0129/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo a autoridade administrativa competente entendido, antes do fim do prazo de resposta ao recurso contencioso, reformar um acto do Conselho Directivo do INGA, que ordenara a reposição de certa quantia, considerada indevidamente recebida, invocando para o efeito expressamente o artº 137º do CPA, acrescentando nova fundamentação de facto e de direito, bem como a dispensa da audiência prévia, tal acto deve configurar-se como uma ratificação-sanação.

II- A ratificação-sanação não é apenas possível nos casos de falta de fundamentação, mas como também nos casos de fundamentação insuficiente, pelo que ao renovar o conteúdo decisório do acto primário, dotando-o agora de fundamentação reputada suficiente, substitui o acto primeiro na ordem jurídica e determina a perda do objecto do recurso contencioso do primeiro acto, o que é causa de extinção da instância.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. Relatório

A. .., identificado nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do acto do Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola que lhe ordenou a reposição da quantia de 2.760.095$00 considerada indevidamente recebida.

Alegou para tanto que o acto impugnado padece de vícios de forma, por falta de fundamentação e por preterição da formalidade de audiência prévia.

Na sua resposta a autoridade recorrida veio informar que procedeu à reforma do acto impugnado, requerendo a extinção da instância.

Notificado para se pronunciar sobre a eventual inutilidade superveniente da lide, o recorrente veio dizer que o acto posterior se limita a reproduzir o ora impugnado e que, de todo o modo, este é nulo por preterição de formalidade essencial.

Por sentença de 15.7.2001, foi julgada extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artº 287º, al. e) do CPC.

Inconformado com o assim decidido, interpôs o recorrente, ora agravante, o presente recurso jurisdicional, tendo apresentado alegações de fls. 52 e seg., nas quais pede a revogação da decisão recorrida e concluído do modo seguinte:

“A douta sentença recorrida deveria ter considerado que o acto impugnado não fora objecto de uma verdadeira reforma, por não ter sido alterado nos termos do artº 137º do CPA.

Pelo que o acto recorrido nos autos continuava a ter existência e como tal era passível de uma decisão de mérito sobre a sua validade.

A preterição da formalidade legal de audição previa do interessado é um vicio sancionado com a nulidade do acto praticado, não sendo uma formalidade à parte do próprio acto.

Porquanto, o recorrente invocou tal vicio relativamente ao acto recorrido e ao acto que lhe foi transmitido pelo oficio de fls. 24 sempre o Tribunal teria que declarar a sua nulidade, num caso ou noutro nos termos do artº 133º nº 1 do CPA.

Não podendo, por isso, considerar-se, como se fez na douta sentença que se verificara nos termos do artº 287º do CPC a impossibilidade de manutenção da lide.”

Contra-alegou a autoridade recorrida, ora agravada, a fls. 58 e seg., tendo formulado as seguintes conclusões:

“1- O Recorrente dirigiu mal o “recurso”, que não deveria ser para o TCA, sendo este tribunal incompetente em razão da matéria, ao abrigo do disposto no art. 40 a contrario do D.L. n.– 229/96 de 29 de Novembro, e do art.º 26 n.º 1 b) do ETAF, mas deveria ter sido dirigido para a Secção de Contencioso (1ª. Secção) do STA, conforme questão prévia anteriormente referida.

2- Vem o presente “recurso” interposto relativamente a um acto inexistente.

3- Com efeito, em tempo, o Recorrido procedeu à Reforma do acto, do que resulta que o acto secundário (que operou a sanação da ilegalidade do acto administrativo anterior), é um acto que veio alterar o acto primário, tornando-se inovador, sendo este posterior acto, o novo acto definitivo.

Ambos os actos (quer o acto reformante, quer o acto reformado), podiam ter sido em tempo, objecto de impugnação por parte do Recorrente, mas tal não veio a acontecer

4- O Recorrente ignorou as fases processuais admissíveis, de que se poderia socorrer para sua defesa, i.é, ou substituir o objecto do recurso, depois da reforma do acto e antes da decisão do TAC, ou interpor novo recurso para a impugnação do acto revogatório.

