0651/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A «competência dos tribunais em razão da matéria» afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na sua petição inicial, incluindo os seus fundamentos; II - A «legitimidade cautelar» é aferida pela legitimidade para a acção principal; III - A «legitimidade para a acção principal», no caso de «acção administrativa impugnatória», é aferida, em primeiro lugar, pelo que prescreve o artigo 55º, nº1 alínea a) do CPTA.

I. Relatório 1. A……….. , SGPS, S.A. [A………….] , recorre para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal do acórdão em que essa mesma Secção - no âmbito de processo cautelar que deduzira contra o CONSELHO DE MINISTROS [CM] , a B…………….., SGPS, S.A. [B…………] , e a contra-interessada C……………., SGPS, S.A. [C…………….] - julgou a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» para conhecer do pedido de intimação deduzido contra a B…………… , e julgou, ainda, que ela enquanto requerente cautelar carecia de legitimidade para pedir a suspensão de eficácia do acto administrativo constante da RCM nº38-A/2015 de 12.06. Culmina, assim, as suas alegações de recurso: Quanto aos pressupostos assumidos por este Venerando Tribunal na sua decisão: tendo a presente providência cautelar sido proposta na sequência da absolvição dos réus e requeridos da instância no âmbito dos processos nº1379/15 e nº1395/15, foi o julgamento dos presentes autos conferido ao mesmo colectivo de Juízes Conselheiros que julgara aqueles processos; No requerimento inicial da presente providência, a recorrente clarificou o pedido e a causa de pedir, esclarecendo centrar-se a relação material controvertida na circunstância de, em violação do estabelecido na Lei-Quadro das Privatizações, ter sido alienada a participação da D………… SGPS na E…………. sem cumprimento do procedimento que a lei impõe para o efeito, dessa forma tendo sido a recorrente ilegalmente impedida de se candidatar à aquisição da referida participação; Ao mesmo tempo, no requerimento inicial a requerente afastou quaisquer menções que pudessem ser interpretadas por este Venerando Tribunal de forma errónea - isto, porquanto a contextualização fáctica apresentada nos processos anteriores havia induzido o tribunal em erro quanto ao fundamento da sua pretensão, tendo sido assumido que aquela assentaria apenas na circunstância de a recorrente ser accionista da E……….. e, enquanto tal, ter celebrado com os demais accionistas um acordo parassocial, cujas obrigações mútuas pretenderia fazer valer por meio da presente acção; Tendo privilegiado conhecimento dos processos que antecederam o presente e no qual havia já tomado decisão, este Venerando Tribunal acabou por decidir a providência cautelar, certamente por lapso, com base não no requerimento inicial, mas em convicção previamente formada e assente no requerimento inicial do anterior processo; É inaceitável uma decisão com fundamento numa impressão que resultou, exclusivamente, do primeiro processo - a ponto de, no elenco da factualidade relevante, fazer apenas referência às oposições apresentadas no âmbito do processo nº1395/15, bem como à resolução fundamentada nele emitida -, ao invés de uma posição assumida à luz da relação material controvertida, tal como configurada no requerimento inicial; Este Venerando Tribunal ignorou a exposição da recorrente do seu pedido e causa de pedir, ficcionando a alegação de um conjunto de factos e argumentos que não foram utilizados ou foram expressamente rejeitados no requerimento inicial [ver passagens citadas no ponto 7, supra] ; Incumbindo à recorrente delimitar o objecto do processo, não podia a decisão recorrida julgar atendendo a causa de pedir diversa e não alegada, com base em factos não invocados e circunstâncias inexistentes, cuja chamada à fundamentação, tendo embora a virtualidade de sustentar o acórdão ora recorrido, não tem, como da mera leitura do requerimento inicial se conclui, correspondência com a realidade; Qualquer decisão deve ser tomada com base, tão-só, na relação material controvertida tal como configurada por aquela no seu requerimento inicial, e não com sustentação numa realidade ficcionada com a finalidade de adaptar ao presente processo decisão já anteriormente tomada pelo mesmo Tribunal; Quanto à incompetência da jurisdição administrativa, a decisão recorrida viola o estabelecido na alínea e) do nº1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais: a recorrida B………….. é uma entidade de capitais integralmente públicos, a qual tem por objecto, nomeadamente, a gestão de participações do Estado e a prestação de apoio técnico ao exercício, pelo Ministério das Finanças, da tutela financeira do Estado; Sendo uma sociedade gestora de participações sociais, integralmente detida pelo Estado, que tem por missão gerir e dispor de participações públicas, o facto de se tratar de empresa pública sob a forma comercial não impede a aplicação aos processos de alienação das participações que se encontram na sua titularidade das regras especialmente aplicáveis às participações do Estado, sujeitando-se o processo de venda de participações nacionalizadas à Lei nº11/90 ; Quando a recorrida B………….. vende participações que detenha naquelas sociedades, é o Estado que, indirectamente, as vende, promovendo o respectivo processo de reprivatização ao abrigo do referido diploma, como sucedeu no caso dos autos; Foi com fundamento nos vícios que assaca ao procedimento que antecedeu a celebração do contrato que a recorrente pediu a providência cautelar de intimação da recorrida B…………… para a abstenção de celebrar os contratos, enquanto actos de execução do acto administrativo [ilegal] em que culminou o procedimento; Quanto ao entendimento, reflectido no douto acórdão recorrido, segundo o qual a Jurisdição Administrativa é incompetente, desde logo, porquanto o contrato não pode ser qualificado como administrativo, questiona-se a segurança de tal afirmação quando, designadamente em virtude do facto de não ter sido entregue o «processo instrutor» com a contestação na acção principal, o tribunal a quo não conhecia, à data do acórdão, o contrato cuja declaração de nulidade vai peticionada; Sem a análise do teor do contrato e o seu confronto com os critérios de qualificação dos contratos administrativos elencados no nº6 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos, não é possível aferir do carácter administrativo, ou não, daquele contrato; Contrariamente ao que resulta da douta decisão recorrida, a circunstância de as duas partes no contrato serem entidades de direito privado não é, à luz da mencionada norma, factor essencial para afastar o seu carácter administrativo; Contudo, se o contrato de compra e venda das acções representativas da participação da D………… SGPS no capital social da E………… poderá, dependendo do regime que nele tenha sido estabelecido, assumir a natureza de contrato administrativo, a verdade é que essa qualificação não é relevante, ou não é exclusivamente relevante, para apurar a competência dos tribunais administrativos; Existem circunstâncias, que dependem da natureza do procedimento que antecede a celebração do contrato, em que a apreciação da validade de contratos não administrativos incumbe à jurisdição administrativa. Desde que um contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que possam vir a emergir devem ser objecto de uma acção a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais; A submissão deste litígio à jurisdição administrativa resulta da sujeição do procedimento pré-contratual a regras de direito público, por força do estabelecido na Lei-Quadro das Privatizações e no artigo 5º do DL nº209/2000 , e constitui causa de pedir invocada pela ora recorrente para o pedido de intimação a violação das regras procedimentais [de direito público] a que está submetida a recorrida na celebração do contrato; O acórdão recorrido, ao mesmo tempo que não rejeita a natureza administrativa do acto suspendendo, através do qual foi seleccionado o adquirente, sustenta, em óbvia contradição, que o contrato de venda de acções deriva, única e exclusivamente, de actos praticados ao abrigo do direito privado; Os instrumentos contratuais que concretizariam a reprivatização da D………., na medida em que a efectivavam através da venda do capital social da D………. SGPS , determinavam também a reprivatização da participação que esta última detinha na E………., sem que para o efeito a tenham feito preceder do correspondente procedimento; Sendo o nulo e de nenhum efeito, nos termos da alínea l) do nº2 do artigo 161º do Código do Procedimento Administrativo , o acto que seleccionou o adquirente da participação da D……… SGPS na E…………. com preterição absoluta do procedimento legalmente devido, são-no também os contratos celebrados em sua execução; Os procedimentos previstos na Lei-Quadro das Privatizações, mesmo o procedimento de venda directa, menos formalizado, adoptado nos termos do estabelecido nos artigos 6º e 8º, são procedimentos regulados por normas de direito público, na pendência e termo dos quais são praticados actos administrativos; Trata-se de procedimentos administrativos, aos quais são aplicáveis os princípios basilares da contratação pública - igualdade, legalidade, concorrência, imparcialidade, intangibilidade e transparência -, que condicionam decisivamente a respectiva tramitação [ver, a este propósito, a doutrina citada no ponto 20 das presentes alegações] ; As normas que regulamentam o procedimento de reprivatização não só concretizam os já mencionados princípios de contratação pública - impondo um procedimento de apresentação de propostas, requisitos e formalidades das candidaturas, critérios de selecção que garantam a transparência, imparcialidade e a prossecução do interesse público -, como atribuem determinadas prerrogativas à entidade pública - por exemplo, a decisão de suspender o procedimento ou de não contratar qualquer proposta -, em função do interesse público por esta prosseguido; A validade dos actos [administrativos] praticados no âmbito do procedimento de reprivativação, bem como a validade dos contratos, submetidos ou não a um regime de direito privado, celebrados na sequência deste procedimento é matéria para cuja apreciação são competentes os tribunais administrativos; Os tribunais administrativos vêm-se considerando competentes para o conhecimento de processos de impugnação de actos praticados no âmbito de processo de reprivatização, bem como reconhecendo a natureza administrativa dos procedimentos que os antecedem [ver jurisprudência citada no ponto 11 das presentes alegações] ; Nos presentes autos, peticionava a recorrente, nos termos do artigo 112º, nº2, alínea i), do CPTA, a intimação da B………….. para a abstenção da prática de quaisquer actos jurídicos ou operações materiais para concretização do processo de reprivatização da D………., designadamente a celebração ou prática de actos de execução de quaisquer contratos em cujo procedimento de formação se integra aquele acto, e com fundamento nas ilegalidades cometidas no âmbito daquele procedimento; Sendo invocada a violação, pelo acto suspendendo, das normas de direito público que, na Lei-Quadro das Privatizações e na