011/03 - Tribunal dos Conflitos

I- São actos de gestão pública os praticados por um órgão da administração autárquica ao proceder ao loteamento de um terreno, emitir licenças de construção e de utilização e realizar arruamentos infra estruturantes.

II- Imputando o Autor àquele órgão a produção de danos, por ilegalidade na construção de arruamento que lhe impede o acesso a uma cave, não obstante ter antes emitido os respectivos alvarás de licença de construção e de utilização, e pedindo a condenação do município em indemnização, são competentes para a acção os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

III- A tal não obsta que o Autor peça, também, instumentalmente, a condenação do Réu a reconhecer o seu direito de propriedade sobre a fracção predial que aquela cave constitui.

Acordam no Tribunal dos Conflitos

I

A. .., invocando a sua qualidade de sócia-gerente da sociedade irregular A... e B..., intentou, no dia 2 de Janeiro de 2002, contra a Câmara Municipal de Bragança, acção declarativa de condenação, com processo ordinário, pedindo a condenação da ré a reconhecer-lhe ser proprietária da fracção autónoma W do prédio urbano sito em Bragança, matricialmente inscrito sob o artigo 4735, a pagar-lhe, a titulo de indemnização, 100 000 000$ por lucros cessantes até à propositura da acção, e 50 000 000$ a título de lucros cessantes futuros por cada ano desde a propositura da acção, a liquidar em execução de sentença, e juros.

Fundamentou a sua pretensão na compropriedade de uma cave construída de harmonia com o alvará de loteamento emitido pela ré, no licenciamento e utilização dela como armazém de derivados de madeira com acesso de viaturas ao seu interior, na urbanização e construção pela última de um arruamento com cota ilegal impediente do seu acesso com veículos e nos lucros cessantes disso derivados.

A ré invocou a excepção da incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria, afirmando ser de gestão pública a actuação geradora dos danos que lhe são imputados e a competência para conhecer da causa se inscrever nos tribunais administrativos.

A autora respondeu no sentido de a competência para conhecer da acção ser do tribunal judicial, por a actividade da ré em causa ser de gestão privada, sob a argumentação, além do mais, de a propriedade ter sido alienada inicialmente no âmbito de um contrato de compra e venda inserido nesse tipo de actividade.

O tribunal da 1ª instância considerou que a actividade que a autora imputa à ré como causa dos danos é de gestão pública, declarou-se incompetente em razão da matéria, e absolveu o Município de Bragança da instância.

Agravou a autora, a Relação negou provimento ao recurso, remetendo para os fundamentos da sentença recorrida, a primeira agravou para o Supremo Tribunal de Justiça, e o relator a quem o processo foi distribuído remeteu-o para o Tribunal dos Conflitos.

A recorrente formulou, em síntese útil, as seguintes conclusões de alegação:

A Quinta ... é propriedade privada do Município de Bragança que promoveu o seu loteamento despido de ius imperii e em igualdade de circunstâncias com os particulares, praticando actos privados, quer de loteamento quer de alienação de lotes antes de efectuar obras de urbanização;

- está em causa na acção o incumprimento pela recorrida quanto a obras de urbanização a que estava obrigada na sequência da operação de loteamento da propriedade do seu domínio privado, gerador de prejuízos derivados de não poder aceder ao interior da sua cave há mais de dois anos e a indemnização que ela lhe deve prestar;

- a acção intentada tem por objectivo responsabilizar o Município de Bragança enquanto proprietário e promotor da operação de loteamento e das obras de urbanização;

- a condição resolutiva do contrato de compra e venda do lote relativo à construção em dois anos do prédio destinado à habitação, sob pena do seu retorno ao vendedor, não revela ius imperii da recorrente;

- o contrato não consubstancia uma relação directa e imediata com a satisfação de necessidades públicas, tendo as partes contratado sempre em posição de paridade, sem jus imperii por parte da recorrida;

- os actos praticados pela recorrida integram-se na sua actividade da pessoa colectiva despida de poderes públicos, actuando em posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, com submissão a normas de direito privado, não sendo aplicável a alínea f) do n.º 1 do artigo 51 ° do ETAF;

- a apreciação e o julgamento dos prejuízos provocados directa ou indirectamente pelo incumprimento das operações de loteamento e das obras de urbanização compete ao tribunal judicial;

- o acórdão recorrido violou os artigos 66° do Código de Processo Civil, 48°, n.º 8, e 64° do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, e 211° da Constituição, pelo que o recurso deve ser julgado procedente.

