01760/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é ilegal a decisão que, na sequência da extinção da B………. autoriza a cedência temporária, por três campanhas, do uso dos silos e aparelhos de secagem de cereais às entidades (cooperativas de produtores) que até então os tinham utilizado sem prévio concurso público.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

1.1. A…………….. SA inconformada com a sentença proferida no TAC de Lisboa que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO (ao abrigo da LPTA) “do acto administrativo emanado do Ministro da Agricultura – Comunicação Interna n.º 15/2003, de 2 de Junho e ainda do acto administrativo emanado do Conselho de Administração do INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola”.

O recurso foi admitido por despacho de 24 de Abril de 2013, notificado ao recorrente em 22-5-2013.

1.2. A COOPERATIVA AGRICOLA DE ………… e outras (recorridas particulares) interpuseram recurso subordinado, na parte em que foram julgadas improcedentes as excepções que invocaram na contestação.

O recurso foi admitido por despacho de 27 de Maio de 2013, notificado aos recorrentes em 29-5-2013.

1.3. Em 28-6-2013, a A…………… SA apresentou as suas alegações, terminando com as seguintes conclusões:

1) A douta decisão recorrida incorreu em erro sobre os pressupostos, pois que, com base nos factos que deu como assentes, não se poderia ter pronunciado sobre quais os objectivos prosseguidos pela deliberação impugnada;

2) Enferma a decisão recorrida, igualmente, de erro sobre os pressupostos, pelo que toca à efectivação do acesso à utilização dos silos, que a douta decisão justifica com apelo à mera possibilidade de tal acesso;

3) Igualmente enferma a decisão impugnada de erro sobre os pressupostos, ao concluir que a recorrente não é concorrente das entidades potencialmente subscritoras dos protocolos;

4) Ao ter julgado que a recorrente não consubstanciou os vícios que assaca deliberação impugnada, a decisão recorrida enferma de manifesto erro de julgamento;

5) Ao ter cedido apenas a alguns operadores económicos o direito de utilização de equipamentos públicos, sem qualquer acto prévio de selecção, efectuado em condições de igualdade, de tais operadores, a deliberação do INGA violou os princípios da igualdade, da justiça, da imparcialidade, da prossecução do interesse público e do respeito pelos interesses protegidos dos cidadãos, consagrados nos artigos 4º, 5º e 6º do CPA (aplicáveis ex vi do previsto no art. 2º, n.º 1 e n.º 2 e 5 daquele Código).

6) E violou igualmente, por esse motivo, o art. 266º n.º 1 e 2 da Constituição.

7) A douta sentença, que entendeu não terem sido violados tais normativos, e concluiu pela legalidade da deliberação impugnada, fez nessa medida errada interpretação e aplicação ao caso em apreço de tais disposições legais e constitucionais, que assim saem violadas.

8) Tais auxílios configuram igualmente uma violação do art. 87º do Tratado CE.

9) E, como se disse, ao não assegurar nos protocolos celebrados o acesso dos demais operadores económicos aos equipamentos, criou o INGA, objectivamente, as condições para que, de forma concertada, as entidades beneficiadas negassem tal acesso às suas concorrentes, violando as regras da concorrência, nomeadamente as normas comunitárias sobre a matéria (artigos 81º e 82º do Tratado).

10) A douta sentença não se pronuncia pela ilegalidade da deliberação, viola assim, por esse facto, as normas comunitárias invocadas.

11) A douta sentença é nula, por omissão de pronúncia, por não ter apreciado a atribuição de um benefício económico a determinadas empresas, falseando as regras da sã concorrência entre as mesmas, artigo 81º, al. f) da Constituição, que garante uma equilibrada concorrência entre as empresas.

12) E é igualmente nula, por ter omitido a apreciação da alegada violação do artigo 90º, al. a) da Constituição, que estabelece os princípios constitucionais sobre objectivos da política comercial.

13) Do mesmo modo, a decisão recorrida não apreciou, como lhe competia a legalidade da manutenção, posteriormente à entrada em vigor da Lei n.º 18/2003, de um regime de auxílios do Estado a alguns operadores económicos, em violação do disposto no art. 13º, n.º 1, da mesma Lei, sendo igualmente nula por omissão de pronúncia.