5- Na sua peça processual atípica, ou seja, nas “alegações” questiona:

= se há ou não revogação do acto recorrido, ou seja põe em causa se a operação feita pelo acto de revogação (acto secundário) foi ou não bem realizada, reportando-se ao acto reformante, que já não é o acto recorrido aqui em causa, mas sim o acto secundário, que para este recurso não interessa.

= se a falta de audiência prévia constitui ou não uma nulidade insanável, deixando em aberto sobre qual acto se está a referir, com o intuito de confundir os Venerandos Juízes Conselheiros, sobre qual o acto aqui em causa (se o acto primário, se o acto secundário).

6- Por fim, o Recorrente vai ao extremo, ao alegar o vício da preterição de formalidade de audiência, quer no acto primário, quer no acto secundário, finalizando o seu “brilhante raciocínio” com esta frase: “... poderia considerar-se uma alteração não declarada do próprio objecto do recurso.”

Desta forma, pretendeu com este artifício, só agora, substituir o objecto do recurso, apesar de já não o poder fazer.

O objecto do recurso fica delimitado na petição de recurso, não podendo posteriormente ser substituído, nomeadamente nas alegações, como era pretensão do Recorrente (....)”.

Neste Supremo Tribunal Administrativo o Ex.mº Procurador-Geral Adjunto emitiu a fls. 73, o seguinte parecer:

“A nosso ver, a tese do recorrente de que acto administrativo que lhe foi notificado através do oficio junto a fls. 24, o qual procedeu à fundamentação do acto contenciosamente impugnado, não é um novo acto administrativo não tem qualquer apoio jurídico.

Na verdade, através daquele acto a Administração procedeu, de forma unilateral e autoritária, a uma nova definição da situação individual e concreta do recorrente, revogando, por substituição, o anterior acto administrativo que, como reconheceu, padecia do vicio de falta de fundamentação.

O acto inicial, que o recorrente impugnou a fls. 2, desapareceu da ordem jurídica, pelo que a decisão recorrida, considerando a superveniente falta de objecto recurso contencioso, ao declarar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, não merece, a nosso ver, qualquer reparo.

Pelo exposto somos de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso”.

II. Fundamentação

1. Matéria de Facto

A sentença recorrida deu como assente os seguintes factos:

Por oficio de 6.9.1999 subscrito pela autoridade recorrida - a fls. 9-, o recorrente foi notificado nos seguintes termos:

"Terminada a fase de instrução do procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final com dispensa de audiência prévia nos termos e com os fundamentos seguintes:

De acordo com as conclusões do controlo físico levado a cabo por este Instituto verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Ajuda na campanha referenciada em epígrafe.

Com efeito após o controlo acima indicado, efectuada à candidatura de V. Ex.cia, constatou-se ter havido uma situação de pagamento indevido resultante de não se ter (em) tomado em consideração a (s) áreas (s) correctamente apuradas (s) de acordo com os resultados da acção de controlo no local.

Assim, determina-se a reposição da quantia de 2.760.095$00, considerada indevidamente recebida relativamente à Ajuda aos Produtores de Determinadas Culturas Arvenses, campanha de 1997/1998.

É do acto contido neste oficio que ora se recorre.

Em 12.12.2000, dentro do prazo da resposta ao presente recurso contencioso, a autoridade recorrida subscreveu e enviou ao recorrente o oficio documentado a fls. 24, com o seguinte teor:

"Nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 137º do Código de Procedimento administrativo, procede-se à reforma da decisão notificada a V. Exª pelo nosso oficio ... de 6.09.99, que tem por objecto a irregularidade da candidatura apresentada por V. Ex. cias às ajudas à superfície – Modelo A – campanha de 1997/1998, o que se faz na forma e de acordo com os fundamentos que de seguida se enunciam.

1. Terminada a fase de instrução do procedimento administrativo referente ao assunto supra mencionado, cumpre tomar decisão final com dispensa de audiência prévia, nos termos da alínea c) do n.º 1 e alínea a), do n.º 2, ambos do artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, o que se faz nos termos e cem os fundamentos seguintes:

2. De acordo com o Relatório de Controlo SIGC – Superfícies - Controlo Fisico, efectuado sobre as superfícies declaradas modelo A – campanha de 1997/1998, da candidatura de V. Ex.ª, foi detectada uma divergência entre a área declarada para pousio obrigatório (35.84 ha) e a área efectivamente determinada como elegível para aquele pousio (4.24 ha) na referida campanha, o que representa uma diferença superior a 20% entre a área declarada para aquele grupo e a área determinada pelo controlo.

Face ao disposto no segundo parágrafo do n.º 2 e no n.º 3 do artigo 94 do Reg. (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro, fica, consequentemente, a candidatura de V. Exª excluída de qualquer compensação devida ao grupo de pousio obrigatório e, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo 9º daquele diploma, a área ilegível para efeitos de indemnizações compensatórias às culturas arvenses com direito a ajuda na candidatura de V. ª fica reduzida a 11,8% da área ilegível para os restantes grupos de cultura na candidatura de V. Exª.

Assim, de acordo com os fundamentos que acima ficam indicados, determina-se a reposição da quantia de Esc. 2.760.095$00 (dois milhões, setecentos e sessenta mil e noventa e cinco escudos), considerada indevidamente recebida por V. Exª, relativamente à Ajuda aos Produtores de Determinadas Culturas Arvenses, campanha de 1997/1998, que opera por compensação, nos termos do n.º 2 do artigo 14º do Reg. (CEE) n.º 3887/92 da Comissão, sobre a ajuda pedida por V. Exª para a campanha de 1999/2000."

2. O Direito

Está em causa no presente recurso jurisdicional a decisão recorrida, de 15.7.2001, que julgou extinta a instância do recurso contencioso, por impossibilidade da lide, com a seguinte e substancial fundamentação: (i) a decisão, tomada pelo ora agravado em 12.12.2000 e transcrita na matéria de facto, posteriormente à interposição do recurso do seu acto contido no ofício de 6.9.1999, constitui efectivamente a revogação do acto aqui impugnado. (ii) Pelo segundo acto aqui em causa, a autoridade recorrida, reconhecendo razão ao recorrente no que diz respeito ao vicio de falta de fundamentação, procurou suprir tal vício apontando agora fundamentos de facto e de direito para a decisão tomada inicialmente. (iii) a revogação parcial do acto, através da substituição por outro acto com fundamentação omitida no primeiro, foi operada dentro do prazo da resposta, ou seja, em tempo – artigo 47º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. (iv) Assim o presente recurso ficou sem objecto, uma vez que o acto recorrido, pela sua revogação, deixou de vigorar na ordem jurídica, o que torna (legalmente) impossível a manutenção da lide, impondo a sua extinção - art.º 287º, al. e), do Código de Processo Civil, "ex vi" do art.º 1º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. (v) sendo certo que o recorrente não utilizou a faculdade de substituição do objecto do recurso, a que alude o artigo 51º, n.º2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

Vejamos se assiste razão ao recorrente nas críticas que nas suas alegações dirige à decisão recorrida.

Analisemos previamente a questão prévia da rejeição do presente recurso, suscitada pelo ora agravado na sua contra-alegação, por ter sido dirigido ao Tribunal Central Administrativo (conclusão 1ª), tribunal incompetente em razão da matéria, é óbvia a sua improcedência.

Com efeito, embora no requerimento de interposição de recurso de fls. 43 dos autos, o recorrente, tenha referido o Tribunal Central Administrativo, certo é que, admitido pelo despacho de fls. 44, o Senhor Juiz, através do seu despacho de fls. 69, ordenou a subida dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, tribunal ao qual foram enviados os autos e nele distribuídos na 1ª espécie (recurso jurisdicionais), em 30.1.2002.

Tratou-se, assim, de uma mera irregularidade, suprida pelo tribunal “a quo” e bem compreendida pelo ora agravado que dirigiu as sua contra-alegações aos Juízes do Supremo Tribunal Administrativo, tribunal efectivamente competente para conhecer do recurso jurisdicional, ao abrigo do disposto no artº 26º, nº1, al. b) do ETAF, uma vez que se não trata de matéria relacionada com o funcionalismo público (cfr. art. 40º, al. a) do mesmo ETAF).

Apreciemos então se assiste razão ao recorrente ao considerar que: a sentença recorrida deveria ter considerado que o acto impugnado não fora objecto de uma verdadeira reforma, por não ter sido alterado nos termos do artº 137º do CPA, pelo que o acto recorrido nos autos continuava a ter existência e como tal era passível de uma decisão de mérito sobre a sua validade.

Além de que a preterição da formalidade legal de audição previa do interessado é um vicio sancionado com a nulidade do acto praticado, não sendo uma formalidade á parte do próprio acto, não podendo, por isso, considerar-se, como se fez na sentença que se verificara nos termos do artº 287º do CPC a impossibilidade de manutenção da lide.

Vejamos.

Resulta da matéria de facto, não contrariada pelo ora agravante, que o acto objecto do recurso contencioso, que lhe havia sido transmitido em 6.9.1999 e transcrito na referida matéria de facto, através do qual lhe foi determinado a reposição da quantia de 2.760.095$00, foi substituído por outro, com idêntico conteúdo decisório, da mesma entidade, datado de 12.12.2000, mas acrescentado de fundamentos de facto e de direito dentro do prazo de resposta ao recurso contencioso.

O agravante apenas imputou ao acto recorrido, no recurso contencioso, os vícios de forma por falta de fundamentação e por falta de audiência , com violação do disposto nos artº 125º e 100º do CPA.

O Tribunal “a quo”, considerando que se está perante a reforma do acto recorrido, que consiste, numa revogação parcial do mesmo, concluiu que dos actos inválidos, só os anuláveis são passiveis de reforma ou revogação pelo que é nulo, por carência de objecto, o acto que revogue ou reforme um actos nulo ou inexistente- artigos 133º, n.º2, alínea c) e 139º, n.º1, alínea ), ambos do Código de Procedimento Administrativo.

No caso em apreço, o acto impugnado é o acto pelo qual foi dada ao recorrente a ordem de restituição de determinada importância pecuniária, relativa a uma ajuda financeira a produtores de culturas arvenses.

A tal acto o recorrente apenas imputou vícios susceptíveis de conduzir à respectiva anulação e não à declaração de nulidade ou inexistência jurídica, dada a regra geral consignada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo e uma vez que não estamos perante uma qualquer das situações previstas no artigo 133º do mesmo diploma.

Em particular a falta de audiência prévia apenas pode conduzir à anulação do acto, uma vez que não se trata de preterição absoluta de forma legal que se impusesse observar no próprio acto - alínea f) do referido artigo 133º - mas antes de uma formalidade que Ihe é prévia.

O próprio recorrente na sua petição inicial refere-se à anulação do acto, vindo a mencionar a nulidade apenas no requerimento em que se opôs à extinção da instância, pelo que a reforma ou revogação era portanto neste caso legalmente admissível.

Vejamos se tal decisão merece a censura que lhe faz o recorrente.

Conforme ressalta da matéria de facto e do conteúdo transcrito do despacho de 12.12.2000, qualificado expressamente como reforma da decisão notificada ao recorrente em 6.9.99 (acto objecto do recurso contencioso), pretendeu-se com aquele acto, para além de manter o conteúdo decisório anterior (determinação de reposição da quantia de 2.760.095$00, indevidamente recebida pelo recorrente, relativamente à Ajuda aos Produtores de Determinadas Culturas Arvenses) introduzir uma fundamentação factual e jurídica de que este carecia, como resulta claramente dos termos em que se formulou o seu nº 2, tendo ainda aditado no seu nº 1 que a dispensa de audiência prévia se baseava no disposto na al. c) do nº 1 e al. a) do nº 2 , ambos do artº 103º da LPTA.

Estamos deste modo, no domínio da reforma do acto administrativo (adiante se verá se conceptualmente se não deve antes falar-se de ratificação-sanação), permitido pelo artº 137º do CPA, que no seu nº 1, prescreve que apenas não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes, sendo aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade (nº 2).

No seu nº 4 a norma em questão estabelece que, desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, reforma e conversão retroagem os seus efeitos à data dos actos a que respeitam.