II

É a seguinte a síntese do pedido e da causa de pedir formulados na acção pela recorrente:

1. O pedido essencial formulado pela recorrente contra a Câmara Municipal de Bragança é o de indemnização, quantificada por referência à data da propositura da acção em € 498 797,90 e, quanto ao futuro em € 249 398, 95 anuais.

2. A título de causa de pedir, referiu, essencialmente a recorrente:

a) o loteamento de uma Quinta operado pela Câmara Municipal de Bragança, a venda por ela a outrem, antes da infra-estruturação, do lote B, para a construção de um prédio com determinadas características, sob pena de reverter à sua titularidade, a emissão das respectivas licenças de construção e de ocupação;

b) a quota cota máxima das caves de 0,7 metros acima do terreno adjacente, a inclinação máxima das rampas de 6%, a extensão máxima de um só lanço de 6 metros, a aquisição por compra a outrem da cave W e a licença emitida pela Câmara Municipal de Bragança para a poder utilizar como armazém de acesso do público;

c) a realização pela Câmara Municipal de Bragança, anos depois, da infra-estruturação do local, incluindo os arruamentos, um deles com uma cota superior a dois metros abaixo da cota da soleira do único acesso à referida cave-armazém, impedindo-lhe em absoluto o acesso do público;

d) a presumir-se não ter a Câmara Municipal de Bragança não ter violado a lei aquando da emissão dos alvarás de licença de construção e de utilização, a violou quanto construiu o referido arruamento em desrespeito ao Regulamento Geral das Edificações Urbanas e ao Decreto-Lei n.º 64/90, de 21 de Fevereiro;

e) o facto de o prédio ter sido mal implantado não exime a Câmara Municipal de Bragança dos erros que cometeu ao emitir os alvarás de licença de construção e posteriormente os de licença de habitação e de ocupação.

III

A questão essencial decidenda é a de saber qual é o tribunal materialmente competente para conhecer da acção declarativa de condenação em causa.

Tendo em conta o conteúdo do acórdão recorrido e das conclusões de alegação da recorrente, a resposta à referida questão pressupõe a análise da seguinte problemática:

- caracterização do pedido e da causa de pedir;

- competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa;

- conceito de prejuízos decorrentes de actos de gestão pública e de gestão privada de entes públicos;

- específico quadro legal em que a recorrida exerceu a actividade cuja ilicitude a recorrente lhe imputa;

- solução para o caso decorrente dos factos e da lei.

Vejamos, de per se, cada uma das referidas sub-questões.

1.

O pedido de condenação da recorrida no reconhecimento de que a recorrente declaração de que a recorrente é titular do direito de propriedade sobre a fracção predial W do prédio em causa assume-se no quadro da acção como meramente instrumental em relação ao pedido indemnizatório, pelo que a sua função é essencialmente a de elemento da causa de pedir.

Com efeito, o que a recorrente pretende significar é que a recorrida, com a sua acção e ou omissão, lhe violou o direito de propriedade sobre o estabelecimento comercial, o que se traduz em questão de direito privado (artigo 1305º do Código Civil).

No quadro do princípio da devolução facultativa ou da suficiência discricionária, face ao disposto nos artigos 4º, n.º 2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 7º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, nada obsta a que a jurisdição administrativa resolva questões prejudiciais de direito privado (Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 11.1.2000, CJ, Ano VIII, Tomo I, pág. 15).

Em consequência, se a competência em razão da matéria para conhecer do objecto essencial da acção se inscrever nos tribunais da ordem administrativa, nela se compreende também conhecimento jurisdicional da aludida questão prévia relativa ao direito de propriedade da recorrente sobre a aludida fracção predial.

A causa de pedir em que a recorrente baseia o mencionado pedido traduz-se essencialmente em factos ilícitos de loteamento e de realização de obras de urbanização ditos perpetrados pela recorrida, designadamente um tardio arruamento, contra o inicialmente previsto, com uma cota superior a dois metros abaixo da cota da soleira do único acesso à sua fracção predial W, consubstanciada em cave com a função de armazém de comércio, determinante da sua perda de ganhos de actividade comercial.

