à implantação dos acessos à variante a Miranda do Corvo proposto pela JE, procedeu-se à cedência das ... parcelas de terreno, cujas áreas proporcionam reajustamentos pontuais na delimitação da urbanização e ... alteram a capacidade construtiva global do terreno ... Esta proposta de urbanização, sendo servida unicamente por arruamentos existentes e do interesse municipal... e não obrigando à execução de obras de urbanização ... salvaguarda os requisitos para aplicação do índice de utilização de 0,60 e 1,35 aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, e 0,40 e 0,80 aplicado à faixa restante, considerando-se o terreno inserido respectivamente em zona residencial RI e R2 ... quanto à localização de um equipamento na zona a urbanizar propõe-se uma área de cedência ... destinada a equipamento para implantação de uma praça, infra-estrutura ampla, complementada em toda a sua envolvente com uma área pública de dimensões generosas para utilização pedonal, de recreio e lazer ... propõe-se uma intervenção urbanística concertada, procurando consolidar o espaço urbano envolvente, complementando-o com uma área residencial e comercial enriquecida com espaços verdes para recreio, lazer e enquadramento paisagístico ... A estrutura da rede viária local corresponde a uma hierarquização correcta satisfazendo o ordenamento estabelecido pelo Plano Director Municipal. Salienta-se o sobredimensionamento da rede viária, como forma de valorização deste espaço urbano ... A superfície total do terreno a urbanizar é de 36.878 m2, propondo-se assim a sua ocupação ... área de arruamentos e estacionamentos públicos 10.597 m2, áreas pedonais (passeios públicos) 3.245 m2 ... o índice de construção adoptado ... é de 1,266 ... As áreas destinadas a espaços de utilização colectiva, a espaços verdes e os respectivos arranjos são objecto de particular atenção...criação de passeios públicos correctamente dimensionados, arborizados e infraestruturados, apostando na sociabilização do espaço pedonal, uma arborização paisagisticamente organizada ... As áreas de cedência à CMMC para zona verde de equipamento, para uso público e para vias principais ... procuram corresponder aos requisitos urbanísticos estabelecidos nos objectivos do Plano: vocaciona-se a zona verde de equipamento para implantação de uma praça infraestruturada ampla ...; com vista a assegurar o ordenamento da zona propõem-se como cedências à CMMC para domínio público das áreas destinadas aos passeios, aos arruamentos e ao parque automóvel; proporciona-se a criação de zonas verdes de equipamento, pela cedência das correspondentes áreas, enquadradas no espaço edificado ... As soluções técnicas específicas relativamente ao reforço da estrutura viária, das redes de abastecimento de água, de saneamento, de energia eléctrica e de condutas destinadas à instalação de infra estruturas de telecomunicações corresponderão aos melhores preceitos construtivos. A solução para o reforço das infra estruturas de arruamentos respeita a estrutura viária ... propõe-se o melhoramento e correcção das vias confinantes ... com faixa de rodagem de 7.00 a 8.00 metros, e passeios com 2.00 a 2.50 metros de largura. O estacionamento automóvel público é ordenado ao longo das vias. A fundação e correcção da faixa de rodagem, do estacionamento e dos passeios é constituída por uma camada de tout-venant. O estacionamento é em calçada à portuguesa e o passeio em calçada miúda de vidraço ... Na correcção da faixa de rodagem, sobre a camada de fundação, aplica-se uma semi-penetração betuminosa constituindo uma camada intermédia e um revestimento superficial betuminoso ... O reforço do abastecimento de água é realizado a partir das condutas implantadas nos arruamentos confinantes. As condutas distribuem-se pelas ruas, sempre que possível sob os passeios ... As bocas de incêndio são colocadas de acordo com a NP-838 ... As tubagens situam-se (por razões sanitárias) a uma cota superior à rede de águas residuais domésticas e afastadas desta, pelo menos, 1 metro. A rede é implantada a uma profundidade mínima de 0.60 m ... O reforço da rede de saneamento é do tipo separativo ... A potência de ponta a calcular para esta urbanização tem por base a potência de 6.6 KV A ... Dada a potência de ponta calculada serão construídos dois postos de transformação ... O reforço da instalação de iluminação pública ... é realizada por meio de lanternas fechadas equipadas com lâmpadas de vapor de sódio a alta pressão, instaladas em colunas metálicas ou de betão revestido a marmorite polido ... Prevê-se o reforço das indispensáveis infra estruturas para telecomunicações ... Os arranjos exteriores correspondem a um estudo detalhado ..."; 12º - por deliberação de 1998/12/07 foi aprovado o projecto respeitante ao loteamento, concedendo o respectivo alvará sem obras de urbanização; 13º - a construção do arruamento de ligação da rua Dr. Mota Pinto à variante à EN 342, que se previa ser da responsabilidade do loteador quando o processo de loteamento se iniciou por volta de 1982, foi assumida pela autoridade recorrida em 1996, deliberando-se a sua construção em 1996/08/05; 14º - este arruamento ainda não existe." Nos termos do disposto no art. 712º nº 4 CPC, compulsada a prova documental existente nos autos e no processo instrutor apenso, dá-se ainda como provado que: 15º - na proposta de urbanização apresentada e aprovada todos os lotes têm frente para arruamentos municipais, incluindo-se entre eles o arruamento atrás referido no ponto 13º. 2.2. O DIREITO 2.2.1. A questão nuclear a resolver e que determinará o êxito ou o fracasso do presente recurso jurisdicional é a de saber qual é o índice de utilização máximo permitido para o loteamento que está em causa. O impugnante e a sentença recorrida convergiram no entendimento que esse índice é de 0,60. A autoridade recorrida e a contra-interessada contenciosa discordam e consideram que o mesmo é de 1,35. Na dilucidação da controvérsia, vejamos, antes de mais, os termos das normas aplicáveis. O loteamento insere-se na zona residencial R2, sendo que, a matéria do índice de utilização, está regulada no art. 27º, nº 4, al. b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 41/83, publicado no DR., I Série B, de 17 de Maio de 1993, cuja norma tem a seguinte redacção: Índice de utilização máximo: Loteamentos que obriguem a obras de urbanização – 0,60 Loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública e lotes existentes não decorrentes de alvará de loteamento – 1,35, aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, e 0,80 aplicado à faixa restante (percentagem de ocupação do solo não superior a 40%). A aplicação daqueles valores não poderá conduzir, no total, a um índice de utilização superior a 0,50, aplicado sobre a faixa dos 50 m. Os conceitos de índice de utilização e de obras de urbanização, estão, assim definidos no mesmo diploma legal: Artigo 3º Definições Para efeitos de aplicação do presente Regulamento são adoptadas as seguintes definições: (...) 1) Índice de utilização, também designado por i – o quociente da área bruta de construção pela superfície do terreno; r) Obras de urbanização – obras que abrangem a preparação do terreno por meio de terraplanagens, a execução de arruamentos, das redes de abastecimento de água, de energia eléctrica e de gás, de saneamento, de iluminação pública e os arranjos exteriores dos espaços públicos, etc., quando inseridas em loteamento urbano e ou construção de edifício(s). Por seu turno, o DL nº 448/91 de 29/11, diploma que aprovou o regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento e das obras de urbanização, diz o seguinte: Artº 3º Definições Para efeitos do presente diploma, entende-se por: (...) b) Obras de urbanização – todas as obras de criação e remodelação de infra-estruturas que integram a operação de loteamento e as destinadas a servir os conjuntos e aldeamentos turísticos e as ocupações industriais, nomeadamente arruamentos viários e pedonais e redes de abastecimentos de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações, e ainda de espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva. Posto isto, fixemo-nos nos fundamentos dos actos impugnados e que estão externados, na proposta do vereador em regime de permanência, aprovada pela deliberação de 15 de Setembro de 1997 e que se transcreve: “Na análise que a Sra. Arquitecta ..., Técnica Municipal, fez do processo de Loteamento, sujeitou o seu parecer favorável ao esclarecimento de 3 questões: / A primeira é a de saber se a zona onde se irá implantar o Loteamento, está ou não afecta à construção de um equipamento público. Como ela própria bem refere, a questão está ultrapassada pelo parecer da CCR-C que junta à informação, pelo que tenho este ponto por total e definitivamente esclarecido. / Coloca depois a dúvida de saber o Loteamento deverá ser classificado como sendo COM ou SEM obras de urbanização. Como esclarece no ponto 2.3 da sua informação, esta classificação tem por pressuposto a construção de um arruamento público que irá servir de ligação entre a Rua Dr. Mota Pinto e o futuro nó de ligação à EN 342. / A este propósito pronunciou-se a Junta Autónoma das Estradas no sentido de considerar esse arruamento como de muito interesse para a circulação rodoviária municipal, pelo que a sua construção é encargo da Autarquia, conforme parecer do Consultor Jurídico junto ao processo. Em conformidade, deve o referido Loteamento ser classificado como sendo SEM obras de urbanização. / Acrescento que também eu concordo com o parecer da Senhora Arquitecta no sentido de que a única dúvida existente para classificar este Loteamento como SEM obras de urbanização, era a construção do aludido arruamento. Na verdade, analisado o projecto, não se verificam os pressupostos do artº 3º al. r) do PDM: / a) não há lugar à construção de arruamentos por parte do loteamento, pelo que também não há lugar a obras de iluminação pública; / b) o abastecimento de energia eléctrica, de água e o saneamento do Loteamento, será feito pela ligação às respectivas redes públicas existentes no local; / c) não há arranjos exteriores dos espaços públicos, já que o terreno onde se irá edificar é, todo ele, propriedade da empresa Requerente. / Poderá argumentar-se que terão lugar terraplanagens. Porém, este critério visto isoladamente não é relevante para a classificação em causa. Repare-se que mesmo as moradias estão sempre sujeitas a obras de preparação do terreno. / Por fim, coloca a Sr. a Arquitecta a questão de saber o modo como deve ser contado o número de pisos. Neste particular, concordo com a já aludida informação do Consultor Jurídico, no sentido de que é possível a construção de um andar recuado sobre o 5º piso, desde que cumpridos os requisitos da al. p) do artº 3º do PDM, como é o caso. /Assim, proponho que seja votado favoravelmente o PROJECTO DE BASE DO LOTEAMENTO E ADITAMENTOS, nos termos