047893 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas pelo qual foram nomeados os membros efectivos e suplentes do Conselho Nacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural não é acto administrativo lesivo em relação a uma Associação cuja candidatura ao preenchimento de lugares no referido Conselho não foi aceite. II - O acto que define a situação jurídica da Associação referida em I, em relação à matéria em causa, com aptidão lesiva, é a decisão da não aceitação da respectiva candidatura, o qual lhe foi comunicado, acompanhado dos respectivos fundamentos. Só, pois, este acto e não o primeiro é contenciosamente recorrível.

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo 1.1A..., com sede na Rua ..., nº ..., em Coimbra, interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do despacho de 19/4/01, do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas publicado no DR II Série nº 108, de 10/5/01, pelo qual foram nomeados os membros efectivos e suplentes do Conselho Nacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural (CNADR). 1.2– A entidade recorrida apresentou a resposta de fls. 60 e segs, na qual sustentou o improvimento do recurso. 1.3– A Exmª Magistrada do Mº. Público suscitou a fls. 68 a seguinte questão prévia: “Salvo melhor entendimento o acto objecto do presente recurso consubstanciado no Despacho do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas de 19-4-01, transcrito nos autos a fls. 33 a 37, não é recorrível. Na verdade, e na parte em que a ora Recorrente se sente atingida, ele limita-se a nomear os membros efectivos e suplentes que vão preencher os mandatos de representação das organizações locais e regionais do desenvolvimento rural que integram o CNADR, órgão consultivo do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. É certo que, na medida em que nomeia estes dois representantes (ao abrigo do artigo 8º, nº 2 a1, f) do D. Lei 166/2000 de 5 de Agosto) exclui a representação da Recorrente, impedindo a sua presença naquele órgão. Mas é igualmente certo que o acto que foi verdadeiramente lesivo, que definiu a situação jurídica da Recorrente foi aquele que, culminando o procedimento administrativo regulado no capitulo VI (representatividade) do diploma acima citado, que terá tido inicio com a publicação do anúncio, decidiu não atribuir qualquer lugar à Recorrente. Este procedimento visa apurar quantos representantes são atribuídos e a quem e não quem é nomeado, a título efectivo ou suplente, objectivo que se alcança com a nomeação a que se reporta o artigo 8º, nº 2 do D. L. nº 166/2000 e que constitui, “in casu”, o acto recorrido. De resto, a própria Recorrente tomou conhecimento do acto que impugna através de terceiros cfr. ponto 17, fls. 4 – e, posteriormente, pela sua publicação, já que dele não foi notificado – mas tinha de ser. Pelo contrário, foi devidamente informada do teor do acto que a excluiu, da autoria do Senhor Secretário Geral do MADRP de 28-02-01. A Recorrente não impugnou, de qualquer forma, este Despacho de 28-02- 01, que era lesivo e recorrível. Por que assim, e nos termos do artigo 57º do R.S.T.A, deve o presente recurso ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição, cumprindo-se previamente o disposto no artigo 14º da L.P.T.A. É, pois, o que promovo.” – Foram ouvidos sobre a questão suscitada pelo Mº. Público a Recorrente e a entidade recorrida, tendo-se a primeira pronunciado pela improcedência, nos termos constantes de fls. 71 e segs e, a segunda, manifestado a sua adesão ao entendimento do Mº. Público sobre a irrecorribilidade do acto impugnado. – Por despacho de fls. 75 foi relegado para final o conhecimento da questão prévia suscitada e ordenada a notificação das partes para alegarem. – A Recorrente apresentou as alegações de fls 77 e segs, na qual reitera a tese já defendida na petição quanto à ilegalidade do acto recorrido. – A entidade recorrida contra-alegou pelo modo constante de fls 89 e 90, sustentando a irrecorribilidade contenciosa do acto, por falta de lesividade, na linha do entendimento do Mº. Público e, para o caso de assim se não entender, defende o improvimento do recurso. 1.8– O Exmº Magistrado do Mº. Público, emitiu o parecer de fls. 124, do seguinte teor: “O recurso vem interposto do despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, datado de 19-04-01, nos termos do qual foram nomeados os membros efectivos e suplentes do Conselho Nacional de Agricultura e do Desenvolvimento. Ao despacho impugnado são atribuídos vícios de violação de lei em resultado de aplicação de preceitos entendidos como materialmente inconstitucionais, por desrespeito ao artigo 23º do DL nº 166/2.000 , de 05-08-00, em que se estabelecem os critérios de representatividade das organizações que integram os órgãos daquele Conselho, bem como de forma, por preterição da formalidade essencial prevista no artigo 100º do CPA . Sem prejuízo do reafirmar da posição já expressa no anterior parecer do Ministério Público de fls. 68 e verso no sentido da irrecorribilidade do despacho impugnado, sempre se acrescentará que, a meu ver, o mesmo não enferma dos vícios invalidantes que a recorrente lhe imputa. Vejamos. Pretende a recorrente que as normas do DL nº 166/2.000 que estabelecem os critérios a observar na determinação da representatividade das organizações a integrar os órgãos do CNADR, arrancando do respectivo número dos associados e seguindo o método de representação proporcional de Hondt, se revelariam de conteúdo discriminatório relativamente a órgãos consultivos de outras áreas de actividade económica em que esses critérios não seriam exigidos, para o efeito apontado o exemplo do Conselho Económico e Social /CES). Daí que, na perspectiva da recorrente, se mostrariam violados os princípios da igualdade e proporcionalidade. Ora, a verdade é que o princípio da igualdade tem por objectivo a proibição do arbítrio, entendendo-se como tal a exigência de situações iguais não terem tratamento desigual. Acontece que, no caso em apreço, o legislador ao definir diferentes critérios a atender quanto à representatividade das organizações nos Conselhos em questão moveu-se num espaço de liberdade de conformação legislativa (discricionaridade legislativa) em não que se descortina qualquer intolerável arbitrariedade, antes as diferenças detectadas são fruto da diversidade das situações, assim como da distinta filosofia e objectivos que presidiram às decisões políticas que determinaram a criação dos Conselhos em causa. Por outra parte, importa referir que a recorrente nada alegou de forma substantiva quanto à lesão que invoca da violação do princípio da proporcionalidade. De concluir, pois, pela não violação desses princípios. No que tange à ofensa do artigo 35º, nº 4 da CR por parte do artigo 22º, nº 3 do DL nº 166/2.000 , tratando-se de norma não aplicada no despacho recorrido, o conhecimento da pertinente questão de constitucionalidade está, salvo melhor opinião, vedada a este Supremo Tribunal, cuja competência em tal matéria se limita ao apuramento da conformidade constitucional de normas em concreto aplicadas, sendo da competência reservada do Tribunal Constitucional a fiscalização em abstracto de normas. Defende ainda a recorrente que o despacho não teria observado os critérios definidos no artigo 23º do DL 166/2.000 quanto à representatividade das organizações. A esse respeito, de realçar será que a autoridade recorrida não excluiu a candidatura da recorrente com base nos aludidos critérios em razão de liminarmente e em momento lógico anterior ter concluído que a mesma não preenchia o requisito prévio da candidatura para a área pretendida (alínea f) do artigo 8º), não a considerando como representativa de associação local e regional de desenvolvimento rural. Assim, atenta a causa da sua exclusão, a candidatura da recorrente não logrou atingir sequer a fase em que teria de ser apreciada à luz dos critérios em causa. Por último, no referente à pretendida violação da formalidade essencial prevista no artigo 100º do CPA , muito embora se me afigure que a audiência prévia da recorrente não se mostra cumprida através do ofício de 28-02-01 (doc. 4 junto a fls 29), o certo é que também não havia lugar ao seu cumprimento. Com efeito, tudo indica não ter ocorrido instrução procedimental a anteceder a exclusão da candidatura da recorrente, tendo a respectiva decisão sido proferida logo na sequência da apresentação da pretensão – cfr. acórdão do Pleno da secção de 17-12-97, nº rec. nº 36.001. Termos em que se é de parecer que o recurso não merece provimento.” 2 – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1–Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos: a) Por Aviso publicado no jornal diário “Público” de 4 de Outubro de 2000, foram convidados a apresentar candidaturas aos 26 lugares a preencher no Conselho Nacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural as Organizações do tipo descrito no referido aviso, nos termos do artigo 24º do Decreto-Lei nº 166/2000 , de 5 de Agosto (doc. de fls. 3). b)A Recorrente, Aliança para Defesa do Mundo Rural Português, apresentou a sua candidatura, por requerimento datado de 15 de Novembro de 2000, acompanhado da documentação que considerou exigível para o efeito (fls. 24 a 28 inc.). c) Por ofício datado de 28/2/01, foi comunicado à A.R.P. que a sua candidatura não poderia ser aceite, bem como as razões dessa não aceitação (fls. 29 e 30). d)Por despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 19-4-01, publicado no DR, II Série, de 10-5-01, foram nomeados os membros efectivos e suplentes do plenário do Conselho Nacional de Agricultura e de Desenvolvimento Rural (fls. 42). 2 – O Direito Cabe conhecer em primeiro lugar da questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso, suscitada pelo Ministério Público, com fundamento na irrecorribilidade do despacho contenciosamente impugnado, por falta de lesividade. Sustenta, com efeito, o Ministério Público, em síntese, que o despacho de 19/4/01 do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, publicado no DR II Série, de 10/5/01, que nomeou os membros efectivos e suplentes do Conselho Nacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural (CNADR), impugnado no presente recurso, não é o acto lesivo dos interesses nele defendidos pela Recorrente. O acto verdadeiramente lesivo que definiu a situação jurídica da Recorrente, seria aquele que culminando o procedimento administrativo regulado no Capítulo VI (Representatividade) do Decreto-Lei nº 166/2000 de 5 de Agosto, que terá tido início com a publicação do anúncio, decidiu não lhe atribuir qualquer lugar. A Recorrente deduziu oposição a este entendimento sufragado pelo Ministério Público, defendendo, em síntese, que o acto apontado pelo Ministério Público como definidor da sua situação jurídica em relação à matéria em debate, é um mero acto instrumental ou preparatório, contenciosamente irrecorrível. Aquela definição só teria ocorrido com o acto final, que nomeou os membros efectivos e suplentes do CNADR, impugnado pela recorrente. Não tem, porém, razão. Com efeito: Acto interno é aquele que produzindo apenas efeitos nas relações interorgânicas, não afecta a esfera jurídica dos interessados, não sendo consequentemente lesivo e susceptível de impugnação directa (v. entre outros, os acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 12.11.97, recurso 31 737, de 10-7-97, recurso 32 349, e da 1ª Secção de 10-4-97, 27-6-96, 10-3-98, 43 536, recurso 40 848, 38 116, 42 271 e 43 536, respectivamente). Todavia, ao contrário do sustentado pela Recorrente, a decisão que lhe foi comunicada através do ofício de 28-2-01, de não aceitação da sua candidatura ao preenchimento de lugares de membro do CNADR, não pode considerar-se um mero acto interno, antes, deverá considerar-se, tal como defende o Ministério Público, que foi esse acto e não aquele de que interpôs recurso, que definiu a situação jurídica da Recorrente em relação ao objecto do procedimento administrativo em questão. De facto, tal decisão determinou, só por si, a impossibilidade de a Recorrente preencher qualquer lugar no CNADR, contrariamente à pretensão por si manifestada. Não parecem legitimar-se quaisquer dúvidas de que é, pois, esse acto que compromete irremediavelmente a sua situação jurídica em relação à pretensão em causa, assumindo assim carácter lesivo (v. a propósito de situações paralelas o acórdão da 1ª Secção de 4-2-99, recurso 31 537 e acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA de 4-6-97, recurso 30 576). Não é a circunstância de outros actos serem ainda praticados no decorrer do procedimento administrativo em questão, designadamente a nomeação dos membros a quem foram efectivamente atribuídos lugares no CNADR, de que a Recorrente recorreu, que interfere com a lesividade do acto que determina a não aceitação da candidatura da Recorrente. Em relação à Recorrente, o procedimento administrativo culmina com a decisão que exclui a sua candidatura. O despacho que procede à nomeação dos membros designados para o preenchimento dos lugares a que se candidatou, - impugnado no recurso contencioso – é já um acto estranho à definição da sua situação jurídica, operada pelo acto anterior a que nos referimos. Procede, pois, pelas razões expostas, a questão prévia suscitada pelo Ministério Público. 3 – Nestes termos acordam em rejeitar o recurso contencioso por ilegalidade na respectiva interposição, face à falta de lesividade do acto recorrido, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 57º § 4 do RSTA e 268º nº 4 da CRP. Custas pela Recorrente fixando-se: Taxa de justiça: 150 Euros Procuradoria: 75 Euros Lisboa, 22 de Janeiro de 2003 Maria Angelina Domingues – Relatora J Simões de Oliveira Isabel Jovita