01068/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (art.º 201, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (art.º 266, n.º 2).

II- A regra, em contencioso administrativo, é a de que todos os actos da administração são passíveis de fiscalização contenciosa, devendo ser absolutamente excepcionais as possibilidades de subtracção a esse juízo.

III- Com a reforma introduzida pelo CPTA, onde a preocupação de apreciar efectivamente a substância das coisas é acrescido, o caminho da sindicabilidade plena deve ser mais claro e determinado.

IV- Os conceitos indetermináveis são sindicáveis, pelo menos, em algumas situações típicas, designadamente, (i)"na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais"(por exemplo, "grande quantidade"), (ii)"classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, ... da exegese dos textos" legais ("local apropriado") (iii)"todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade").

V- O conceito indeterminado de "necessidades permanentes dos serviços" é susceptível de ser sindicado se a própria lei onde se insere der um contributo interpretativo relevante e se resultava da matéria de facto que o recorrente, durante mais de sete anos, ininterruptamente, situação que ainda se mantinha, em cumprimento dos vários contratos celebrados entre si e a DGV permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor.

VI- Neste caso, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Secretário de Estado da Administração Interna vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, (TCA), de 23.3.06, que concedeu provimento ao recurso contencioso deduzido por A... do seu despacho de 14 de Novembro de 2001, acto de indeferimento do recurso hierárquico que aquele interpôs do despacho do Director-Geral de Viação, de 27.7.01, exarado na informação intitulada "Juristas avençados - Pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viacção".

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1.ª Como se vê dos diplomas em que o Recorrente funda a sua pretensão - Decretos-Leis nºs 81-A/96, de Junho e 195/97, de 31 de Julho -, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos citados diplomas legais tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismo ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime art.-1° do Dec-Lei n° 195/97); Ora,

2.ª A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "(...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" - maxime art. 1° do DL n° 195/97, citado - integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1.ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.);

3.ª Neste particular contexto, a avaliação - e consequente decisão do Senhor Director-Geral de Viação -, expressa no seu despacho de 27.7.2001, no sentido de que as funções desempenhadas pelo Recorrente, em execução dos contratos que havia celebrado com aquela Direcção-Geral, não correspondiam a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes - art. 111°. n° 1, da C.R.P. -, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos tribunais administrativos;

4.ª Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que o Recorrente - bem como os demais juristas "avençados" pela DGV - se "(...) destinavam efectivamente a satisfazer necessidades permanentes dos serviços distritais da DGV", para, com base em tal julgamento, anular o acto administrativo impugnado, o Douto Acórdão impugnado invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (art. 111°, n° 1, da C.R.P.); Pelo que antecede,

5.ª Ao considerar que o Recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes daquele Serviço - situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n° 11 al. d), "in fine", do C.P.C.; SEM PRESCINDIR;

6.ª Sem prejuízo do acima referido - que se mantém -, certo é que os contratos - aliás, de prestação de serviços, na modalidade de avença - celebrados, voluntariamente, entre o Recorrente e a Direcção-Geral de Viação, não têm como objecto o desempenho de funções que se possam considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento; Com efeito,

7.ª Como se vê dos instrumentos contratuais em causa, a prestação de serviços, por banda do Recorrente, em benefício da Direcção-Geral da Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...) o trabalho de consultaria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada»" - o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação;

8.ª Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pelo Recorrente, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondem a necessidades permanentes do serviço - quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no seu despacho de 27.7.2001, identificado no processo -, o Douto Acórdão impugnado enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade. SEM PRESCINDIR,

9.ª Nesta conformidade - sem prejuízo de tudo o que fica concluído e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder -, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97 enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação não só do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, quanto do direito de acesso à função pública, por via de concurso - consagrado no n° 2 do art. 47° da C.R.P. -, caso os Tribunais - nomeadamente os Administrativos - se possam substituir à Administração e, em seu lugar , possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais - com particular destaque para o artº 1° do referido Dec.- Lei n° 195/97, de 31 de Julho - "(...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços".

TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVE:

I- SER DECLARADO NULO OU ANULADO O DOUTO ACÓRDÃO IMPUGNADO, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS; Quando assim se não entenda, deve, então:

II- SER REVOGADO O, ALIÁS, DOUTO ARESTO EM CAUSA, SENDO O MESMO SUBSTITUÍDO POR ACÓRDÃO QUE JULGUE IMPROCEDENTE O RECURSO CONTENCIOSO.

Pronunciando-se sobre a arguida nulidade do acórdão recorrido o TCA veio dizer o seguinte:

"No entender do recorrente jurisdicional, o acórdão recorrido, de 23-3-2006 é nulo, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n° 1, alínea d), "in fine", do CPCivil, por considerar que o recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes daquele Serviço - situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, conhecendo assim de questão de que não podia tomar conhecimento. Vejamos se assim se poderá entender. O objecto do recurso contencioso apreciado pelo acórdão recorrido consistiu no acto que indeferiu tacitamente o recurso hierárquico necessário dirigido ao Ministro da Administração Interna, interposto do despacho do Director-Geral de Viação, de 27-7-2001, exarado na Informação intitulada "Juristas avençados - Pedido de integração nos quadros da Direcção-Geral de Viação", que não aplicou ao recorrente o regime previsto no DL n° 81-A/96, de 21/6, por considerar que o mesmo não exercia funções correspondentes a necessidades permanentes de serviço. Por isso, e no entender do recorrente - entre outros vícios assacados ao acto recorrido -, aquele acto assentou em factos erróneos e/ou falsos, enfermando de manifesto erro nos respectivos pressupostos de facto. Conforme decorre do teor do acórdão de 23-3-2006, o Tribunal considerou que esse vício estava demonstrado, tendo concedido provimento ao recurso contencioso, anulando em consequência o acto silente impugnado. E fê-lo exactamente por considerar que a situação de facto subjacente à decisão de não aplicar ao recorrente o regime previsto no DL n° 81-A/96, de 21/6, com o fundamento de que o mesmo não exercia funções correspondentes a necessidades permanentes de serviço, havia sido erradamente valorada pela Administração. Dito de outro modo, a situação de facto do recorrente contencioso - bem como dos demais juristas "avençados" da DGV - indiciava com toda a certeza que as funções por ele desempenhadas eram essenciais para a realização dos fins cometidos por lei à DGV, "maxime" o de instaurar, tramitar e decidir processos de contra-ordenação relativos a infracções estradais, perdurando indeterminadamente no tempo. A admissão de que este Tribunal - ou qualquer outro da jurisdição administrativa e fiscal - estaria impedido de sindicar a valoração que em concreto a Administração fez duma dada situação de facto, equivaleria, na prática, ao esvaziamento das competências dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. Por conseguinte, ao decidir como decidiu, o Tribunal não invadiu a esfera de competências da Administração, nem efectuou valorações próprias e exclusivas do exercício da função administrativa, conhecendo assim de questão de que podia e devia tomar conhecimento. Finalmente, dir-se-á ainda que o acórdão de 23-3-2006 não extravasou do plano da sujeição à lei, como a Constituição da República Portuguesa o impõe aos tribunais [cfr. artigo 203° da CRP], não se vislumbrando por isso qualquer violação do disposto nos artigos 111° e 112°, n.º1 da CRP.

Nestes termos, e com os fundamentos expostos, acordam em sustentar a decisão recorrida, ordenando a oportuna subida dos autos ao STA."

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"O acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, datado de 14.11.02, nos termos do qual foi indeferido recurso hierárquico deduzido de decisão do Director-Geral de Viação que não acolhera a pretensão do ora recorrido, enquanto jurista avençado desta Direcção-Geral, de ser-lhe reconhecido o direito de integração nos respectivos quadros, beneficiando para tal efeito do regime instituído pelos DL.s 81-A/96 de e 195/97, de 31 de Julho. Fundamentando a decisão proferida, ponderou-se no acórdão, em síntese, que a relação laboral existente entre o recorrente contencioso e a DGV, no quadro de uma subordinação hierárquica, económica e jurídica visando o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao Código da Estrada e que se prolongava por um período superior a oito anos e meio, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço e, como tal, o recorrente tinha direito a que lhe fosse o regime de regularização instituído pelo DL n.º 81-A/96 e diplomas subsequentes. Na sua alegação de recurso a entidade recorrente começa por defender que, em resumo, o acórdão sob recurso enfermaria de nulidade (artigo 668.º, n.º1, alínea d), "in fine", do CPC) por conhecer de questão que não podia apreciar, uma vez que ao considerar que o recorrente exercia funções que correspondiam a necessidades permanentes de serviço invadira competência própria e exclusiva da administração, desrespeitando a margem de livre apreciação que em tal matéria goza e dessa forma violando o princípio da separação de poderes, acrescentando, em seguida, que o acórdão incorrera em erro de julgamento dado que o serviço prestado pelo ora recorrido "evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo", mas não recondutível a necessidades permanentes do serviço, terminando por arguir de inconstitucional os diplomas aplicáveis à situação em apreço por violação do princípio da separação dos poderes e do direito de acesso à função pública por via do concurso. Vejamos.

Da arguição de nulidade do acórdão:

Afigura-se-nos evidente a sem razão do recorrente ao arguir o acórdão de nulidade com fundamento em excesso de pronúncia. Na verdade, o acórdão conheceu, como não podia deixar de conhecer, de questão jurídica que lhe fora colocada pelo recorrente contencioso no âmbito do vício de violação de lei assacado ao despacho impugnado e que se prendia com a indagação e preenchimento do conceito de "necessidades permanentes do serviço - cfr. artigo 660.º, n.º 2 do CPC. O inconformismo que o recorrente revela a respeito do conhecimento que dessa matéria foi feito no acórdão antes configurará erro de julgamento, por se prender com os limites de sindicabilidade contenciosa das decisões que a administração tome no âmbito da regularização das situações irregulares existentes.

Dos alegados erros de julgamento do acórdão:

Sendo certo que o tribunal não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artigo 664.º CPC), importará em seguida conhecer da questão dos limites da aplicabilidade contenciosa do despacho impugnado no âmbito da sua configuração como erro de julgamento, o qual, de resto, se liga e mesmo se confunde com o erro de julgamento apontado ao acórdão pela entidade recorrente em matéria do preenchimento do conceito de "necessidades permanentes do serviço". A respeito dessa matéria entende a entidade recorrente que aos tribunais estaria vedado conhecer da aludida questão por "integrar valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa". Não partilhamos deste entendimento. De facto, o conceito de "necessidades permanentes do serviço" não pode deixar de ser qualificado como um conceito vago ou indeterminado a propósito de cuja sindicabilidade contenciosa a jurisprudência se tem vindo a pronunciar. Como linha de força das decisões que este Supremo Tribunal tem proferido quanto ao preenchimento dos conceitos vagos ou indeterminados está o entendimento que nessa matéria o legislador não entregou à administração poderes discricionários, em que se delimita como que um reduto de insindicabilidade, mas antes lhe fixa um quadro de vinculação, se bem que mitigado pela possibilidade casuística do seu preenchimento. Nesse contexto, todavia, o tribunal não pode exercitar um controlo jurisdicional pleno, substituindo pelos seus, os juízos e valorizações das situações de facto cometidas à administração, enquanto entidade empregadora, salvo nos casos em que se torna patente o recurso a critérios desrazoáveis ou tenha incorrido em erros grosseiros ou manifestos. Ora, no caso sujeito, não parece razoável a adopção por parte da entidade recorrida de um critério de aferição das necessidades permanentes do serviço que se prende com a tramitação, acompanhamento e decisão dos processos de contra-ordenação relativos a infracções estradais, que não atenda ao facto da relação laboral mantida com o ora recorrido se prolongar por mais de oito anos e meio e, paralelamente, ignore a adquirida irreversibilidade da desjurisdicionalização das referidas infracções. Aliás, o próprio recorrente parece admitir que as necessidades da DGV no que toca à instrução dos processos de contra-ordenação estradais se perpetuarão, embora se refugie na afirmação, não fundamentada, de que se trata de "tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo", assim contrariando a proibição das formas de vinculação temporária que decorria da legislação aplicável. Deste modo, importa, a nosso ver, concluir que bem se andou no acórdão ao anular o despacho contenciosamente impugnado atenta a verificação do vício de violação de lei que lhe fora assacado.

Por último, no tocante à inconstitucionalidade dos diplomas que regem a matéria da regularização das situações irregulares do funcionalismo público, para além de acentuar-se o despudor da sua invocação por parte da própria administração, não se nos afigura que o recorrente de alguma maneira tenha demonstrado a violação do princípio da separação dos poderes, o que de resto se apresenta como indefensável e mesmo aberrante sob pena de se considerar a actividade administrativa como imune à sindicância jurisdicional, sendo ainda certo que, por outra parte, tão pouco se mostra consagrado constitucionalmente a obrigatoriedade do concurso como única via de ingresso na função pública - cfr. artigo 47.º, n.º 2 da CR.

Termos em que se é de parecer que o recurso não deverá obter provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Remete-se, nos termos da lei (art.º 713, n.º 6, do CPC), para a matéria de facto constante do acórdão recorrido.

III Direito

1. Vejamos, em primeiro lugar, a matéria de facto mais relevante. (i.) Em Setembro de 1994 foi celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e o recorrente o seguinte "CONTRATO DE AVENÇA", ao abrigo do disposto no artigo 17° do Decreto Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n° 330/85 de 12 de Agosto: 1.ª O 2° outorgante obriga-se a proporcionar ao 1° outorgante o resultado do seu trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do Código da Estrada. 2.ª Para o desempenho do serviço referido no artigo anterior do presente contrato, resulta a obrigação, para o 2.° outorgante, de estar disponível nos locais e períodos acordados com o 1° outorgante. 3.ª No serviço diário a prestar pelo 2° outorgante inclui-se, designadamente, a obrigação de analisar os processos contra-ordenacionais, bem como propor a respectiva decisão. 4.ª O 2° outorgante só não comparecerá em cada dia no local acordado quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo. 5.ª Em contrapartida, poderá o 1° outorgante encarregar diariamente o 2° outorgante de vários processos simultaneamente. 6.ª Em cada dia útil que se deslocar ao local acordado entre os outorgantes, o 2° outorgante obriga-se a prestar conta dos processos tratados no dia anterior. 7.ª O 1° outorgante, como contrapartida, dos serviços contratados pagará ao 2° outorgante a quantia mensal de 200.000$00. 8.ª O contrato tem início a partir da data do visto do Tribunal de Contas e a duração de três meses, renovável por idênticos períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com antecedência de 60 dias relativamente ao seu termo. (ii.) Com data de 4 de Dezembro de 1997 foi celebrado um segundo contrato com o seguinte teor: "CONTRATO DE AVENÇA: 1.ª O segundo outorgante obriga-se a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: -Análise de autos de contra-ordenação; -Estudo de processos de contra-ordenações e propostas de decisão administrativa; -Análise formal dos processos para remessa a juízo; -Parecer sobre recursos das decisões administrativas. 2.ª O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer sobre todos os processos que lhe forem diariamente distribuídos para esse efeito, até ao limite de 40 processos por dia. 3.ª Para o desempenho do serviço referido nos artigos anteriores do presente contrato, resulta a obrigação, para o segundo outorgante, de estar disponível na Delegação Distrital de Viação de Braga, em períodos compreendidos entre as 8 horas e as 18 horas. 4.ª O segundo outorgante só não comparecerá em cada dia no local onde presta o serviço quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo. 5.ª O presente contrato será válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de 60 dias relativamente ao seu termo ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas nos termos do presente contrato, sem obrigação de indemnização. 6.ª O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a quantia mensal de 200.000$00, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. 7.ª O presente contrato tem por base legal o artigo 17° do Decreto-lei n° 41/84; de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-lei n° 299/85, de 29 de Julho. 8.ª O presente contrato tem início a partir da data em que estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor e em data a acordar pelos outorgantes, e não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente. (iii.) A Direcção-Geral da Administração Pública remeteu ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública em 4 de Novembro de 1997 um ofício/memorando sobre a situação de vários juristas em situação idêntica à do recorrente, no qual concluía que "deste modo, sem necessidade de ulteriores considerações, observado que seja o pressuposto temporal identificado no n° 4 do presente ofício, devem estes trabalhadores da Direcção-Geral de Viação ser abrangidos pelo processo de regularização regulado pelos já citados Decretos-Lei nºs 81-A/96, de 27 de Junho, e 195/97, de 31 de Julho. (iv.) Entretanto, através do aviso n.º 9449/97, publicado no DR, II Série, n.º 270, de 21.11-97, a Direcção-Geral de Viação abriu concurso externo geral de admissão a estágio para ingresso na carreira de jurista, com vista ao preenchimento de 41 lugares de técnico superior de 2ª classe no respectivo quadro de pessoal (v.) O descongelamento das vagas referidas em iv. foi autorizado pelo Despacho Conjunto nº 119/97, de 20 de Junho de 1997, do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, publicado no DR, II Série, nº 153, de 5-7-97, com o seguinte teor: "A Portaria n° 433/96, de 3 de Setembro, aprovou o quadro de pessoal não dirigente da Direcção-Geral de Viação. A referida portaria criou lugares na carreira de jurista e de oficial administrativo considerados necessários à prossecução das atribuições e competências conferidas à Direcção-Geral de Viação pela lei Orgânica aprovada pelo Decreto-lei n° 61/94, de 26 de Fevereiro, e ainda, as decorrentes da aplicação do Código da Estrada. Considerando a dificuldade no recrutamento de pessoal qualificado para preenchimento dos lugares criados nas mencionadas carreiras, nomeadamente para assegurar o funcionamento das delegações distritais de viação, criadas pela actual lei Orgânica, que têm vindo a desenvolver as suas actividades com o recurso a pessoal requisitado, avençado e contratado a termo certo; Considerando que o imediato preenchimento dos lugares possibilita o normal funcionamento dos serviços: Torna-se necessário recorrer ao descongelamento de admissões. Assim, ao abrigo do n° 7 do artigo 12° do Decreto-lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro, na redacção dada pelo artigo 15° do Decreto-lei n° 215/87, de 29 de Maio, determina-se o seguinte: 1- São descongelados, a título excepcional para o ano de 1997 as admissões de 43 técnicos superiores da carreira de jurista e de 45 oficiais administrativos para o quadro de pessoal da Direcção-Geral de Viação. 2- As quotas de descongelamento serão utilizadas exclusivamente no primeiro provimento dos lugares". (vi.) O recorrente, entre outros, foi opositor ao aludido concurso, cujas listas de classificação final, homologadas por despacho de 4 de Maio de 1998, da autoria da Subdirectora-Geral de Viação, no uso da competência que lhe foi delegada pelo despacho n° 24/96, do Director-Geral de Viação, foram publicadas no DR, II Série, n° 120, de 25.5.98. (vii.) Imputando ao despacho que homologou as listas de classificação final o vício de forma, por preterição da fase da audiência de interessados, dele recorreu hierarquicamente o ora recorrente [e outros] para o Ministro da Administração Interna. (viii.) O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna pediu oportunamente a emissão de parecer à auditoria jurídica do Ministério, que se pronunciou em 24 de Setembro de 1998, nos seguintes termos: "(...) Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, deverá: a) Revogar o acto recorrido: despacho de 4 de Maio de 1998, da autoria da Senhora Subdirectora-Geral de Viação; b) Anular o procedimento de concurso da espécie, a partir do momento em que foi elaborada e aprovada a Prova Escrita de Conhecimentos, que veio a ser realizada pelos Candidatos em 28 de Março de 1998; c) Determinar que o júri elabore nova prova escrita de conhecimentos, de harmonia com o aviso de abertura de concurso, à qual devem ser admitidos todos os Concorrentes que não declararam, expressamente, desistir do presente concurso, com toda a tramitação processual subsequente, incluindo a existência de uma fase que permita aos interessados participarem na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. Para o fim acima referido - e em execução do acto revogatório de Vossa Excelência - deverá a Direcção-Geral de Viação praticar as diligências necessárias com vista a notificar os concorrentes do referido despacho, procedendo, em consequência, nos ulteriores termos do processo." (ix.) Sobre o aludido parecer recaiu em 19 de Outubro de 1998 despacho da autoria do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, com o seguinte teor: "Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, concedo provimento aos recursos, revogo o despacho impugnado e anulo o procedimento do concurso, determinando que o mesmo seja repetido e reformulado em conformidade com o exposto. Comunique-se à DGV; que providenciará pela notificação dos interessados." (x.) Em cumprimento do despacho que antecede, veio o procedimento do concurso a ser repetido, com a prestação de nova prova escrita de conhecimentos, à qual o ora recorrente não compareceu, motivo pelo qual foi excluído. (xi.) Entretanto, com data de 20 de Outubro de 1999, havia sido celebrado entre a Direcção-Geral de Viação, na circunstância representada pelo respectivo Director-Geral, e o recorrente, um outro contrato com o seguinte teor: "CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, EM REGIME DE AVENÇA: Entre a Direcção-Geral de Viação, com sede na Avenida da República, n° 16, em Lisboa, adiante designada por primeiro outorgante, neste acto representada pelo Director-Geral de Viação, Engº ..., e A..., portador do Bilhete de Identidade n° ..., emitido em 9-2-99 pelo Arquivo de Identificação de Braga, advogado, titular da cédula profissional n° ..., doravante designado por segundo outorgante, é celebrado o presente contrato de aquisição de serviços de consultadoria jurídica, em regime de avença, que se rege pelo disposto no Decreto-Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 299/85, de 29 de Julho, e no Decreto-Lei n° 55/95, de 29 de Março, com as alterações subsequentes, e pelas cláusulas seguintes: 1.ª O segundo outorgante obriga-se, no exercício de profissão liberal a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: Análise de autos de contra-ordenação; Estudo de processos de contra-ordenação e propostas de decisão administrativa; Análise da regularidade substancial e formal dos processos para remessa a juízo; Parecer sobre recursos das decisões administrativas. 2.ª Os serviços de consultadoria jurídica referidos na cláusula 1.ª são prestados pelo segundo outorgante com autonomia científica e técnica, sem prejuízo de o primeiro outorgante poder estabelecer critérios procedimentais tendentes a garantir a legalidade e a uniformidade de actuação dos serviços da Direcção-Geral de Viação. 3.ª O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer, em prazo a fixar pelo responsável do serviço da Direcção-Geral de Viação, sobre todos os processos que lhe forem distribuídos para esse efeito, até ao limite de quarenta processos por dia. 4.