Mas não é apenas aquela a estrutura da causa de pedir que a recorrente invoca na acção, certo que imputa à recorrida, por um lado, a prática de actos administrativos de licenciamento da construção e de utilização da referida fracção predial.

Com efeito, considerando a factualidade e o pedido constantes da petição inicial, designadamente as operações de loteamento, as obras de urbanização, a atribuição de licenças, ou seja, actos administrativos de carácter permissivo, também tais elementos servem à acção de causa de pedir.

Ademais, por outro lado, invocou a recorrente a alienação pela recorrida de lotes para construção sem que previamente estivessem realizadas as necessárias infraestruturas.

Dir-se-á estarmos perante uma causa de pedir complexa, cujo núcleo essencial é construção do arruamento no quadro de obras de urbanização, que lhe impediu o acesso à sua fracção predial e o exercício nela da actividade comercial que até então exercia.

2

A competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir.

Estamos no caso vertente perante um litígio formal, relativo à competência do tribunal em razão da matéria para conhecer de uma acção de indemnização no quadro da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito imputado pela recorrente a um órgão do Município de Bragança.

A questão da competência ou da incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer de determinado litígio é, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.

O facto ilícito que a recorrente imputa à recorrida consubstancia-se essencialmente, como já se referiu, na ilegal construção de um arruamento de infra-estruturação que lhe impediu o exercício da sua actividade comercial numa cave afectada a armazém de venda ao público, não obstante haver emitido todos os alvarás de licença de construção do edifício e de utilização do armazém.

A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66º do Código de Processo Civil e 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro – LOFTJ).

Como no caso vertente o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa, vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.

Prescreve a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212°, n.º 3).

Assim, em princípio, incumbe à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição.

Densificando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e a dirimência de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 3° Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril - ETAF).

Acresce que a lei exclui dessa jurisdição, além do mais, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (4°, n.º 1 alínea f), do ETAF).

Finalmente, com específico relevo na resolução do caso em análise, a lei atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos de círculo, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso (artigo 51° n.º 1, alínea h) do ETAF).

As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (artigo 235°, n. 2, da Constituição).

Assim, são os municípios pessoas colectivas de direito público integradas no conceito de entes públicos, a que se reporta o artigo 51º, n.º 1, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Decorrentemente, é aos tribunais administrativos de círculo que compete, além do mais, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos municípios que se alicerce na prática de actos de gestão pública.

Importa, por isso, verificar se os prejuízos que a recorrente invocou na acção contra a recorrida resultaram de actividade desta qualificável de gestão privada ou de gestão pública.

3.

O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades ou garantias ou prejuízo para outrem (artigo 22º da Constituição).

O Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, regula especificamente a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas públicas por danos resultantes de actos de gestão pública.

Num quadro de especialidade normativa, expressa a lei que as autarquias locais são civilmente responsáveis perante terceiros por ofensa de direito destes ou de disposições destinadas a proteger os seus interesses resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício (artigos 90°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e 96°, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro).

Paralelamente, o artigo 501º do Código Civil regula a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas decorrente de actos de gestão privada.

Como nem o primeiro dos referidos diplomas define o que são actos de gestão pública, nem o último caracteriza ou define o que deve entender-se por actos de gestão privada, cabe ao intérprete delimitar o âmbito de cada uma das referidas categorias de actos.

O conceito de actos de gestão pública e de actos de gestão privada tem essencialmente a ver, como é natural, com a actividade de gestão pública e de gestão privada da Administração.

A doutrina e a jurisprudência, em labor que já de longe vem, têm essencialmente caracterizado a primeira como sendo regulada pelo direito público e a segunda como sendo a regulada pelo direito privado.

Nessa linha, têm entendido, por um lado, serem actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob a égide de normas de direito público, independentemente de representarem ou não o exercício de meios de coerção.

Dir-se-á, em similar perspectiva, serem actos de gestão pública os decorrentes do exercício de um poder público, integrado na realização de uma função pública, compreendida nas atribuições de um ente público, regulados por normas de direito público, relevando essencialmente a actividade em que se exerce a actuação e não a qualificação de actos isolados integrante da causa de pedir (Ac do STA, de 24.1.2002, processo n.º 048274).

