01421/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A…………… e outros, todos devidamente identificados nos autos, vêm arguir a nulidade do acórdão da Secção proferido a fls. 414-432. Rematam o seu requerimento formulando as seguintes conclusões: O douto Acórdão proferido por este Supremo Tribunal enferma de manifesta nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615° , nº 1, alínea d), do CPC , aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, por não se ter pronunciado sobre todas as questões invocadas pelos Recorrentes em sede de alegações do recurso de revista apresentado e, ainda, por não se ter pronunciado acerca das questões que estiveram na base da admissão da revista, enunciadas pela formação prevista no artigo 150°, n° 5 do CPTA; Com a interposição do recurso de revista, pretenderam os Recorrentes obter desse Supremo Tribunal pronúncia relativa a duas questões fundamentais: No que diz respeito à impropriedade do meio processual , consideram os Recorrentes que a pronúncia desse Venerando Tribunal era necessária pela relevância jurídica fundamental da delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum, enquanto acção para o reconhecimento de um direito; e social, dado estar em causa o direito à reforma adequada de muitos funcionários (como resulta da posição assumida pelo Provedor de Justiça); e ainda pela necessidade de fixar jurisprudência face à divergência de orientações na jurisprudência às dúvidas que se levantam na doutrina; No que diz respeito à possibilidade de convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial , foi a intervenção deste Supremo Tribunal requerida a fim deste se pronunciar acerca do que considera ser o núcleo essencial do princípio fundamental da igualdade, cuja violação os Recorrentes invocaram e que, a ser reconhecida, como deve ser, permitiria a convolação da acção para a forma processual considerada adequada. Em causa está o reconhecimento do direito à actualização extraordinária das pensões de aposentação dos Recorrentes, consagrado no artigo 7° da Lei n° 30.C/2000, de 29 de Dezembro, direito que resulta directamente da lei, pelo que recai sobre a Administração, de forma imediata, o dever de agir em conformidade; A acção administrativa comum é a forma processual adequada a obter o reconhecimento restabelecimento de um direito face à Administração conforme resulta do artigo 37° do CPTA; O douto acórdão proferido por esse STA concluiu que; “(...) a forma legal a seguir, no caso em apreço é, nos termos previstos no art. 46°/1 do CPTA, a da acção administrativa especial para a condenação da Administração à prática de acto devido. Isto porque os autores vêm pedir que se condenem os réus a emitirem actos administrativos de correcção de actos - de fixação de índices remuneratórios e de recalculo de pensões de aposentação -, por eles anteriormente praticados, no exercício de poderes de autoridade, e que, supostamente contra legem, definiram; à luz dos critérios normativos do art. 7° , n°1 da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, a situação jurídica de aposentação dos autores” . Face à conclusão do STA, importa reforçar que, subjacente à causa de pedir da presente acção, está o reconhecimento de direitos relativos à actualização extraordinária da pensão de aposentação, consagrado no artigo 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, direitos esses que, a serem reconhecidos, teriam como consequência a correcção do montante da pensão atribuída ; Os pedidos de condenação formulados pelos Recorrentes têm de ser encarados com uma consequência do restabelecimento e reconhecimento daqueles direitos, não podendo, por isso, ser apenas em função deles que se há-de determinar a forma de processo adequada; Desta forma, não poderá esse Supremo Tribunal deixar de pronunciar-se acerca da concreta questão suscitada pelos Recorrentes no recurso de revista interposto, no sentido de delimitar o âmbito de aplicação da acção administrativa comum, enquanto acção para o reconhecimento de um direito, direito esse que, no caso que nos ocupa, decorre directamente da lei; Nesta parte, não poderá a pronúncia desse STA deixar de tomar como referência o P. 01357/12, ao qual a formação prevista no artigo 150°/5 do CPTA aludiu, aquando da admissão do presente recurso, uma vez que tal processo trata de questão de fundo idêntica à dos Recorrentes, tendo sido utilizada a acção comum, meio este que foi aceite como bom ; No recurso de revista que interpuseram, os Recorrentes alegaram, ainda, que o douto acórdão recorrido, proferido pelo TCA Sul, conferiu uma interpretação