do disposto no Decreto- Lei nº 448/91, de 29/11 e respectivas alterações, classificando o mesmo como sendo SEM OBRAS DE URBANIZAÇÃO". Miranda do Corvo, 12 de Agosto de 1997. O Vereador, Eng º .... " Tendo em conta os factos provados, em especial, os que constam dos nºs 10 e 11 do probatório, a sentença recorrida julgou errada esta qualificação do loteamento. Neste juízo decisório, antes de mais, deu-se nota da dimensão do loteamento (22 lotes, com área de construção de 46 695 m2 destinada a 338 fogos, 115 unidades comerciais e 5 unidades similares de hotelaria, dizendo-se, por via deste tamanho, que e passo a citar: "sendo um grande empreendimento, numa zona como a que está em causa, era no mínimo estranho que o local não necessitasse de qualquer alteração, adequação à nova realidade que ali vai nascer, em termos, desde logo, de infra-estruturas." Depois, considerando que para integrar o conceito legal de obras de urbanização, não é, sequer, necessária a criação de infra-estruturas de raiz, bastando que os trabalhos visem remodelar as existentes, a sentença decidiu que, em face da memória descritiva, que transcreveu parcialmente, era certo e seguro que o loteamento aprovado implicava a realização de obras de urbanização. Ora, este juízo da sentença está correcto. É inequívoco, como resulta da memória descritiva, que o loteamento implica, seguramente, entre outras obras, pelo menos, terraplanagens, a criação de espaços de utilização colectiva, de uma zona verde, o reforço das estruturas viárias, das redes de água, saneamento, de energia eléctrica e de instalação de condutas destinadas à instalação de infraestruras de telecomunicações e os arranjos exteriores. Estas notas, em função do respectivo conteúdo, fixado pela própria lei, são bastantes para integrar, sem esforço, o conceito de obras de urbanização. Portanto, nos actos administrativos impugnados, a autoridade recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do conceito de obras de urbanização e, por via disso, baseou as suas decisões num pressuposto errado. 2.2.2. Todavia, nas respectivas contestações e alegações finais, quer a autoridade recorrida, quer a contra-interessada particular, invocaram que os actos eram legais, uma vez que ao caso era aplicável a 2ª parte da al. b) do nº 4 do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo, norma que prevê o índice de utilização máximo de 1,35 para os loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública. A sentença recorrida, apreciou a legalidade do acto, também à luz deste outro fundamento, pronunciando-se nos termos que se transcrevem: "E nem se fale que todos os lotes confinam com vias públicas. Na verdade, uma das vias que é aqui falada – a variante de ligação da rua Dr. Mota Pinto à EN 342 – determinou uma alteração profunda na visão que a autarquia passou a ter deste loteamento. Mas, na verdade, e a atender àquilo que a autoridade recorrida refere na sua contestação, este arruamento ainda não existe. Portanto, nunca as infra-estruturas que dependem desta construção se podem ter por realizadas quando, na verdade, ainda o não estão. Nunca, também, se poderá defender que todos os lotes confinam com a via pública porque, nos dizeres da Câmara Municipal, o arruamento ainda não existe fisicamente" Esta matéria é importante. Os actos decorrem do exercício de um poder vinculado e, a proceder a alegação, poderá ficar demonstrado que, não obstante o erro no pressuposto, esse vício é irrelevante, uma vez que, afinal, a autoridade recorrida aplicou correctamente o índice 1,35 previsto na lei (cf. Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", II, p. 402). Como vimos, na sentença recorrida, a alegação não procedeu, pelo facto de se ter dado como provado que ainda não existe fisicamente um arruamento que faz parte do conjunto das vias públicas com as quais os lotes supostamente confinam. A autoridade recorrida e a contra-interessada alegam, no recurso jurisdicional, que essa decisão enferma de erro de julgamento e viola o disposto na 2ª parte da al. b) do nº 4 do 27º do PDM de Miranda do Corvo. Na apreciação desta questão, importa saber, em primeiro lugar, se, tratando-se de um loteamento com obras de urbanização, o facto de todos os lotes terem frente para a via pública tem algum significado para a determinação do índice de utilização máximo. Interpretando a lei, temos na primeira parte, do preceito – art. 27º, nº 4, al. b) do PDM – a afirmação que esse índice é de 0,60 para os "loteamentos que obriguem a obras de urbanização". À primeira vista, parece, portanto, que, no caso sub judice, não pode ser outro senão o de 0,60 o índice aplicável. Porém, na 2ª parte do artigo, diz-se que o índice é de 1,35 para os "loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública". Ora, uma das interpretações possíveis, é que sempre que haja necessidade de obras de urbanização, por via do disposto na primeira parte, ainda que todos os lotes tenham frente para a via pública, o índice de utilização máximo é de 0,60. Mas, a ser assim, não se vê qual seja o efeito útil da enumeração fechada que se faz na segunda parte do preceito. Em primeiro lugar, teria bastado ao legislador afirmar que todos os loteamentos sem obras de urbanização beneficiavam do índice de utilização máximo de 1,35. Em segundo, lugar, a inutilidade deste segmento da norma decorre, ainda com mais força, da definição legal do conceito de obras de urbanização, que, por força das notas que lhe dão conteúdo, tem uma extensão tal que, na prática abrange, todos os loteamentos, uma vez que não são concebíveis loteamentos sem, pelo menos arranjos exteriores e/ou preparação do terreno por meio de terraplanagens. A regulamentação, nesta perspectiva, surge algo incoerente e só poderia ser fruto de uma técnica legislativa defeituosa. E é suposto que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9º nº 3 C. Civil). A outra interpretação possível, com correspondência verbal na lei, é que o primeiro preceito comporta duas proposições: uma de carácter geral na primeira parte e outra de natureza especial, na segunda parte. A ser assim, os "loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública" beneficiam do índice 1,35, independentemente de serem, ou não, com obras de urbanização. A nosso ver é esta a melhor interpretação. Com ela se alcança o efeito útil da enumeração taxativa da segunda parte e a congruência do conjunto da regulamentação, na harmonização recíproca das duas proposições, no seu contexto significativo (cf. Karl Larenz, "Metodologia da Ciência do Direito", p. 391). O sentido normativo da lei fica claro: (i) só há dois índices aplicáveis – 0,60 e 1,35, sendo que (ii) o segundo se aplica aos casos especialmente previstos na segunda parte do preceito e o primeiro tem aplicação em todas as demais situações. Neste sentido, que decorre dos elementos literal e contextual da interpretação, é ainda possível descortinar a justificação teleológica da lei. O que se quis foi, a par do regime-regra de sujeição ao índice 0,60 dos loteamentos com obras de urbanização, permitir a utilização do índice especial de 1,35 nos loteamentos com obras de urbanização de menor vulto por se situarem em zonas de urbanização consolidada ou, pelo menos, já total ou parcialmente infra-estruturadas e, portanto, mais apetrechadas para suportar a sobrecarga na utilização do espaço urbano que as operações de loteamento sempre implicam. Em suma: a proposição da segunda parte da norma da al. b) do nº 4 do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo é especial em relação ao regime-regra fixado na primeira e prevalece sobre esta. Por consequência, é relevante saber-se, para determinação do índice de utilização máximo aplicável ao caso sub judice se o loteamento compreende, ou não, apenas lotes com frente para a via pública. E aqui impõe-se uma outra clarificação prévia que é o de saber o que deve entender-se por via pública para efeitos da norma em causa. Vias públicas são as estradas ou caminhos integrados no domínio público de circulação e sujeitos ao uso comum da generalidade dos cidadãos com liberdade, igualdade e gratuitidade (vide art. 84º nº 1 als. d) e f) da C.R.P., Marcelo Caetano, Manual, p. 885 e Freitas do Amaral, "A Utilização do Domínio Público Por Particulares", p. 76 e segs.). Este conceito, à falta de especial densificação no PDM ou no DL nº 448/91, deve valer, também, para os efeitos previstos na norma em aplicação. Ora, no caso em apreço é pacífico que o arruamento que atravessa o loteamento, que liga a rua Dr. Mota Pinto à variante à EN 342, que se chegou a prever como sendo da responsabilidade do loteador, está já afectado ao domínio público e classificado como via de circulação terrestre de uso comum ordinário (vide nº 13 do probatório). Assim, é, claramente, uma via pública. Porém, nem assim tudo fica resolvido. É que essa via ainda não tinha existência material à data da prática dos actos impugnados. Como vimos supra, a douta sentença recorrida decidiu que não podia considerar-se que todos os lotes confinavam com a via pública, uma vez que aquela a que nos vimos referindo ainda "não existe fisicamente". Isto é, considerou que para o efeito apenas relevariam as vias públicas como tal classificadas e já executadas. Ora, a lei não distingue e não há justificação racional para desfavorecer o loteador, que já viu o terreno de que era proprietário ser integrado no domínio público com a finalidade de nele se construir a via pública, deixando-o à mercê da vontade e diligência da Administração fazendo-o suportar um índice de utilização inferior, só porque a autoridade recorrida ainda não procedeu à execução da obra. Por isso, ao contrário do que julgou a sentença impugnada, as vias públicas já assim classificadas e não executadas devem, para os efeitos previstos na segunda parte da al. b) do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo, merecer tratamento jurídico idêntico ao das vias públicas como tal classificadas e já executadas (art. 13º CRP). Neste quadro, uma vez que é certo que todos os lotes têm frente para a via pública, é forçoso concluir que o acto administrativo impugnado determinou correctamente o índice aplicável – 1,35 – à operação urbanística que licenciou, de acordo com o disposto no art. 27º nº 4 al. b), 2ª parte do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo e que, portanto, não enferma de invalidade. Pela mesma razão, incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento. Procedem, pois, as conclusões 11., 12.e 26. al. g) da alegação da autoridade ora recorrente e as conclusões 2ª, 3ª, 4ª, 5ª e 15ª da alegação das contra-interessadas, ficando prejudicado o conhecimento de tudo o mais que foi alegado. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em negar provimento ao recurso contencioso. Sem custas. Lisboa, 3 de Junho de 2003 Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira

Sumário

I- O erro nos pressupostos de um acto administrativo praticado no exercício de um poder vinculado é irrelevante se, apesar dele, a Administração fez correcta aplicação da lei ao caso concreto.

II- A proposição da segunda parte do art. 27º, n° 4, al. b) do PDM de Miranda do Corvo tem natureza especial e prevalece sobre a da primeira parte do mesmo preceito que define o regime geral.

III- É pois, decisivo, para apreciar a validade dos actos impugnados, saber se o loteamento apenas compreende lotes com frente para a via pública.

IV- Vias públicas são as estradas ou caminhos integrados no domínio público de circulação e sujeitos ao uso comum da generalidade dos cidadãos com liberdade igualdade e gratuitidade.

V- Por força do princípio da igualdade as vias públicas já assim classificadas e não executadas (quando essa execução seja da responsabilidade da Administração Pública) devem para os efeitos previstos na 2ª parte da alínea b) do artigo 27 do PDM de Miranda do Corvo (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº41/83), merecer tratamento jurídico idêntico ao das vias públicas como tal já classificadas e executadas.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1.1. O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra intentou, nesse tribunal, no exercício de acção pública, recurso contencioso para declaração de nulidade das deliberações de 15 de Setembro de 1997 e 7 de Dezembro de 1998, da Câmara Municipal de Miranda do Corvo, sendo contra-interessadas particulares as sociedades A... e B..., ambas sediadas em Mirando do Corvo.

Por sentença, de 2001.02.12, o Tribunal Administrativo de Círculo concedeu provimento ao recurso contencioso e declarou a nulidade das deliberações impugnadas.

Inconformadas com essa decisão, a autoridade recorrida e as interessadas particulares interpuseram recurso para este Supremo Tribunal.

A Câmara Municipal de Miranda do Corvo apresentou alegações com as seguintes conclusões:

"1. O art. 819° do Código Administrativo impõe aos Juizes do Contencioso administrativo o dever de julgar, pelo que estes não podem alegar falta de conhecimentos como, o faz a Meritíssima Juiz "a quo", para se esquivar àquela obrigação.

