Decisão Final
ASSUNTO: PRODER / Ação 2.3.3. Valorização Ambientai dos Espaços Florestais Operação N° 020000031716
Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
- 1.Na sequência de controlo administrativo realizado pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte - DRAP Norte à operação mencionada em epígrafe, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Ação "Valorização Ambiental dos Espaços Florestais" do PRODER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamento (CE) n° 1698/2005, de 20 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria n° 1137-D/2008, de 9 de outubro.
- 2.A operação referiu-se à manutenção e recuperação de galerias ripicolas localizadas na Freguesia Q... do concelho de Sernancellie, com intervenção em 25,42 hectares de espaço florestal, tendo sido outorgado com o IFAP em 16-08-12 o contrato de financiamento que considerava a realização de um investimento elegível de 39.244,04 com a atribuição de um subsídio não reembolsável de 39.244,04 E. Até 31-07-14, foi pago o montante de subsídio de 31.395.23 €, que incluiu a disponibilização de um adiantamento, em 27-09-13. O investimento elegível efetivamente executado nesta operação foi de 18.728,96 €, ao qual corresponde um subsídio de 18.728,96 C. Desta forma há lugar à devolução de verba de 12.666,27 €, indevidamente paga e por isso recebida em excesso, conforme reanálise da operação efetuada em 07-06-16, pela DRAP Norte,
- 3.Através do ofício de audiência prévia, com ref 007045/2016, de 06-07-16, para o conteúdo do qual remetemos na íntegra, a Freguesia foi notificada, da intenção deste Instituto de determinar a modificação unilateral do contrato, com a consequente exigência do pagamento do montante indevidamente recebido, referido no ponto anterior.
- 4.Em 18-07-16, através de carta que recebeu o registo de entrada no IFAP n° 110208202016, veio contestar a audiência prévia, referindo que " é intenção do IFAP exigir à Freguesia Q... a devolução da quantia de 12.666,27 € com fundamento numa única desconformidade: a realização de pagamento, no âmbito do projeto em causa, por outra conta bancária que não a específica para o efeito". O Instituto com base no controlo administrativo e reanálise efetuada aos pedidos de pagamento pela DRAP Norte, invocou no ofício de audiência prévia, que as despesas apresentadas não regularizaram o adiantamento efetuado, não tendo feito qualquer alusão a que a irregularidade detetada, se relacionava com pagamentos no âmbito do projeto por outra conta bancária, que não a específica.
- 5.Importa citar o n° 2 da Cláusula 2a do contrato, que refere que o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação atribuída na decisão de aprovação do contrato e que nas Condições Gerais do contrato celebrado, a Cláusula B.3. determina a obrigatoriedade de manter integralmente os requisitos de concessão do apoio. Dispõe ainda, a Cláusula C.1., que o IFAP, a Autoridade de Gestão e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projeto, a efetiva aplicação dos apoios, a manutenção dos requisitos de concessão, assim como o respeito dos compromissos assumidos. As Cláusulas E.2. e F.2., também determinam, que em caso de incumprimento, o IFAP pode proceder à modificação unilateral do contrato, com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
- 6.Face ao exposto, e verificando-se que a contestação apresentada, não esclareceu nem resolveu a irregularidade detetada, determina-se a modificação unilateral do contrato de financiamento n° 02021456/0 e a devolução da verba referida no ponto 2.
- 7.Assim, e para efeitos de aposição voluntária do montante de 12666,27 €, fica pelo presente notificada, de que a mesma poderá ser efetuada utilizando uma das modalidades abaixo indicadas, no prazo de trinta dias a contar da data da receção do ofício.
- 8.Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a restituição voluntária da quantia referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do valor em dívida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral reembolso.
Com os nossos cumprimentos,
O Presidente do Conselho Diretivo
LSB
(Por delegação de competências Deliberação n° 512/2015,
publicada no Diário da República n° 71, /1 Série, de 13 de abril de 2015)
Entidade: 21335
Referencia: 002 377 957
Valor:12.666,27
Cheque ou Vale Postal a enviar para a Tesouraria deste Instituto ou por Transferência Bancária, para o NIB 07…..522 (Instituição IGCP Nº Conta 5…..5) no caso de transferência aia ATM, ou utilizando o LEAN P7…..522 no caso de transferência por netBanking (Instituição IGCP – Nº Conta 5…5), enviando necessariamente a este Instituto o respetivo documento comprovativo e fazendo, em qualquer um dos casos, referencia ao número de processo de recuperação indicado neste oficio.
Enviar comprovativo para a Tesouraria do IFAP (morada em rodapé), ou para o Fax nº 21xxx ou para o e-mail …[email protected], sendo que neste caso e se a transferência se processar via netBanking poderá desde logo utilizar, se possível, a habitual opção disponibilizada para e efeito no próprio sitio da entidade.
– cfr. fls. 111 a 109 do PA PRODER e doc. 1 junto com a petição inicial.
No que à motivação da factualidade tida por assente concerne o Tribunal exarou que a sua convicção se formou com base no teor dos documentos juntos aos autos pelas partes, bem como pelo processo administrativo e pelo confronto das posições das partes assumidas nos respectivos articulados.