inconstitucional do referido artigo 37º, nº 2, contrária aos artigos 20º e 268º, nº 4, primeiro segmento da CRP , quando considerou aplicável à situação dos Recorrentes a acção administrativa especial; O artigo 268°, n° 4 da CRP garante aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, neste caso o direito à actualização extraordinária da pensão de aposentação. Esta tutela jurisdicional é garantida através do meio processual adequado ao reconhecimento desses direitos ou interesses, hoje a acção administrativa comum; Ao considerar aplicável a acção administrativa especial, o douto acórdão violou o artigo 37°, nº 2 do CPTA, fazendo uma interpretação contrária aos supra mencionados artigos da lei fundamental; A norma do artigo 37°, n° 2 com essa interpretação seria inconstitucional; Da leitura do acórdão proferido por esse STA e dos seus fundamentos deverá concluir-se que este não se pronuncia acerca da questão de constitucionalidade suscitada pelos Recorrentes, pelo que deverá esse STA, nesta sede, exprimir qual o seu entendimento acerca da concreta questão colocada à apreciação ; Acresce que, tendo sido invocada a violação do princípio da igualdade de tratamento em matéria de direito à pensão de aposentação face ao tratamento concedido aos outros funcionários, não se pode sem mais afastar este argumento sem analisar o conteúdo do núcleo essencial do direito à igualdade, no qual se inclui a proibição de tratamentos discriminatórios, não só os enumerados no artigo 13°, nº 2 da CRP, elenco puramente enunciativo. São igualmente ilícitas as diferenciações de tratamento fundadas em outros motivos sempre que eles se apresentem como incompatíveis com o princípio do Estado de direito democrático ou sejam arbitrários ou impertinentes; Entendem os Recorrentes que invocada uma nulidade por violação do princípio da igualdade de tratamento na actualização da pensão de aposentação, deveria conduzir à decisão de convolação para a acção administrativa especial, a fim da garantir aos Recorrentes o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva; Sustentam, assim, os Recorrentes que, não o fazendo o douto acórdão proferido pelo TCA Sul violou os artigos 37° e 38° do CPTA, 133° e 135° do CPA e os artigos 20° , n.° 1, 63.° , n.° 4 e 268° . 4 da CRP e o artigo 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, fazendo do mesmo uma interpretação inconstitucional violadora do artigo 13° da CRP; Também nesta parte se constata existir uma omissão de pronúncia por parte deste STA, já que o mesmo não decidiu a concreta questão submetida pelos Recorrentes no sentido de delimitar o núcleo essencial do direito fundamental à igualdade, direito esse cuja ofensa constituiria uma nulidade, invocável a todo o tempo e não uma simples anulabilidade; Acerca da possibilidade de convolação, o STA entendeu que: [(...) também não divergimos do tribunal a quo enquanto considerou que, na circunstância, a convolação para a forma de acção administrativa especial seria inútil, “em virtude da extemporaneidade da instauração do adequado meio processual”/ A pretensão dos autores é de condenação dos réus à prática de actos administrativos. Ora, de acordo com a matéria de facto provada nas alíneas H) a F) do probatório supra, (i) os autores requereram, em 2004.05.26, à Direcção Geral da Administração, a reanálise da sua situação, a rectificação dos índices remuneratórios e a comunicação dos novos índices à Caixa Geral de Aposentações, (ii) não obtiveram resposta e (iii) só intentaram a acção em 2010.12.06/ Ora, valendo o requerimento apresentado à Direcção Geral da Administração Pública como a interpelação prévia que, na circunstância, era necessária para lançar mão da acção de condenação à prática de acto devido (art. 63°/1/3 CPTA), é seguro que na data da apresentação da petição em juízo, já há muito estava esgotado o prazo legal de caducidade do direito de acção, que é de um ano, contado desde o termo do prazo de 90 dias (art. 108°/2 CPA) legalmente estabelecido para a emissão do acto legalmente omitido]; Mais uma vez se deve reforçar que a pretensão dos Recorrentes é a de verem reconhecidos direitos relativos à actualização extraordinária da pensão de aposentação, consagrado no artigo 7º da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro; O facto de haverem dirigido em determinada altura um requerimento à Direcção Geral da Administração Pública não pode, de forma alguma, limitar os meios contencioso ao dispor dos Recorrentes, nem poderá ser invocado por esse STA como sendo de molde a tomar inútil a pronúncia requerida; Desta forma, tendo sido considerada por esse