2. Se é verdade que o julgador não está vinculado às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, dúvidas não há de que têm de ser objecto de julgamento todos os factos alegados pelos litigantes;

3. A Recorrida Câmara Municipal juntou aos autos dois pareceres sendo um de cariz jurídico e outro de cariz técnico, nos quais são citados factos e, no primeiro deles, feita a correspondente aplicação das regras de direito, sob os quais a Meritíssima Juiz não se pronuncia quando tinha o dever de o fazer;

4. Já depois da Recorrida Câmara Municipal ter produzido alegações complementares à Contestação, o ICOR comunicou, formalmente. a assunção pela sua parte da construção do arruamento de ligação da R Dr. Mota Pinto ao nó nº 1 da Variante a Miranda em causa na presente acção, o qual tem construção prevista pela ex-JAE desde 19 de Março de 1992, como provam os documentos 3 e 4 juntos com a Contestação e que com essa configuração foi previsto no PDM datado de 1993.

5. De há largos meses a esta parte que o arruamento existe, pois está aberto e servido de infra-estruturas de saneamento e de águas pluviais (e aplicada uma camada de tout-venant), tal como consta da síntese que a Meritíssima Juiz faz das alegações complementares das Recorridas Particulares.

6. A construção desse arruamento, de acordo com a informação prestada pela ex-JAE, “é de muito interesse para a construção do nó em causa", determinando mesmo a possibilidade de expropriações, conforme oficio que é o doc. n° 10 da contestação.

7. A informação dos Serviços Técnicos da Autarquia, que é o doc. n° 6 da p.i., não é conclusiva, na medida em que, após a reformulação do projecto inicial de acordo com reunião havida entre a técnica do município e o técnico responsável pela elaboração da P.V., em função do supracitado oficio da ex-JAE, existiam dúvidas acerca do índice aplicável em razão de se determinar a quem cabia a obrigação de construir o dito arruamento.

8. Colocada a dúvida ao jurista da Câmara Municipal, este tendo por premissas o ofício da ex-JAE aludido, a deliberação da Câmara Municipal que declara ser de interesse municipal a construção do referido arruamento, o conteúdo dos documentos nºs 3 e 4 juntos à contestação e a orientação seguida pela CCR-C, pronuncia-se pela opção considerada na informação da Técnica municipal de classificar o loteamento como sendo sem obras de urbanização.

9. Por outro lado, já antes da apresentação do estudo prévio, o loteador tinha conhecimento oficial da construção daquela via, pelo que se limitou a aproveitar uma situação de facto que nem sequer foi criada por ele.

10. A declaração de interesse municipal da referida via, corresponde ao uso de prerrogativas de avaliação que a lei confere à Administração, e o exercício da discricionariedade configura, precisamente, o uso de um poder próprio de determinação daquilo que em cada momento, no caso concreto, é melhor para a satisfação do interesse público (no caso interesse municipal). Por conseguinte, o que deve ter-se como relevante, no caso concreto, é o facto de a declaração de interesse municipal do arruamento ter ocorrido em momento temporal anterior à aprovação do projecto base do loteamento.

11. De acordo com o PDM de Mirando do Corvo, os terrenos onde decorre a operação de loteamento situam-se em zona residencial R2 inseridos no espaço urbano 1. O índice de utilização máximo previsto na al. b) do nº 4 do artº 27°, contempla três situações:

a) loteamentos que obriguem a obras de urbanização - índice 0,60;

b) loteamentos apenas compreendendo lotes, com frente para a via pública – índice 1,35;

lotes existentes não decorrentes de alvará de loteamento - índice de 1,35.

12. Esta orientação é seguida no parecer jurídico emitido pela CCR- Centro – doc. n° 16 junto à contestação, onde se afirma que em todos os loteamentos confinantes com a via pública, deve aplicar-se o índice de construção máximo, na medida em que a norma constante da segunda parte da al. b) do nº 4 do artº 27°, tem carácter especial:

13. O PDM de Miranda do Corvo foi ratificado pelo Conselho de Ministros, o que se atesta da sua plena conformidade e compatibilidade com o ordenamento jurídico em vigor, pelo que prevalece em sede de determinação do índice de construção no licenciamento de operações de loteamento.

14. Nos termos do artigo 241º da Constituição, as autarquias dispõem de poder regulamentar próprio, o que revela que a autonomia local, no seu sentido positivo é, uma forma de administração concebida para que as entidades locais possam atender aos seus assuntos de acordo com as suas próprias opções e critérios, os quais, sendo assumidos sob sua própria responsabilidade, estão livres de controlo alheio.

15. De entre o vasto leque de regulamentos municipais, contam-se os Planos Directores Municipais, que em termos de eficácia jurídica, enquanto exemplo de autoplanificação, vinculam desde logo o município que o elabora, que como exemplo de heteroplanificação vinculam os demais entes públicos distintos do município, e que como exemplo planificação plurisubjectiva, vinculam directamente os administrados.

16. O acto de ratificação pelo Governo dos PDM's configura-se como acto integrativo de eficácia do acto de aprovação do órgão municipal enquanto acto constitutivo do procedimento no exercício da discricionariedade de planificação (Gesteltungsfreiheit ou Rechtsfolgeermessen).

17. O Plano Director Municipal de Miranda do Corvo foi RATIFICADO pela Resolução do Conselho de Ministros nº 41/93, de 18 de Fevereiro, e publicado no Diário da República, I Série B, nº 114, de 15 de Maio de 1993, e alterado pela Declaração nº 262/97 (2ª série) publicada no Diário da República, II Série, nº 238 de 14 de Outubro de 1997, a págs. 12.567 a 12.569, pelo que é plenamente eficaz perante o ordenamento jurídico português, sendo certo que nenhuma das suas normas foi objecto de pedido de impugnação em via de excepção, de recurso contencioso directo e/ou pedido de declaração de ilegalidade.

18. Porque é plenamente eficaz, tal PDM vincula, em primeira linha, o próprio município que o elaborou, de acordo com a máxima "Tu patere legem quam ipse fecisti",

19. Foi entendimento da Recorrida Câmara Municipal que o índice a aplicar no loteamento sub judice, de acordo com o nº 4 do artº 27º do seu PDM, era de 1,35, uma vez que todos os lotes confinam directamente com arruamentos públicos já existentes.

20. A Meritíssima Juíz "a quo" ao fundamentar a sua decisão no disposto no artº 56º, nº 1 al. b) do Decreto-Lei 448/91, está a fazê-lo com um sentido diverso daquele que lhe corresponde no PDM de Miranda do Corvo, pelo que incorre numa interpretação contrária à CRP por violação dos princípios e normas jurídicas da autonomia municipal de planificação urbanística. Ou seja, o conceito de obras de urbanização previsto no Decreto-Lei 448/91 deveria ser interpretado com o sentido e alcance que lhe é dado por aquele PDM.

Subsidiariamente, sem prescindir:

21. Encontra-se em elaboração o Plano de Urbanização da Vila de Miranda do Corvo, o qual abrange a área onde se situa o loteamento, tendo já expirado o prazo de reclamações com referência à proposta colocada à discussão pública.

22. Porque o loteamento em causa respeita o P. U. em fase de elaboração, na medida em que foi elaborado após reunião havida entre o técnico responsável, a técnica municipal e o técnico que subscreve a proposta de loteamento, no caso de prevalecer a declaração de nulidade, fica a Câmara Municipal obrigada a produzir novos actos de licenciamento de acordo com o P. U, repetição de actos esta que se mostra desadequada e inútil.

23. A Câmara Municipal licenciou já a construção de diversos edifícios em regime de propriedade horizontal destinados a habitação e comércio, dois deles já habitados e com estabelecimentos comerciais em funcionamento, como decorre da celebração de contratos de fornecimento de água entre a autarquia e os proprietários das fracções.