E continuou: Todos os factos, com interesse para a decisão da causa, constantes dos presentes autos e do processo administrativo, foram objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade descrita.
DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que julgou a acção procedente.
Na óptica do Recorrente, ao ter julgado procedente o invocado vício de falta de fundamentação da Decisão do IFAP, o Tribunal a quo errou na apreciação da prova documentada em tal Decisão e evidenciada no Processo Administrativo.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso fundamentador da sentença:
Defende a autora que o ato impugnado padece dos vícios de falta de fundamentação e falta de audiência do interessado e por violação dos princípios da proporcionalidade e da adequação, da justiça e da boa-fé, consagrados nos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e 7.º, 8.º e 10.º do CPA.
Vejamos então:
Alega a autora que no caso a que respeitam os presentes autos, é intenção do IFAP exigir à Freguesia Q... a devolução da quantia de €12.666,27 com fundamento em alegadas desconformidades burocráticas no procedimento de financiamento que aquele lhe concedeu.
Porém, a forma como o procedimento foi tramitado e o acto praticado impediram a A. de se defender em termos adequados, porquanto o acto administrativo praticado padece de manifesta falta de fundamentação, o que constitui vício formal que o torna inválido.
Na verdade, do texto que figura na decisão final aqui posta em crise não consta uma única linha, sequer por remissão, que exponha, em termos claros e inteligíveis, quais os concretos motivos que a fundamentam, quais foram as concretas desconformidades que determinaram a modificação unilateral do contrato, tal como a mesma foi decidida.
Aí se diz, é certo, que o “investimento elegível efetivamente executado nesta operação foi de 18.728,96 €”.
Porém, em momento algum da decisão se referem os eventuais motivos que levaram a entidade decisória a considerar este ou aquele investimento como não elegível e porquê.
Esta opacidade do procedimento é de tal forma gritante que, quando notificada para o exercício do direito de audiência prévia, a A. só conseguiu interpretar os elementos constitutivos da notificação e os anexos que a acompanhavam no sentido de, em causa, estar a realização de pagamento, no âmbito do projeto em causa, por outra conta bancária que não a específica para o efeito.
E assim se procurou “defender”, alertando para a injustiça de tal imputação.
Afirma a DECISÃO FINAL que não é esse o fundamento da inelegibilidade dos investimentos.
Porém, a verdade é que a A., reafirma-se, desconhecia em concreto qual fosse esse fundamento, e não podia esclarecer uma desconformidade que não lhe é cabalmente identificada pelo IFAP, tanto mais que, do relatório de visita ao local dos trabalhos efetuada pelos técnicos da DRAP Norte, na data de 30/09/2015, ou seja, já depois de efetuados pela A., todos os pedidos de pagamentos relativos ao projeto em causa, se constatou que todos “os investimentos foram executados corretamente”, e que o projeto se encontrava “regular” – cfr. anexo 2 ao documento junto com a petição inicial sob o n.º 2.
A DECISÃO FINAL surge, assim, aos olhos do homem médio como inopinada, sem quaisquer fundamentos, injusta e desnecessária. Padece, assim, como se disse na petição, do vício de falta de fundamentação.
Como resulta da matéria provada a vistoria realizada pelos técnicos do IFAP foi efetuada em toda a área do projeto (percorrendo todo o terreno) como testemunham os senhores António Sá Oliveira, João Pinheiro Sequeira e António Oliveira Sequeira, o que é comprovado através do relatório de "Verificação física no local", elaborado pelos técnicos do IFAP em 2015-10-02. Sendo que, na alínea
b) do n.º 2, se diz "Relativamente ao investimento na sua globalidade - os investimentos foram executados corretamente", n.º 7 "Parecer técnico e proposta de atuação - PA em situação regular" e n.º 8 - "Situação - Regular".
Depois na decisão final diz-se que o “investimento elegível efetivamente executado nesta operação foi de 18.728,96 €”.
Porém, em momento algum da decisão se referem os eventuais motivos que levaram a entidade decisória a considerar este ou aquele investimento como não elegível e porquê.
Ora, o dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo art. 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então arts. 124.º e 125.º do CPA, atuais 152.º e 153.º.
O art. 124.º do CPA, estipulava que, para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos.
Por sua vez, o art. 125.º estabelece que, a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
O STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos – cfr. Ac. do STA de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366, entre muitos.
Efetivamente, a fundamentação obriga a administração a procurar o acerto da decisão, em consonância com o espírito e a letra da lei e facilita o controlo da legalidade do ato na impugnação deste, pois a ilegalidade só se apreende em razão dos motivos que acompanham o ato.
Como é plasmado no Acórdão do TCA-N de 25/05/2012, em que foi Relator o Juiz Desembargador José Veloso: “A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos atos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível, deverão dar a conhecer aos respetivos destinatários as razões por que decidem de determinado modo e não de outro [268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA].
A fundamentação do ato não consubstancia apenas um dever da administração, mas também um direito subjetivo do administrado de conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir, pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, assim, importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do ato administrativo.
