01385/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A previsão legal dos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 4.º do DL 257/99 deve interpretar-se no sentido de que o escalão remuneratório antecedente da transição, a tomar como base para a determinação da categoria e do escalão de integração no novo quadro (e portanto também para determinação da remuneração na nova situação no quadro da DGSP) é o escalão remuneratório devido na categoria em que o funcionário se encontra provido, que é o lugar do quadro de origem e não o escalão de vencimento correspondente à situação transitória (comissão de serviço, p. e.).

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A…

Interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor

MINISTRO DA JUSTIÇA

De 9 de Abril de 2001 que indeferindo o recurso hierárquico do despacho do Director Geral dos Serviços Prisionais (DGSP) de 31.7.2000, relativa à transição para o quadro de pessoal daquela Direcção Geral nos termos do art.º 4.º do DL 257/99, de 7 de Julho.

O TCA negou provimento ao recurso e inconformada a recorrente recorre agora para este STA.

Alegou contra a decisão recorrida e formula conclusões onde diz:

- Deve ser integrada como técnica superior principal porque era técnica de justiça adjunta em comissão de serviço na DGSP desde 15.07.96, tendo-se licenciado em Gestão de Recursos Humanos e Psicologia do Trabalho. Desde então auferia a remuneração correspondente a Técnica de Justiça Principal, índice 510.

- A recorrente não auferia remuneração pela carreira de que era oriunda por estar a exercer funções que exigiam maior qualificação académica, designadamente a licenciatura.

- O despacho recorrido e a decisão do TCA implicam que passe do índice 510 para o 415, violando-se o artigo 4.º do DL 257/99 e o princípio da irreversibilidade da remuneração, contrariando a al. a) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP.

- Deve ser-lhe reconhecido o direito a transitar para o escalão a que correspondia o vencimento anterior ou seja para a categoria de técnico superior principal escalão 1 e não para técnica superior de segunda classe.

- A situação da recorrente não era transitória, porque a lei previa a renovação automática e contínua no n.º 4 do art.º 63.º do DL 376/87 e a comissão de serviço assentava no facto de ter efectuado a licenciatura que a habilitava a exercer funções da carreira técnica superior.

O EMMP é de parecer que o recurso não merece provimento, nos termos já defendidos no TCA, uma vez que o vencimento que era pago antes da integração no quadro da DGSP encontrava justificação na natureza excepcional do serviço, nos termos do art.º 63.º do DL 376/87, de 11/12.

II- A Matéria de Facto Provada.

1. A recorrente, Técnica de Justiça Adjunta, exerce funções na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, em comissão de serviço, desde 15.07.96, ao abrigo da al.c) do n°1 do art.63° do Dec. Lei n° 376/87, de 11.12.

2. Licenciou-se em Gestão de Recursos Humanos e Psicologia do Trabalho, sendo nomeada, em comissão de serviço, para exercer funções técnicas superiores na DGSP, auferindo, desde então a remuneração correspondente à categoria de Técnica de Justiça Principal, a que corresponde o índice remuneratório 510.

3. Publicado o Dec. Lei n°257/99, de 7.07, a recorrente requereu a sua transição para os quadros da DGSP.

4. O Grupo de Trabalho designado para proceder à análise dos pedidos de transição para o Quadro da DGSP propôs que a transição da recorrente se processasse para a carreira técnica superior — técnica superior de 2ª classe.

5. Notificada nos termos do art.100° do CPA, a recorrente respondeu no sentido de ser integrada na categoria de Técnica Superior Principal, índice 510.

6. Apreciando a reclamação da recorrente, o Grupo de Trabalho prestou a informação junta a fls 20 a 28, aqui dada por reproduzida, onde conclui no sentido da proposta referida em 4.

7. No canto superior dessa informação, em 31.07.2000, o Sr. Director Geral exarou o Despacho: “Concordo. Mantenha-se como proposto.”

8. Inconformada, a recorrente interpôs para o Sr. Ministro da Justiça recurso hierárquico do despacho supra mencionado.

9. Apreciando o recurso, a Assessora Jurídica prestou informação no sentido de a recorrente ser integrada na categoria de técnica superior principal, escalão 1, índice 510.

10. E, o Sr. Auditor Jurídico emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso cf. fls.13 a 18.

11. No canto superior da informação e parecer referidos em 9. e 10, em 9.04.2001, a autoridade recorrida exarou o despacho recorrido do seguinte teor: “Nos termos do parecer do Senhor Auditor Jurídico, indefiro o recurso.”

III- Apreciação.