24. Deve dizer-se que há interesses públicos que apontam igualmente no sentido da conservação e não da demolição em consequência da declaração de nulidade: é o que se verifica, por exemplo, com o interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos. Além do mais, em casos destes, a demolição seria uma medida violadora do princípio da proporcionalidade, já que os custos seriam desproporcionados em relação aos benefícios alcançados.

25. Por outro lado, como decorre das conclusões anteriores, há contra-interessados na manutenção dos actos consequentes aos actos "sub judice", pelo que aqueles devem ser mantidos e, por consequência, devem produzir efeitos jurídicos.

26. Em síntese: considerando tudo quanto se alegou, conclui-se que a sentença objecto do presente recurso, viola o disposto:

a) na Constituição da República Portuguesa, artigos

- 13º - principio da igualdade;

- 16º - âmbito e sentido dos direitos fundamentais;

- 20º - acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva;

- 202º – função jurisdicional;

- 203º - independência (dos tribunais);

- 205º - decisões dos tribunais;

- 235º, nº 2 - autarquias locais;

- 237º, nºs 1 e 2 - descentralização administrativa, e

- 241 º- poder regulamentar;

b) o artigo 819º do Código Administrativo;

c) o 660º do C.P.C. "ex vi" dos artigos 1 º e 24º da LPTA;

d) os artigos 133º, nº 2 al. i) e 134º, nº 3 do Código do Procedimento Administrativo;

e) os artigos 51º, nº 3, al. a) e artº 39º, nº 2, al. a) Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março – em vigor à data da aprovação do PDM mas entretanto revogado pela Lei 169/99, de 18 de Setembro (cfr. Artº 53º, nº 2 al. a) e artº 64º, nº 7 al. a);

f) o nº 2 do artº 56º do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro;

g) o n º 4 do artº 27º do PDM de Miranda do Corvo;

h) todos os princípios jurídicos e orientações doutrinais subjacentes aqueles comandos normativos.

27. Pelo que a douta decisão em recurso deverá ser revogada e, em conformidade, deverão os actos administrativos "sub judice" ser declarados válidos e eficazes, assim se fazendo JUSTIÇA"

1.2. As contra-interessadas particulares concluiram, assim, a sua alegação:

1º O loteamento a que se reporta o processo nº 855/96, da Câmara Municipal de Miranda do Corvo, deve ser qualificado como sendo "sem obras de urbanização".

2º Nem tem fundamento a invocada nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Miranda do Corvo de 15/09/1997 e 07/12/1998, por violação do disposto no artigo 56º, Nº 2, do D.L. 448/91 de 29 de Novembro.

3º Ao loteamento em causa aplica-se a norma contida no artigo 27º, nº 4, alínea b), 2ª parte do regulamento do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo, que permite aplicar o índice de utilização máximo de 1,35 a um loteamento cujos lotes confrontem todos com a via pública.

4º Sendo a regra geral a aplicação de um índice máximo de 0,60 aos loteamentos localizados em zonas residenciais R2 que obriguem a obras de urbanização, constitui norma especial, que prevalece sobre a geral, aquela que, no Regulamento do PDM, consente a aplicação de um índice máximo de 1,35 aos loteamentos apenas com lotes com frente para a via pública aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, que obriguem ou não à execução de obras de urbanização.

5º Todos os 22 (vinte e dois) lotes que integram o loteamento do terreno das sociedades particulares aqui Recorrentes têm frente para a via pública.

6º Mesmo o arruamento público, posto em causa pelo Mº Pº e na douta sentença recorrida, já existe fisicamente, constituindo uma via pública de ligação da Rua Prof. Mota Pinto à Estrada Nacional 342 - Variante de Miranda do Corvo, estando o mesmo servido das infraestruturas de abastecimento de água, rede de esgotos, iluminação pública, electricidade, comunicação e drenagem de águas pluviais, conforme confissão emitida pela entidade competente, que é a Câmara Municipal de Miranda do Corvo.

7º O referido arruamento é considerado de interesse público pela autarquia mirandense e a sua correcção e conclusão foram assumidas pelo ICOR.

8º As operações urbanísticas (licenciamento de obras e operações de loteamento) decorrentes de actos de gestão urbanística, ainda que nulos, podem consolidar-se efectivamente, consubstanciando a criação de situações de facto estabilizados na vida dos particulares.

9º Sendo a consequência natural de declaração de nulidade dos licenciamentos urbanísticos a demolição das operações urbanísticas consolidadas, pode justificar-se a manutenção dos efeitos de facto por razões de justiça e de estabilidade das relações sociais ou de habitação.

10º De facto, o principio da proporcionalidade exige que a Administração, na prossecução do interesse público, eleja, de entre os meios disponíveis, aqueles que lesem menos fortemente os interesses lesados com a declaração (administrativa ou judicial) de nulidade.

11º É o caso da nulidade decorrente da violação apenas de normas não condicionadas do PDM, ou seja, de normas contidas em instrumentos de gestão urbanística cujo conteúdo resulta do exercício de uma discricionariedade de planificação e não de existência de modelos urbanísticos especiais de regras condicionantes (p. ex., regras da REN ou RAN).

12º Uma vez que o Plano de Urbanização de Miranda do Corvo já foi objecto de aprovação e se encontra encerrada a fase de inquérito público, que contempla as operações urbanísticas do loteamento em causa, tornar-se-á inútil a declaração da sua nulidade, porquanto, com a entrada em vigor do PU, tais operações ficarão conforme o instrumento urbanístico.

13º As sociedades recorrentes, ao longo das diversas e demoras etapas do processo de licenciamento das operações de loteamento, pautaram o seu comportamento pela boa fé, no cumprimento dos instrumentos urbanísticos em vigor e sem pressões ou influências de qualquer natureza.

14 º - Os princípios da estabilidade, conservação, firmeza e segurança das relações jurídicas, bem como os princípios da boa fé, da justiça, da protecção da confiança, da paz social, da igualdade, da realização do interesse público e do interesse na boa gestão financeira dos recursos públicos, recomendam, pois, que não seja proferida declaração de nulidade das duas deliberações camarárias impugnadas, confirmando-se as mesmas na ordem jurídica.

15º A douta sentença recorrida violou as normas contidas no artigo 56, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei 448/91 de 29 de Dezembro e no artigo 27, nº 4, alínea b) do regulamento do PDM de Miranda do Corvo.

16º Pelas razões expostas, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, revogando-se a douta sentença do TAC, mantendo-se, por validamente proferidas e sem vícios, as deliberações camarárias impugnadas.