E, por outro lado, serem actos de gestão privada os praticados por órgãos ou agentes da Administração à margem do poder público, em posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, com sujeição exclusiva a normas de direito privado (Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 5.11.81, BMJ, n.º 311, pág. 195).

Decorrentemente, quando o acto praticado pela pessoa de direito público, naturalmente através de um seu órgão ou agente, seja de direito privado, submetido às mesmas normas aplicáveis quando o acto fosse praticado por um particular, deve ser entendido como acto de gestão privada.

4.

Tendo em conta o tempo dos factos referidos na petição inicial apresentada pela recorrida e as normas que ela invocou ao longo do referido articulado, importa que se verifique quais as que assumem algum relevo para a resolução da questão da competência em razão da matéria que está em causa no recurso.

Nesse quadro, o primeiro diploma a considerar é o Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março.

Competia aos municípios, por um lado, a elaboração e aprovação dos planos directores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanização e dos planos de pormenor, bem como a delimitação e aprovação das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária, com respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais referidas no número anterior (artigo 6°, n.º 2).

E, por outro, a realização dos investimentos públicos no que concerne ao equipamento rural e urbano, as ruas e arruamentos [artigo 8°, n.º 2, alínea a)].

No que concerne às atribuições das autarquias locais e à competência dos respectivos órgãos, vigorava, ao tempo dos factos o Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, alterado pelas Leis n.ºs 25/85, de 12 de Agosto, 18/91, de 12 de Junho, e 35/91, de 27 de Julho.

Inscrevia-se nas atribuições das autarquias locais em geral tudo o que dissesse respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas, designadamente a administração de bens próprios e sob a sua jurisdição, ao desenvolvimento, à salubridade pública, saneamento básico e defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional [artigo 2°, nº 1, alíneas a), b),d) e i)].

No que concerne à autarquia local município, competia à assembleia municipal alienar bens imóveis de valor superior a 25 000 000$, fixando as respectivas condições gerais, podendo determinar, nomeadamente o recurso à hasta pública [artigo 39°, n.º 2, alínea i)].

Quanto à câmara municipal competia-lhe, por um lado, alienar em hasta pública, independentemente de autorização da assembleia municipal, bens imóveis, ainda que de valor superior a 25 000 000$, desde que tal alienação decorresse da execução do plano de actividades e a respectiva deliberação fosse aprovada por maioria de dois terços dos seus membros em efectividade de funções [artigo 51°, n.º 1, alínea e)].

E, por outro, no âmbito do planeamento do urbanismo e da construção, competia-lhe, inter alia, conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como a aprovação dos respectivos projectos, nos termos da lei [artigo 51º, nº 2, alínea c)].

Ao presidente da câmara municipal competia, inter alia, por um lado, promover a execução, por administração directa ou por empreitada, as obras constantes dos planos aprovados pela assembleia municipal e outorgar nos contratos necessários à sua execução [artigo 53°, n.º 2, alíneas h) e i)].

E, por outro, conceder licenças para habitação ou outra utilização de prédios construídos de novo ou que tenham sofrido grandes modificações, precedendo verificação, por comissões apropriadas, das condições de habitabilidade e de conformidade com o projecto aprovado [artigo 53, nº 2, alínea j)].

Poucos meses depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, entrou em vigor o Decreto-Lei nº 400/84, de 21 de Dezembro, que providenciou, além do mais, sobre o licenciamento municipal de operações de loteamento e de urbanização.

Com efeito, a lei sujeitou a licenciamento municipal, nos termos previstos naquele diploma, por um lado, as operações que tivessem por objecto a divisão em lotes de qualquer área de um ou de vários prédios imediata ou subsequentemente destinados à construção [artigo 1°, n.º 1, alínea a)].

E, por outro, a realização de obras de urbanização, incluindo as destinadas a conjuntos e aldeamentos turísticos e a parques industriais, bem como a construção de vias de acesso a veículos automóveis ou a simples preparação do terreno com essa finalidade [artigo 1º, n.º 1, alínea b)].