Constituição da República Portuguesa, impõem a realização de um procedimento prévio à reprivatização de participações sociais, a prática de actos de execução daquele acto implicará, também ela, a violação das mesmas normas; A alínea e) do nº1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais confere a apreciação destas questões à jurisdição administrativa; Não há que excluir o procedimento de reprivatização do conceito de «contratação pública», estabelecido naquela norma e, por outro lado, mesmo que tal devesse ser feito, ainda assim haveria de ser apreciada pelos tribunais administrativos a validade de contrato de direito privado decorrente de uma invalidade do respectivo procedimento de formação [ver doutrina citada no ponto 23 das presentes alegações] ; Quando a invalidade assacada ao contrato envolva a aferição a legalidade de procedimento administrativo ou de actos administrativos praticados no respectivo âmbito, a questão deverá ser submetida à jurisdição dos tribunais administrativos; Quanto à ilegitimidade da recorrente, mostram-se violados os artigos 9º e 55º do CPTA: importa considerar os factos centrais que enquadram esta questão, invocados pela recorrente no requerimento inicial, e elencados no ponto 27 das presentes alegações, nos quais se retira a lesão do seu direito; Sendo a recorrente accionista maioritária de uma sociedade prestadora de serviços de assistência em escala, adquiriu essa participação em determinadas circunstâncias, desde logo assumido o interesse na aquisição do restante capital social da E………., sabendo porém que a decisão de avançar com a reprivatização competia ao Conselho de Ministros; A recorrente sabia, porque essa era uma imposição legal, que o processo de alienação da participação da D………… SGPS na E………… se encontrava sujeito ao regime estabelecido na Lei nº11/90 e que se encontraria em posição de concorrer a um procedimento que visasse a transferência para os privados daquela participação; A transmissão da participação na E……… no âmbito de um processo de reprivatização da D….. meramente direccionado à venda da companhia aérea, no qual era exigida dos concorrentes experiência no ramo da aviação civil e um projecto para o futuro da D……….., em vez de fazer preceder a venda daquela participação de procedimento autónomo adequado à reprivatização indirecta da E……….., retirou ilegalmente à recorrente a possibilidade de se candidatar; Não há dúvidas quanto à obrigatoriedade de cumprimento, na alienação da participação da D……….. SGPS na E………., da Lei-Quadro das Privatizações. No entanto, o modelo adoptado para a reprivatização da D……….. [reprivatização indirecta] implicou que a venda da companhia aérea, para a qual havia sido organizado o processo de reprivatização, fosse acompanhada da transmissão da participação na E…………, sem sujeição ao procedimento exigido na lei; Da leitura dos diplomas e actos que constituem o processo retira-se a conclusão de que aquele foi organizado, exclusivamente, com vista à reprivatização da D………: é a situação financeira específica daquela empresa que funda a decisão de privatização; é a natureza do sector do transporte aéreo em que se insere que justifica a escolha da modalidade de venda directa; é a experiência na área do transporte aéreo que constitui critério de selecção dos candidatos; são finalidades relacionadas com a manutenção de uma «companhia bandeira» de um «hub nacional» ou de assegurar o serviço público das ligações entre continente e ilhas e países da comunidade lusófona que devem ser garantidas pelos concorrentes; e foi também a demonstração da capacidade de financiar a D………. que determinou a escolha do concorrente; No entanto, a fórmula encontrada para a reprivatização da D………. determinou que, a par da alienação da D………., se procedesse à alienação da participação daquela sociedade na E……….., sem que haja sido autonomizado um processo de reprivatização para o efeito e retirando-se, por isso, à recorrente a possibilidade de se candidatar à aquisição do capital social de uma sociedade que detém já em 50,1%; Circunscrevendo-se os proponentes no processo de reprivatização em questão, única e exclusivamente funcionalizado à alienação da participação na D………., àqueles que se identificassem com os objectivos estabelecidos para o processo de reprivatização e estabelecendo-se como critérios de selecção do adquirente, como visto, aspectos relacionados apenas com o sector da aviação civil e com a experiência e vocação do proponente naquela área, foi omitido o processo de reprivatização da participação da D……….. SGPS na E……….. e foi a recorrente impedida, porquanto o escopo da sua actividade, centrando-se na prestação de serviços de assistência em escala, nada tem a ver com o sector da aviação civil, de se candidatar à aquisição da participação pública na E…………; Era na lei - no cumprimento das normas constitucionais e legais que impõem processo específico para a reprivatização de participações sociais nacionalizadas - que se fundava o direito da recorrente a candidatar-se quando fosse decidido iniciar o processo de reprivatização e foi a violação dessas normas que determinou a lesão daquele direito, ao determinar a impossibilidade de participação no processo de aquisição da sociedade; O accionista da E………… não se manteve o mesmo: tal como sucede com a D………., houve uma verdadeira reprivatização indirecta do capital social das participadas da D…….. SGPS , por via da alienação do capital desta última e, embora nominalmente a mesma, esta sociedade é substancialmente outra; Deixou de ser empresa pública e trata-se, agora, de uma sociedade de capitais privados, gerida como tal, enquadrada num diferente grupo [privado] e num projecto com objectivos diferentes, por natureza, daqueles que a vinculavam e norteavam a sua gestão; A constatação da alteração substancial da D………. SGPS determinou que fosse cumprido, na transmissão do respectivo capital social, e em relação à D………., o processo de reprivatização previsto na Lei-Quadro - nos mesmos termos em que seria cumprido caso a reprivatização fosse feita directamente, através da venda do capital social da D…….. a um terceiro - e determinava também que o mesmo fosse feito em relação à participação da D………. SGPS na E………..; Não sendo esta a questão fundamental, não é indiferente para a recorrente, enquanto accionista da E………, a natureza pública ou privada do seu co-accionista; A recorrente encontra-se vinculada à sua co-accionista por um conjunto de instrumentos contratuais celebrados aquando da sua entrada como accionista da E………., no âmbito dos quais são conferidos determinados direitos e obrigações às partes e sendo a titularidade do seu capital social relevante para o seu cumprimento; Quando adquiriu a sua participação, a recorrente sabia [i] que o co-accionista com quem, por via daquela aquisição, passaria a colaborar e com quem havia negociado os instrumentos contratuais que então entenderam necessários era uma empresa pública; e [ii] que a alteração daquela natureza pressupunha, nos termos legais e constitucionais, a promoção de processo prévio de reprivatização, na pendência do qual seria seleccionada entidade que, conhecendo a situação da sociedade, estivesse em condições de garantir os compromissos do accionista que substituía e colaborar na prossecução do objecto da sociedade; A ilegal preterição do processo de reprivatização, além de impedir a candidatura da recorrente à aquisição da participação pública na E……….., fez assim com que a escolha do novo accionista não fosse realizada pela via constitucionalmente aceite e que se passe, sem o escrutínio que aquele processo possibilita, de um sócio com a natureza de empresa pública, em que o Estado tem, ainda que de forma indirecta, influência dominante, para um sócio privado, cujo beneficial owner já não é o Estado; WW. Rejeita-se a premissa de princípio, assumida no douto acórdão em crise, segundo a qual não tem legitimidade activa para atacar o acto culminante de um concurso quem nele não figure como concorrente; A legitimidade activa no âmbito de procedimento de formação de contratos não depende da circunstância de ter sido ou não apresentada candidatura no âmbito desse procedimento, bastando a demonstração da existência de um interesse directo e pessoal da recorrente, por ter sido lesada nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; A recorrente, quer pela mera circunstância de ser accionista da sociedade cujo capital social foi ilegalmente reprivatizado, quer pelo facto de, por via da ilegalidade cometida - consubstanciada na transmissão da participação da D………. SGPS na E………. sem realização de processo de reprivatização -, ter sido privada da possibilidade de participar num processo de venda para o qual, caso fosse destinado, como a lei impunha, à reprivatização de participação em sociedade prestadora de serviços de handling , se encontrava especialmente vocacionada, tem um interesse directo e pessoal na impugnação do acto em que culminou o procedimento; Este interesse confere-lhe, nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 55º CPTA, legitimidade para a impugnação do acto e, quanto aos instrumentos contratuais celebrados na sequência deste procedimento, legitimidade para o pedido relativo à respectiva validade, ao abrigo do estabelecido na alínea c) do nº1 do artigo 77º-A do mesmo Código, o qual atribui legitimidade para tanto a «quem tenha sido prejudicado pelo facto de não ter sido adoptado o procedimento pré-contratual legalmente exigido» ; No sentido do alargamento da legitimidade no âmbito dos procedimentos que antecedem a celebração de contratos a outros titulares de interesses legalmente protegidos que não apenas os concorrentes do procedimento - ver AC TCAN de 12.10.2012, citado no ponto 29, supra, e Rodrigo Esteves de Oliveira, O contencioso urgente e a contratação pública, em Cadernos de Justiça Administrativa, nº78, páginas 7 e 8, citado no ponto 44 ; É também instrumento interpretativo da legitimidade para a impugnação de actos inseridos em procedimentos pré-contratuais, o teor da Directiva nº89/665/CEE do Conselho, de 21.12.1989, posteriormente alterada pela Directiva nº2007/66/CE do Parlamento e do Conselho, de 11.12.2007, na qual se aceita a legitimidade de entidade que não tenha sido sequer candidata ou concorrente; Desde que demonstrada a lesão de um direito do interessado, não existem motivos para circunscrever aos concorrentes a legitimidade para impugnar actos praticados no âmbito de procedimento concursal para a celebração do contrato; Entendimento diverso, como aquele que foi acolhido na douta decisão em crise, e tal como vai aflorado no acórdão acima citado, implicaria a inconstitucionalidade dos artigos 9º, nº1, e 55º, nº1, alínea a) do CPTA, por violação do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos artigos 20º e 268º, nº4, da CRP, quando interpretados, o artigo 9º, no sentido de que a «relação material controvertida de que o autor alegue ser parte, em caso de impugnação de acto administrativo inserido em procedimento de selecção de co-contratante prévio à celebração do contrato, respeita apenas a concorrentes e entidade adjudicante e/ou entidade que celebra o contrato» ; o artigo 