STA como adequada a acção administrativa especial e tendo os Recorrentes invocado a existência de erros nos actos administrativos que comunicaram o recalculo das suas pensões, sempre teria de ser considerada a viabilidade de convolação para acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo; Os Recorrentes invocaram na petição inicial um vício gerador de nulidade dos actos administrativos que comunicaram o índice com base nos quais foram recalculadas as suas pensões, quando afirmaram que a ocorrência dos erros evidenciados configura uma situação inconstitucional, porquanto violadora do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13° da CRP, ao ter resultado na aplicação aos Recorrentes da norma do artigo 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, em termos desiguais face aos demais destinatários das normas - cfr. artigo 71° da p.i.; Assim, a convolação deve ser ordenada para que possa ser viabilizada uma decisão de mérito, em respeito dos princípios da tutela judicial efectiva e pro actione ; Face ao exposto, deverá esse Supremo Tribunal pronunciar-se, nesta sede, acerca do que considera ser o núcleo essencial do princípio fundamental da igualdade, cuja violação os Recorrentes alegaram e que, a ser reconhecida, como deve ser, permitiria a convolação para a forma processual considerada como adequada; Por último, o STA não emitiu qualquer pronúncia no que diz respeito aos motivos que estiveram na base da admissão do recurso de revista e que ficaram expressos pela formação prevista no artigo 150º, n° 5 do CPTA, pelo que, também com este fundamento, se invoca a nulidade do acórdão; Analisado o discurso justificativo, constatamos que existem duas questões que deveriam ter merecido a pronúncia expressa desse Supremo Tribunal, a saber: Tendo sido referida a existência de uma perspectiva jurídica, de acordo com a qual as pensões de aposentação se vencem mensalmente e que cada uma dessas prestações pode ser vista como um direito em si, cujo acto constitutivo se renova, de modo que os pressupostos dessa renovação podem ser reapreciados para as pensões em relação às quais não houve ainda consolidação, bem como para as seguintes, ou vincendas, perspectiva esta que teve na jurisprudência desse STA uma adesão praticamente uniforme no domínio da LPTA, deveria esse STA no acórdão que proferiu, ter dado a conhecer qual o seu entendimento relativamente a esta questão, uma vez que daí pode advir uma perspectiva de resolução para o futuro da situação exposta pelos Recorrentes; Tendo sido feita referência a um processo - P. 01357/12 - no qual foi formulado pedido de admissão de revista em que a questão de fundo era idêntica à do presente processo e em que se constatou que a acção utilizada fora a acção comum, tendo as instâncias aceitado como bom o meio, não suscitando a impropriedade sem correcção possível que nestes autos é colocada como óbice à apreciação da pretensão dos Recorrentes deveria esse STA, no acórdão que proferiu, ter aludido a tal processo, aproximando-se ou distanciando-se do entendimento nele expresso, de forma a tornar perceptível a razão da existência de soluções distintas para situações idênticas; com efeito, da análise daquele P. 01357/12 pode concluir-se que existe um grupo de pensionistas que, através da acção administrativa comum, conseguiu ver a sua pretensão conhecida pelas instâncias competentes, enquanto aos Recorrentes, fazendo uso do mesmo meio, não foi reconhecido o mesmo acesso ao direito; Assim, deverá esse STA, nesta sede, emitir pronúncia expressa acerca das questões supra enunciadas. Nestes termos, requer-se a V. Exas que conheçam das questões de nulidade supra invocadas, declarando, em consequência a nulidade do acórdão. Cumpre apreciar. 3. Como decorre dos termos da arguição supra, a autora considera, em síntese, que o acórdão de fls. 414 - 432 enferma de nulidade, por não se ter pronunciado, como devia, sobre : as questões que estiveram na base da admissão da revista, enunciadas pela formação prevista no artigo 150°, nº 5 do CPTA; a inconstitucionalidade das normas dos artigos 37º e 38°/2 do CPTA, na interpretação perfilhada pela sentença da primeira instância e pelo acórdão do TCA; a relevância processual da alegada nulidade por violação do princípio da igualdade. Vejamos. 