14) A atribuição do equipamento enferma ainda do vício que deriva da ilegalidade da transferência da titularidade daqueles bens para a sua esfera jurídica, em violação dos compromissos comunitários e do disposto no Decreto - Lei n.º 187/2001. E a douta decisão, ao não se pronunciar sobre tal ilegalidade, enferma de omissão de pronúncia.

15) Sendo assim ilegal, por erro sobre os pressupostos, por violação dos princípios gerais enformadores da actividade da Administração, e por violação das disposições legais, constitucionais e comunitárias invocadas, e sendo ainda nula, por omissão de pronúncia, deve a douta decisão recorrida ser revogada.

1.4. A COOPERATIVA AGRÍCOLA DA ………… e outras (recorridas particulares) apresentaram as suas contra-alegações concluindo: a douta sentença fez correcta aplicação do direito aos fatos provados, não merecendo qualquer censura, devendo ser mantida.

1. 5 O processo é remetido a este STA, sem que tenha havido alegações das entidades contra-interessadas, relativamente ao recurso subordinado que interpuseram.

1.6. Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Procurador - Geral Adjunto emitiu parecer considerando que o recurso era tempestivo e que por isso deveria ser admitido, mas julgado improcedente por se não verificarem os vícios imputados à sentença recorrida.

1.7. Por despacho do relator foram julgados desertos, o recurso principal por ter sido interposto fora de prazo e o subordinado por falta de alegações.

1.8. O recorrente principal reclamou para conferência sustentando a tempestividade do seu recurso.

1.9. Foram colhidos os vistos legais.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

1) Em 2 de Junho de 2003, conforme documento intitulado “Comunicação interna” constante do processo instrutor, por despacho comunicado ao INGA através da Comunicação Interna n.º 15/2003 e, na sequência da transferência para o INGA dos silos de cereais pertencentes à ex-B………….., o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas determinou que:

i) A sua gestão fosse atribuída às cooperativas que os utilizavam em anos anteriores;

ii) A atribuição fosse feita através de protocolo/acordo;

iii) No protocolo deveriam ser clarificadas as responsabilidades daquelas entidades, em matéria de manutenção e conservação dos silos e seus equipamentos;

iv) No acordo a estabelecer com as entidades deveria ser considerada uma duração para a gestão, correspondente às próximas três campanhas;

2) Em 5 de Junho de 2003, conforme documento intitulado “Reunião do Conselho de Administração de 5/6/2003” constante do processo instrutor, tendo em consideração o despacho do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e a transferência da propriedade e gestão do património da B…………… SA, para o INGA, o Conselho de Administração do IFADAP/INGA, com relevância para a matéria destes autos, deliberou:

i) Aprovar as minutas de protocolo (…) cujo objecto consiste na cedência do direito de utilização dos silos e secadores de cereais, conforme documento intitulado “Protocolo de Cooperação” constante do processo instrutor.

3) Em 14 de Julho de 2003, a recorrente A……………. SA deu entrada no STA a uma petição de recurso contencioso de anulação das decisões referenciadas em a) e b), recurso n.º 1305/03, I Secção – autos fls. 6 a 119, 1 volume.

4) Em 5 de Novembro de 2003, o Colendo Juiz Conselheiro Relator no recurso n.º 1305/03, 1ª Secção, decidiu julgar o “… STA incompetente, em razão da matéria e da hierarquia, quanto ao recurso do acto do Conselho de Administração do INGA” – autos fls. 478 a 479, II volume.

5) O INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola é um instituto Público sob a tutela do Ministério da Agricultura;

6) A recorrente A……………. SA é uma sociedade anónima que tem por objecto a comercialização por grosso e a retalho de produtos para utilização na agricultura, cuja constituição resultou da liquidação da sociedade B…………… SA tendo sido adquirida, em 31 de Julho de 2001, pela C……………. SA – autos fls. 301 a 318, II volume e matéria de facto fixada (pontos 1, 2, 4 e 6 pelo Ac. do STA de 23 de Julho de 2003, em autos de fls. 444 a 448.