A recorrente era técnica de justiça adjunta e encontrava-se em comissão de serviço desde 15 de Setembro de 1996 na DGSP ao abrigo da al. c) do n.º 1 do art.º 63.º do DL 376/87, de 11.12.

Na transição para o regime estabelecido pelo DL 257/99, de 7/7 foi considerada a categoria que lhe pertencia no quadro de origem e não o índice 510 pelo qual era remunerado o trabalho que prestava na DGSP, de modo que foi integrada como técnico superior de 2.ª classe, e não como técnico superior principal, no índice 510.

A questão que está proposta à decisão deste STA é a de interpretar e aplicar os n.ºs 3 e 4 do artigo 4.º do DL 257/99.

Sobre esta questão se debruçou o Ac desta Subsecção de proferido no P. 1030-04, nos termos seguintes:

“A divergência que está na base do recurso assenta em diferentes interpretações do art.º 4.º do DL 257/99, de 7 de Julho.

Esta disposição legal surge integrada em diploma que visou essencialmente reformar o sistema de gestão financeira da Direcção Geral dos Serviços Prisionais, mas também aproveitou a oportunidade para alterações pontuais destinadas a “conferir maior operacionalidade às estruturas existentes, clarificar e actualizar o regime a que está sujeita aquela Direcção Geral e seus funcionários”.

O dito artigo 4.º, sem epígrafe, diz:

1. O pessoal das carreiras comuns e especiais da Administração Pública bem como o pessoal inserido em carreiras de corpos especiais, que à data da publicação do presente diploma se encontre a prestar serviço na Direcção Geral dos Serviços Prisionais em regime de comissão de serviço, requisição ou destacamento, desde que não seja em cargos dirigentes, pode optar pela transição para o quadro de pessoal a que se referem os mapas II e III do Anexo VII à Portaria n.º 316/87, de 16 de Abril, com as alterações posteriormente introduzidas, de acordo com as disposições estabelecidas nos números seguintes e sem prejuízo do disposto na alínea b) do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro.

2….

3. A transição a que se refere o n.º 1 faz-se de acordo com as seguintes regras:

a) Para a carreira, categoria e escalão que o funcionário já possui;

b) Sem prejuízo dos requisitos habilitacionais para a carreira e categoria que integre as funções desempenhadas pelo funcionário, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou, quando não se verifique a coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se processa a transição.

4. As correspondências de categorias fazem-se em função do índice remuneratório correspondente ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e o escalão 1 da categoria da nova carreira, sem prejuízo da atribuição do índice nos termos da alínea b) do número anterior.

5. A transição nos termos da alínea b) do número 3 do presente artigo, de funcionários inseridos em corpos especiais efectua-se na categoria menos elevada da carreira que integre escalão ou a que corresponda índice com remuneração base igual ou, na falta de coincidência, índice com remuneração base superior mais aproximada

6. …

7. Serão aditados aos quadros …. Os lugares necessários à transição a que se refere este preceito…”

(…………………………………….)

A questão a decidir é portanto a de determinar se o escalão remuneratório a ter em conta para determinar a categoria para a qual se vai fazer a transição que é referido no n.º 3 al. b) e está subjacente, nos n.ºs 4 e 5 do art.º 4.º em análise, será o escalão pelo qual o funcionário é pago no lugar que ocupa na DGSP em comissão de serviço, ou o escalão que corresponde à categoria em que foi provido no lugar estável que é o lugar de origem.

O Acórdão recorrido valorizou especialmente o facto de apenas ser estável o provimento no lugar de origem e o facto de outras normas de transição de carreiras terem em vista a categoria e lugar de origem.

Porém, nas situações reguladas nas normas apontadas no Acórdão recorrido e muito em especial na norma do art.º 18.º do DL353-A/89, de 16/10 não se tinha em consideração a situação específica que ocorre no caso desta transição de o funcionário já se encontrar em comissão de serviço no lugar para o qual se vai movimentar. O art.º 18.º do DL 353-A/89 regula a mobilidade em geral de funcionários que pretendem mudar de carreira, independentemente desta situação particular de já estar em comissão de serviço a desempenhar funções da nova carreira.

Ora, a recorrente encontrava-se a exercer em comissão de serviço funções na área do direito, da carreira técnica superior, com o vencimento de secretária de tribunal superior, índice 710, mas esta carreira não tem nenhuma relação com a sua carreira de origem que era a de funcionária de justiça com a categoria de secretária de justiça, carreira especial onde se posicionava no índice 650.

Ocorre no caso uma disfunção que nos tem de colocar de sobreaviso quanto ao caminho a trilhar.