3.1. É certo que a revista deve resolver “todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” ( art. 608° /2 do CPC ). Mas é, igualmente, seguro que o âmbito do recurso é delimitado pelas partes ( art. 635° /4 do CPC ) e que as questões de que a revista deve ocupar-se, sob pena de incorrer na nulidade prevista no artigo 615°/1/d), se sobre elas não emitir pronúncia, são apenas as que as partes levarem às conclusões das suas alegações. O mesmo é dizer que as ponderações da formação prevista no artigo 150°, n° 5 do CPTA, no discurso justificativo da decisão de admissão da revista, se não corresponderem a questão que tenham sido levantadas pelas partes, não estão incluídas no perímetro do recurso, não criam para o tribunal de revista o dever de as resolver e o silêncio sobre elas não dá lugar a nulidade por omissão de pronúncia. Deste modo, tendo em conta que as questões em causa [vide, supra, AA)] não foram suscitadas pelos recorrentes, o acórdão reclamado, por este lado, não padece da nulidade que aqueles ora vêm arguir. 3.2. Não há dúvida que os recorrentes, como agora bem lembram, manifestaram a sua discordância com o acórdão em revista, dizendo que “ao interpretar o artigo 38°, n° 2 do CPTA no sentido amplo de abranger todo e qualquer acto administrativo, o acórdão recorrido retira conteúdo e efeito útil aos artigos 37°, n° 2 e 38°, n° 1, fazendo uma interpretação que a torna inconstitucional por violação dos artigos 20°, n° 1 e 268°, n° 4 da CRP” [conclusão V) ] . Ora, a respeito, lê-se no acórdão de revista, o seguinte: (...) Está, pois, adquirido que a presente acção, em função da sua causa de pedir e dos pedidos que nela se formulam, só pode seguir a forma da acção administrativa especial. E porque assim, fica prejudicada a apreciação da questão de saber se, no caso concreto, era, ou não admissível, de acordo com a previsão do art. 38°/2 CPTA, conhecer incidentalmente, em acção administrativa comum, da legalidade dos actos anteriores que fixaram os índices remuneratórios relevantes e as pensões dos autores. Em razão disso não se emite qualquer pronúncia sobre esse problema jurídico (...)”. Da leitura do trecho transcrito, vê-se que o tribunal de revista não apreciou a questão que os recorrentes suscitaram, porque a considerou prejudicada por ter julgado que a presente acção só podia seguir a forma da acção administrativa especial. Portanto, não apreciou a questão, mas esclareceu as razões pelas quais a não apreciou. E, como é jurisprudência firme deste Supremo Tribunal, não há nulidade por omissão de pronúncia, ficando, deste modo, cumprido o dever de pronúncia, quando a sentença se abstém de conhecer de uma questão, mas indica as razões pelas quais se não conhece dela (vide art. 660° /2 do CPC ), pois que, como sublinhava Alberto dos Reis in “ Código de Processo Civil ”, Anotado, V , pág. 143 “realmente uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção”. Quando assim, pode haver erro de julgamento, mas não se verifica a nulidade da sentença.( Vide, por todos, os acórdãos STA de 2011.09.20 - rec° nº 0368/10 e 2008.02.13 - rec nº 706/06 e jurisprudência neste citada. ) Assim, improcede, também a arguição de nulidade com este outro fundamento. 3.3. Todavia os recorrentes alegaram, ainda, na sua revista, que o acórdão recorrido, ao considerar aplicável o artigo 37°, n° 2 do CPTA, fez uma interpretação inconstitucional desse preceito, violando o disposto nos artigos 20°, n° 1 e 268°, n° 4 da CRP [vide conclusões T) e U)]. Alegaram, igualmente, que em razão de ter sido invocada uma nulidade por violação do princípio da igualdade, o acórdão recorrido deveria ter decidido a convolação para a acção administrativa especial, a fim de garantir aos Recorrentes o acesso ao direito e à tutela judicial efectiva, e que, não o tendo feito, o tribunal a quo violou os artigos 37° e 38° do CPTA, 133° e 135° e 20°, n° 1 e 268°, 4 da CRP [conclusão X)]. E certo é que a revista não emitiu qualquer pronúncia sobre estas questões e o seu conhecimento não ficou prejudicado pela solução dada a qualquer outra. Deste modo, nesta parte, o aresto reclamado está ferido de nulidade, por omissão de pronúncia, cumprindo, nesta sede, suprir esse defeito. É o que faremos, de seguida. 3.3.1. Começando pela alegada inconstitucionalidade por suposta interpretação do artigo 37°/2 do CPTA contrária ao artigo 268°/4 da CRP, diremos, adiantando a resposta, que a questão improcede. O acórdão recorrido, ao considerar aplicável a acção administrativa especial, limitou-se a indagar, qual é o modelo de tramitação que, de acordo com o princípio da tipicidade das formas de processo, a lei processual estabelece para conhecer da pretensão dos autores, concluindo que, em razão desta, os termos adequados são, nos termos da lei, os da acção administrativa especial e não os da acção administrativa comum. Ora, o direito de acesso aos tribunais não exclui a existência de vários tipos de acções. Ao contrário, na sua dimensão de tutela judicial efectiva, reclama mesmo a existência de diferentes instrumentos processuais recortados da forma mais adequada a reconhecer, prevenir ou reparar a violação do direito (vide art. 2° /2 do CPC ). O mesmo é dizer que a exigência do tribunal a quo , de respeito pela forma tipificada da acção administrativa especial, que, no caso concreto, corresponde ao modelo de tramitação mais adequado para conhecer da pretensão formulada, não ofendeu o direito à tutela judicial efectiva (art. 268º/4) dos autores. 