7) O Decreto Lei 187/2001, de 25 de Junho, estabeleceu o processo de liquidação da B…………… SA, sendo certo que, nos termos do decreto Lei n.º 234/2002, de Novembro, foi alterado o art. 4º daquele diploma, no sentido de que “(…) o Estado, através da Direcção Geral do Tesouro, transferirá para o património do Instituo Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA) o património imobiliário remanescente das operações de liquidação levadas a cabo pela comissão liquidatária” – cfr. art. 1º do Decreto lei n.º 234/2002, de 2 de Novembro;

8) O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa em 5 de Dezembro de 2003 (cfr. fls. 1 proc).

2. Matéria de Direito

O relator, através de decisão sumária rejeitou o (i) recurso principal por extemporaneidade da apresentação das alegações e o (ii) recurso subordinado por falta de alegações.

Não tendo os recorrentes subordinados (Cooperativa Agrícola da ………… e outras, na qualidade de contra-interessados no recurso contencioso) reclamado da decisão que julgou o seu recurso deserto, por falta de alegações, nesta parte, a decisão do relator transitou em julgado – cfr. art. 684º, n.º 4 do CPC e 110º, b) da LPTA.

A A……………. SA (recorrente principal) reclamou para a conferência, impondo-se, assim e antes de mais, apreciar a referida reclamação.

2.2. 1 Reclamação para a conferência

Entendeu-se no despacho reclamado que o prazo para apresentar alegações era de 20 dias – por força do art. 106º da LPTA, aplicável a este processo e segundo o qual as alegações devem ser apresentadas no prazo de 20 dias.

Alega, contudo, a recorrente que esse prazo passou a ser de 30 dias, por força das alterações introduzidas no CPC pelo Dec. Lei 329/A/95, de 12/12, citando a seu favor o acórdão deste STA de 16-3-2004, proferido no processo 0174/04. Entendeu-se no aludido acórdão que “o prazo de 20 dias estabelecido no artigo 106º da LPTA (…) passou a ser de 30 dias, contado continuamente (…)”.

A reclamante tem razão.

Na verdade, o prazo de 20 dias foi estabelecido quando na contagem dos prazos só se atendia aos dias úteis e, portanto, a partir da altura em que os prazos processuais passaram a ser contínuos, aquele prazo de 20 dias úteis, passou ser (como decorre do acórdão do STA acima citado e com o qual se concorda) de 30 dias contínuos, por força das alterações introduzidas pelo CPC pelo Dec. Lei 329/A/95 de 12/12.

Deste modo, tendo o recorrente sido notificado para alegar, por carta remetida ao seu mandatário em 22-5-2013, a notificação presume-se feita no 3º dia útil posterior, ou seja, em 27-5-2013 (segunda feira). As alegações do seu recurso deram entrada no Tribunal em 26-5-2013 (via fax), conforme decorre de fls. 857 dos autos, estando portanto dentro do prazo.

Consequentemente, nesta parte, concede-se provimento à reclamação e admite-se o recurso, impondo-se o seu conhecimento.

2.2.2- Objecto do recurso

Como decorre da motivação e respectivas conclusões o recorrente imputa à decisão recorrida erros de julgamento e omissão de pronúncia.

Apreciaremos em primeiro lugar os vícios de omissão de pronúncia, pois a sua procedência gerando a nulidade da sentença prejudica o conhecimento dos demais.

(i) Omissão de pronúncia

O recorrente imputa à decisão recorrida o vício de omissão de pronúncia por nada ter dito quanto à violação dos artigos 81º e 82 do Tratado CE - conclusão 9 e 10; quanto à violação das regras da concorrência (art. 81º, al. f) da Constituição) – conclusão 11; a violação do art. 90º, a) da Constituição (conclusão 12); legalidade do regime de auxílios do Estado a alguns operadores em violação do art. 13º, 1 da Lei 18/2003 – conclusão 13; ilegalidade da transferência de bens ao abrigo do Dec. Lei 187/2001-conclusão 14.

A sentença recorrida fez uma apreciação do caso, sem uma rigorosa descriminação de cada um dos vícios imputados ao acto impugnado.

Referiu, todavia, que não se verificava a violação do DL 198/99, “uma vez que o referido regime pressupõe a realização de despesas por entidades consideradas como interessadas na locação ou aquisição de bens e serviços, o que não é ocaso presente” (fls. 828).