20º, «no sentido de que, quando em causa esteja a impugnação de acto deste tipo, não existem titulares de interesse directo e pessoal legitimador para além dos concorrentes» . Termina pedindo o provimento deste recurso, a revogação do acórdão recorrido e o decretamento da providência cautelar solicitada. Apenas a C………….. contra-alegou, mas sem elaborar conclusões. No fundo, advoga a manutenção do acórdão recorrido, pugnando, e à cautela, pelo total indeferimento do pedido cautelar. Mas caso assim não aconteça, aduz, quer ver o objecto do recurso «ampliado» ao conhecimento de todas as demais questões que invocou em sede de oposição. O Ministério Público não emitiu pronúncia [artigo 146º, nº1, do CPTA] . Sem vistos, pois que se trata de processo urgente, cumpre apreciar e decidir o objecto do recurso [artigo 36º, nº1 alínea e), do CPTA] . De Facto Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido deu como assente o seguinte quadro factual: A requerente A………… SGPS, S.A., é accionista da E………., sociedade que tem por objecto a prestação de serviços de assistência em escala ao transporte aéreo - handling - conhecido pela marca F………….. e detém 50,1% do capital accionista da E……….., enquanto o grupo D……….. detém os restantes 49,9% [43,9% detidos directamente pela D…….., SGPS e 6% pela G…………… Airlines que, por sua vez detém a 100% a D……….., S.A.] ; II. No Diário da República, I Série, nº248, de 24.12.2014, foi publicado o DL nº181-A/2014 , tendo-se procedido no mesmo à aprovação do processo de reprivatização indirecta do capital social da D………….., S.A., o qual tem lugar mediante a reprivatização do capital social da D…………., SGPS, S.A., e que é regulado pelo presente diploma e pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as suas condições finais e concretas; III. No Diário da República, I Série, nº13, de 20.01.2015 foi publicada a Resolução do Concelho de Ministros nº4-A/2015, de 15.01.2015 e que aqui se dá por integralmente reproduzida, donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: «O Governo definiu, no âmbito do sector do transporte aéreo, um projecto de crescimento a longo prazo, que passa pela reprivatização da D………….., S.A. [D………., S.A.] a qual foi também um dos objectivos e medidas previstos no Programa de Assistência Económica e Financeira acordado com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro das medidas a adoptar com vista à criação das melhores condições para o desenvolvimento futuro da empresa e do seu crescimento sustentável. Nesse quadro, e considerando encontrarem-se reunidas as condições para o efeito, o Governo aprovou, através do DL nº181-A/2014 , de 24.12, um novo processo de reprivatização indirecta do capital social da D…………, S.A., mediante a reprivatização do capital social da D……………, SGPS, S.A. [D……….., S. A.] . Ficou estabelecido que o processo de reprivatização seria efectuado através de uma venda directa de referência de até 61% das acções representativas do capital social da D………..-SGPS, S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade. Adicionalmente, ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital remanescente da D…………-SGPS, S.A., ao adquirente na venda directa de referência, podendo ainda ser acordada com este uma opção de compra, nos termos do caderno de encargos da operação. Neste contexto, ao mesmo tempo que se desenvolveram diversos contactos junto de diversas entidades de referência no sector da aviação civil e de forma a promover a competitividade do processo procedeu-se a um levantamento de potenciais investidores interessados em participar na presente operação de reprivatização, entendendo o Governo ser este o momento adequado para aprovar as condições específicas a que obedece a reprivatização do capital social da D………-SGPS, S.A., designadamente o caderno de encargos da venda directa de referência, o regime da opção de venda e de compra e algumas condições da oferta a trabalhadores. Esta resolução será, posteriormente, complementada com outras que se afigurem necessárias para a conclusão do processo, nos termos definidos no DL nº181-A/2014 , de 24.12. Como resulta do DL nº181-A/2014 , de 24.12, pretende-se com o processo de reprivatização, além de promover o desenvolvimento estratégico do Grupo D………., assegurar o reforço da capacidade económico-financeira da D………., SGPS, S.A., e D……….., S.A., e da sua estrutura de capital, maximizando ao mesmo tempo o encaixe financeiro do Estado. Foram ouvidos os sindicatos que manifestaram interesse em participar no processo de reprivatização, integrando um grupo de trabalho criado para o efeito. O resultado desse grupo de trabalho traduziu-se num acordo com os sindicatos participantes, o qual inclui um conjunto de compromissos de estabilidade laboral a assegurar no âmbito do processo de reprivatização. Assim, o Conselho de Ministros, ao abrigo do disposto no artigo 8º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, aprova o caderno de encargos da venda directa de referência a realizar no âmbito do processo de reprivatização indirecta do capital social da D…………, S.A., assim como algumas das condições a que fica sujeita a oferta de venda dirigida a trabalhadores da D……….-SGPS, S.A, e de outras sociedades do Grupo D………., identificadas no anexo II à presente resolução. De forma a reforçar a absoluta transparência do processo de reprivatização, o Governo decidiu colocar à disposição do Tribunal de Contas e, no aplicável, da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, todos os elementos informativos respeitantes aos procedimentos adoptados no âmbito da referida operação. Assim: Nos termos do artigo 8º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1- Aprovar, no anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, o caderno de encargos da venda directa de referência de acções representativas de até 61 % do capital social da D……………, SGPS, S.A. [D……….-SGPS, S.A.] , a realizar no âmbito do processo de reprivatização indirecta [reprivatização] do capital social da D……………, S.A. [D………, S.A.] . 2- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta destinada a trabalhadores da D………..-SGPS, S.A., e das demais sociedades participadas pela D……….-SGPS, S.A., identificadas no referido anexo [denominadas em conjunto por «Grupo D…..»] , a realizar no âmbito da reprivatização, em momento a determinar posteriormente, na qual os referidos trabalhadores podem adquirir, em condições preferenciais relativamente às da venda directa de referência, acções representativas de até 5 % do capital social da D………-SGPS, S.A. 3- Determinar que o preço de exercício da opção de venda e da opção de compra a que se referem os nºs 2 e 3 do artigo 2º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, por parte, respectivamente, do Estado e do adquirente, corresponde, no mínimo, ao preço no âmbito da venda directa de referência, devendo os critérios e fórmulas de majoração do preço de exercício constar das propostas no âmbito do processo de venda directa. 4 - Determinar que a B…………. [SGPS] , S.A., caso conclua pela não verificação das condições de que depende a opção de compra que tenha sido contratada nos termos do nº3 do artigo 2º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, designadamente por incumprimento de determinadas obrigações que vierem a ser definidas no âmbito dos instrumentos contratuais a celebrar no âmbito da reprivatização, pode proceder à extinção dessa opção por simples notificação expedida até ao quinto dia útil anterior ao início do seu período de exercício. 5- Delegar na Ministra de Estado e das Finanças, com a faculdade de subdelegação na Secretária de Estado do Tesouro, os poderes bastantes para determinar as demais condições acessórias que se afigurem convenientes, bem como para praticar os actos de execução que se revelarem necessários à concretização da operação de reprivatização. 6- Determinar que, até à liquidação física das compras e vendas a realizar na venda directa de referência e no âmbito da oferta pública de venda de acções da D………-SGPS, S.A., a trabalhadores da D………-SGPS, S.A., e das demais sociedades do Grupo D………., o Conselho de Ministros pode suspender ou anular o processo de reprivatização, conforme previsto no artigo 10º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, desde que razões de interesse público o justifiquem. 7- Determinar que, no caso de se verificar a suspensão ou o termo do processo de reprivatização ao abrigo do disposto no número anterior, os potenciais proponentes não têm direito, por algum desses factos, a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da sua natureza. 8- Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do Tribunal de Contas e, no aplicável, da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo. 9- Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação [...] ». IV. No âmbito do processo de reprivatização indirecta do capital social da D…………., S.A. [D………, SA] foi publicada no DR, 1ª série, nº113, em 12.06.2015, a Resolução do Conselho de Ministros nº38-A/2015, donde se extrai: «No âmbito do processo de reprivatização indirecta do capital social da D…………., S.A. [D………., S.A.] , mediante a reprivatização do capital social da D…………, SGPS, S.A. [D……….-SGPS, S.A.] , aprovado pelo DL nº181-A/2014 , de 24.12, e nos termos do caderno de encargos aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01, foi determinada, por Resolução do Conselho de Ministros nº32-A/2015, de 21.05, a realização de uma fase de negociações para a qual foram convidados o Agrupamento …………, constituído por …………. e pela …………… Corp., e o Agrupamento C………….., constituído pela ……….. SGPS SA e pela ………. Corporation. Na mencionada Resolução do Conselho de Ministros nº32-A/2015, de 21.05, determinou-se ainda que a B…………… [SGPS] , S.A. [B…………] , procedesse ao envio aos proponentes da carta-convite para a fase de negociações, que, nos termos do Despacho 5638-A/2015, de 27.05, da Ministra de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República, 2ª série, de 27.05, teve início nesse mesmo dia. O prazo para apresentação das propostas vinculativas melhoradas e finais de aquisição das acções objecto do processo de venda directa de referência terminou às 17h00 do passado dia 5 de Junho de 2015, nos termos do Despacho 5638-A/2015, de 27.05, da Ministra de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República, 2ª série, de 27.05.2015, tendo sido recebidas duas propostas vinculativas melhoradas e finais. Em cumprimento do disposto no artigo 13º, por remissão do nº3 do artigo 14º do caderno de encargos aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01, a B…………, após audição da D……….-SGPS, S.A., quanto à adequação aos interesses da sociedade das propostas vinculativas melhoradas e finais de projectos estratégicos, elaborou e enviou ao Governo um relatório fundamentado com a apreciação de cada um dos proponentes e de cada uma das propostas vinculativas melhoradas e finais apresentadas, determinando o seu mérito relativo em função dos critérios de selecção previstos no artigo 5º do mencionado caderno de encargos. Da análise do relatório elaborado pela B…………, verifica-se que a apreciação dos proponentes e das respectivas propostas vinculativas melhoradas e finais em face dos critérios de selecção estabelecidos no artigo 5º do caderno de encargos, aprovado no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01, conduz à selecção de um dos proponentes para a aquisição das acções representativas de até 61% do capital social da D……….