Entretanto, foi publicado o Decreto-Lei n.º 64/90, de 21 de Fevereiro, que aprovou o Regulamento de Segurança em edifícios de habitação e de espaços dos mesmos a ela não destinados.

No que concerne ao licenciamento municipal de obras regia na altura o Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

Estavam sujeitas a licenciamento municipal todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edifícios e ainda os trabalhos que implicassem alteração da topografia local, bem como a utilização de edifícios ou das suas novas fracções autónomas, e respectivas alterações [artigo 1º n.º 1, alíneas a) e b)].

O primeiro dos referidos licenciamentos era da competência da câmara municipal e o segundo da competência do presidente da câmara municipal (artigo 2°, nºs 1 e 2).

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 400/84, de 21 de Dezembro, foi substituído pelo Decreto- Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro.

A lei, por um lado, considerava operações de loteamento todas as acções que tivessem por objecto a divisão em lotes, qualquer que fosse a sua dimensão, de um ou de vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destinasse imediata ou subsequentemente a construção urbana [artigo 3°, alínea a)].

E, por outro, considerava obras de urbanização as de criação e de remodelação de infraestruturas que integrassem operações de loteamento e as destinadas a servir os conjuntos e aldeamentos turísticos e as ocupações industriais, nomeadamente arruamentos viários e pedonais e redes de abastecimento de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações e ainda de espaços verdes e outros de utilização colectiva [artigo 3°, alínea b)].

O licenciamento de obras de urbanização podia ser objecto de contrato de urbanização que fixasse as obrigações das partes, e estas, no referido contrato, eram obrigatoriamente o município, o proprietário e os outros titulares de outros direitos reais sobre o prédio (artigo 25°).

A Câmara Municipal, em protecção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, da qualidade do meio urbano e da estética das povoações e dos lugares, podia promover a realização de obras de urbanização por conta do titular do alvará, em conformidade com os projectos aprovados e condições fixadas, sempre que ele não executasse as correcções ou alterações para que tivesse sido intimado nos termos do artigo anterior ou se as obras estivessem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses ou tivesse decorrido, nos termos do artigo 23º, o prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal (artigo 47º).

Os adquirentes dos lotes, de imóveis construídos nos lotes ou de fracções autónomas dos mesmos tinham legitimidade para requerer a autorização judicial para promover directamente a execução das obras de urbanização quando, verificando-se as situações previstas na alínea b) do nº 1 do artigo anterior, a câmara municipal não tivesse promovido a sua execução (artigo 48º, nº 1).

Competia ao tribunal judicial da área onde se localizassem as obras de urbanização a realizar conhecer dos pedidos previstos no presente artigo (artigo 48º, nº 8).

Continuaram sujeitas a licenciamento municipal, nos termos deste último diploma, as operações de loteamento e as obras de urbanização, salvo as promovidas pelas autarquias locais (artigo 1º, n.ºs 1 e 2).

O Decreto-Lei n.º 123/97, de 22 de Maio, em conjugação com o seu Anexo I, estabeleceu sobre as normas técnicas de eliminação de barreiras arquitectónicas em edifícios públicos, equipamentos colectivos e vias públicas, com vista a melhorar a acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada.

No que concerne ao urbanismo, na vertente de passeios e vias de acesso, prescreveu-se que a inclinação máxima, no sentido longitudinal dos referidos passeios e vias de acesso circundante aos edifícios, era de 6% e, no sentido transversal, de 2% (Capítulo I, n.ºs 1 e 1.1.).

Relativamente aos desnivelamentos e rampas, prescreveu-se, por seu turno, que a inclinação máxima das últimas era de 6%, e que a extensão máxima de um só lanço era de 6 metros, acrescentando-se que a cada lanço se seguiria uma plataforma de nível para descanso com a mesma largura da rampa e o comprimento de um metro e meio (Capítulo I, n.ºs 2.2, 2.2.1. e 2.2.1.1.).

No Capítulo II, quanto à mobilidade nos edifícios e entradas nestes, estabeleceu-se que a largura útil mínima dos vãos das portas de entrada nos edifícios abertos ao público era de 0,9 metros (n.ºs 1 e 1.1.).

Entretanto foi publicada a Lei n.º 151/99, de 14 de Setembro, que estabeleceu, além do mais, por um lado, disporem os municípios de atribuições no domínio do equipamento rural e urbano, na habitação, no ordenamento do território e no urbanismo [artigo 13°, n.º 1, alíneas a), i) e o)].

E, por outro, ser da competência dos órgãos municipais, inter alia, o planeamento, a gestão e a realização de investimentos quanto a ruas e arruamentos e, no domínio do apoio ao desenvolvimento local, o licenciamento e fiscalização dos estabelecimentos comerciais [artigos 16°, alínea b), e 28°, n.º 2, alínea g)].

Posteriormente, foi publicada a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que estabeleceu o quadro de competências dos órgãos dos municípios e das freguesias.

Nesse quadro de competências, cabia às câmaras municipais, no âmbito do planeamento e do desenvolvimento, elaborar e submeter à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à realização das atribuições municipais e, aos respectivos presidentes a outorga, nos termos da lei, nos contratos necessários à execução das obras por administração directa ou empreitada [artigos 64º, nº 2, alínea a), e 68º, nº 2, alíneas f) e j)].

Ademais, em matéria de licenciamento e de fiscalização, competia à câmara municipal a concessão de licenças nos casos e nos termos estabelecidos na lei, designadamente para construção, reedificação, utilização, conservação ou demolição de edifícios (artigo 64°, n.º 5, alínea a)].

Em breve síntese, resulta deste quadro normativo, por um lado, que os municípios, através dos seus órgãos - assembleia municipal, câmara municipal e presidente desta - é que gerem o espaço a nível local, no quadro de uma função ligada à actividade de gestão territorial, de urbanismo e de construção de infraestruturas viárias.

E, por outro que, nessa função, devem ter sempre presente o interesse dos respectivos munícipes, cumprindo-lhe, mesmo no âmbito dos contratos privados, por via de adequada fiscalização, diligenciar pelo correcto desenvolvimento urbanístico do respectivo aglomerado urbano.

Ademais, extrai-se do mencionado quadro normativo que o exercício das referidas competências é regido por normas administrativas reguladoras da actividade de pessoas de direito público, conferindo-lhe competências, definindo os parâmetros de execução dos actos dos seus órgãos deliberativos, tendo em vista o estabelecimento de condições e de prossecução dos interesses colectivos públicos.

5.

Não está em causa no recurso a apreciação do facto de a recorrida, ou qualquer outro órgão do Município de Bragança, haver ou não cumprido as regras relativas ao loteamento, à alienação dos lotes, ao licenciamento de construção anterior às obras de infra-estruturação, à licença de habitação ou de utilização da cave como armazém antes da realização dos arruamentos.

Com efeito, não é objecto do recurso a apreciação de mérito da causa, mas apenas a definição da competência jurisdicional para conhecer da acção intentada pela corrente contra a recorrida baseada em responsabilidade civil extracontratual.

Tendo em conta o exposto em II, a actividade ilícita que a recorrente imputa à recorrida operou não só quando a última procedeu ao loteamento em causa e à alienação dos lotes, mas também ao emitir as licenças de construção e utilização e, sobretudo, ao realizar os arruamentos que terão impedido o acesso ao armazém da primeira em razão do novo diferencial da cota máxima da cave da primeira acima do terreno adjacente.

Não temos de questionar, nesta sede, se a Quinta ..., loteada pela recorrida, se integrava ou não ao tempo do loteamento no domínio privado do Município de Bragança, além de que a primeira não impugnou essa afirmação da recorrente (artigo 1304° do Código Civil).

Mas ainda que a referida Quinta loteada se integrasse no domínio privado do Município de Bragança, a decisão administrativa de a lotear, de a infra-estruturar e de promover a alienação dos lotes foi, naturalmente, deliberada pelos seus órgãos, a quem, aliás, competia o concernente licenciamento e fiscalização.

Não faz sentido a diferenciação nesta matéria entre a responsabilidade do município e a de qualquer dos seus órgãos, assembleia municipal, câmara ou presidente desta, para se concluir que uns actuam como entidade pública e outros como mero particular.