1.3. O Ministério Público contra alegou propugnando a manutenção da sentença recorrida

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na douta sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1º em 1995/12/14 as recorridas particulares A... e B... solicitaram informação prévia sobre a operação de loteamento nas parcelas A, B, C, E, e F, sitas na rua Dr. Mota Pinto e zonas confinantes, em Miranda do Corvo;

2º por deliberação de 1995/12/18 o pedido foi indeferido por o loteamento implicar obras de urbanização, não estando o projecto de acordo com o art. 27º, nº 1, al. b) do Regulamento do P.D.M. de Miranda do Corvo, e por a planta de ordenamento do P.D.M. prever a localização de determinado equipamento na zona;

3º em Junho de 1993 a Câmara Municipal informou que no terreno agora das recorridas particulares o índice máximo de utilização era de 0,60;

4º em 1996/08/24 as recorridas particulares requereram o loteamento das parcelas B1, B2, B3, B4, B5 e B6 (que são os mesmos terrenos do pedido de informação prévia);

5º em reunião de 1996/08/05 foi deliberado aprovar a execução do arruamento proposto pelas recorrentes referido na planta que acompanhava o pedido acima mencionado;

6º em 1997/03/17 os serviços técnicos da autoridade recorrida emitiram parecer segundo o qual as razões que determinaram o indeferimento da informação prévia se mantinham; refere-se, além do mais, que se trata de um loteamento com obras de urbanização; que as infra-estruturas existentes deveriam ser reforçadas para suprirem as necessidades decorrentes do aumento da população proposto;

7º em reunião de 1997/09/15 a autoridade recorrida deliberou aprovar o pedido, classificando-o como sendo sem obras de urbanização;

8º por oficio assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Miranda do Corvo e enviado m 1997/12/12 as recorridas particulares foram notificadas que em 1997/09/15 havia sido deliberado aprovar o pedido de loteamento, considerando-o como loteamento sem obras de urbanização, em zona residencial 2, devendo o projecto ser reformulado nos termos indicados no mesmo oficio, sendo do encargo delas o reforço das infra estruturas existentes;

9º em 1998/10/02 as recorridas particulares requereram a aprovação do aditamento ao projecto, de acordo com as condições estabelecidas na deliberação de 1997/09/15;

10º a área de construção é de 46.695 m2, afecta a habitação, comércio e similares de hotelaria, repartida por 22 lotes a que correspondem 338 fogos, 115 unidades comerciais e 5 unidades similares de hotelaria;

11º na memória descritiva e justificativa que apresentaram refere-se, nomeadamente:

"em função da exigência quanto à implantação dos acessos à variante a Miranda do Corvo proposto pela JE, procedeu-se à cedência das ... parcelas de terreno, cujas áreas proporcionam reajustamentos pontuais na delimitação da urbanização e ... alteram a capacidade construtiva global do terreno ... Esta proposta de urbanização, sendo servida unicamente por arruamentos existentes e do interesse municipal... e não obrigando à execução de obras de urbanização ... salvaguarda os requisitos para aplicação do índice de utilização de 0,60 e 1,35 aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, e 0,40 e 0,80 aplicado à faixa restante, considerando-se o terreno inserido respectivamente em zona residencial RI e R2 ... quanto à localização de um equipamento na zona a urbanizar propõe-se uma área de cedência ... destinada a equipamento para implantação de uma praça, infra-estrutura ampla, complementada em toda a sua envolvente com uma área pública de dimensões generosas para utilização pedonal, de recreio e lazer ... propõe-se uma intervenção urbanística concertada, procurando consolidar o espaço urbano envolvente, complementando-o com uma área residencial e comercial enriquecida com espaços verdes para recreio, lazer e enquadramento paisagístico ... A estrutura da rede viária local corresponde a uma hierarquização correcta satisfazendo o ordenamento estabelecido pelo Plano Director Municipal. Salienta-se o sobredimensionamento da rede viária, como forma de valorização deste espaço urbano ... A superfície total do terreno a urbanizar é de 36.878 m2, propondo-se assim a sua ocupação ... área de arruamentos e estacionamentos públicos 10.597 m2, áreas pedonais (passeios públicos) 3.245 m2 ... o índice de construção adoptado ... é de 1,266 ... As áreas destinadas a espaços de utilização colectiva, a espaços verdes e os respectivos arranjos são objecto de particular atenção...criação de passeios públicos correctamente dimensionados, arborizados e infraestruturados, apostando na sociabilização do espaço pedonal, uma arborização paisagisticamente organizada ... As áreas de cedência à CMMC para zona verde de equipamento, para uso público e para vias principais ... procuram corresponder aos requisitos urbanísticos estabelecidos nos objectivos do Plano: vocaciona-se a zona verde de equipamento para implantação de uma praça infraestruturada ampla ...; com vista a assegurar o ordenamento da zona propõem-se como cedências à CMMC para domínio público das áreas destinadas aos passeios, aos arruamentos e ao parque automóvel; proporciona-se a criação de zonas verdes de equipamento, pela cedência das correspondentes áreas, enquadradas no espaço edificado ... As soluções técnicas específicas relativamente ao reforço da estrutura viária, das redes de abastecimento de água, de saneamento, de energia eléctrica e de condutas destinadas à instalação de infra estruturas de telecomunicações corresponderão aos melhores preceitos construtivos. A solução para o reforço das infra estruturas de arruamentos respeita a estrutura viária ... propõe-se o melhoramento e correcção das vias confinantes ... com faixa de rodagem de 7.00 a 8.00 metros, e passeios com 2.00 a 2.50 metros de largura. O estacionamento automóvel público é ordenado ao longo das vias. A fundação e correcção da faixa de rodagem, do estacionamento e dos passeios é constituída por uma camada de tout-venant. O estacionamento é em calçada à portuguesa e o passeio em calçada miúda de vidraço ... Na correcção da faixa de rodagem, sobre a camada de fundação, aplica-se uma semi-penetração betuminosa constituindo uma camada intermédia e um revestimento superficial betuminoso ... O reforço do abastecimento de água é realizado a partir das condutas implantadas nos arruamentos confinantes. As condutas distribuem-se pelas ruas, sempre que possível sob os passeios ... As bocas de incêndio são colocadas de acordo com a NP-838 ... As tubagens situam-se (por razões sanitárias) a uma cota superior à rede de águas residuais domésticas e afastadas desta, pelo menos, 1 metro. A rede é implantada a uma profundidade mínima de 0.60 m ... O reforço da rede de saneamento é do tipo separativo ... A potência de ponta a calcular para esta urbanização tem por base a potência de 6.6 KV A ... Dada a potência de ponta calculada serão construídos dois postos de transformação ... O reforço da instalação de iluminação pública ... é realizada por meio de lanternas fechadas equipadas com lâmpadas de vapor de sódio a alta pressão, instaladas em colunas metálicas ou de betão revestido a marmorite polido ... Prevê-se o reforço das indispensáveis infra estruturas para telecomunicações ... Os arranjos exteriores correspondem a um estudo detalhado ...";

12º por deliberação de 1998/12/07 foi aprovado o projecto respeitante ao loteamento, concedendo o respectivo alvará sem obras de urbanização;

13º a construção do arruamento de ligação da rua Dr. Mota Pinto à variante à EN 342, que se previa ser da responsabilidade do loteador quando o processo de loteamento se iniciou por volta de 1982, foi assumida pela autoridade recorrida em 1996, deliberando-se a sua construção em 1996/08/05;

14º este arruamento ainda não existe."

Nos termos do disposto no art. 712º nº 4 CPC, compulsada a prova documental existente nos autos e no processo instrutor apenso, dá-se ainda como provado que:

15º na proposta de urbanização apresentada e aprovada todos os lotes têm frente para arruamentos municipais, incluindo-se entre eles o arruamento atrás referido no ponto 13º.

2.2. O DIREITO

2.2.1. A questão nuclear a resolver e que determinará o êxito ou o fracasso do presente recurso jurisdicional é a de saber qual é o índice de utilização máximo permitido para o loteamento que está em causa.

O impugnante e a sentença recorrida convergiram no entendimento que esse índice é de 0,60. A autoridade recorrida e a contra-interessada contenciosa discordam e consideram que o mesmo é de 1,35.

Na dilucidação da controvérsia, vejamos, antes de mais, os termos das normas aplicáveis.