-SGPS, S.A., atento o maior mérito destacado da respectiva proposta melhorada e final, em especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo D………., ao valor global apresentado para a aquisição das acções representativas do capital social da D……….-SGPS, S.A., e respectivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado. É ainda de referir a apreciação da D………..-SGPS, S.A., relativamente às propostas vinculativas melhoradas e finais de projectos estratégicos, que valora positivamente as características subjacentes à proposta apresentada pelo proponente acima referido. Em 09.06.2015, a Comissão Especial para o acompanhamento do processo de reprivatização indirecta da D……….., S.A., nomeada através do Despacho 1156/2015, de 27.01, do Primeiro-Ministro, publicado no Diário da República, 2ª série, de 04.02, apresentou, a pedido do Governo, um relatório contendo o ponto de situação das actividades e apreciação do processo, nos termos do disposto na alínea b) do nº3 do artigo 20º da Lei nº11/90 , de 05.04, alterada pelas Leis 102/2003, de 15.11 e 50/2011, de 13.09. Este relatório não prejudica nem substitui o relatório final a ser produzido pela comissão no final dos trabalhos. De forma a reforçar a absoluta transparência do processo de reprivatização, o Governo decidiu colocar à disposição do Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes aos procedimentos adoptados no âmbito da referida operação. Assim: Nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 14º do caderno de encargos aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01, do artigo 8º do DL nº181-A/2014 , de 24.12, e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1- Seleccionar o Agrupamento C…………., constituído pela ……….. SGPS SA, e pela ……. Corporation, para proceder à aquisição das acções representativas de 61% do capital social da D…………, SGPS, S.A. [D…..-SGPS, S.A.] , que constituem objecto da venda directa de referência, atendendo ao maior mérito da respectiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que diz respeito à observância dos critérios de selecção previstos no artigo 5º do caderno de encargos, aprovado no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01 [caderno de encargos] , em especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo D………., ao valor global apresentado para a aquisição das acções representativas do capital social da D………..-SGPS, SA, e respectivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado. 2- Aprovar os instrumentos jurídicos a celebrar entre a B……….. [SGPS] , S.A. [B………..] , o proponente seleccionado nos termos do número anterior e as demais entidades referidas nos instrumentos jurídicos em causa, nomeadamente as minutas do acordo de venda directa e do acordo de compromissos estratégicos que ficam arquivadas na Direcção-Geral do Tesouro e Finanças. 3- Determinar que a B………….. procede, em conformidade com o disposto no caderno de encargos, ao envio para o proponente seleccionado das minutas dos instrumentos jurídicos aprovados nos termos do número anterior, para confirmação da respectiva aceitação, e à respectiva notificação para que comprove, até à data da celebração desses instrumentos, a realização do pagamento da prestação pecuniária inicial. 4- Autorizar a B………….. a celebrar os instrumentos jurídicos a que se refere o nº2, ficando os respectivos originais arquivados na B……………. 5- Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo. 6- Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação». Citado o requerido Conselho de Ministros, para deduzir oposição, veio o mesmo apresentar, para efeitos do disposto no nº1 do artigo 128º do CPTA, Resolução Fundamentada , aprovada em 05.11.2015, a qual constitui folhas 338 a 341, através da qual reconhece a existência de grave prejuízo para o interesse público na suspensão da eficácia requerida, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; VI. Dá-se por reproduzido o «Contrato de Compra e Venda de Acções» celebrado em 18.06.2012 entre «D…………., S.A.» , «H…………… Grupo, SGPS, S.A.» e «D………….., SGPS, S.A.» e «G……………. S.A.» e «E………….., S.A.» que constitui documento nº2 junto com a petição inicial [folhas 106 a 127 dos autos] ; VII. Dá-se por reproduzido o «Acordo Parassocial» celebrado em 18.06.2012 entre «D………….., SGPS, S.A.» e «G…………… S.A.» e «H…………. Grupo, SGPS, S.A.» e «E……………, S.A.» e «D…………….., SGPS, S.A.» que constitui documento nº3 junto com a petição inicial [folhas 128 a 150 dos autos] ; VIII. Dá-se por reproduzido o teor do documento síntese - memorando de entendimento entre a República Portuguesa e a C…………. - celebrado em 06.02.2016, que constitui folhas 101 a 103 dos autos. De Direito 1. A A…………. intentou acção contra o CM e a B…………. , indicando a contra-interessada C……….., na qual impugna o acto administrativo constante da RCM nº38-A/2015 de 12.06 - através do qual foi seleccionado o agrupamento C………… para proceder à aquisição das acções representativas de 61% do capital social da D………. SGPS, foram aprovadas as minutas do acordo de venda directa e acordo de compromissos estratégicos e autorizada a B………….. a celebrar os referidos instrumentos contratuais - e pede a declaração de nulidade, ou então a anulação, dos instrumentos contratuais celebrados ou a celebrar na sequência desse acto [AA nº342/16 pendente neste STA] . Na pendência dessa acção, a A………. veio requerer a «suspensão de eficácia» do referido acto administrativo - constante da RCM nº38-A/2015 - e - na medida em que se entenda verificar-se circunstância impeditiva do decretamento da providência de suspensão de eficácia, ou não se encontrarem reunidos os requisitos do seu decretamento, ou os actos a praticar para concretização da reprivatização não se encontrem abrangidos pela suspensão de eficácia do acto impugnado - solicita a «intimação» da requerida B………… para se abster da prática de quaisquer actos jurídicos ou operações materiais relativos à concretização do processo de reprivatização da D…….. , tal como celebração ou prática de actos de execução de contratos em cujo processo de formação se integra o acto suspendendo, neles se incluindo o contrato assinado em 20.05.2016. Tais providências cautelares são por ela requeridas ao abrigo do artigo 24º, nº1 alínea c), do ETAF , e artigos 112º, nº1, e nº2 alíneas a) e i), e 120º, nº1 e nº2, do CPTA [alterado pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . 2. A requerente A………… baseia as suas pretensões cautelares, de «suspensão de eficácia» e de «intimação para abstenção de conduta» na verificação, alega, da probabilidade do julgamento de procedência da pretensão impugnatória que deduziu no processo principal - fumus boni juris - e porque se verifica um fundado receio da constituição de situação de facto consumado antes de ser proferida a decisão final naquele processo - periculum in mora - tornando-se assim irreversível a operação de reprivatização da D………, muito particularmente a parte que envolve a transmissão da participação da D…….. SGPS na E……….. Esta circunstância, continua, tornará inútil e desprovido de qualquer efeito o julgamento favorável da acção. Além disso, a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, bem como a proporcionalidade da providência requerida, defende, revertem em seu favor [artigo 120º, nº2 e nº3 do CPTA, alterado pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . 3. Os requeridos - CM e B…………. - e a contra-interessada – C………. - deduziram oposição, separadas. Na sua oposição, o CM defende-se por excepção e por impugnação. Excepciona a «ilegitimidade activa» da requerente cautelar, bem como a «ineptidão parcial do requerimento cautelar». No demais, impugna a verificação dos pressupostos indispensáveis à concessão das providências. Juntou «Resolução Fundamentada», na qual reconhece que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. A B………. defende-se também por excepção e por impugnação. Excepciona a «caducidade do direito de acção», e advoga a falta dos requisitos necessários à concessão das providências requeridas. Também a contra-interessada C……….. se opôs à pretensão cautelar em causa através da impugnação da verificação dos respectivos requisitos, e excepcionou a «litispendência», «caso julgado», «incompetência material» quanto ao pedido de intimação, «falta de impugnabilidade» da RCM nº38-A/2015, a «inutilidade superveniente da lide», «ilegitimidade activa» e «aceitação tácita». Notificada, a requerente cautelar reagiu às várias excepções, deduzidas pelos demandados, advogando o julgamento da sua total improcedência. Foi proferido acórdão - em 13.07.2016 - que apreciou, apenas, duas questões: a da incompetência, em razão da matéria, deste Supremo Tribunal Administrativo para julgar a providência cautelar de intimação intentada contra a B…………; e a da ilegitimidade processual da requerente cautelar para deduzir o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo constante da RCM nº38-A/2015 de 12.06. Ambas foram «julgadas procedentes», e em conformidade foram os requeridos «absolvidos da instância» [ artigo 278º , nº1 alínea d), do CPC , ex vi 1º do CPTA] . Embora o acórdão recorrido não tenha chegado a conhecer, e decidir, cinco das «excepções» que foram deduzidas pela C………… - nomeadamente a «litispendência» e o «caso julgado» - o certo é que na base do «julgamento de procedência» das duas «questões» que nele foram apreciadas esteve a convicção de que este processo cautelar, bem como a sua acção principal [AA nº342/16] , apenas repetiam, e, até, procuravam frustrar, o já decidido noutra acção [nº1379/15] , e respectivo processo cautelar [nº1395/15] , que tinham terminado, precisamente, com a «declaração de incompetência material do STA» quanto ao pedido de intimação da B…………, e com fundamento na «ilegitimidade da requerente» quanto à impugnação e ao pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo constante da RCM nº38-A/2015 de 12.06. A este propósito, nele se conclui assim: «A presente acção é proposta na sequência da absolvição dos réus C…………. e B………… da instância, no âmbito da acção administrativa especial que correu termos neste tribunal sob o nº1379/15 [sendo dela cautelar o processo nº1395/15] , salientando a requerente quanto à questão da competência em razão da matéria deste Supremo Tribunal que a B………….. é uma sociedade de capitais públicos que tem por objecto nomeadamente a gestão de participações do Estado e a prestação de apoio técnico ao exercício pelo Ministério das Finanças da tutela financeira do Estado, sujeitando-se, por isso, às regras previstas na Lei-Quadro das Privatizações. Assim, segundo a requerente, a submissão do presente litígio à jurisdição administrativa resulta da sujeição do procedimento pré-contratual às regras de direito público, por força do estabelecido na Lei-Quadro das Privatizações e no artigo 5º do DL nº209/2000 , constituindo, a causa de pedir invocada, a