Quando a recorrida procedeu às operações de loteamento da referida Quinta, naturalmente que não agiu como mero particular no quadro do direito privado, porque teve de o fazer no quadro da sua função de protecção urbanística, de adequada gestão do espaço municipal, sob a aprovação, licenciamento e fiscalização dos concernentes órgãos municipais, pelo que, ao invés do que a recorrente afirma, a recorrida não procedeu ao aludido loteamento como se de qualquer particular se tratasse.

Conforme a recorrente afirmou na petição inicial, a alienação do lote B daquele loteamento pela recorrida a C... , onde acabou por ser construído o prédio em que se integra a fracção predial da recorrente, foi condicionada a determinado fim e prazo de construção, sob pena de reverter à esfera patrimonial do alienante.

Ora, isso revela, desde logo, que a recorrida agiu na contratação em posição diversa da de qualquer particular que opera à luz do direito privado sob cláusula de mera condição resolutiva.

Com efeito, resulta do mencionado condicionamento que a recorrida actuou na defesa do interesse público, no quadro das funções que a lei lhe atribui para o prosseguir.

De qualquer modo, tendo em conta o conteúdo da petição inicial, a origem directa dos danos invocados na acção pela recorrente não está na celebração do referido contrato de compra e venda do lote de terreno entre a recorrida e C... .

As obras de infra-estruturação da área onde se localiza o prédio em que está inserida a fracção predial que a recorrente afectava ao comércio, designadamente a construção do arruamento em causa, que provocou o desnível intenso entre a porta de acesso à via pública, também não foram realizadas pela recorrida como se fosse um mero particular.

Como é natural, actuou a recorrida em termos de correcção urbanística, no âmbito da suas competências, no quadro das normas administrativas aplicáveis na área da gestão espaço-urbanística, incluindo o plano municipal, sob a aprovação dos órgãos municipais competentes, na prossecução do interesse público que lhe cumpre prosseguir.

Com efeito, conforme acima se referiu, são os órgãos do município que, em geral, gerem o espaço a nível local, em funções de natureza pública ligadas à actividade de gestão territorial, do urbanismo e de construção de infra-estruturas, incluindo as viárias.

- Assim, ao invés do que a recorrente entende, as relações que se estabeleceram ao longo do tempo entre as pessoas envolvidas, desde o loteamento à venda do lote B, do licenciamento da construção do prédio onde está inserida a fracção predial da primeira até ao licenciamento para a utilização dela como armazém, da construção do arruamento em causa até à inviabilização do acesso dela à via pública, não são de direito privado, mas essencialmente de direito público, ou seja, de natureza administrativa.

A recorrida actuou essencialmente como entidade pública, no exercício de uma função administrativa, à luz de normas de direito público, em posição da autoridade e emergente do ius imperii, nomeadamente no quadro da fiscalização e da concessão de licenças.

Tendo em conta o conceito acima delineado de actividade de gestão privada e de gestão pública dos entes públicos, é na última que se enquadra essencialmente a factualidade ilícita que a recorrente imputa à recorrida como causa de pedir na acção.

Em consequência, os tribunais da ordem judicial são absolutamente incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido de indemnização que a recorrente formulou na acção contra a recorrida.

E, por conseguinte, a competência em razão da matéria para conhecer da acção declarativa de condenação intentada pela recorrente contra a recorrida, porque assenta em actos de gestão pública, radica-se no tribunal administrativo de círculo com jurisdição na área do Município de Bragança, isto é, o Tribunal Administrativo de Círculo do Porto.

É essa a conclusão jurídica que consta do acórdão recorrido, com a consequência de confirmação da absolvição da recorrida da instância, nos termos dos artigos 101º, 105°, nº 1, 288, n.º 1, alínea a), 493, n.º 2, e 494º, alínea a), do Código de Processo Civil.

Improcede, por isso, o recurso, com a consequência da manutenção do conteúdo do acórdão recorrido e da declaração de que são competentes para conhecer da acção os Tribunais Administrativos.

Ocorre, na espécie, isenção objectiva de custas (art.º 96 do Decreto n° 19243, de 16 de Janeiro de 1931).

IV

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, mantém-se o acórdão recorrido e declaram-se competentes para conhecer da acção os Tribunais Administrativos.

25 de Setembro de 2003. - Salvador da Costa - Relator – Vítor Gomes – José Ferreira de Sousa – Angelina Domingues – Eduardo Lucas Coelho – Pais Borges