Afastou a violação dos princípios da Justiça e da igualdade, cuja violação “sempre careceria de mais e melhor justificação e densificação e não o recurso a afirmações de carácter predominantemente conclusivo” (fls. 828);

Finalmente transcreveu e disse acompanhar o parecer do MP, nos seguintes termos:

“(…) à data dos factos, nada obrigava o INGA ao lançamento do concurso público pretendido, sendo certo que pela própria natureza do concurso … isto é pela álea que envolve … - autos fls. 467, II volume – o recorrente não pode ou podia reclamar a adjudicação de tal cedência do direito de utilização, conforme, neste sentido, o decidido no Ac. do STA, de 23 de Julho de 2003 – autos fls. 444 a 468 – razão por que não se mostram violados os princípios da igualdade e da não discriminação consagrado no Tratado CE e no art. 266º, 2 da Constituição da República e art. 5º do CPA, o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos interesses legalmente protegidos do cidadão, consagrados no art. 266º, n.º 1 da Constituição da República e art. 4º do CPA e princípio da justiça previsto no art. 266º, n.º 2 e 6 do CPA.”.

Do exposto decorre que a decisão recorrida considerou que a questão essencial a decidir era a de saber se deveria, ou não, ter havido um concurso público para afectação dos silos.

A nosso ver, neste ponto, tinha toda a razão, na medida em que todas as conclusões da recorrente assentavam precisamente aí, isto é, ter havido uma cedência apenas a alguns operadores económicos do direito de utilização de equipamentos públicos.

A sentença entendeu não haver obrigação de realizar qualquer concurso público; que não fora devidamente alegada a violação do princípio da igualdade e não era aplicável o regime do Dec. Lei 187/2001, bem como – por remissão para o parecer do MP – que não havia violação dos princípios da igualdade e não descriminação constantes do Tratado CE.

É verdade que fez uma referência expressa ao regime do art. 81º, f) e 90º da CRP, o julgamento no sentido de não haver violação de tais regras, decorre do entendimento de não ser necessário haver concurso público e não ter havido violação da igualdade ou não descriminação que não ocorre a invocada violação.

Deste modo a sentença recorrida – embora sucinta - não enferma de omissão de pronúncia uma vez que a decisão proferida ao julgar desnecessário o concurso público e não violados os princípios da igualdade, não descriminação constantes do Tratado CE dá resposta, ainda que sintética a todas as questões que lhe foram colocadas.

Daí que se não verifique o vício de omissão de pronúncia, sem prejuízo deste Supremo Tribunal reapreciar a verificação ou não dos alegados vícios, incluindo a violação dos artigos 81º, f) e 90º da CRP.

(ii) Erros de julgamento

Os vícios imputados ao acto recorrido constam das alegações formuladas em primeira instância e são retomados nas alegações deste recurso. Daí que, na apreciação do recurso, seguiremos a ordem das conclusões ora formuladas.

Na 1ª a 6ª conclusões, alega a ora recorrente que o acto impugnado ao ter cedido apenas a alguns operadores económicos o direito de utilização de equipamentos públicos, sem qualquer acto prévio de selecção, efectuado em condições de igualdade, violou vários princípios, a saber: igualdade, justiça, imparcialidade, prossecução do interesse público, respeito pelos direitos protegidos dos cidadãos – artigos 4º, 5, 6º do CPA e 266º, 1 e 2 da CRP.

Vejamos, antes de mais, os contornos da decisão, objecto deste recurso.

A decisão objecto do presente recurso é o acto do Conselho de Administração do INGA de 12 de Junho de 2003, que deu execução à comunicação do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas n.º 15/2003, de 2/6/2003.

A comunicação interna n.º 15/2003, de 2 de Junho determinava o seguinte:

“Na sequência da transferência para o INGA dos silos de cereais pertencentes à ex-B…………, determino que a sua gestão seja atribuída às cooperativas que os utilizaram em anos anteriores desde que, através de protocolo, fiquem clarificadas as suas responsabilidades em matéria de manutenção e conservação dos silos e seus equipamentos.

No acordo a estabelecer com as cooperativas deverá ser considerada uma duração para esta gestão correspondente às próximas 3 campanhas.” – cfr. fls. 157 dos autos.”