O loteamento insere-se na zona residencial R2, sendo que, a matéria do índice de utilização, está regulada no art. 27º, nº 4, al. b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 41/83, publicado no DR., I Série B, de 17 de Maio de 1993, cuja norma tem a seguinte redacção:

Índice de utilização máximo:

Loteamentos que obriguem a obras de urbanização – 0,60

Loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública e lotes existentes não decorrentes de alvará de loteamento – 1,35, aplicado à faixa de 50 m de profundidade confinante com a via pública, e 0,80 aplicado à faixa restante (percentagem de ocupação do solo não superior a 40%). A aplicação daqueles valores não poderá conduzir, no total, a um índice de utilização superior a 0,50, aplicado sobre a faixa dos 50 m.

Os conceitos de índice de utilização e de obras de urbanização, estão, assim definidos no mesmo diploma legal:

Artigo 3º

Definições

Para efeitos de aplicação do presente Regulamento são adoptadas as seguintes definições:

(...)

1) Índice de utilização, também designado por i – o quociente da área bruta de construção pela superfície do terreno;

r) Obras de urbanização – obras que abrangem a preparação do terreno por meio de terraplanagens, a execução de arruamentos, das redes de abastecimento de água, de energia eléctrica e de gás, de saneamento, de iluminação pública e os arranjos exteriores dos espaços públicos, etc., quando inseridas em loteamento urbano e ou construção de edifício(s).

Por seu turno, o DL nº 448/91 de 29/11, diploma que aprovou o regime jurídico do licenciamento das operações de loteamento e das obras de urbanização, diz o seguinte:

Artº 3º

Definições

Para efeitos do presente diploma, entende-se por:

(...)

b) Obras de urbanização – todas as obras de criação e remodelação de infra-estruturas que integram a operação de loteamento e as destinadas a servir os conjuntos e aldeamentos turísticos e as ocupações industriais, nomeadamente arruamentos viários e pedonais e redes de abastecimentos de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações, e ainda de espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva.

Posto isto, fixemo-nos nos fundamentos dos actos impugnados e que estão externados, na proposta do vereador em regime de permanência, aprovada pela deliberação de 15 de Setembro de 1997 e que se transcreve:

“Na análise que a Sra. Arquitecta ..., Técnica Municipal, fez do processo de Loteamento, sujeitou o seu parecer favorável ao esclarecimento de 3 questões: / A primeira é a de saber se a zona onde se irá implantar o Loteamento, está ou não afecta à construção de um equipamento público. Como ela própria bem refere, a questão está ultrapassada pelo parecer da CCR-C que junta à informação, pelo que tenho este ponto por total e definitivamente esclarecido. / Coloca depois a dúvida de saber o Loteamento deverá ser classificado como sendo COM ou SEM obras de urbanização. Como esclarece no ponto 2.3 da sua informação, esta classificação tem por pressuposto a construção de um arruamento público que irá servir de ligação entre a Rua Dr. Mota Pinto e o futuro nó de ligação à EN 342. / A este propósito pronunciou-se a Junta Autónoma das Estradas no sentido de considerar esse arruamento como de muito interesse para a circulação rodoviária municipal, pelo que a sua construção é encargo da Autarquia, conforme parecer do Consultor Jurídico junto ao processo. Em conformidade, deve o referido Loteamento ser classificado como sendo SEM obras de urbanização. / Acrescento que também eu concordo com o parecer da Senhora Arquitecta no sentido de que a única dúvida existente para classificar este Loteamento como SEM obras de urbanização, era a construção do aludido arruamento. Na verdade, analisado o projecto, não se verificam os pressupostos do artº 3º al. r) do PDM: / a) não há lugar à construção de arruamentos por parte do loteamento, pelo que também não há lugar a obras de iluminação pública; / b) o abastecimento de energia eléctrica, de água e o saneamento do Loteamento, será feito pela ligação às respectivas redes públicas existentes no local; / c) não há arranjos exteriores dos espaços públicos, já que o terreno onde se irá edificar é, todo ele, propriedade da empresa Requerente. / Poderá argumentar-se que terão lugar terraplanagens. Porém, este critério visto isoladamente não é relevante para a classificação em causa. Repare-se que mesmo as moradias estão sempre sujeitas a obras de preparação do terreno. / Por fim, coloca a Sr. a Arquitecta a questão de saber o modo como deve ser contado o número de pisos. Neste particular, concordo com a já aludida informação do Consultor Jurídico, no sentido de que é possível a construção de um andar recuado sobre o 5º piso, desde que cumpridos os requisitos da al. p) do artº 3º do PDM, como é o caso. /Assim, proponho que seja votado favoravelmente o PROJECTO DE BASE DO LOTEAMENTO E ADITAMENTOS, nos termos do disposto no Decreto- Lei nº 448/91, de 29/11 e respectivas alterações, classificando o mesmo como sendo SEM OBRAS DE URBANIZAÇÃO". Miranda do Corvo, 12 de Agosto de 1997. O Vereador, Eng º .... "

Tendo em conta os factos provados, em especial, os que constam dos nºs 10 e 11 do probatório, a sentença recorrida julgou errada esta qualificação do loteamento.

Neste juízo decisório, antes de mais, deu-se nota da dimensão do loteamento (22 lotes, com área de construção de 46 695 m2 destinada a 338 fogos, 115 unidades comerciais e 5 unidades similares de hotelaria, dizendo-se, por via deste tamanho, que e passo a citar: "sendo um grande empreendimento, numa zona como a que está em causa, era no mínimo estranho que o local não necessitasse de qualquer alteração, adequação à nova realidade que ali vai nascer, em termos, desde logo, de infra-estruturas."

Depois, considerando que para integrar o conceito legal de obras de urbanização, não é, sequer, necessária a criação de infra-estruturas de raiz, bastando que os trabalhos visem remodelar as existentes, a sentença decidiu que, em face da memória descritiva, que transcreveu parcialmente, era certo e seguro que o loteamento aprovado implicava a realização de obras de urbanização.

Ora, este juízo da sentença está correcto. É inequívoco, como resulta da memória descritiva, que o loteamento implica, seguramente, entre outras obras, pelo menos, terraplanagens, a criação de espaços de utilização colectiva, de uma zona verde, o reforço das estruturas viárias, das redes de água, saneamento, de energia eléctrica e de instalação de condutas destinadas à instalação de infraestruras de telecomunicações e os arranjos exteriores.

Estas notas, em função do respectivo conteúdo, fixado pela própria lei, são bastantes para integrar, sem esforço, o conceito de obras de urbanização.

Portanto, nos actos administrativos impugnados, a autoridade recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do conceito de obras de urbanização e, por via disso, baseou as suas decisões num pressuposto errado.

2.2.2. Todavia, nas respectivas contestações e alegações finais, quer a autoridade recorrida, quer a contra-interessada particular, invocaram que os actos eram legais, uma vez que ao caso era aplicável a 2ª parte da al. b) do nº 4 do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo, norma que prevê o índice de utilização máximo de 1,35 para os loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública.

A sentença recorrida, apreciou a legalidade do acto, também à luz deste outro fundamento, pronunciando-se nos termos que se transcrevem:

"E nem se fale que todos os lotes confinam com vias públicas.

Na verdade, uma das vias que é aqui falada – a variante de ligação da rua Dr. Mota Pinto à EN 342 – determinou uma alteração profunda na visão que a autarquia passou a ter deste loteamento.

Mas, na verdade, e a atender àquilo que a autoridade recorrida refere na sua contestação, este arruamento ainda não existe.

Portanto, nunca as infra-estruturas que dependem desta construção se podem ter por realizadas quando, na verdade, ainda o não estão.

Nunca, também, se poderá defender que todos os lotes confinam com a via pública porque, nos dizeres da Câmara Municipal, o arruamento ainda não existe fisicamente"

Esta matéria é importante. Os actos decorrem do exercício de um poder vinculado e, a proceder a alegação, poderá ficar demonstrado que, não obstante o erro no pressuposto, esse vício é irrelevante, uma vez que, afinal, a autoridade recorrida aplicou correctamente o índice 1,35 previsto na lei (cf. Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", II, p. 402).