No caso em apreço resulta provado que o acto reformante foi praticado e enviado com a resposta ao recurso contencioso nos termos do artº 47º da LPTA (cfr. fls. 23 dos autos), na qual foi, por esse motivo, requerida pela autoridade recorrida a extinção da instância, por inutilidade da lide.

Verifica-se, outrossim, que o recorrente na sua petição de recurso, apenas imputou ao acto recorrido vícios de forma (falta de fundamentação e de audiência prévia), pedindo que fosse anulado judicialmente, pelo que nenhum outro foi invocado que implicasse a sua nulidade ou inexistência jurídica.

Conclui-se, pelo quadro fáctico-jurídico descrito, que a autoridade recorrida estava em tempo e podia reformar o acto recorrido, por se não verificar a situação impeditiva do nº 1 do artº 137º do CPA.

Esteves de Oliveira sustenta em anotação ao artº 137º, in “Código do Procedimento Administrativo, Anotado”, 2ª ed. , pag. 664 que a reforma “é também um acto de sanação de um anterior acto administrativo inválido, mas ou diz respeito a uma ilegalidade do seu conteúdo ou reflecte-se nele. Traduz-se ela em manter, desse acto, a parte que nele não estava afectada de ilegalidade, alterando-se ou suprimindo a parte ilegal”.

O mesmo autor sustenta, por outro lado, que “a ratificação não é restrita à sanação do vício de incompetência, como o sugere o nº 3 daquele preceito do CPA, devendo incluir-se no conceito, a sanação dos restantes vícios não atinentes ao conteúdo do acto (porque se tratará então de uma reforma, conversão ou de uma revogação por ilegalidade), ou seja as invalidades formais e procedimentais, quando estas sejam superáveis (nesse momento post acto)”

Também a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem sustentado que a ratificação-sanação visa não apenas sanar o vício de incompetência de que padecia o acto ratificado, mas também outra invalidades formais e procedimentais, como a falta de fundamentação ou a falta de justificação da dispensa da audiência prévia (cfr. Ac. de 15.4.1998, Recurso nº 39804 e Ac . do Pleno da 1ª Secção de 21/2/2000, Recurso nº 29722).

No caso em apreço, estaremos perante uma situação de ratificação-sanação, pois que se pretendeu sanar o anterior acto de um vício formal (falta de fundamentação), sendo certo que é aplicável à ratificação, bem como à reforma do acto, o mesmo regime da revogação (nº 2 do artº 137º do CPA).

Por último, é jurisprudência corrente que o despacho de ratificação-sanação do acto impugnado determina a perda do objecto do recurso contencioso do acto ratificado, conduzindo, em regra, à extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artº 287º, al. e) do CPC (Cfr. Ac. de 15/6/2000, Recurso nº 45493 e de 15/4/98, Recurso nº 39804, que dá conta de abundante jurisprudência).

No caso sub judice, a ratificação-sanação era possível, quer nos caso de falta de fundamentação, mas como também no caso de fundamentação insuficiente, pelo que ao renovar o conteúdo decisório do acto primário, tempestivamente, dotando-o agora de fundamentação reputada suficiente, a Autoridade recorrida, ora agravada, substituiu na ordem jurídica o acto contenciosamente recorrido, determinando a perda do objecto do recurso contencioso desse acto, o que é causa de extinção da instância ( cfr. citado ac. de 15/4/98).

Em suma, temos, assim, que o acto contenciosamente recorrido foi objecto de ratificação-sanação, nos termos do artº 137º do CPA, sanando-se a ilegalidade de falta de fundamentação de facto e de direito e da fundamentação da dispensa da audiência prévia, tendo-o feito no prazo prescrito no artº 47º da LPTA, sendo certo de que os vícios invocados pelo recorrente no recurso contencioso não conduziam à nulidade ou inexistência do acto, mas tão só à sua eventual anulação, pelo que não é aplicável o disposto no nº 1 do artº 137º do CPA.

III. Decisão

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, em respectivamente, 200 e 100 euros.

Lisboa, 16 de Maio de 2002

Macedo de Almeida – Relator – Rui Botelho – Vítor Gomes