Deve referir-se que esta deliberação foi autonomamente impugnada, tendo o STA por acórdão de 26-5-2004, proferido processo 01305/03, com a seguinte fundamentação:

“(…)

O acto ora em análise, como resulta do documento nº 1, na “Comunicação Interna nº 15/2003”, de 2/6, tem o seguinte teor:

“PARA: Senhor Presidente do IFADAP/INGA

ASSUNTO: Silos de Cereais da ex-B……….

Na sequência da transferência para o INGA dos silos de cereais pertencentes à ex-B…………, determino que a sua gestão seja atribuída às cooperativas que os utilizaram em anos anteriores desde que, através de protocolo, fiquem clarificadas as suas responsabilidades em matéria de manutenção e conservação dos silos e seus equipamentos.

No acordo a estabelecer com as cooperativas deverá ser considerada uma duração para esta gestão correspondente às próximas 3 campanhas.

O Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas,

Ass.”

Como se vê da sua génese e do seu conteúdo expresso, o acto recorrido não define qualquer situação jurídica concreta da recorrente ou de qualquer outra pessoa ou entidade.

Em tal acto, o seu autor determina aos serviços (Director do IFADAP/INGA) sob a sua tutela, o modo como se há-de operar a transferência da gestão dos silos de cereais, pertencentes à ex-B…………., para as cooperativas que os vinham utilizando em anos anteriores, no âmbito de protocolos a realizar e mediante condições que aí se estabelecem.

O destinatário do acto impugnado, como resulta expressamente do transcrito, é o Director dos serviços responsáveis pela gestão dos silos que haviam pertencido à extinta B…………., sendo o seu conteúdo constituído por instruções sobre os procedimentos a adoptar relativamente àquela mesma gestão.

Claramente se constata que estamos perante um acto que, atento o conteúdo (instruções) e a forma (Comunicação Interna nº 15/2003), não possui, per se, aptidão para lesar quaisquer direitos ou interesses da Recorrente.

O acto recorrido, como nele se refere expressamente, foi, pois, proferido apenas para produzir efeitos no domínio das relações interorgânicas, no âmbito dos serviços do Ministério, não afectando a esfera jurídica do recorrente ou de terceiros.

Não tendo, ele próprio, eficácia externa, não se apresenta como imediatamente lesivo da esfera jurídica da recorrente, não sendo, assim recorrível. (…)”

Na sequência de tal comunicação interna foi proferido o despacho, objecto do presente recurso, em 5 de Junho de 2003, do seguinte teor, (na parte deliberativa):

“(…)

1. Aprovar as minutas de protocolo, em anexo à presente acta, cujo objecto consiste na cedência de utilização dos silos e secadores de cereais.

2. Mandatar o Senhor Presidente do Conselho de Administração para outorgar os protocolos com as seguintes entidades:

(…)

3. Mandatar o Chefe de Serviço de Gestão de Silos para a assinatura dos autos de entrega das instalações.

4. Proceder à denúncia do protocolo celebrado em 14-1-2002 entre a B………………, SA e a A……………. SA, nos termos do ofício em anexo à presente acta, cujo objecto consiste na utilização das básculas das instalações de Aljustrel, Cuba, Elvas, Estremoz, Évora, Fronteira, Moura, Pavia, Reguengos de Monsaraz e Serpa.

5. Determinar a definição dos procedimentos necessários ao desempenho das competências do controlo, bem como das regras de utilização dos centros de secagem, cuja gestão foi directamente atribuída ao INGA.”

Finalmente deve dizer-se que constam dos autos cópia das minutas de protocolo (cfr. fls. 105 e seguintes), das quais consta, além do mais:

“(…)

Cláusula quarta

(Obrigações da …)

Para cumprimento do objecto identificado na cláusula primeira, a segunda outorgante obriga-se a:

a) Não ceder a terceiros as instalações objecto do presente Protocolo, sem consentimento do INGA.

b) A cumprir as regras de utilização e manutenção que constam do anexo II ao presente Protocolo;

c) Suportar todas as despesas de funcionamento, incluindo o fornecimento de energia eléctrica, água e telecomunicações, dos imóveis e equipamentos descritos no Anexo I ao presente protocolo;

d) Sujeitar-se a todas as acções de controlo efectuadas pelo INGA, ou por terceiro devidamente credenciado.

e) Prestar todos os esclarecimentos que lhe forem colocados no âmbito do presente Protocolo.