Como vimos, na sentença recorrida, a alegação não procedeu, pelo facto de se ter dado como provado que ainda não existe fisicamente um arruamento que faz parte do conjunto das vias públicas com as quais os lotes supostamente confinam.

A autoridade recorrida e a contra-interessada alegam, no recurso jurisdicional, que essa decisão enferma de erro de julgamento e viola o disposto na 2ª parte da al. b) do nº 4 do 27º do PDM de Miranda do Corvo.

Na apreciação desta questão, importa saber, em primeiro lugar, se, tratando-se de um loteamento com obras de urbanização, o facto de todos os lotes terem frente para a via pública tem algum significado para a determinação do índice de utilização máximo.

Interpretando a lei, temos na primeira parte, do preceito – art. 27º, nº 4, al. b) do PDM – a afirmação que esse índice é de 0,60 para os "loteamentos que obriguem a obras de urbanização".

À primeira vista, parece, portanto, que, no caso sub judice, não pode ser outro senão o de 0,60 o índice aplicável. Porém, na 2ª parte do artigo, diz-se que o índice é de 1,35 para os "loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública".

Ora, uma das interpretações possíveis, é que sempre que haja necessidade de obras de urbanização, por via do disposto na primeira parte, ainda que todos os lotes tenham frente para a via pública, o índice de utilização máximo é de 0,60. Mas, a ser assim, não se vê qual seja o efeito útil da enumeração fechada que se faz na segunda parte do preceito. Em primeiro lugar, teria bastado ao legislador afirmar que todos os loteamentos sem obras de urbanização beneficiavam do índice de utilização máximo de 1,35. Em segundo, lugar, a inutilidade deste segmento da norma decorre, ainda com mais força, da definição legal do conceito de obras de urbanização, que, por força das notas que lhe dão conteúdo, tem uma extensão tal que, na prática abrange, todos os loteamentos, uma vez que não são concebíveis loteamentos sem, pelo menos arranjos exteriores e/ou preparação do terreno por meio de terraplanagens.

A regulamentação, nesta perspectiva, surge algo incoerente e só poderia ser fruto de uma técnica legislativa defeituosa. E é suposto que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9º nº 3 C. Civil).

A outra interpretação possível, com correspondência verbal na lei, é que o primeiro preceito comporta duas proposições: uma de carácter geral na primeira parte e outra de natureza especial, na segunda parte.

A ser assim, os "loteamentos apenas compreendendo lotes com frente para a via pública" beneficiam do índice 1,35, independentemente de serem, ou não, com obras de urbanização.

A nosso ver é esta a melhor interpretação. Com ela se alcança o efeito útil da enumeração taxativa da segunda parte e a congruência do conjunto da regulamentação, na harmonização recíproca das duas proposições, no seu contexto significativo (cf. Karl Larenz, "Metodologia da Ciência do Direito", p. 391). O sentido normativo da lei fica claro: (i) só há dois índices aplicáveis – 0,60 e 1,35, sendo que (ii) o segundo se aplica aos casos especialmente previstos na segunda parte do preceito e o primeiro tem aplicação em todas as demais situações. Neste sentido, que decorre dos elementos literal e contextual da interpretação, é ainda possível descortinar a justificação teleológica da lei. O que se quis foi, a par do regime-regra de sujeição ao índice 0,60 dos loteamentos com obras de urbanização, permitir a utilização do índice especial de 1,35 nos loteamentos com obras de urbanização de menor vulto por se situarem em zonas de urbanização consolidada ou, pelo menos, já total ou parcialmente infra-estruturadas e, portanto, mais apetrechadas para suportar a sobrecarga na utilização do espaço urbano que as operações de loteamento sempre implicam.

Em suma: a proposição da segunda parte da norma da al. b) do nº 4 do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo é especial em relação ao regime-regra fixado na primeira e prevalece sobre esta. Por consequência, é relevante saber-se, para determinação do índice de utilização máximo aplicável ao caso sub judice se o loteamento compreende, ou não, apenas lotes com frente para a via pública.

E aqui impõe-se uma outra clarificação prévia que é o de saber o que deve entender-se por via pública para efeitos da norma em causa.

Vias públicas são as estradas ou caminhos integrados no domínio público de circulação e sujeitos ao uso comum da generalidade dos cidadãos com liberdade, igualdade e gratuitidade (vide art. 84º nº 1 als. d) e f) da C.R.P., Marcelo Caetano, Manual, p. 885 e Freitas do Amaral, "A Utilização do Domínio Público Por Particulares", p. 76 e segs.).

Este conceito, à falta de especial densificação no PDM ou no DL nº 448/91, deve valer, também, para os efeitos previstos na norma em aplicação.

Ora, no caso em apreço é pacífico que o arruamento que atravessa o loteamento, que liga a rua Dr. Mota Pinto à variante à EN 342, que se chegou a prever como sendo da responsabilidade do loteador, está já afectado ao domínio público e classificado como via de circulação terrestre de uso comum ordinário (vide nº 13 do probatório).

Assim, é, claramente, uma via pública.

Porém, nem assim tudo fica resolvido. É que essa via ainda não tinha existência material à data da prática dos actos impugnados.

Como vimos supra, a douta sentença recorrida decidiu que não podia considerar-se que todos os lotes confinavam com a via pública, uma vez que aquela a que nos vimos referindo ainda "não existe fisicamente". Isto é, considerou que para o efeito apenas relevariam as vias públicas como tal classificadas e já executadas.

Ora, a lei não distingue e não há justificação racional para desfavorecer o loteador, que já viu o terreno de que era proprietário ser integrado no domínio público com a finalidade de nele se construir a via pública, deixando-o à mercê da vontade e diligência da Administração fazendo-o suportar um índice de utilização inferior, só porque a autoridade recorrida ainda não procedeu à execução da obra. Por isso, ao contrário do que julgou a sentença impugnada, as vias públicas já assim classificadas e não executadas devem, para os efeitos previstos na segunda parte da al. b) do art. 27º do PDM de Miranda do Corvo, merecer tratamento jurídico idêntico ao das vias públicas como tal classificadas e já executadas (art. 13º CRP).

Neste quadro, uma vez que é certo que todos os lotes têm frente para a via pública, é forçoso concluir que o acto administrativo impugnado determinou correctamente o índice aplicável – 1,35 – à operação urbanística que licenciou, de acordo com o disposto no art. 27º nº 4 al. b), 2ª parte do Plano Director Municipal de Miranda do Corvo e que, portanto, não enferma de invalidade.

Pela mesma razão, incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento.

Procedem, pois, as conclusões 11., 12.e 26. al. g) da alegação da autoridade ora recorrente e as conclusões 2ª, 3ª, 4ª, 5ª e 15ª da alegação das contra-interessadas, ficando prejudicado o conhecimento de tudo o mais que foi alegado.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em negar provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Junho de 2003

Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST97 ART13 ART84 N1 D F.
RGU DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL DE MIRANDA DO CORVO APROVADO PELA RCM 41/83 IN DR IS-B 1993/05/17 ART3 L P R ART27 N4 B.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART3 B.
CCIV66 ART9 N3.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII PAG402.
KARL LARENZ METODOLOGIA DA CIÊNCIA DO DIREITO PAG391.
MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG885.
FREITAS DO AMARAL A UTILIZAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO POR PARTICULARES PAG76.

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I. RELATÓRIO

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina