Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, Ld.ª, interpôs contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia a presente acção administrativa especial em que, para além de deduzir um pedido de intimação, veio impugnar «o acto materialmente administrativo de delimitação das áreas de reconversão e recuperação urbanística» de uma determinada zona da Madalena e que «foi publicado no Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro», «a resolução de expropriar da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Gaia, sem data», enquanto «aprovada pela Câmara Municipal em 1/9/2008», e – «para a hipótese» de neste acto se entrever um sentido diverso – «a resolução da Câmara Municipal de decretar a utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa, datada de 1/9/2008».
Após as contestações das entidades demandadas e a intervenção do MºPº no sentido da improcedência da acção, o relator convidou a autora a apresentar uma nova petição, corrigida do lapso em que ela aparentemente incorrera ao identificar um dos actos impugnados.
Correspondendo ao convite, a autora apresentou uma nova petição em que, nas vezes em que aludira à deliberação da CM Gaia de 1/9/2008, passou a referir-se à deliberação por ela praticada em 6/10/2008.
Entretanto, o Município de VN Gaia viera requerer a extinção da instância em virtude da câmara ter desistido da expropriação.
E, confrontado com a nova petição inicial, o mesmo município contestou, pugnando pela improcedência da acção.
Foi então proferido o despacho saneador que: absolveu da instância a Presidência do Conselho de Ministros (por não ser impugnável o Decreto n.º 9/89) e o Município de VN Gaia (mas, este, só relativamente ao pedido de «intimação»); julgou improcedente uma excepção dilatória (fundada na falta de objecto da lide) e o pedido de que declarasse a instância extinta, por ser impossível ou inútil.
Então, a autora e o município foram notificados para alegações.
Somente o Município de VN Gaia alegou, tendo afirmado que a deliberação camarária de 6/10/2008, único acto susceptível de ataque, não integra uma resolução de expropriar nem uma declaração de utilidade pública da expropriação (que já constaria do Decreto n.º 9/89), sendo antes um «tertium genus», aliás imune aos múltiplos vícios que a autora lhe atribui. E concluiu a sua minuta sustentando que a acção deve improceder «in toto».
Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:
1- Em 25/8/2008, foi emitida nos serviços da Câmara Municipal de VN Gaia a informação n.º 597/08/DME, referente à «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena» e com o seguinte teor útil:
«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, torna-se necessário promover o processo de expropriação por utilidade pública urgente, com tomada de posse administrativa, dos terrenos necessários à sua execução, que se pretendem adquirir para a prossecução do interesse público.
Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º da Lei 168/99, a “Resolução de Expropriar”.»
2- Essa “Resolução de Expropriar”, datada de Agosto de 2008, configurava uma proposta do Presidente da CM Gaia à respectiva Câmara para que esta, devido à «causa de utilidade pública» enunciada na proposta, resolvesse «requerer ao Governo, ao abrigo da al. c) do n.º 7 do art. 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e do art. 10º, n.º 1, al. a) e 15º, ns.º 1 e 2 da Lei n.º 168/99, da mesma data, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas de terreno» que, na mesma proposta, a seguir vinham descritas.
3- Uma dessas parcelas era a n.º 26, com a área de 50.072,00 m2 e pertencente à ora requerente – a qual aparece no levantamento topográfico promovido pela CM Gaia à escala de 1/1000, cuja cópia consta de fls. 125 dos autos.
4- Na sua reunião de 1/9/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Informação 597/08/DME», deliberou «aprovar a Resolução de Expropriar com carácter urgente e tomada de posse administrativa de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena, nos termos da Informação n.º 597/08/DME de 25/8/2008».
5- Na sequência desta deliberação, a ora requerente recebeu da CM Gaia uma carta datada de 16/9/2008, com o seguinte teor útil:
«A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia vai promover a requalificação do litoral da Madalena. Para o efeito, em reunião de câmara de 1/9/2008, aprovou a Resolução de Expropriar referente ao processo de expropriação identificado em epígrafe nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro.
Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada pelo montante de 190.273,60 euros, solicitando resposta dentro do prazo legal de 30 dias, nos termos do n.º 5 do art. 11º do mesmo Código.»
6- Considerando esta notificação insuficiente, a requerente solicitou à CM Gaia que procedesse a uma nova notificação do acto em causa.
7- Por carta datada de 16/10/2008, a CM Gaia comunicou à aqui requerente o seguinte:
«Assunto: expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena. Parcela n.º 26. Resolução de Expropriar/aquisição por via de direito privado.
As parcelas necessárias à execução da obra em epígrafe situam-se dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal situado nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89 de 25 de Fevereiro.
Assim, de acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro foi aprovada em reunião de câmara de 6/10/2008 a resolução de expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas pelo que, nos termos do n.º 5 do art. 10º do Código das Expropriações, fica V. Ex.ª notificado da referida resolução de expropriar.
Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada, propriedade de V. Ex.ª, pelo montante de 46.512,50 euros...».
8- Essa carta era acompanhada de um documento designado como «Resolução de Expropriar (minuta)», datado de Setembro de 2008 e onde o Presidente da CM Gaia propunha à respectiva Câmara que esta – considerando que «a zona em causa» se situava «dentro da Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas Freguesias de Canidelo e Madalena, decretada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro» e «tendo em conta a planta cadastral anexa» – resolvesse «decretar, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa das parcelas de terreno a seguir descritas», em que se incluía a n.º 26, já mencionada.
9- Entretanto, e em 30/9/2008, fora emitida nos serviços da CM Gaia a informação n.º 626/08/DME, com título igual à da Informação n.º 579/08/DME e com o seguinte teor útil:
«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, foi aprovada, em reunião de câmara de 1/9/2008, a correspondente Resolução de Expropriar.
Constata-se agora que as parcelas a expropriar se encontram inseridas na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU) da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro.
De acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a delimitação de uma Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística implica, com efeito directo e imediato: “a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis neles existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”.
Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, e no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro, uma nova “Resolução de Expropriar”.»
10- Esta «Resolução de Expropriar» era a referida no n.º 8.
11- Na sua reunião de 6/10/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Inf. 626/08/DME», deliberou «aprovar a resolução de expropriar, nos termos da Informação n.º 626/08/DME de 30/9/2008».
Passemos ao direito.
A autora terminou a sua petição inicial formulando os seguintes pedidos:
1.º De declaração de nulidade do acto de delimitação, vertido no Decreto n.º 9/89, de 25/2.
2.º De declaração de nulidade da resolução de expropriação aprovada pela CM Gaia em 6/10/2008.
3.º Subsidiariamente – para a hipótese de tal resolução de expropriação ser um acto interno – de intimação do Município de VN Gaia a abster-se de submeter a resolução ao órgão competente para declarar a declaração de utilidade pública (DUP) respectiva.
4.º De declaração de invalidade do mesmo acto de 6/10/2008, caso se entendesse que ele contém a DUP.
Os 1.º e 3.º pedidos já foram objecto de decisão no despacho saneador, pelo que só estão por resolver os dois restantes. Quanto ao primeiro deles, importa tornar claro que o acto aí acometido é a deliberação camarária que teria aprovado a proposta, do Presidente da CM Gaia, de resolução de expropriar – e não essa proposta, tomada «a se»; pois, e apesar do modo equívoco como por vezes a autora, na sua petição, se referiu ao assunto, o elenco dos pedidos que, «in fine», formulou não admite outro entendimento.
Assim, e relativamente ao que nos cumpre apreciar, temos que a autora pretende que se constate a ilegalidade da deliberação da CM Gaia, de 6/10/2008. Mas ela hesita sobre o autêntico sentido desse acto – se ele consiste numa resolução de expropriar ou numa DUP. Para a primeira hipótese, imputa ao acto uma série de vícios; para a segunda, repete os vícios anteriores e acrescenta-lhes o de incompetência.
Antes de nos pronunciarmos sobre os vícios, teríamos sempre de determinar o que efectivamente se decidiu na deliberação de 6/10/2008. E essa necessidade aumenta dado que o município defende que o acto não tem nenhum daqueles dois sentidos – nem é uma resolução de expropriar, nem uma DUP – simplesmente consistindo na concretização de uma DUP já enunciada no Decreto n.º 9/89.
Ora, nós já tivemos a oportunidade de afastar esta posição do município. Com efeito, no acórdão que proferimos em 12/3/2009, no processo cautelar apenso, dissemos (ainda que directamente a propósito do pedido de suspensão referente ao Decreto n.º 9/89) o seguinte:
“Embora divirjam quanto ao significado e ao alcance do conteúdo do decreto, as partes não lhe recusaram a índole de acto administrativo. E essa unanimidade não surpreende, pois o decreto é um invólucro formal de actos administrativos do Governo (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., pág. 789). Contudo, e no que toca à diferenciação entre actos e normas, nem sempre há coincidência entre o continente exterior e o conteúdo intrínseco. Ora, é imperioso reter que aquele consenso não é decisivo nem vinculante, pois o tribunal é sempre livre na qualificação jurídica das realidades de facto («vide» o princípio «jura novit curia», acolhido no art. 664º do CPC). O que confirma a necessidade, já «supra» entrevista, de determinarmos a natureza do «acto de delimitação» acolhido no decreto.
O art. 120º do CPA diz-nos que os actos administrativos são estatuições autoritárias emanadas da Administração e produtoras de «efeitos jurídicos numa situação individual e concreta». Essa definição do CPA não foi inovadora, pois os actos administrativos já assim eram encarados antes da entrada em vigor do diploma – designadamente em 1989, ocasião em que foi emitido e publicado o Decreto n.º 9/89. Nesta conformidade, tal decreto só conterá um acto administrativo se tiver efectivamente disposto, em termos individuais e concretos, acerca da situação jurídica de quaisquer destinatários, «maxime» a da ora requerente.
O aludido decreto declarou um determinado espaço territorial como «área crítica de recuperação e reconversão urbanística», actualizando a possibilidade prevista no art. 41º da já citada Lei dos Solos. Ora, este artigo e o imediatamente posterior estatuíam o seguinte:
Art. 41º
1- Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações.
2- A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto.
Art. 42º
1- A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato:
a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área;
b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado:
I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários;
II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável;
III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade.
2- A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública.
3- A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria.
Portanto, o art. 41º encarou a declaração de que certa zona seria uma «área crítica de recuperação e reconversão urbanística» como o antecedente de uma intervenção expedita «da Administração». Mas, como mostra o art. 42º (e, ainda, o art. 46º, que concerne aos despejos administrativos), essa intervenção era realizável de maneiras mui diversas, que iam desde a expropriação até à mera tomada de posse administrativa «como meio destinado» à ocupação temporária de terrenos e à beneficiação, reparação ou demolição de edifícios, acompanhadas dos despejos administrativos indispensáveis.
Estamos a um passo da evidência de que o acto («ex vi legis» incluso num «decreto») que considerasse uma área sujeita a «recuperação e reconversão urbanística» nada dispunha ou decidia quanto ao subsequente destino de cada um dos imóveis nela localizados. É que tal declaração tornava possível que qualquer deles viesse a ser expropriado – se a Administração necessitasse do prédio «para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Porém, podia perfeitamente suceder que a Administração, em vez de expropriar, se limitasse a ocupar temporariamente terrenos ou edifícios – neste último caso, para os beneficiar, reparar ou demolir. E não sofre dúvidas que uma terceira possibilidade se abria ainda – a de a intervenção da Administração nem sequer tocar nalguns dos imóveis localizados na área delimitada, por o fim de melhoria urbanística da área ser atingível sem a afecção deles.
Sendo assim, temos que o Decreto n.º 9/89 não definiu «per se» a situação jurídica ulterior dos «domini» cujos prédios se localizavam na «área crítica» nele delimitada. Com efeito, e no que tange a cada proprietário, a tal declaração poderiam seguir-se coisas diversas – fosse a expropriação, fosse a posse administrativa tendente a algum dos fins previstos no art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos – ou mesmo nenhuma. E, ao deixar em aberto possibilidades várias, concretizáveis ulteriormente caso a caso, tal decreto não dispôs sobre uma «situação individual e concreta», desde então definida, tendo antes assumido uma nítida natureza regulamentar, cuja produção de efeitos carecia, aliás, de actos individualizados de escolha e aplicação. Portanto, é de concluir que, a despeito das aparências, o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que a requerente nele vislumbra.
A anterior conclusão é um revés para a requerente. Mas também para o município requerido, na medida em que este vê no Decreto n.º 9/89 a declaração de utilidade pública da expropriação que agora pretende efectivar. Este assunto – o de saber se essa declaração está precisamente ali – reporta-se a outras matérias colocadas no presente meio cautelar. Mas é claro que, ao menos na perspectiva do município, tal problema confunde-se ou solidariza-se com o que tratámos, razão por que convém enfrentá-lo de imediato.
O município requerido acha que o Decreto n.º 9/89 é um acto administrativo, ademais declarativo da utilidade pública da expropriação. Para assim concluir, o município atém-se ao passo do art. 42º, n.º 1, da Lei dos Solos onde se diz que a delimitação de uma área do género «implica, como efeito directo e imediato, a declaração de utilidade pública da expropriação». Mas há três motivos excludentes de que o decreto aludido no art. 41º, n.º 2, da Lei dos Solos traduza, «eo ipso», a declaração de utilidade pública.
«Primo», um motivo gramatical e lógico: se a delimitação da área implica, «como efeito», a declaração de utilidade pública, é porque tal delimitação é simplesmente a causa desse efeito. Sendo as causas e os efeitos (mesmo os directos e imediatos) ontologicamente distintos, e sendo a delimitação meramente causa, forçoso é concluir que a delimitação de uma certa área crítica de recuperação e reconversão urbanística não contém, em si mesma, a declaração de utilidade pública de uma qualquer expropriação.
Aliás, e «secundo», a presença dessa declaração no decreto afigura-se impossível, ante a certeza, atrás adquirida, de que a expropriação de imóveis localizados na área é uma mera possibilidade, entre várias outras. É que, entrever no Decreto n.º 9/89 a expropriação de todos os prédios sitos na área delimitada, significaria afastar, «contra legem», a «faculdade» que o art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos confere à Administração de adoptar «providências» menos enérgicas – ou, quanto a certos prédios, até nenhumas. Mas há mais. A própria al. a) do n.º 1 desse art. 42º restringe a hipótese de expropriação aos imóveis «de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Ora, isto revela, mais uma vez, que a intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios localizados na área delimitada; e esta premissa aponta logo – salva uma possibilidade, de que trataremos «infra» – para que se recuse ao acto delimitador o alcance de declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis.
«Tertio», o respeito pelos direitos dominiais tem de se reflectir nos procedimentos expropriativos, garantindo-se aos expropriados a hipótese de pugnarem pelas necessidade e irrepreensibilidade do meio e pela justiça do resultado. Tudo isso está acautelado no Código das Expropriações actual, aliás na linha dos anteriores. Ora, e «ante omnia», uma qualquer declaração de utilidade pública tem de individualizar o imóvel a expropriar (art. 13º, n.º 2, do referido Código) e tem de informar o expropriado dessa sua ulterior qualidade (art. 17º, n.º 1, do mesmo diploma). Mas, sabendo-se que a delimitação operada pelo Decreto n.º 9/89 deixou na sombra se haveria prédios a expropriar e, havendo-os, quais seriam eles, atribuir-se a declaração de utilidade pública ao decreto constituiria um inadmissível atentado aos direitos dos proprietários, por privação daqueles dados essenciais. E não se objecte que o Decreto n.º 9/89 conteria logo tal declaração, embora condicionada à escolha que a Administração depois fizesse dos imóveis necessários «para a execução dos trabalhos a realizar». Essa interpretação – que redundaria na ideia peregrina de expropriações «sub condicione» – constituiria uma aberração jurídica, incompatível com as garantias dos expropriados e violentadora do rigor e equilíbrio com que devem solucionar-se os delicados assuntos próprios das expropriações por utilidade pública. Aliás, a impossibilidade dessa expropriação condicionada aflora no art. 42º, n.º 1, al. a), da Lei dos Solos, que submete a declaração de utilidade pública da expropriação – se esta porventura se seguir ao decreto delimitativo da área – à generalidade do regime das expropriações (como resulta da expressão «segundo o processo correspondente»), onde se não prevê uma tal condição.
Do exposto decorre que o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que o município nele detecta, ou seja, a declaração de utilidade pública da expropriação a que os autos se referem. Aliás, esta certeza dispensa-nos de comentar com detalhe uma espantosa crença do município – a de que o imóvel da requerente esteve, durante vinte anos, sob uma expropriação real, ainda que só agora «in motu». E assim se percebe que a circunstância de a expropriação se poder seguir, «como efeito directo e imediato», à delimitação da área crítica apenas significa que, delimitada esta, a entidade expropriante não tem de invocar razões novas e coadjuvantes para justificar a sua resolução de expropriar (cfr. art. 10º do actual Código das Expropriações), pois a causa final da declaração de utilidade pública já genericamente reside na classificação da área como sujeita a recuperação e reconversão urbanística.
Mas, do que acima se expôs, decorre ainda uma outra coisa, que aliás já tínhamos por adquirida: o Decreto n.º 9/89, não só não contém uma declaração de utilidade pública, como não contém um qualquer outro e diferente acto administrativo, definidor de efeitos individuais e concretos – sendo a sua natureza propriamente regulamentar. Por isso, tem de se indeferir o pedido de suspensão da eficácia desse pretenso acto. E não é possível ponderar o deferimento do pedido olhando-o à luz do art. 130º do CPTA porque nem os efeitos do Decreto n.º 9/89 se produziam imediatamente, como explicámos (cfr. o n.º 1 daquele artigo e, ainda, o art. 73º, n.º 2, do CPTA), nem estão reunidos os pressupostos legais para se declarar uma suspensão com alcance geral (cfr. os arts. 73º, n.º 1, e 130º, ns.º 2 e 3, do CPTA).”
Reiteramos aqui esse entendimento. E dele decorre, não só a falência da interpretação do município, mas também a extrema probabilidade de o acto de 6/10/2008 só ter um dos dois sentidos que a autora indecisamente lhe aponta: ou o de uma declaração de expropriar, ou o de uma DUP, respectivamente tipificados nos arts. 10º e 13º do Código das Expropriações – mas não no n.º 2 deste último artigo.
Ora, também a resolução dessa alternativa foi por nós tratada no aludido acórdão onde, a dado passo, se disse o seguinte:
“A factualidade provada denota que a deliberação de 1/9/2008 se enquadra no tipo legal previsto no art. 10º do Código das Expropriações. Com efeito, tal acto não só disse aprovar a «resolução de expropriar», conforme à letra e à «ratio» daquele preceito, como remeteu para uma informação baseada numa proposta do presidente da câmara (também dita «resolução de expropriar») onde «expressis verbis» se preconizava que a autarquia requeresse «ao governo» a «declaração de utilidade pública da expropriação» em causa. Portanto, e apesar do seu título ou nome designativo – «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas...» – tal deliberação inseria-se harmoniosamente na hipótese daquele art. 10º, sendo o acto primeiro de um procedimento tendente à declaração ministerial (art. 14º, n.º 1, al. a), do Código das Expropriações) da utilidade pública de uma expropriação futura.
A deliberação camarária de 6/10/2008 já tem uma outra natureza e um diverso alcance. Embora mantivesse no essencial a designação da anterior, o que se explica pela permanência do assunto, este segundo acto fundou-se numa informação diferente que, por sua vez, remeteu para uma outra proposta do presidente da câmara. Nesta, e aludindo-se inovadoramente ao art. 42º da Lei dos Solos, previu-se que a câmara, ao abrigo dessa norma, decretasse «a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa» de várias parcelas a seguir descritas, em que se incluía uma da ora requerente. Perante isto, não há dúvida que o acto de 6/10/2008 incluiu, «per remissionem», o propósito camarário de «decretar (...) a declaração de utilidade pública da expropriação», havendo até uma exacta coincidência entre o sentido decisório da deliberação e o «nomen» de que ela se revestia.”
Continuamos convictos de que, como acima consta, o acto camarário de 6/10/2008 – que revogou implicitamente e por substituição o de 1/9/2008 – é juridicamente qualificável como uma DUP emanada da CM Gaia. E, detectado agora o verdadeiro sentido da deliberação impugnada, estamos em condições de ver se ela sofre de algum dos vícios que a autora lhe atribui.
Comecemos pelos vícios que a autora directamente conecta com a possibilidade – que vimos ser real – de o acto conter uma DUP.
O primeiro vício assim denunciado foi o da incompetência da CM Gaia para prolatar o acto. O art. 14º do Código das Expropriações acolhe a solução tradicional de que compete ao ministro da respectiva área funcional declarar a utilidade pública das expropriações de bens imóveis; e – para além das hipóteses dos ns.º 5 e 6 do artigo – essa regra só cede no tocante às expropriações da iniciativa da administração local autárquica e «para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz», hipótese em que a competência para emitir a DUP cabe à «respectiva assembleia municipal». Portanto, é evidente que a CM Gaia carecia de competência para emitir a DUP, restando apurar a real dimensão do vício.
«In casu», não se perseguia a concretização de um qualquer plano daquelas espécies, mas somente a expropriação de imóveis tida entretanto por necessária à «recuperação e reconversão urbanística» da área territorial definida no Decreto n.º 9/89, de 25/5. Ora, a atribuição de competência à assembleia municipal, prevista no art. 14º, n.º 2, do Código das Expropriações para se concretizarem planos de urbanização ou de pormenor, não pode ser estendida a casos diversos, como o das expropriações subsequentes à declaração de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística. Não apenas porque estes casos não são assimiláveis àqueles planos, mas sobretudo porque as normas atributivas de competência devem ser restritivamente interpretadas, ao menos nas hipóteses em que uma interpretação que amplie a competência de um órgão acarrete a diminuição da que fora legalmente atribuída a outro. E cairíamos neste pernicioso resultado se incluíssemos a DUP dos autos no âmbito da competência da Assembleia Municipal de Gaia, pois privaríamos simultaneamente o ministro respectivo da competência que, para tanto, o art. 14º, n.º 1, do Código das Expropriações lhe confere em termos genéricos.
Donde se conclui que a competência para declarar a DUP não cabia, nem à CM Gaia, nem à Assembleia Municipal de Gaia – mas sim ao Governo. Sendo assim, a óbvia e notória incompetência da câmara para emitir a DUP era absoluta, ou seja, traduziu-se na prática de um acto estranho às atribuições do correspondente município, motivo por que a deliberação impugnada é nula, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA.
Deste modo, a procedência da presente acção administrativa especial já é certa. Não obstante, e «ex vi» do art. 95º, n.º 2, do CPTA, continuaremos a ver se procedem os outros vícios também arguidos pela autora contra a deliberação de 6/10/2008 – mantendo-nos por ora no âmbito dos ataques que entrevêem no acto a emissão de uma DUP.
Assim, a autora assevera que o acto é ininteligível; e em aparente concretização dessa sua denúncia, tanto diz que o acto não individualiza nem delimita os bens a expropriar, como ainda sugere que ele não identifica os seus destinatários.
Porém, a factualidade provada mostra eloquentemente que o acto identificou a autora como expropriada; aliás, se assim não fosse, a propositura desta acção seria incompreensível. Quanto ao objecto da expropriação, a autora assinala que o acto impugnado não esclarece se a parcela a expropriar abrange total ou parcialmente os três prédios que ela tem no local e que não os identifica pelas respectivas descrições prediais e inscrições matriciais. E isto é exacto. Todavia, e como se depreende do art. 10º, n.º 2, 2.ª parte, do Código das Expropriações, a identificação das parcelas a expropriar pode satisfatoriamente fazer-se em «planta parcelar», dotada de determinadas características – o que constitui um «modus operandi» alternativo, e não subsidiário, como crê a autora. Ora, não se vê que o fundamental dessas características legalmente previstas tenha sido desrespeitado. É certo que a autora diz que a planta cadastral «não exibe graficamente todos os limites da parcela 26». Mas a norma acima citada admite que, na falta do cadastro geométrico da propriedade, «os limites da parcela» a expropriar se indiquem «em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores». E reconduz-se a esta possibilidade o documento cuja cópia consta de fls. 125 dos autos, o qual revela que a CM Gaia promovera um levantamento topográfico da zona à escala de 1/1000, aí aparecendo indicados os limites da parcela n.º 26. Afinal, o uso deste meio mostra-se justificado pela própria autora: pois, se a planta cadastral não identifica todos os limites da parcela, como ela diz, isso equivale à falta dessa planta para um tal efeito, assim se justificando o recurso àquele levantamento à escala de 1/1000. Por último, a circunstância de a área a expropriar ser inferior à soma das áreas dos três prédios da autora não vicia o acto e apenas significa – como ela mesma reconhece – que a expropriação seria parcial. Ora, a circunstância de a autora, entretanto, ignorar qual a parte sobrante não trazia o drástico efeito de a impedir de requerer a expropriação total – pois um tal pedido far-se-ia numa fase avançada do processo de expropriação (cfr. os arts. 55º e ss. do Código das Expropriações), momento em que tais dúvidas da autora já estariam forçosamente dissipadas.
Portanto, o acto não enferma dos vícios que a autora reuniu sob a genérica acusação de ininteligibilidade (por se não determinar devidamente o objecto da expropriação). E a prova de que o teor do acto não afectou a essencial determinação do bem a expropriar é fornecida pela própria autora, que mostra carecer de dúvidas sérias a tal respeito – como se depreende do facto de ela referir a sua tentativa frustrada de licenciar uma obra no local.
A autora também ataca o acto por não estar fundamentada a urgência da expropriação. Esquece, todavia, que a deliberação reportou a DUP ao Decreto n.º 9/89 e ao art. 42º, n.º 1, da Lei dos Solos, em que se prevê a possibilidade de uma «expropriação urgente». Deste modo, aquela urgência ficou, «ipso facto», fundamentada, tornando desnecessária a enunciação de quaisquer razões coadjuvantes. Assinale-se que a autora invocara a inconstitucionalidade do referido artigo da Lei dos Solos; mas, sendo a falta de fundamentação um vício de forma, que se refere ao plano lógico-formal do discurso fundamentador (em que não interessa a verdade dos factos ou a bondade do direito invocados), claro se torna que tal denúncia se não repercute na análise da falta de fundamentação. Assim, o acto não enferma do vício formal que a autora arguiu.
Consideremos doravante os vícios que ela imputou ao acto enquanto enunciador de uma resolução de expropriar, já que a autora pensa que eles continuam a afectar a deliberação impugnada, mesmo que esta consistisse numa DUP.
O primeiro deles respeita à «falta de data» do «acto de resolução de expropriar», emanado do Presidente da Câmara. Esse acto, apenas datado de Setembro de 2008, consistiu num documento interno em que o Presidente da CM Gaia propôs à câmara que declarasse a utilidade pública da expropriação (cfr. o n.º 8 da matéria de facto). Ora, a circunstância dessa proposta não referir o dia em que foi exarada não traz o drástico efeito de afectar a legalidade da deliberação de 6/10/2008: desde logo porque a proposta está datada, embora com alguma imprecisão; depois, porque o silêncio quanto ao dia da proposta é inócuo, pois o que deveras importava era saber-se a data em que, sobre ela, recaiu a pronúncia administrativa produtora de efeitos externos. Portanto, o, acto não padece da ilegalidade prevista no art. 123º, n.º 1, al. f), do CPA – preceito só aplicável a actos administrativos, e não a actos internos, como é o caso da proposta – raiando mesmo o absurdo que a autora clame pela nulidade dele («ex vi» do art. 133º, n.º 1, do CPA).
Também não colhe a ideia de que o acto de 6/10/2008 seria ilegal por a Lei dos Solos ou o Decreto n.º 8/89 serem inconstitucionais. Uma tal arguição faria sentido se tais diplomas, legal e regulamentar, se assumissem como autênticos pressupostos de direito do acto. Todo o pressuposto de uma coisa é aquilo sem a qual ela não existe, ao menos tal e qual é; e a relação de pressuposição tem de ser real, não relevando pressupostos imaginários ou ficcionados. Ora, facilmente reconheceríamos uma relação desse tipo entre a Lei dos Solos e o Decreto, por um lado, e uma resolução de expropriar neles fundada, por outro. Mas o mesmo não sucede a partir do momento em que, no acto, divisamos uma DUP. Com efeito, uma DUP emitida pela câmara, ainda que falsamente baseada naqueles diplomas, constitui uma tal extravagância ou singularidade que logo deles se autonomiza, afastando qualquer nexo recíproco; pois, se à Lei dos Solos ou ao decreto não se segue a possibilidade de a câmara emitir a DUP, é inaceitável dizer-se que ali se situou deveras um pressuposto jurídico dessa emissão. Aliás, o pressuposto de uma qualquer DUP é a anterior resolução de expropriar, somada aos restantes elementos necessários à prolação correcta de actos desse tipo legal. E, em tal acervo, não se incluem os diplomas legal e regulamentar acima referidos – pelo que uma actual apreciação deles carece de justificação e equivaleria a ressuscitar um problema que o despacho saneador já encerrou.
No fundo, o motivo da improcedência do vício ora em apreço traduz-se no facto de ele corresponder a um sentido (de entre dois possíveis) que a autora entreviu no acto impugnado, mas que ele não tem. Ao repetir, para a hipótese de o acto conter uma DUP, os vícios que invocara por o acto consistir numa resolução de expropriar, a autora correu o óbvio risco de arguir vícios próprios de uma das interpretações do acto, mas imprestáveis para a outra.
O que se torna ainda mais flagrante a propósito dos vícios consistentes num abuso do direito e na falta de planificação dos trabalhos. Quanto ao primeiro, a autora diz que a emissão da resolução de expropriar, ocorrida vinte anos depois do decreto que a possibilitava, constitui uma concretização tardia e um abuso. Mas, porque o acto continente da DUP rompe, como vimos, qualquer ligação natural e legítima à Lei dos Solos ou ao Decreto n.º 9/89, devemos encará-lo «a se», desvinculando-o dessas circunstâncias anteriores; e, assim sendo, deixam de relevar, para a legalidade da DUP, os vinte anos decorridos desde a definição da área como «crítica de recuperação e reconversão urbanística». Quanto ao segundo, a autora afirma que a resolução de expropriar devia incluir o programa de trabalhos, nos termos do art. 12º, n.º 1, al. d), do Código das Expropriações. Mas, estando já apurado que o acto consistiu na emissão de uma DUP, essa exigência legal, privativa dos requerimentos das DUP, não se lhe colocava – razão por que ele está necessariamente imune ao referido vício.
Pelo exposto, a deliberação da CM Gaia de 6/10/2008, ora impugnada, enferma de um único vício, de entre os muitos que foram arguidos – o de incompetência absoluta, causal da sua nulidade. O que, todavia, basta para a procedência da presente acção.
Nestes termos, acordam em julgar procedente a presente acção administrativa especial e em declarar nula a deliberação da CM Gaia, de 6/10/2008, que vem impugnada.
Tendo em conta que a autora decaíra parcialmente no despacho saneador, as custas do processo ficam a cargo dela e do Município de VN Gaia, na proporção de 1/3 para a autora e de 2/3 para o referido ente público. Lisboa, 28 de Janeiro de 2010. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho.