ª Os processos estarão disponíveis para consulta pelo segundo outorgante, entre as oito e as dezoito horas, nas instalações da Delegação Distrital de Viação de Braga, donde não podem ser retirados. Primeiro - Por acordo entre o segundo outorgante e o Delegado Distrital de Viação, pode o período referido na presente cláusula ser alterado. Segundo - O segundo outorgante compromete-se a comparecer nas instalações do serviço da Direcção-Geral de Viação sempre que isso se torne indispensável. 5.ª O segundo outorgante obriga-se a manter absoluto sigilo de toda a informação e documentação a que tiver acesso na prestação de serviços que realizar para o primeiro outorgante. 6.ª O presente contrato é válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de sessenta dias relativamente ao seu termo, ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas, sem o dever de indemnizar. 7.ª O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a remuneração mensal de 200.000$00 [duzentos mil escudos], acrescida de IVA à taxa legal em vigor. 8.ª O primeiro outorgante reserva-se o direito de, por razões de interesse público, relacionadas com o funcionamento dos seus serviços, denunciar o contrato em qualquer momento da sua vigência, ficando, no entanto, obrigado a pagar ao segundo outorgante o preço constante da cláusula 7ª. 9.ª O presente contrato não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente administrativo nem quaisquer outros direitos para além dos reconhecidos nas precedentes cláusulas. 10.ª O presente contrato tem início quando estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor, e no primeiro dia útil posterior à data da sua assinatura pelo segundo outorgante. (xii) Com data de 4 de Junho de 2001, o Director-Geral de Viação remeteu ao recorrente o ofício n° 09323, com o seguinte teor: "Assunto: Denúncia de contrato de avença. Através do acórdão de 29-3-01, proferido no processo nº 3011/99- 1.ª Secção, 2.ª Subsecção - o Tribunal Central Administrativo anulou o despacho do Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Administração Interna de 2-3-99 que homologou o relatório final e proposta de adjudicação da Comissão de Avaliação das Propostas de 26-2-99 referente ao concurso para aquisição de serviços de consultadoria jurídica em regime de avença para esta Direcção-Geral de Viação, publicitado através de anúncio publicado no Diário da República, III Série, nº 110/96, de 11 de Maio. Tal como foi determinado por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 20-4-01, no acatamento daquela decisão judicial está esta Direcção-Geral impedida de renovar os contratos de prestação de serviços que celebrou com base no acto anulado. devendo proceder à denúncia dos mesmos nos termos contratualmente definidos. Assim, fica V.ª Ex.ª desde já, notificado de denúncia do supra citado contrato com respeito pela antecedência mínima de 60 dias relativa ao seu termo, tal como dispõe a sua cláusula 6.ª. (xiii) Em resposta ao ofício a que se alude em xi., o recorrente remeteu ao Director-Geral de Viação uma carta, datada de 13 de Junho de 2001, com o seguinte teor: "Tendo presente o teor do ofício em epígrafe referenciado, oferece-se ao signatário dizer que a anulação decretada pelo Acórdão do TCA, de 29-3-01 proferido pela 1.ª Secção, 2.ª Subsecção, no Processo nº 3011/99 tem como efeito, não a «denúncia dos contratos de prestação de serviços» celebrados com base no acto anulado, mas sim a automática "repristinação" do contrato anteriormente existente, denominado de "avença" celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e o signatário em 2-11-94. Na verdade, tem o signatário como certo que não é juridicamente possível "denunciar um contrato com respeito pela antecedência mínima de 60 dias relativa ao seu termo, tal como dispõe a sua cláusula 6.ª", quando na base da celebração desse contrato esteve um concurso que veio a ser judicialmente anulado, com todas as legais consequências... Como é bom de ver, uma vez anulado o concurso, serão naturalmente insubsistentes todos os contratos outorgados com base nele. Nesta conformidade, não se aceita a pretendida «denúncia», devendo ao invés subsistir, por efeito de "repristinação", o contrato denominado de "avença", celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e o signatário em 2-11-94, data a partir da qual aliás, tem este último vindo ininterruptamente a prestar trabalho a essa Direcção-Geral sob as respectivas ordens, direcção e fiscalização e contra pagamento da devida remuneração." (xiv.) Dá-se aqui por integralmente reproduzido um requerimento dirigido pelo deputado ... [PSD] ao Ministério da Administração Interna em 28 de Junho de 2001, cuja cópia constitui fls. 183/188 dos autos. (xv.) A propósito de tal pedido, o Gabinete do Secretário de Estado da Administração Interna emitiu a Nota Interna n° 3434/01, com o seguinte teor: "Assunto: Resposta à nota interna N.º 5808/2001. Requerimento N.º 2071/VIII/28 do Senhor deputado ... . A respeito do requerimento supra identificado cumpre informar o seguinte: No que concerne a questão número 1 colocada pelo requerimento importa informar que os juristas "avençados" da Direcção-Geral de Viação não podem ser integrados sem concurso, mesmo sendo a sua relação qualificável de materialmente laboral de acordo com jurisprudência recente do tribunal constitucional [Cfr. Acórdão nº 683/99, do Tribunal Constitucional publicado no DR, II Série, de 3 de Fevereiro, processo de fiscalização concreta]. Em causa estaria o princípio da igualdade no acesso à função pública que postula a existência de concurso. No que respeita à possibilidade de aplicação do Decreto-lei na 81-A/96 e 195/97 importa notar que os prazos para lançamento dos concursos previstos neste último diploma já se esgotaram. Quanto às questões n.ºs 2 e 3 do requerimento importa esclarecer que, por despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, de 21 de Setembro de 2001, foi determinado que se retome a execução, após a anulação dos contratos celebrados em 1997, dos contratos de prestação de serviços celebrados em 1994, em cumprimento do princípio da confiança corolário da ideia de Estado de Direito democrático ínsita no artigo 20 da Constituição da República Portuguesa. A propósito da questão número 4 importa sublinhar que a integração na função pública e cessação da relação de prestação de serviços ("recibos verdes") só pode ocorrer após o lançamento de concursos comuns de acesso à função pública sob pena de violação do princípio da igualdade no acesso à função pública constitucionalmente assente. Por fim, que respeita à questão 5 importa referir que a atribuição de regalias correspondentes ao estatuto de funcionário público ou trabalhador por tempo indeterminado do Estado só pode ocorrer após contratação fundada em concurso público lançado em termos precedentemente expostos. (xvi.) Anexo a essa nota interna seguia cópia do despacho da autoria do Secretário de Estado da Administração Interna, datado de 21 de Setembro de 2001, com o seguinte teor: "Independentemente de saber se a anulação do concurso público lançado pela Direcção-Geral de Viação em 1996 para a contratação de juristas, e dos contratos de prestação de serviços (designados de "avença") que foram com eles celebrados em 1991, em sequência do mencionado concurso, tem como resultado, em sentido técnico-jurídico, a "repristinação" dos contratos de idêntica natureza outorgados pelas mesmas partes em 1994, é certo que os juristas contratantes acordaram na cessação destes porque tinham a expectativa de serem opositores àquele concurso. Assim, tendo em conta o princípio da confiança, que constitui corolário do princípio do Estado de direito democrático [artigo 2° da Constituição], determino que após a anulação dos contratos celebrados em 1991, se retome, nos termos gerais de direito aplicáveis, a execução dos contratos de prestação de serviços celebrados em 1994. Comunique-se à Direcção-Geral de Viação, que dará conhecimento do presente despacho a cada um dos interessados." (xvii.) Com data de 17 de Dezembro de 2001, foi celebrado entre a Direcção-Geral de Viação, na circunstância representada pelo respectivo Director-Geral, e o recorrente, um novo "CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS". (xviii.) Entretanto, com data de 3 de Julho de 2001, o recorrente tinha dirigido ao Director-Geral de Viação um requerimento com o seguinte teor: "Desde 6 de Setembro de 1994 que, diária e ininterruptamente, sujeito a horário de trabalho e em absoluta subordinação hierárquica, económica e jurídica, vem o signatário exercendo funções como Jurista na Delegação Distrital de Braga da DGV competindo-lhe formular pareceres, informar e dar sequência à tramitação dos processos de contra-ordenações por infracções ao Código da Estrada. Encontra-se, pois, o signatário nas condições previstas no DL n° 81-A/96, de 21 de Junho, e no DL n° 195/97; de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL n° 256/98, de 14 de Agosto, sendo por outro lado inquestionável que a prestação das ditas funções por parte dele corresponde a uma necessidade permanente do serviço, sendo indispensável ao seu regular funcionamento. Nesta conformidade, solicita a V. Exª se digne atestar que o signatário desempenha funções que correspondem a necessidades permanentes do serviço, que o mesmo tem vindo a satisfazer, e que, por conseguinte, a sua contratação é essencial ao regular funcionamento do serviço em causa, tudo por forma a desencadear o processo de regularização previsto nos mencionados diplomas legais e assim possibilitar a integração do signatário no quadro do pessoal da Direcção-Geral de Viação, pondo finalmente termo à situação irregular em que o mesmo se encontra (...)" (xix.) A fim de preparar a resposta a tal requerimento, um jurista da DGV elaborou em 18 de Julho de 2001 uma informação onde se concluiu que "deve ser indeferida a pretensão dos recorrentes em virtude de já terem sido abertos concursos para o ingresso na carreira de jurista, relativamente ao qual ficaram excluídos". (xx.) Sobre essa informação recaiu em 27 de Julho de 2001 o seguinte despacho, da autoria do Director-Geral de Viação: "Concordo. Remeta-se notificação aos peticionários." (xxi.) Não se conformando com tal despacho, o recorrente apresentou recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna, entrado nos respectivos serviços em 11 de Setembro de 2001 (xxii.) Já na pendência do presente recurso contencioso, o Secretário de Estado da Administração Interna, por despacho datado de 14 de Novembro de 2002, veio a indeferir expressamente o recurso hierárquico interposto pelo recorrente. (xxiii.) Para o efeito referido em xxi., o Secretário de Estado da Administração Interna louvou-se no seguinte parecer da auditoria jurídica do Ministério: "ASSUNTO: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO POR A