violação das regras procedimentais [de direito público] a que está submetida a ré na celebração do contrato». […] 6. A excepção de incompetência ratione materiae da jurisdição administrativa foi julgada procedente no acórdão recorrido - «seguindo de perto o anteriormente decidido na providência cautelar nº1395/15, uma vez que a requerente se limita a convocar uma causa de pedir que já antes havia invocado, cingindo-se nesta acção ao desenvolvimento da respectiva argumentação em torno, especificamente, da violação da Lei-Quadro das Privatizações» - por se ter entendido que, essencialmente, o objecto da pretendida intimação da B………… não cabia na hipótese da alínea e), do nº1, do artigo 4º do ETAF [na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] , segundo a qual «compete aos tribunais da jurisdição administrativa» a «apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas» à «Validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes». A este propósito aí se teceu esta argumentação: «Ora, por um lado, e contrariamente ao defendido pela requerente, temos que a RCM nº4-A/2015 que presidiu ao processo de reprivatização, determinou no seu artigo 2º, nº3, que “O processo de venda directa de referência a que se refere o presente caderno de encargos, bem como os instrumentos jurídicos para a concretização da mesma, regem-se pelo direito privado”, e, por outro lado, o contrato de compra e venda de acções representativas de 61% do capital social da D……… SGPS, celebrado em 12.11.2015, entre a B………. e a C……….. [ambas sociedades de capitais privados] não assume natureza de contrato administrativo, dado que não preenche os critérios de qualificação deste tipo de contratos, nem está sujeito a legislação sobre contratação pública, tendo sido adoptado no quadro do direito privado». […] Considerou-se, pois, que o contrato de 12.11.2015 foi celebrado por «entidades privadas» e deriva de «actos praticados ao abrigo do direito privado», pelo que não pode ser caracterizado como contrato administrativo, nem a sua apreciação cabe à jurisdição administrativa, designadamente ao abrigo da alínea e) do nº1 do referido artigo 4º do ETAF . «E nem se apele, agora de forma ainda mais incisiva - continua o acórdão recorrido - à Lei-Quadro das Privatizações para sustentar a competência em razão da matéria deste Supremo Tribunal, uma vez que não é esta, na verdade, a legislação que subjaz ao presente pedido de intimação, respeitante a um contrato celebrado entre duas entidades de direito privado, que não assume natureza administrativa nem está sujeito a regras de contratação pública. Com efeito, não obstante a insistência da requerente em arrimar a causa de pedir à violação da Lei-Quadro das Privatizações, alegando que é na violação do procedimento nesta estabelecido que assenta a invalidade do contrato, a verdade é que a eventual invalidade do contrato se materializa de facto nos instrumentos contratuais que concretizaram a reprivatização da D………., na medida em que foi efectivada através da venda do capital social da D………. SGPS, que, como referimos, obedece a normas do direito privado e não do direito público, como pretendido pela requerente». […] 7. Por seu turno, a excepção da ilegitimidade activa da A……….. para requerer a «suspensão de eficácia» do acto administrativo constante da RCM 38-A/2015, de 12.06, foi julgada procedente no acórdão recorrido por se ter entendido que, apesar do esforço da requerente num sentido diferente, «a verdade é que tudo indicia que é o facto de a requerente ser accionista da E……….» que a legitima na «interposição desta acção, e dá sustentáculo à sua alegação, mesmo no que se refere à alegada violação da Lei-Quadro», mas que esse facto não lhe confere qualquer legitimidade «para atacar um acto que em nada lhe diz respeito, que em nada a lesa ou prejudica, e em relação ao qual não tem qualquer interesse directo ou pessoal, pois não é parte na relação jurídica que se constituiu através do acto suspendendo…». E aí se afirma, e intenta explicar, que «Uma coisa é absolutamente certa: a relação jurídica invocada pela requerente a fim de formular o pedido de suspensão de eficácia é alheia ao concurso onde se integra o acto suspendendo. E não sendo a requerente parte na relação jurídica relacionada com tal acto, ela carece de legitimidade processual para deduzir o pedido de suspensão de eficácia. Na verdade, a requerente não deixa, por força do acto suspendendo, de ser accionista da E………., mas por outro lado, o facto de o ser não a inclui numa relação material controvertida que apenas se estabeleceu entre a D………. SGPS [através do CM] e a C…………, sem intervenção de nenhum dos demais accionistas. Assim, se por um lado a relação jurídica que invoca na sua petição inicial não lhe confere esta legitimidade para atacar o acto em crise, igualmente não antevemos que à requerente assista um interesse directo, nem que o acto suspendendo lhe cause qualquer prejuízo directo, como determinado nas normas supra enunciadas [ artigos 9º , nº1, 51º ,nº1, e 55º , nº1, do CPTA, e 30º do CPC ]. Com efeito, é óbvia a constatação de que se por efeito da privatização da D……… a requerente vir os seus direitos lesados junto da accionista E…………. [pois é com esta que tem uma relação jurídica] terá de ser junto desta empresa privada que terá legitimidade para reivindicar os seus direitos […] e não perante o CM que é alheio a essa relação. Aliás, o acordo parassocial celebrado e invocado pela requerente, que segundo ela lhe trouxe expectativas de poder vir a adquirir as acções detidas pelas demais accionistas e que entende terem sido defraudadas, é que constitui o verdadeiro elemento perturbador da requerente, mas esse acordo não se mostra lesado pelo acto suspendendo. Ou dito de outra forma: a suposta relação de confiança e as expectativas goradas decorrem não do acto suspendendo [que em nada afecta a requerente] mas sim do teor do acordo parassocial celebrado entre a requerente, a D……. SGPS, a D………. SA, a G………… [G………] , e a E…………; logo, só junto destas entidades a requerente poderá fazer valer os direitos que se arroga na presente providência, máxime junto da E……….., se constatar que foi afastada a sua participação nessa sociedade, pois só estas lhe poderão ter causado algum prejuízo. O que não pode é, repete-se, por falta de legitimidade, através da presente acção intentada contra o CM, pretender fazer valer aqueles direitos, uma vez que nem este nem a B…………., nem a C………….. são sujeitos do referido acordo, não lhe sendo impostas quaisquer obrigações ou vinculações neste âmbito, e, por outro lado, atenta a mesma causa de pedir que invoca, não foi o acto suspendendo que lhe causou os alegados prejuízos, pois, a sociedade E………. não foi reprivatizada no âmbito do processo de reprivatização da D………, designadamente com o acto suspendendo. […] ». 8. A requerente cautelar, A…………., ora na veste de recorrente, discorda desses dois julgamentos de procedência realizados no acórdão recorrido, e qualifica-os de errados. A seu ver, o acórdão recorrido errou ao entender que o objecto da intimação da B………… não cabia na hipótese da alínea e), do nº1, do artigo 4º do ETAF [na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . Alega que os instrumentos jurídicos que concretizam a «reprivatização da D…..», na medida em que a efectivam através da venda do capital social da D……. SGPS, determinam também a reprivatização da participação social que esta última tem na E………., sendo que «esta reprivatização» foi realizada sem ter sido cumprido o procedimento imposto por lei, tendo sido ela, recorrente, ilegalmente impedida de se candidatar à aquisição dessa participação. Na verdade, alega, a «alienação da participação social» que a D….. SGPS tem na E…… deverá estar sujeita ao processo de venda de participações nacionalizadas previsto na Lei nº11/90 , de 05.04 [Lei Quadro das Privatizações (LQP) - alterada pela Lei nº102/2003 de 15.11 e pela Lei nº50/2011 de 13.09] , pois é o Estado que, indirectamente, a ela procede. E os procedimentos de venda previstos na LQP , mesmo o menos formalizado de «venda directa» - adoptado nos termos dos artigos 6º e 8º dessa LQP - são procedimentos regulados por normas de direito público, e aos quais são aplicáveis os princípios basilares da contratação pública - igualdade, legalidade, concorrência, imparcialidade, intangibilidade e transparência - que condicionam decisivamente a respectiva tramitação. Assim, sendo invocada a violação, pelo acto suspendendo, de normas de direito público, que no âmbito da Constituição da República Portuguesa [CRP] , e da LQP , impõem a realização do «procedimento prévio à reprivatização de participações sociais», a prática de actos de execução daquele acto implicará, também ela, a violação das mesmas normas. Daí que a «intimação da B………. » para se abster da prática de tais actos de execução caiba na hipótese da referida alínea e) do nº1 do artigo 4º do ETAF , e o seu conhecimento pertença à jurisdição administrativa. Entende ainda a recorrente que o acórdão recorrido errou ao considerar que ela carece de legitimidade para pedir a suspensão de eficácia do acto constante da RCM nº38-A/2015 de 12.06 - através do qual foi seleccionado o agrupamento C……….. para proceder à aquisição das acções representativas de 61% do capital social da D……… SGPS, foram aprovadas as minutas do acordo de venda directa e acordo de compromissos estratégicos e autorizada a B…………. a celebrar os referidos instrumentos contratuais - e que desrespeitou o estipulado nos artigos 9º e 55º do CPTA [alterado pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . Alega que a «legitimidade activa», no âmbito de um procedimento de formação de contrato, não depende da circunstância de ter sido apresentada candidatura ao mesmo, bastando que exista «interesse directo e pessoal do recorrente» por ter sido lesado nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. E no caso, explica, quer pela mera circunstância de ela ser accionista da E…… - cujo capital entende ter sido «ilegalmente privatizado» - quer pelo facto de, por via da ilegalidade cometida - consubstanciada na transmissão da participação da D……. SGPS na E……… sem realização do processo de reprivatização - ter sido privada da possibilidade de participar no processo de venda destinado à reprivatização da participação da D…… SGPS na E………, para o qual se encontrava especialmente vocacionada, assiste-lhe «interesse directo e pessoal na impugnação do acto em que o procedimento culminou» [ver artigo 55º, nº1 alínea a), do CPTA alterado pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . Além disso, quanto à suspensão da «celebração dos instrumentos contratuais», assiste-lhe ainda legitimidade ao abrigo do nº1 do artigo 77º-A desse CPTA , pois aí se atribui legitimidade activa a «…quem tenha sido prejudicado pelo facto de não ter sido adoptado o procedimento pré-contratual legalmente exigido». 