3.3.2. Passando às implicações processuais da alegada nulidade, por violação do princípio da igualdade, mormente, quanto à possibilidade de convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial, importa, saber, antes de mais, se a dita desigualdade, tal como vem invocada, é causa de nulidade ou de mera anulabilidade dos actos administrativos anteriormente praticados pelas entidades demandadas e que definiram, à luz dos critérios normativos do art. 7° , n° 1 da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, a situação jurídica de aposentação dos autores. Neste ponto, não vemos razão para divergir da jurisprudência deste Supremo Tribunal, veiculada pelo acórdão de 2013.06.25 - rec° n° 0611/12, no qual, na linha de anteriores arestos, se lê o seguinte: “(…) A violação do princípio da igualdade pode efectivamente gerar nulidade, pois é essa a sanção prevista no art. 133° , 2, d) do CPA para os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental e o direito à igualdade é expressa e formalmente qualificado como um direito fundamental no art. 13° da CRP. Mas, se a violação do princípio da igualdade nos casos previstos no art. 13° da CRP pode considerar-se a lesão do conteúdo essencial do direito, já não é assim quando a “igualdade” é lesada por quaisquer outros motivos (…) Analisando a questão do preenchimento da previsão do artigo 133º , n.° 2, d), do Código do Procedimento Administrativo , perante violação do princípio da igualdade, este Tribunal já estimou que “dificilmente se vislumbram outras hipóteses de acto administrativo descaracterizador da ordem de valores que a Constituição positiviza (parafraseando VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pág. 391) a não ser os que tenham por motivo ou conteúdo um tratamento desigual assente no «núcleo duro» das categorias que o n.° 2 do artigo 13.º expressamente refere como factores de discriminação constitucionalmente ilegítimos (ou outras categorias subjectivas constitucionalmente enumeradas, v. gr. no art. 36.°/4 da CRP)” (Ac. de 8.3.2001, recurso n.° 46459, em Diário da República, Apêndice, 21.7.2003. Volume III, pág. 1988) (...)” – Cfr. Acórdão deste STA de 30-11-2010, proferido no recurso 0673/10. (...)”. Ora a violação do principio da igualdade, de acordo com a alegação dos autores ( vide pontos 68. a 71. da alegação do recurso de apelação ), terá decorrido da circunstância de no recálculo das pensões, em aplicação da norma do art. 7° da Lei n° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, terem sido cometidos dois erros: o primeiro relacionado com a atribuição dos índices a partir dos quais as pensões foram recalculadas; o segundo, pelo facto de não ter sido considerada a parte correspondente à participação emolumentar. Destes erros terá resultado a aplicação desigual daquela norma, face aos seus demais destinatários. A invocada desigualdade não radica, pois, na norma aplicada, mas nos actos administrativos que, supostamente a terão aplicado de maneira errada. Neste quadro, de acordo com a posição jurisprudencial dominante ( Vide, entre outros, os acórdãos STA de 1995.02.07 - rec° n° 33730 e de 2005.05.11 - rec° n° 1400/04. ), porque estamos no âmbito de um poder vinculado, o princípio da igualdade não é fonte autónoma de invalidade do acto e, de todo o modo, a invocada desigualdade não resulta, seguramente da aplicação dos factores de discriminação constitucionalmente ilegítimos expressamente enumerados na Constituição. Razões pelas quais, o alegado comportamento ilegal das entidades demandadas, a ter ocorrido, é gerador de mera anulabilidade. Assim, não havendo nulidade , independentemente de outras ponderações, improcede a censura feita ao acórdão recorrido por não ter convolado, com esse fundamento, a acção administrativa comum em acção administrativa especial. 4. Assim, acordam em deferir parcialmente a arguição de nulidades, em supri-las nos termos expostos e em manter o acórdão reclamado. Sem custas. Lisboa, 22 de Maio de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Oliveira .