I- 1. A..., jurista, com os demais sinais de identificação constantes do processo, não se conformando com o despacho de 27-7-2001, do Senhor Director-Geral de Viação, do mesmo interpôs, perante Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, recurso hierárquico, visando a sua revogação. 2. Dignou-se Vossa Excelência, sobre o assunto, colher o parecer desta Auditoria Jurídica. O qual por isso, se passa a prestar. II- 3. Como se vê do processo que nos foi remetido, o ora recorrente dirigiu um requerimento, datado de 3 de Julho de 2001, ao Senhor Director-Geral de Viação, solicitando a sua integração, nos quadros daquele Serviço, ao abrigo do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, e do Decreto-Lei n.º 195/91, de 31 de Julho - este último, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 256/98 de 14 de Agosto. 4. Instruído o processo, na Direcção-Geral de Viação, foi emitida, a propósito, naquele Departamento, a Informação datada de 18-7-2001 - constante do processo e aqui se dá por reproduzida. 5. Na aludida Informação considerou-se, por todas as razões ali mencionadas - entre as quais, que, em virtude de ter sido aberto concurso para o ingresso na carreira de jurista, no qual o recorrente, entre outros candidatos, foi excluído -, que a pretensão do ora impugnante deveria ser indeferida. 6. Com a Informação acima mencionada concordou o Senhor Director-Geral de Viação, que nela exarou o seu despacho de 27-7-2001- que constitui o objecto deste recurso. III- 1. Não existem obstáculos processuais a impedir o conhecimento do mérito do recurso em apreço, e Vossa Excelência é Entidade competente para do mesmo conhecer [vd. Despacho n° 12050/2002, de 7-5-2002, de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, publicado no DR, II Série, n° 122, de 27-5-2002]. IV- 8. Do nosso ponto de vista, o recurso em causa não pode proceder. 9. Com efeito, afirma-se na Informação citada - na qual se encontra exarado o acto recorrido, que na mesma se louvou -, que o recorrente e, bem assim, os demais interessados identificados naquele documento, foram contratados com vista a prestarem serviço à Direcção-Geral de Viação, mas que a respectiva actividade não correspondia a necessidades estruturais e permanentes daquele Departamento, mas, tão-somente, temporárias. 10. Ora, esta consideração - que é perfilhada pelo Senhor Director-Geral de Viação - impede, independentemente da verificação de quaisquer outros motivos, que foram, outrossim, sopesados na decisão recorrida - e cujo conhecimento fica, naturalmente, prejudicado -, o deferimento do pedido do recorrente. 11. Na verdade, como se alcança dos diplomas legais convocados pelo recorrente, em defesa da sua pretensão, os procedimentos regulados quer no Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho, quer no Decreto-Lei n° 195/97, de 31 de Julho, têm como pressuposto que os destinatários daquelas normas satisfaçam as necessidades permanentes dos serviços [cfr., designadamente, artigo 3º n° 1 do DL n° 81-A/96, citado, e artigos 1° e 2° do DL n° 195/97, referido]. 12. Não se destinando a actividade desenvolvida pelo recorrente, em execução do contrato que celebrou com a Direcção-Geral de Viação, à satisfação de necessidades permanentes daquele Serviço - como o refere a Exm.ª Autoridade Recorrida -, a impugnação em apreço não pode merecer provimento. Assim: Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, poderá, querendo, no uso dos poderes referidos no despacho mencionado, supra, no número 7, negar provimento ao recurso em apreço." (xxiv.) Em cumprimento dos vários contratos celebrados entre o recorrente e a DGV, aquele permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento da mesma e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor.