É que a funcionária em comissão de serviço na DGSP não era remunerada, neste caso, por virtude de uma norma específica, de harmonia com as funções que ali exercia, mas sim pelo escalão 1 da categoria imediatamente superior da carreira de origem, que era a de Secretário de Tribunal Superior, índice 710, por força do n.º 5 do artigo 63.º do DL 376/87.

Assim, não há dúvida de que a aplicação das regras interpretadas tal como fez o Acórdão recorrido, levavam a que baixasse do índice 710, para o 660, em virtude da integração, continuando a efectuar as mesmas tarefas.

Ora, o índice remuneratório a servir de base comparativa para a transição, estabelecido pelos n.ºs 4 e 5 do artigo 4.º enunciado como “categoria em que o funcionário se encontra” é uma expressão que poderia comportar a interpretação de ser o índice remuneratório auferido na DGSP em cujo quadro a lei prevê a possibilidade de integrar o funcionário que ali trabalhava em comissão de serviço, reunindo os demais requisitos.

Mas aquela expressão também pode referir-se à categoria em que o funcionário se encontra no quadro de origem, tanto mais que na comissão de serviço ele está a desempenhar as funções de uma categoria, mas não está colocado num lugar dessa categoria, não tem estavelmente nenhum direito a auferir vencimento por essa categoria, mas apenas enquanto estiver em comissão de serviço.

Aliás, o que é comum nas comissões de serviço é precisamente serem transitórias, darem direito a vencimento superior e uma vez findas o funcionário ver baixar a remuneração para o nível do lugar do quadro em que está provido.

De modo que a escolha entre os dois termos da alternativa não é fácil, sendo a favor da tese da categoria em que a funcionária desempenha funções na DGSP a finalidade da norma que visa estabilizar os quadros da DGSP com pessoal integrado no seu quadro próprio, assim evitando os inconvenientes decorrentes das comissões de serviço, destacamentos e requisições.

É, porém, de considerar igualmente que esta finalidade não tinha de comportar nem foi certamente essa a ideia do legislador, uma estabilização a todo o custo, suportando a Administração Prisional um preço demasiado elevado por virtude de pontualmente alguns funcionários provirem de serviços em que a categoria imediatamente superior tivesse uma remuneração muito superior à que seria normal para as funções desempenhadas e a desempenhar naquela DG. Quando referimos preço demasiado elevado não nos reportamos essencialmente ao vencimento a suportar, mas sim à inversão das regras normais de preenchimento dos lugares e progressão na carreira, que através deste mecanismo poderia resultar completamente invertido, criando dificuldades no próprio funcionamento dos serviços se funcionários com menos tempo de serviço na carreira ultrapassassem outros com maior tempo de forma definitiva e estável.

Isto é, se aos serviços prisionais interessava integrar nos seus quadros pessoal com experiência anterior do serviço, tal não significa que a lei admitisse a integração efectuada de molde a postergar princípios fundamentais da organização dos quadros de pessoal como seria, p.e. os integrados ultrapassarem a hierarquia de responsabilidades e vencimentos dos que se encontravam antes no quadro da mesma carreira e categoria.

Ora, esta eventualidade seria um risco evidente se adoptarmos a interpretação de “a categoria em que o funcionário se encontre” ser a correspondente a funções desempenhadas em comissão de serviço.

Acresce que a letra da lei, caso se pretendesse a integração na categoria do quadro da DGSP correspondente àquela em que eram desempenhadas as funções em comissão de serviço, não teria usado a expressão “categoria em que o funcionário se encontra em disjunção com a categoria da nova carreira, diria na categoria da nova carreira em que vem exercendo funções, isto é seria explícito nessa solução. Mas, foi mais explicito na adopção da solução adoptada pelo Acórdão do TCA porque ao contrapor categoria em que o funcionário se encontra e categoria da nova carreira mostra que teve em conta as carreiras anterior e a nova e na carreira anterior a recorrente tinha a categoria de secretária de justiça e não de secretária de tribunal superior. E também usou de modo evidente a mesma terminologia do artigo 18.º do DL 353-A/89, “categoria em que o funcionário se encontre” que é sem margem de dúvida a categoria da carreira de origem para o artigo 18.º. E, também não pode deixar de ser a carreira de origem para o art.º 4.º do DL 257/99 não só pelo uso da mesma expressão, mas também porque a pretendente da transição não tinha nenhuma outra categoria que não fosse a de Secretária Judicial, embora se encontrasse em comissão de serviço na DGSP a prestar serviços jurídicos correspondentes à carreira técnica superior e remunerados pela categoria imediatamente superior da sua carreira, que era a categoria de secretário de tribunal superior.