9. Enquadremos as questões no pertinente devir jurídico, recolhido, sobretudo, nos preâmbulos dos respectivos diplomas legais. A empresa pública D……….. , EP, foi criada pelo DL nº469-A/75 , de 28.08. Em virtude do disposto no artigo 4º da LQP [na versão original da Lei nº11/90 , de 05.04, e segundo o qual «As empresas públicas a reprivatizar serão transformadas, mediante decreto-lei, em sociedades anónimas, nos termos da presente lei» ] , viu-se transformada de «pessoa colectiva de direito público» em «pessoa colectiva de direito privado», com o estatuto de sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos, com a denominação de D……... , S.A. [ou simplesmente D…… SA] , pelo DL nº312/91 , de 17.08. Este último diploma, que aprovou também os estatutos da D…….. SA a ele anexos, previne no seu artigo 11º que «A alienação das acções, quando o Estado o entenda conveniente e oportuno, será regulada, nos termos da Lei nº11/90 , de 05.04, por decreto-lei». Por via do DL nº122/98 , de 09.05 [alterado pelo DL 4/2000 , de 14.03, e pelo DL 57/2003 , de 28.03] , foram aprovadas as 1ª e 2ª fases de reprivatização do capital social da D………. SA , processo que deu lugar à constituição da D…….. SGPS , e a uma reestruturação do Grupo D…….. através da criação da D……. - Manutenção e Engenharia, S.A., e da E…………. , S.A., constituídas mediante cisão da D….., e por afectação de bens originariamente integrados nesta empresa transportadora. Este «processo de reprivatização» culminou na alienação de 50,1% do capital social da E………. a um investidor, tendo esta «participação» sido readquirida pela D………. SA e, entretanto, de novo alienada. Pelo DL nº210/2012 , de 21.09, foram aprovadas pelo Governo as 3ª e 4ª fases do processo de «reprivatização indirecta do capital social da D……… SA» que teriam lugar através da reprivatização do capital social da D……… SGPS , tendo tal processo sido concluído através da RCM nº111-B/2012, de 28.12, e sem que tivesse sido reprivatizada qualquer parte do capital social, por ter sido rejeitada a proposta vinculativa apresentada [pela ………… CORPORATION] . Com o DL nº181-A/2014 , de 24.12 - o qual surge, expressamente, no desenvolvimento do regime da LQP - o Governo decide lançar novo processo de «reprivatização do capital social da D…….. SA» , mediante a alienação de acções representativas de 61% do capital social da D……… SGPS , na modalidade de venda directa de referência, integrando ainda, nos termos do artigo 12º da LQP , uma oferta de venda de acções da D……. SGPS destinada a trabalhadores da mesma e a trabalhadores de sociedades que com esta estejam em relação de domínio ou de grupo, nos termos que vierem a ser aprovados por RCM [ artigos 1º e 2º do DL nº181-A/2014 ] [ponto II do provado] . Este «novo processo de reprivatização» é justificado pela «impossibilidade de ser o Estado, enquanto accionista, a assumir a necessária recapitalização da D…… SA» , […] a qual é «condição essencial para que a empresa possa prosseguir o seu esforço de investimento, designadamente na renovação da frota, permitindo-lhe continuar a crescer e ser competitiva à escala global» [preâmbulo do DL nº181-A/2014 ] . Segundo o artigo 8º, desse DL nº181-A/2014 , «1- As condições finais e concretas das operações a realizar no âmbito da reprivatização da D…….. SGPS, S.A., e o exercício das competências atribuídas ao Conselho de Ministros no âmbito do presente diploma, são estabelecidas mediante a aprovação de uma ou mais resoluções. 2- No que respeita à venda directa de referência, compete ao CM, designadamente: a) Aprovar o caderno de encargos que define as condições específicas dessas operações […] ; b) Determinar o tipo e o número de fases para selecção do investidor ou investidores e determinar os critérios para alienação das acções; c) […] ; d) Identificar o investidor ou investidores seleccionados para adquirir as acções; e) Fixar o preço unitário de cada alienação de acções; f) […] g) Determinar as condições concretas de exercício da opção de venda […] ; h) Decidir sobre o exercício da opção de venda ou sobre a alienação das acções que dela sejam objecto […] ». Assim, pela RCM nº4-A/2015, de 20.01 - e nos termos desse artigo 8º e das alíneas c) e g) do artigo 199º CRP - foi aprovado o caderno de encargos da venda directa de referência prevista no DL nº181-A/2014 ; foram aprovadas condições da oferta destinada a «trabalhadores da D…….. SGPS e sociedades por ela participadas»; foram fixadas regras sobre o preço de exercício da opção de venda e compra previstas na lei; e foram, ainda, e além do mais, delegadas na Ministra das Finanças, com poder de subdelegação, várias competências para concretização do processo [ponto III do provado] . Por esta resolução, decidiu o Governo constituir também uma comissão especial para proceder ao acompanhamento do processo de reprivatização, nos termos do artigo 20º da LQP . Pelo despacho nº1156/2015 do Gabinete do Primeiro-Ministro [DR, 2ª série, nº24, de 04.02.2015] , foram nomeados, sob proposta da Ministra das Finanças, os membros da referida comissão especial [com as competências que se encontram previstas no nº3 do artigo 20º da LQP e nos termos e condições definidas no artigo 28º do Caderno de Encargos] . A RCM nº32-A/2015, de 21.05 - após uma primeira etapa processual, que teve por fim a apresentação de «propostas vinculativas» por investidores nacionais ou estrangeiros [tendo sido apresentadas duas] - resolveu - nos termos do nº2 do artigo 14º do caderno de encargos, artigo 8º do DL 181-A/2014 , e das alíneas c) e g) do artigo 199º da CRP - determinar a abertura de uma «fase negocial», para a qual fossem convidados os dois proponentes. Pelo despacho nº5638/2015 da Ministra das Finanças [DR, 2ª série, nº102, de 27.05.2015] , foi fixado o período para a realização dessa «fase negocial». Pela RCM nº38-A/2015, de 12.06 - após terem surgido duas propostas vinculativas «melhoradas», ter sido apresentado «relatório fundamentado» pela B…………. com a apreciação das mesmas, e relatório da comissão especial de acompanhamento - o Conselho de Ministros resolveu - nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 14º do caderno de encargos, do artigo 8º do DL nº181-A/2014 , e das alíneas c) e g) do artigo 199º da CRP - «1- Seleccionar o Agrupamento C………., constituído pela …… SGPS SA, e pela …… Corporation, para proceder à aquisição das acções representativas de 61% do capital social da D…………, SGPS, SA [D………-SGPS, SA] , que constituem objecto da venda directa de referência, atendendo ao maior mérito da respectiva proposta vinculativa melhorada e final em relação à proposta recebida do outro proponente no que diz respeito à observância dos critérios de selecção previstos no artigo 5º do caderno de encargos, aprovado no anexo I à Resolução do Conselho de Ministros nº4-A/2015, de 20.01 [caderno de encargos] , em especial no que concerne à contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira do Grupo D…….., ao valor global apresentado para a aquisição das acções representativas do capital social da D………-SGPS, SA, e respectivas opções de venda e compra e à mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado. 2- Aprovar os instrumentos jurídicos a celebrar entre a B…………. [SGPS] , SA [B………….] , o proponente seleccionado nos termos do número anterior e as demais entidades referidas nos instrumentos jurídicos em causa, nomeadamente as minutas do acordo de venda directa e do acordo de compromissos estratégicos que ficam arquivadas na Direcção-Geral Tesouro e Finanças. 3- Determinar que a B………… procede, em conformidade com o disposto no caderno de encargos, ao envio para o proponente seleccionado das minutas dos instrumentos jurídicos aprovados nos termos do número anterior, para confirmação da respectiva aceitação, e à respectiva notificação para que comprove, até à data da celebração desses instrumentos, a realização do pagamento da prestação pecuniária inicial. 4- Autorizar a B…………. a celebrar os instrumentos jurídicos a que se refere o nº2, ficando os respectivos originais arquivados na B………... 5- Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo. 6- Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação» [ponto IV do provado] . 10. Acontece que em 18.06.2012, e antes da aprovação, pelo Governo, das 3ª e 4ª fases da reprivatização indirecta do capital social da D….. SA , foi feita uma venda de 25050 acções da E……… [correspondente a 50,1% do seu capital social] , pela D……. SA, à H………. Grupo SGPS, SA [H……….] , tendo sido celebrado nessa mesma data um «acordo parassocial» entre os detentores do capital social da E…….., incluindo a H………, e tendo resultado esse capital dividido pela H……….. [50,1%] , pela D……… SGPS [43,9%] e pela G…………. [6%] [pontos VI e VII do provado] . Nos termos do ponto 2 da cláusula 10ª desse acordo parassocial consta que «As partes desde já esclarecem que a H………… poderá transmitir livremente as suas participações na E………. a qualquer sociedade que seja controlada, directa ou indirectamente, pelo actual accionista maioritário da H…………, Senhor ………….» . E daí que na presente acção surja como autora a A……….. SGPS, SA . A cláusula 11ª desse «acordo parassocial» previu expressamente a possibilidade de «reprivatização das acções detidas pela D……… SGPS na E…….» e estipulou, para valer entre as partes, o seguinte: «1. Caso o Estado Português decida reprivatizar as acções detidas pela D…….. SGPS na E……… em momento anterior ao processo de reprivatização da maioria do capital social da D…….. SA e ou da D…….. SGPS, as partes accionistas da E………. acordam que, sem prejuízo dos termos e condições previstos no referido processo de reprivatização, as seguintes regras serão aplicáveis, prevalecendo sobre as demais previstas no presente acordo: a) Se o termo do prazo de entrega da proposta ocorrer até 31.05.2014, a H…………. poderá, querendo, concorrer ao processo de reprivatização […] ; b) Se o termo do prazo de entrega da proposta ocorrer depois de 31.05.2014, a H………… obriga-se a concorrer ao processo de reprivatização […] ; c) […] ; d) […] 2. Caso o Estado Português decida reprivatizar as acções detidas pela D……. SGPS na E……… simultânea ou posteriormente ao processo de reprivatização da maioria do capital social da D……… SA e ou da D…… SGPS [no caso de ser em simultâneo, apenas se com autonomização da alienação das acções da D……. SGPS na E………] , as partes accionistas da E………. acordam que, sem prejuízo dos termos e condições previstos no referido processo de reprivatização, as seguintes regras serão aplicáveis, prevalecendo sobre as demais previstas no presente acordo [nomeadamente sobre as regras previstas no nº1 da presente cláusula] : a) Quer o termo do prazo de entrega da proposta ocorra até 31.05.2014, quer ocorra depois de 31.05.2014, a H………… poderá, querendo, concorrer ao processo de reprivatização […] ». 11. Importará ter presente, também, que a B……….. (SGPS) , SA , é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, criada pelo DL 209/2000 , de 02.09, a partir da reestruturação da sociedade ……… (SGPS) , SA , e tem por finalidade a gestão integrada, e sob forma empresarial da carteira de participações públicas, e através das empresas participadas de objecto especializado, a gestão de património imobiliário [ artigo 1º do DL nº209/2000 ] . Estipula o artigo 8º desse DL nº209/2000 , que «A reprivatização das participações sociais nacionalizadas após o 25 de Abril de 1974 de que a B……….. seja titular, é regulada nos termos da Lei nº11/90 , de 05.04». 