2. Vejamos agora o quadro jurídico aplicável. Como resulta do teor da matéria de facto parcialmente transcrita, em 3.7.01, o recorrente dirigiu ao Director-Geral de Viação um requerimento onde refere que (xviii.) "Desde 6 de Setembro de 1994 que, diária e ininterruptamente, sujeito a horário de trabalho e em absoluta subordinação hierárquica, económica e jurídica, vem o signatário exercendo funções como Jurista na Delegação Distrital de Braga da DGV competindo-lhe formular pareceres, informar e dar sequência à tramitação dos processos de contra-ordenações por infracções ao Código da Estrada. Encontra-se, pois, o signatário nas condições previstas no DL n° 81-A/96, de 21 de Junho, e no DL n° 195/97; de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL n° 256/98, de 14 de Agosto, sendo por outro lado inquestionável que a prestação das ditas funções por parte dele corresponde a uma necessidade permanente do serviço, sendo indispensável ao seu regular funcionamento. Nesta conformidade, solicita a V. Exª se digne atestar que o signatário desempenha funções que correspondem a necessidades permanentes do serviço, que o mesmo tem vindo a satisfazer, e que, por conseguinte, a sua contratação é essencial ao regular funcionamento do serviço em causa, tudo por forma a desencadear o processo de regularização previsto nos mencionados diplomas legais e assim possibilitar a integração do signatário no quadro do pessoal da Direcção-Geral de Viação, pondo finalmente termo à situação irregular em que o mesmo se encontra (...)". Este requerimento veio a ser indeferido, por despacho de 27.7.01, com base numa informação dos serviços onde se concluiu que (xix.) "deve ser indeferida a pretensão dos recorrentes em virtude de já terem sido abertos concursos para o ingresso na carreira de jurista, relativamente ao qual ficaram excluídos". Dele foi interposto hierárquico, também indeferido pelo acto impugnado (xxii.), de 14.11.02, com fundamento, entre outros, no facto de (xxiii.)"o recorrente e, bem assim, os demais interessados" terem sido contratados com vista a prestarem serviço à Direcção-Geral de Viação, mas que para a respectiva actividade não correspondia a necessidades estruturais e permanentes daquele Departamento, mas, tão-somente, temporárias."

O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz: "Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções. muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente." O artigo 1.º delimita o âmbito de aplicação, o 2.º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3.º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4.º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5.º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6.º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço."

O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes: "Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços." Este DL veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (n.º 1 do art.º 4), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (art.ºs 1 e 2).

Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar.

3. Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (art.º 201, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (art.º 266, n.º 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos. Portanto, não tem qualquer sentido a nulidade, por excesso de pronúncia (art.º 668, n.º 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido, e traduzida na conclusão de que, face à matéria de facto provada, o recorrente desempenhava, efectivamente, funções que correspondiam a necessidades permanentes do serviço. É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia. Improcede, portanto, a invocada nulidade.

4. Observe-se que o âmbito do recurso jurisdicional, agora delimitado nas alegações do recorrente, e precisado nas respectivas conclusões, está circunscrito à questão de saber se as funções desempenhadas pelo recorrente contencioso correspondiam "a necessidades permanentes dos serviços". Pretende a recorrente que essa expressão traduz um conceito indeterminável, conceito de conteúdo incerto e indefinido, cuja apreciação está vedada aos tribunais por se situar no coração da actividade administrativa do Estado. Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, n.º 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos, designadamente Para este autor estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muitos específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (juris de exames ou de avaliação de conhecimentos, (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionaridade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles caos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais)., (i)"na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais"(por exemplo, "grande quantidade"), (ii)"classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, ... da exegese dos textos" legais ("local apropriado") (iii)"todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade"). De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "Apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis" Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros. Provavelmente, nos dias de hoje, com a reforma introduzida pelo CPTA, onde a preocupação de apreciar efectivamente a substância das coisas é mais marcante se deva avançar neste sentido de uma forma mais clara e determinada.

No acórdão recorrido, acerca deste ponto, consignou-se o seguinte: "E, sendo um verdadeiro contrato de trabalho a termo certo, destinava-se ou não o mesmo a satisfazer necessidades permanentes do serviço? A contratação do recorrente - bem como dos demais juristas - por parte da DGV teve a sua razão de ser na reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio, cuja entrada em vigor ocorreu em 1.10.94. Com efeito, as infracções estradais que até aí eram qualificadas como transgressões, passaram a qualificar-se como contra-ordenações, com a consequente desjudicialização do seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da Administração, através dos serviços da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar". Isso mesmo resulta inequívoco do próprio texto do contrato celebrado entre a DGV e o ora recorrente em 6.9.94, ou seja, a contratação deste último, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao novo Código da Estrada. Perante este quadro factual, o exercício dessa actividade por parte do recorrente não pode deixar de ser entendido como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento. Com efeito, essa relação laboral - com subordinação hierárquica, económica e jurídica - subsistiu, no caso do recorrente, durante mais de oito anos e meio, dado que se mantiveram inalteradas as competências cometidas pelo Código da Estrada à Direcção-Geral de Viação. Acresce que, durante esse período continuaram a ser abertos concursos para admissão de novos juristas - como o atesta o ponto iv. da parte II do presente acórdão [Fundamentação de Facto] -, por se ter verificado que o pessoal existente era manifestamente insuficiente para dar conta de todo o trabalho acumulado. Ora, à semelhança do entendimento sufragado pelo recorrente, entendemos também que não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem e protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5, e regulamentado pelo DL nº 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser permanentes e não meramente temporárias, como resulta aliás, claramente, não só do despacho conjunto nº 119/97, de 20/6 [cfr. ponto v. da fundamentação de facto], como também do entendimento sufragado pela DGAP, e consubstanciado no ofício de 4.11.97, dirigido ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, junto por cópia a fls. 196/200 dos autos [cfr. ponto iii. da fundamentação de facto]. Donde e, em conclusão, o serviço prestado pelo recorrente na Delegação Distrital de Braga da Direcção-Geral de Viação, desde finais de 1994 até 2001, destinava-se a satisfazer necessidades permanentes de serviço, nomeadamente por força das competências àquela cometidas pelo Código da Estrada aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5."

Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências", Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63, ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente "a se" distinto dos seus componentes", idem, 16. Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados", Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5 ou, como diz Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31, "Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "Dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo", "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa. Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável.

Como resulta do ponto (xxiv.) da matéria de facto, "Em cumprimento dos vários contratos celebrados entre o recorrente e a DGV, aquele permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de funcionamento da mesma e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública, não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital de Braga, onde estava instalado um programa específico, designado por "SIGA" [Sistema de Informação e Gestão de Autos], dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação - e do próprio Governador Civil de Braga, quanto aos processos da competência deste último, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor".

Desempenhar essas tarefas - que se mantêm indefinidamente enquanto a lei não for alterada - correspondia, pois, a satisfazer necessidades públicas, ligadas à tramitação das contra-ordenações rodoviárias e, assim, também, à própria segurança rodoviária atento o carácter preventivo geral de qualquer sanção. Sendo o tempo de exercício de, pelo menos 7 anos, também corresponderá a algo que se mantém por um período já longo, estável. De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no n.º 1 do art.º 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o art.º 5 só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço". Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (art.º 139, n.º 1 do Código do trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/03, de 27.8.03, art.º 44, n.º 2, do DL 64-A/89, de 27.2, art.º 3 do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão de obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes. Portanto, no caso dos autos, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.

Terá, pois, de concluir-se que o recorrente, tendo exercido as funções descritas na matéria de facto durante mais de sete anos, exercício que continuava quando formulou o seu pedido, cumpria necessidades permanentes dos serviços onde estava integrado.

Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente. Em primeiro lugar é ridículo que aqueles que emitiram esses diplomas legais venham arguí-los de inconstitucionais. Em segundo lugar, o que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes. Por último, na perspectiva das suas próprias alegações de recurso, apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que, contrariamente ao referido pelo recorrente, não é verdade que a Constituição imponha (art.º 47, n.º 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso".

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2007. Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Pais Borges.