De modo que o elemento teleológico da interpretação não é suficientemente forte para conduzir à interpretação defendida pela recorrente, pois que a letra da lei também é expressa no sentido de que a transição em princípio não significará aumento de encargos para o Estado, pois que a regra geral é a transição para a categoria e escalão que o funcionário já possui (al. a) do n.º 3) para o escalão do mesmo índice remuneratório da carreira e categoria correspondente às funções desempenhadas (a. b) do n.º 3), tudo de modo que a transição da categoria e a determinação do escalão não devem, no critério legal, ser usados de modo separado, mas em conjunto. O mesmo se retira do artigo 18.º do DL 353-A e da regra geral da determinação da categoria de integração que tem por base a relação de natureza remuneratória legalmente exigida, a estabelecer entre o 1.º escalão da categoria em que o funcionário se encontre e o 1.º escalão da categoria da nova carreira, operando-se a mobilidade para o mesmo escalão ou para o superior mais aproximado na estrutura da categoria.

Portanto, o beneficio da transição para os funcionários regulado pelo art.º 4.º do DL 257/99 será fundamentalmente o de continuarem nas mesmas funções que vinham desempenhando e eventualmente passar para uma carreira que seja mais atractiva ou com maior possibilidade de evolução, mas não foi legislada para ser uma transição com sensível benefício remuneratório imediato e muito menos um benefício excepcionalmente elevado.

Deve pois interpretar-se a previsão legal dos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 4.º do DL 257/99 no sentido de que o escalão remuneratório antecedente da transição, a tomar como base para a determinação da categoria e do escalão de integração no novo quadro (e portanto também para determinação da remuneração na nova situação no quadro da DGSP) é o escalão remuneratório que era devido na categoria de provimento no lugar do quadro de origem e não o escalão correspondente á situação transitória (comissão de serviço, p. e.) .”

As considerações transcritas são perfeitamente transponíveis para o caso da recorrente nestes autos.

E, o princípio da igualdade não é posto em causa pela solução apontada porque na carreira técnica superior as funções a desempenhar pelas diversas categorias não são diferentes pela sua natureza, efectuando-se a diferenciação por diferentes graus de exigência e responsabilidade numa carreira vertical, de tal modo que a exigência e responsabilidade como técnico superior de 2.ª classe e técnico superior principal são diferentes.

O princípio do não retrocesso ou irreversibilidade da remuneração não se aplica às situações de requisição, destacamento e comissão de serviço em que o funcionário está deslocado do seu quadro de origem, normalmente com remuneração superior, pois de contrário não teria interesse em sair do lugar de origem, exerce as funções noutro quadro de forma transitória e quando termina a situação excepcional em que se encontra tem de retomar o lugar que é o seu, onde vai passar a ganhar pela sua categoria, portanto, em geral, menos. Ou seja, o vencimento devido pelo exercício temporário e excepcional de certas funções não garante que esse vencimento tem de se manter quando deixem de ser exercidas essas funções.

No caso tratava-se não de retomar o lugar de origem, mas de determinar a categoria a ocupar no novo quadro, situação que a lei pretende ver resolvida por referência ao quadro anterior para evitar as injustiças relativas que se enunciaram no Acórdão transcrito a respeito das hierarquias carreiras e precedências dos funcionários que fazem parte de uma certa carreira por referência ao quadro donde provêem e ao quadro em que se vão integrar, de modo que os que estavam em nível inferior não ultrapassem os que estavam à sua frente e os integrados posteriormente não podem ultrapassar os que estavam no novo quadro (este o princípio, embora no caso não existisse quadro próprio anterior, pelo que apenas as precedências do quadro de origem relevavam).

E como dissemos a discussão não se deve centrar em saber se são iguais as tarefas que competem a cada grau da carreira técnica superior, através da comparação de um descritivo do serviço a prestar, porque estamos perante uma carreira vertical em que as funções das diversas categorias são as mesmas, sendo no entanto diferentes a exigência e responsabilidade, de modo que ao procurar-se o patamar de integração não pode falar-se de trabalho igual, e consequentemente também não ocorre aqui violação do art.º 59.º n.º 1 a) da Const.

De resto a equidade interna do sistema e a igualdade corriam risco de ser feridas pela solução propugnada pela recorrente, uma vez que não ter em conta na transição para o novo quadro de pessoal técnico superior da DGSP as precedências a observar entre os funcionários que eram integrados, precedências essas que radicavam na situação anterior de cada um no respectivo quadro de origem.

Considera-se, pois, de manter a conclusão do acórdão recorrido.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão de improcedência da impugnação do acto administrativo.

Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça de 300 € e 50% de procuradoria.

Lisboa, 8 de Março de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.