12. Tendo sempre presente o «enquadramento jurídico» acabado de fazer, nos três últimos números, vejamos se assiste razão à A………. no tocante ao «erro de direito» apontado ao julgamento do acórdão recorrido sobre a incompetência material da jurisdição administrativa. O julgamento de procedência da «questão» da incompetência material assentou, fundamentalmente, na argumentação de que o contrato de compra e venda de acções representativas de 61% do capital social da D……. SGPS celebrado entre a B……….. e a C………. - em 12.11.2015 - tem como partes entidades privadas, e deriva de actos praticados ao abrigo do direito privado - ver artigo 2º, nº3, do «caderno de encargos» aprovado pela RCM nº4-A/2015 - pelo que não poderá ser caracterizado como um contrato administrativo nem está sujeito à legislação sobre contratação pública. Por tais razões, foi arredado da hipótese levada à alínea e) do nº1 do artigo 4º do ETAF [na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . Mas o pedido cautelar de intimação da B……… a abster-se de praticar actos jurídicos ou operações materiais que executem contrato «em cujo processo de formação se integra o acto recorrido» - e é apenas este pedido cautelar que ora está em causa - é formulado pela recorrente – A……….. - com base neste entendimento nuclear: - os instrumentos contratuais destinados a concretizar a reprivatização da D…….. , na medida em que a realizam através da «venda directa de referência» do capital social da D….. SGPS , determinam também a reprivatização da participação social que esta última tem na E……, sem que para o efeito a tenham feito preceder do correspondente procedimento; - este procedimento, pré-contratual, está sujeito a regras de direito público, por força da LQP e do artigo 8º do DL nº209/2000 ; - a preterição, total, desse procedimento pré-contratual no tocante à privatização da participação social da D…… SGPS na E………, acarreta a nulidade dos actos que constam da RCM nº38-A/2015, nos termos do artigo 161º , nº2 alínea l), do CPA , e impedem a recorrente de apresentar proposta no âmbito desse procedimento de reprivatização «ilegalmente omitido» [nos termos do artigo 161º, nº2 alínea l), « São nulos os actos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido» ] . Alega que a alienação da participação social que a D…… SGPS tem na E…… deve estar sujeita a esse procedimento pré-contratual, indispensável à alienação das participações nacionalizadas, previsto na LQP , já que é o Estado Português que, indirectamente, a ela procede. E os procedimentos de venda previstos na LQP , mesmo o menos formalizado de «venda directa» - adoptado nos termos dos artigos 6º e 8º dessa LQP - são procedimentos regulados por normas de direito público, e aos quais são aplicáveis os princípios basilares da contratação pública - igualdade, legalidade, concorrência, imparcialidade, intangibilidade e transparência - que condicionam decisivamente a respectiva tramitação. Assim, sendo invocada a violação, pelo acto suspendendo, de normas de direito público, que no âmbito da Constituição da República Portuguesa [CRP] , e da LQP , impõem a realização do «procedimento prévio à reprivatização de participações sociais», a prática de actos de execução daquele acto implicará, também ela, a violação das mesmas normas. Desta forma, e a seu ver, a submissão deste litígio à «jurisdição administrativa» resulta: - primo da necessidade de «procedimento de reprivatização autónomo» da participação social da D……. SGPS na E……; - e secundo, da sujeição deste dito «procedimento pré-contratual» a regras de direito público, por força do que é estabelecido na LQP e no artigo 8º do DL nº209/2000 . Independentemente de o contrato em causa - venda directa de referência - ser ou não qualificável como «contrato administrativo» [artigo 6º do CCP] - questão para a qual a recorrente entende não dispor, neste processo cautelar, e, nomeadamente, por falta do respectivo PA, de elementos bastantes - o certo é que a recorrente o considera como contrato público , já que, não obstante o processo de venda directa se reger pelo direito privado - como prescreve o nº3 do artigo 2º do caderno de encargos - ainda assim é um contrato com «relevância pública», o que justifica a sua submissão a procedimento pré-contratual destinado a seleccionar o proponente mais qualificado para proceder à aquisição das acções [sobre esta diferenciação entre «contrato administrativo» e «contrato público» pode consultar-se MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in «Apontamento Sobre o Contrato Administrativo no Código dos Contratos Públicos», Revista de Contratos Públicos, CEDIPRE, nº2 [Maio-Agosto 2011], páginas 5 a 34] . Daí que a «intimação da B……… » para se abster da prática dos ditos actos de execução caiba na hipótese da alínea e), do nº1, do artigo 4º, do ETAF , e o seu conhecimento pertença à jurisdição administrativa. O fumus boni juris invocado pela A………., assenta, e fundamentalmente, nesta aparência de «bom direito» consubstanciada na probabilidade de um julgamento de procedência da dita «nulidade por preterição total do procedimento imposto pela LQP» quanto à reprivatização da participação social da D…… SGPS na E…….. , alegada no processo principal. É com base neste fumus boni juris e no receio da constituição de uma situação de facto consumado que a requerente pede a dita «intimação» da B……….. [artigos 112º, nº2 alínea i), e 120º, nº1, do CPTA, na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . 13. Como vem sendo reiterado, de forma sólida e uniforme, e sobretudo a nível da jurisprudência do Tribunal de Conflitos, «a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na sua petição inicial, incluindo os seus fundamentos» [por todos, AC STA de 27.09.2001, Rº47633; AC STA de 28.11.2002, Rº1674/02; AC STA de 19.02.2003, Rº47636; AC Tribunal de Conflitos de 02.07.2002, 01/02; AC Tribunal de Conflitos de 05.02.2003, 06/02; AC Tribunal de Conflitos de 09.03.2004, 0375/04; AC Tribunal de Conflitos de 23.09.04, 05/05; AC Tribunal de Conflitos 04.10.2006, 03/06; AC Tribunal de Conflitos de 17.05.2007, 05/07; AC Tribunal de Conflitos de 03.03.2011, 014/10; AC Tribunal de Conflitos de 29.03.2011, 025/10; AC Tribunal de Conflitos de 05.05.2011, 029/10; AC Tribunal de Conflitos de 20.09.2012, 02/12; AC Tribunal de Conflitos de 27.02.2014, 055/13; AC do Tribunal de Conflitos de 17.09.2015, 020/15; AC do Tribunal de Conflitos de 01.10.2015, 08/14; AC Tribunal de Conflitos de 17.11.2016, nº17/16] . A determinação dessa competência é, pois, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, como exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável. Como resulta da doutrina exarada no AC do Tribunal de Conflitos de 01.10.2015 [in «Conflito nº08/14»] , o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação dos factos, mas não deverá «antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência». Efectivamente, para apreciação desta questão o que releva é a alegação do autor, isto é, ele tem direito a que seja apreciado se tem ou não o direito que se arroga. Basta o que fica dito, cremos, para que se nos imponha concluir que não é por falta de competência ratione materiae que este processo cautelar deverá findar. Na verdade, atendendo à natureza da pretensão cautelar deduzida bem como à causa que a suporta, o litígio cautelar deverá ser integrado na hipótese prevista na alínea e) do nº1 do artigo 4º do ETAF [na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] , já que está em causa a apreciação da validade de contrato de direito privado, sim, mas decorrente de alegada preterição ilegal do procedimento pré-contratual de direito público a que estaria sujeito. 14. A recorrente A………. defende também que o acórdão recorrido, da Secção, erra ao julgar procedente a excepção da sua ilegitimidade para deduzir o pedido de «suspensão de eficácia» do acto constante da RCM nº38-A/2015 - através do qual foi seleccionado o agrupamento C……….. para proceder à aquisição das acções representativas de 61% do capital social da D…….. SGPS, foram aprovadas as minutas do acordo de venda directa e acordo de compromissos estratégicos e autorizada a B……….. a celebrar os referidos instrumentos contratuais - e desrespeitou o estipulado nos artigos 9º e 55º do CPTA [alterado pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] . Efectivamente, e como já referimos [ver ponto 7 supra] , no acórdão recorrido negou-se legitimidade à requerente cautelar para solicitar a suspensão de eficácia em causa por, fundamentalmente, ela nada ter a ver, directa e pessoalmente, com a «relação jurídica estabelecida entre a D…… SGPS e a C……….. » . É que, explica-se, é o facto de a requerente ser accionista da E…….. , e, enquanto tal, ser parte no acordo parassocial de Junho de 2012, que a leva a sentir-se prejudicada e a pretender sustar o processo de reprivatização da D……, mas essa relação jurídica, emergente desse acordo, e por ela invocada, «é alheia ao concurso onde se integra o acto suspendendo». Esse acordo, portanto, não lhe conferirá qualquer legitimidade para atacar um acto «que não lhe diz respeito, que em nada a lesa ou prejudica, e em relação ao qual não tem qualquer interesse directo ou pessoal». As expectativas goradas, da requerente cautelar, ora recorrente, esclarece-se, não decorrem do acto suspendendo, que em nada a afecta, mas sim do teor do acordo parassocial celebrado entre a D….. SGPS , a D…… SA , a G…….. e a E…….. Logo, só junto destas entidades a requerente cautelar pode fazer valer os direitos que se arroga na presente providência. Não será, no entanto, bem assim. A «legitimidade cautelar» é aferida pela legitimidade para a acção principal [artigo 112º, nº1, do CPTA] . E a legitimidade para a acção principal, neste caso, uma vez que se trata de uma acção administrativa impugnatória , é aferida, em primeiro lugar, pelo que prescreve o artigo 55º, nº1 alínea a) do CPTA , segundo o qual «1- Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos» [esta disposição legal integra-se no capítulo II do título II do CPTA] . O artigo 9º, nº1, do CPTA - segundo o qual «Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do título II, o autor é parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida» - enuncia um princípio geral de legitimidade activa, por referência à titularidade da relação jurídica administrativa controvertida, mas ressalva expressamente o regime específico aplicável às acções administrativas impugnatórias [e não só, porque o capítulo II, do título II, abrange, também, a legitimidade para as «acções de condenação à prática do acto devido» , e as «acções relativas à validade e execução de contratos» ] . Temos, assim, que a legitimidade activa, na lei processual administrativa, surge regulamentada pelas normas específicas nela previstas para cada um dos meios processuais considerados, e o referido princípio geral - do nº1 do artigo 9º - aparece como «um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente» [sobre o tema, entre outros, CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, «Legitimidade processual», in CJA, nº34, páginas 9 a 23] . Portanto, a legitimidade da requerente cautelar dependerá da sua «legitimidade para intentar a acção principal», e esta última dependerá, em primeiro lugar, da sua «alegação» - não significa necessariamente «real existência» - de «um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesada pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos». Não é o mais correcto, pois, face à lei processual, iniciar, e sobretudo centrar, a aferição da legitimidade da requerente cautelar A………. na sua titularidade, ou não, da relação jurídica administrativa controvertida. É óbvio que ela não é titular da compra e venda das acções representativas de 61% do capital social da D…… SGPS , e que constitui a parte mais significativa do objecto da venda directa de referência que efectiva a pretendida reprivatização do capital social da D…... Partes, aí, são a B………. - enquanto «sociedade gestora da carteira de participações públicas» do Estado Português - e a C……….. - enquanto «Agrupamento seleccionado» para adquirir as acções objecto da venda . Mas a verdade é que a dita reprivatização incide sobre o capital social da própria «sociedade gestora de participações sociais» do Grupo D….. - a D…… SGPS, S.A. - e, nessa medida, abrange também a participação da D……. SGPS no capital social da E…….., que é, como vimos, de 43,9% [ver ponto 10 supra] . O que significa, na «alegação» da requerente cautelar, e agora recorrente, que a «reprivatização» da D…… assim realizada - mediante a alienação de acções representativas de até 61% do capital social da D….. SGPS, na modalidade de «venda directa de referência» - envolve a alienação ao Agrupamento seleccionado [C………] das acções representativas da participação social da D…… SGPS na E……., e daí resultando a frustração total das expectativas que para ela - enquanto titular da participação social de 50,1% da H………. na E……. - emergiam do acordo parassocial celebrado em 18.06.2012, com o qual também a D……… SGPS se comprometeu [ver ponto 10 supra] . Nesse acordo parassocial, e como vimos, foram incluídas cláusulas prevendo de forma expressa as hipóteses de reprivatização das acções detidas pela D…….. SGPS na E………, quer de forma autónoma, quer integrada na privatização da D….. SA , e foi salvaguardada, sempre, a possibilidade de à mesma poder, ou mesmo ter de concorrer, a sociedade H………. [ver, nomeadamente, cláusula 11ª, citada no ponto 11 supra] . Este interesse da recorrente, em «adquirir», ou pelo menos ter a possibilidade de adquirir, a participação social da D….. SGPS na E……, mostra-se alicerçado no referido acordo parassocial, e mostra-se, na sua alegação, frustrado pela forma como foi levada a cabo a reprivatização da D….., mormente com a «selecção do Agrupamento C………» para «adquirir as acções» em causa, com a aprovação dos «instrumentos jurídicos a celebrar entre a B………. e tal Agrupamento», e, ainda, com a «autorização dada pelo CM a essa celebração» [ver RCM nº38-A/2015] . Assim, e na perspectiva da requerente cautelar, é o Governo Português, através do CM , sobretudo ao seleccionar um determinado adquirente das acções da D….. SGPS na E…… sem o fazer preceder do já referido «procedimento pré-contratual de direito público» - previsto na LQP - que a lesa, por via da preterição ilegal deste procedimento, no seu legítimo interesse em adquirir tais acções, interesse este que se mostra suportado numa cláusula legal, que foi subscrita pela própria D…… SGPS . É, pois, o «acto suspendendo», concretamente a ilegalidade que lhe é apontada pela recorrente, e não a violação de cláusulas do acordo parassocial por alguma das sociedades suas subscritoras, que «lesa» as suas legítimas expectativas em adquirir as acções em causa. A alegada preterição ilegal, do procedimento pré-contratual, que eventualmente contamina o «acto suspendendo», provoca uma situação de efectiva lesão na esfera jurídica da requerente cautelar, pois bastará a eliminação jurídica desse acto para lhe proporcionar alguma vantagem directa , nem que seja, apenas, a de manter em aberto a possibilidade, real, de vir a ser eliminada a ilegalidade omissiva, de modo a permitir a integração da recorrente na corrida à aquisição da participação da D….. SGPS na E……. Estamos, assim, perante o tipo de interesse caracterizado na lei como «interesse directo e pessoal» que justifica a atribuição de legitimidade activa à A………. em ordem a intentar a «acção administrativa» principal, e, consequentemente, para deduzir o presente procedimento cautelar. E estamos, também, perante uma situação em que ela necessita de lançar mão dos meios processuais aqui em causa, para assegurar a tutela judicial dessa sua posição subjectiva afectada pelo efeito colateral do acto suspendendo. Não se olvida que, no âmbito da «acção administrativa» principal, também será pedida a invalidade consequente do contrato de alienação das referidas acções, por via dos invocados vícios invalidantes, sendo que a legitimidade para deduzir este pedido relativo à «validade de contrato» cabe, inteiramente, no âmbito da alínea c), do nº1, do artigo 77º-A do CPTA [na redacção dada pelo DL nº214-G/2015 , de 02.10] , segundo a qual «1. Os pedidos relativos à validade, total ou parcial, de contratos podem ser deduzidos: […] c) Por quem tenha sido prejudicado pelo facto de não ter sido adoptado o procedimento pré-contratual legalmente exigido; […] ». Resulta do exposto que assiste legitimidade à requerente A……… para deduzir o pedido cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo constante da RCM nº38-A/2015, de 12.06, e, consequentemente, que deverá ser «concedido provimento» ao recurso jurisdicional por ela interposto para este «Pleno». 15. Para esta hipótese, que se verifica, de concessão de provimento ao recurso da A……….., requer a recorrida C……….. que não se prossiga na apreciação do «mérito da pretensão cautelar» sem previamente se ter apreciado e decidido as demais excepções por ela deduzidas na sua oposição. São elas, como deixamos dito [ponto 3 supra] , as de litispendência, caso julgado, falta de impugnabilidade da RCM nº38-A/2015, inutilidade superveniente da lide, e aceitação tácita. Aliás, também subsiste, para conhecer, a excepção da caducidade do direito de acção que foi suscitada pela requerida B………. [ponto 3 supra] . Da ponderação atenta do conteúdo dos articulados - requerimento cautelar e oposições - facilmente se conclui que a apreciação dessas questões, mesmo que deva ser efectuada no âmbito da apreciação do «mérito do pedido cautelar» - mormente no âmbito da apreciação do fumus boni juris - implica a realização de juízos de facto, e até o aditamento de matéria de facto ao acervo já contido no acórdão recorrido. E está bem expresso na lei que «o plenário e o pleno de cada secção apenas conhecem de matéria de direito» [artigo 12º, nº3, do ETAF] . Por isso, este «Pleno» se deverá limitar a aplicar definitivamente «o regime jurídico que julgue adequado» à factualidade fixada pelo tribunal recorrido [artigo 682º, nº1, CPC] , não podendo a decisão proferida por este ser alterada no tocante a matéria de facto, salvo no caso, excepcional, previsto no artigo 674º , nº3, do CPC [ver artigo 682º , nº2, do CPC ] , isto é, quando tenha havido erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais, e esses erros tenham decorrido da «ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova». Mesmo nestes casos, como ensina o Professor ALBERTO DOS REIS [Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, volume VI, a página 30] , tais excepções «não constituem desvios da regra geral de que não é lícito ao Supremo conhecer de matéria de facto. Se bem atentarmos na natureza do erro cometido […] nos casos apontados, havemos de reconhecer que se trata rigorosamente de erro de direito e não de erro de facto. Há erro na fixação dos factos da causa, mas o erro traduz-se na violação de determinada norma jurídica. É, portanto, erro de direito». E como tem vindo a entender este «Pleno», constituem ainda matéria de facto, e, por isso, subtraída à sua sindicância, as conclusões que se retirem dos factos quando as mesmas não envolvam qualquer interpretação jurídica. Por tal razão, deve considerar-se «matéria de facto não só aquela que se refere a ocorrências da vida real […] mas também os juízos formulados a partir dos factos sempre que nessa ponderação ou valoração intervenha apenas um critério retirado das máximas da experiência comum, ou do homem médio, sem apelo a máximas ou ponderações só existentes na ordem jurídica» [ver AC STA/Pleno de 06.02.2007, Rº783/06; AC STA/Pleno 06.03.2007, Rº359/06; AC STA/Pleno de 18.10.2007, Rº1101/07; AC STA/Pleno de 17.04.2015, Rº858/14; AC STA/Pleno de 17.11.2016, Rº131/13] . Assim, não deve este «Pleno» avançar no conhecimento do restante objecto do litígio cautelar, esgotado que está o conhecimento do objecto estrito do recurso jurisdicional, por isso contender com a indispensável realização de juízos de facto que não lhe são permitidos por lei. 16. De quanto fica exposto resulta, por conseguinte, que deverá ser concedido provimento ao recurso interposto para este «Pleno» pela requerente cautelar, a A………., e, em conformidade, ser revogado o acórdão recorrido, da Secção. Quanto ao demais, deverão os autos ser remetidos à Secção para prosseguirem no conhecimento do restante objecto do litígio cautelar, caso nada mais obste a tal. Decisão Nestes termos, decide o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conceder provimento ao recurso interposto pela A………., e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido, ordenando que os autos sejam remetidos à respectiva Secção para aí prosseguirem com o conhecimento do seu restante objecto, caso nada mais obste a tal. Custas pelas recorrida C………., única que contra-alegou no recurso. Lisboa, 14 de Dezembro de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (vencido, conforme declaração anexa). Declaração de voto Sem prejuízo da muito bem sustentada tese que fez vencimento, creio que o acórdão da secção decidiu bem o que respeita à legitimidade da ora recorrente, tendo suficientemente afastado as diversas razões em que a mesma se sustentava. Por isso, sem necessidade de adjuvante, teria mantido o seu entendimento. Porém, o acórdão começou por apreciar a questão da competência material para a pedida intimação. Não o devia ter feito. Na verdade, é certo o regime de precedência de conhecimento, imposto pelo artigo 13.º do CPTA. Mas ele aplica-se tendo em atenção os pedidos. Ora, o pedido de intimação foi formulado como pedido subsidiário. Assim, havia que decidir, primeiro, o que respeitava ao pedido principal de suspensão de eficácia «do acto administrativo» constante da Resolução 38-A/2015. Sendo decidido, como foi decidido, o que havia era que estender a ilegitimidade também ao pedido subsidiário, pois este, afinal, reporta-se a ataque à mesma Resolução, apenas que formulado sob um prisma localizado na vertente de actuação de uma das entidades abrangidas pela mesma. Em rigor, o pedido de intimação corresponde a pedido de total paralisação da resolução. Deveria, pois, em meu entender, negar-se provimento ao recurso, mantendo-se a decisão de ilegitimidade, estendida ao que respeita ao pedido subsidiário. Lisboa, 14 de Dezembro de 2016. Alberto Augusto Oliveira