(…)”.

Na cláusula quinta estabelecia-se, ainda, no n.º 4:

“(…)

4. É da responsabilidade da segunda outorgante a guarda e conservação das instalações e equipamentos objecto do presente protocolo e comprometendo-se aquela entidade, no termo de vigência do presente protocolo, a entregar instalações e equipamentos no estado de conservação em que as recebeu, incluindo as benfeitorias realizadas, não sendo exigível qualquer pagamento pela realização das mesmas.

(…)”

Sustenta a recorrente a invalidade da referida deliberação do INGA (despacho objecto deste recurso) por ter cedido a utilização dos silos sem concurso público, violou desse modo os princípios da igualdade, justiça, imparcialidade e prossecução do interesse público.

Julgamos, todavia, que a aludida violação se não verifica.

Em primeiro lugar não existe uma norma legal que expressa, directa e literalmente, impusesse a realização de um concurso público, para a cedência dos silos, na sequência da extinção da B………….. Se existisse tal norma, como é evidente, o fundamento da ilegalidade radicaria na sua violação. Tal não é sequer alegado e na verdade não foi indicada qualquer regra que, neste caso concreto impusesse o concurso público para a cedência de uso dos silos nas campanhas a que se refere a Comunicação Interna nº 15/2003, de 2 de Junho.

Em segundo lugar a decisão de ceder os silos, nas próximas três campanhas, às entidades que os vinham utilizando foi decidida pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas. Portanto, o INGA por estar sob a tutela daquele Ministro estava obrigado a cumprir aquela determinação. Nesta parte, não tinha o autor do acto recorrido a opção de, por sua iniciativa, e contrariando a Comunicação do Ministro, proceder de modo diverso. Ora, quando a Administração age no âmbito de um estrito dever não pode violar os aludidos princípios (igualdade, justiça, imparcialidade e prossecução do interesse público), pois tal violação só pode ocorrer no exercício de poderes discricionários, ou melhor dizendo, a margem discricionária da actuação administrativa.

Em terceiro lugar, a deliberação impugnada de acordo com a Comunicação a que dá cumprimento, não define nem determina que o uso dos Silos seja gratuito – como sustenta a recorrente. Nem, em bom rigor, tal regime gratuito decorre da Comunicação Interna, na medida em que esta manda que, nos protocolos a celebrar “… fiquem clarificadas as suas responsabilidades em matéria de manutenção e conservação dos silos e seus equipamentos.” Da minuta de protocolo aprovada pela deliberação recorrida também consta a obrigação das segundas outorgantes de pagarem os custos de manutenção e conservação dos silos. Assim, para além da cedência ser temporária (três campanhas), não é totalmente gratuita.

Por outro lado, em quarto lugar, o universo das entidades abrangidas pela cedência cobre as cooperativas agrícolas e agrupamentos de produtores que “os utilizaram em anos anteriores” (Despacho do Ministro da Agricultura). Ou seja, a opção por ceder a utilização dos silos às cooperativas e agrupamentos de produtores que os utilizaram até aí não faz qualquer descriminação irracional ou arbitrária. Não é arbitrária desde logo porque elege para cedência as associações de produtores que até então as utilizavam. O fundamento é, portanto, racional pois cede o uso aos produtores de cereais que até então o tinha feito. Note-se, finalmente, que a recorrente não é produtora de cereais e, portanto, não se encontra na mesma situação das entidades a quem foi cedida a utilização.

Na conclusão 8ª e 9ª a recorrente considera que os protocolos assinados violam os artigos 81º, 82º e 87º do Tratado CE. Estas conclusões não procedem, uma vez que o recurso tem como objecto a deliberação do INGA e não os concretos protocolos celebrados entre esta entidade e os anteriores utilizadores.

Mesmo tendo em conta a “minuta” dos protocolos e a limitação da cedência do uso dos solos às cooperativas de produtores de cereal que os tinham até então utilizado, não se vê em que medida possa haver violação dos artigos 81º, 82º do Tratado CE, pois não estão em questão práticas concertadas ou acordos entre empresas. Relativamente ao art. 87º (actual artigo 107º) que não se demonstra em que termos a cedência precária dos silos, a quem os utilizava, possa ser vista como um “auxílio de Estado” aos produtores de cereais. Com efeito o recorrente não alegou na petição inicial factos de onde se possa sequer concluir qual o valor económico da cedência em comparação com o que se passava anteriormente. Não existem, assim, elementos bastantes para se poder qualificar o acto impugnado como integrando um auxílio de Estado.

Nas conclusões 11ª e 12ª a recorrente considera violados os artigos 81º, al. f) e 90º, al. a) da CRP. No art. 81º, f) da CRP considera-se, entre outros, que incumbe prioritariamente ao Estado “Assegurar o funcionamento dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência entre empresas, a contrariar as formas de organização monopolistas e a reprimir, os abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral”. Trata-se de uma norma claramente programática dirigida ao legislador ordinário e cujo incumprimento é tão só gerador de inconstitucionalidade por omissão (art. 283º da CRP).

O art. 99º, al. a) da CRP (e não o art. 90º, al. a) como erradamente alega a recorrente) considera objectivo da política comercial “A concorrência salutar dos agentes mercantis”. Também este preceito consagra uma norma programática dirigida directamente ao legislador cuja violação é apenas geradora de inconstitucionalidade por omissão (art. 283º da CRP).

Na conclusão 13ª a recorrente considera violado o art. 13º, n.º 1 da Lei 18/2003, por considerar que a deliberação impugnada mantém um regime de auxílio de Estado a alguns operadores. Nos termos o aludido preceito “Os auxílios a empresas concedidos por um Estado ou qualquer outro ente público não devem restringir ou afectar de forma significativa a concorrência no todo ou em parte do mercado”.

A Comunicação Interna, tal como foi redigida, manda transferir para os utilizadores a responsabilidade pela conservação e manutenção dos silos, que, como vimos é respeitada na minuta dos protocolos, portanto, a qualificação como “auxílio de estado” que afecte de forma significativa a concorrência não está demonstrada.

Não está demonstrada, desde logo, porque a concorrência relevante para este caso seria entre os produtores de cereal e não se demonstrou existirem produtores que tenham ficado excluídos do uso dos silos. E se é verdade que dos autos consta uma queixa e subsequentes recomendações da Autoridade da Concorrência, também é verdade que os meios de prova produzidos junto de tal entidade não podem vincular os ora recorridos e, neste processo, não estão alegados factos que permitam concluir pela significativa afectação da concorrência.

Finalmente, ainda neste ponto, a Lei 18/2003, foi publicada em 11 de Junho de 2003 e o despacho, ora recorrido foi proferido, em 5 do mesmo mês (cfr. fls. 33) portanto, ainda antes do referido diploma ter sido publicado. Não pode, deste modo, haver violação de lei, pois esta é posterior ao acto impugnado.

Na conclusão 14ª alega a recorrente que a transferência da titularidade daqueles bens viola compromissos comunitários do Estado Português no processo de liquidação da B…………. e o Dec. Lei 187/2001. Como é bom de ver esta conclusão é manifestamente improcedente pois não foi determinada a transferência da titularidade dos bens em causa (silos e secadores), mas apenas a cedência do seu uso para as três campanhas seguintes.

A crítica feita ao acto impugnado não é, desde logo, exacta, pois o que se ordenou na Comunicação Interna (que a deliberação recorrida invocou) e no despacho recorrido, foi uma cedência do uso limitada no tempo e não uma transferência do domínio. Não indica, por outro lado, a recorrente, qual o concreto compromisso do Estado Português, no processo de liquidação da B…………. incompatível com a cedência precária do uso dos silos (com a responsabilidade dos utentes pela conservação e manutenção dos mesmos) nem a concreta norma do Dec. Lei 187/2001 que foi violada, pelo que, também nesta parte, o recurso deve ser julgado improcedente.

3. Decisão

Face ao exposto os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 200,00 Euros e a Procuradoria em 50%.

Lisboa, 27 de Novembro de 2014. – António Bento São Pedro (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.