A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que obnubile as concretas razões jurídicas de direito que motivaram o ato.
A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o ato foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio ato, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de uma jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e suas circunstâncias, fica em condições de perceber os motivos pelos quais se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Por sua vez, no Acórdão proferido pelo TCA – Norte de 21-06-2007, em que foi Relator o então Juiz Desembargador Carlos Carvalho, defende-se o seguinte: “ a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que o mesmo foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão”.
Ora, a fundamentação dos atos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
Como defende Marcello Caetano, in Manual, I, nº 197:“Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Como alega a autora, esta opacidade do procedimento é de tal forma gritante que, quando notificada para o exercício do direito de audiência prévia, a A. só conseguiu interpretar os elementos constitutivos da notificação e os anexos que a acompanhavam no sentido de, em causa, estar a realização de pagamento, no âmbito do projeto em causa, por outra conta bancária que não a específica para o efeito.
E assim se procurou “defender”, alertando para a injustiça de tal imputação.
Afirma a DECISÃO FINAL que não é esse o fundamento da inelegibilidade dos investimentos.
Porém, a verdade é que a A. desconhecia em concreto qual fosse esse fundamento, e não podia esclarecer uma desconformidade que não lhe é identificada pelo IFAP, tanto mais que, do relatório de visita ao local dos trabalhos efetuada pelos técnicos da DRAP Norte, na data de 30/09/2015, ou seja, já depois de efetuados pela A., todos os pedidos de pagamentos relativos ao projeto em causa, se constatou que todos “os investimentos foram executados corretamente”, e que o projeto se encontrava “regular”.
O destinatário do acto, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Nada disto foi cumprido, no presente caso, assim se afectando, consequencialmente, o direito de audiência prévia da A..
Como refere a jurisprudência (cfr., por todos, o Ac. Tribunal Central Administrativo Norte de 08/03/2012, proferido no Proc. 01154/03) “O cumprimento deste dever de ouvir o interessado antes de ser tomada a decisão administrativa definitiva, deve consubstanciar uma audição efectiva, e não o cumprimento de mera formalidade balofa e inconsequente. Por isso mesmo a lei exige que, quando no desenho de audiência escrita, seja concedido ao interessado prazo não inferior a dez dias para se pronunciar, lhe sejam fornecidos todos os elementos necessários, de facto e de direito, para conhecer os aspectos relevantes para a decisão (...)”,
O que, igualmente, não foi cumprido nos presentes autos, pelas razões já aludidas. E a preterição dessa obrigação de audiência prévia, por parte da administração, segundo a corrente dominante na jurisprudência e doutrina, leva à anulação do respectivo acto administrativo.
Deste modo, cumpria previamente dar a conhecer esses fundamentos à Autora, antes da decisão a proferir.
Pelo que, o ato ora impugnado não se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão, verificando-se cometido o alegado vício de falta de fundamentação e de audiência prévia.
Assim, estão preenchidos os requisitos para que seja anulado o ato impugnado devendo, a Administração ser condenada à emissão de um ato que não padeça das ilegalidades cometidas.
A apreciação das demais ilegalidades encontra-se prejudicada porquanto a procedência do objecto da ação resulta do exposto.
X
Vejamos:
Nos presentes autos, é intenção do IFAP exigir à Freguesia Q... a devolução da quantia de €12.666,27 com fundamento em alegadas desconformidades burocráticas no procedimento de financiamento que aquele lhe concedeu.
A Recorrida sustentou que não pôde defender-se em termos adequados; é que o acto administrativo praticado padece de manifesta falta de fundamentação, o que constitui vício formal que o torna inválido.
A sentença acolheu esta leitura.
Cremos que andou correctamente.
Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação o Supremo Tribunal Administrativo explanou: A fundamentação - (…) - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, (proc. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, Marcelo Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso em análise, do texto que figura no acto posto em crise nos presente autos não consta uma linha, sequer por remissão, que exponha, em termos claros e inteligíveis, quais os concretos motivos que o fundamentam, isto é, quais foram as concretas desconformidades que determinaram a modificação unilateral do contrato, tal como a mesma foi decidida.
Aí se diz, é certo, que o “investimento elegível efetivamente executado nesta operação foi de 18.728,96€”. Porém, em momento algum da decisão se referem os eventuais motivos que levaram a entidade decisória a considerar este ou aquele investimento como não elegível e porquê.
Esta opacidade do procedimento repercutiu-se em sede de audiência prévia; é que, quando notificada para o exercício do direito de audiência prévia, a ora Recorrida só conseguiu interpretar os elementos constitutivos da notificação e os anexos que a acompanhavam no sentido de, em causa, estar a realização de pagamento, no âmbito do projecto em causa, por outra conta bancária que não a específica para o efeito.
E assim se procurou “defender”, alertando para a injustiça de tal imputação.
Afirma a DECISÃO FINAL (acto impugnado) que não é esse o fundamento da inelegibilidade dos investimentos.
Porém, a verdade é que a Recorrida desconhecia em concreto qual fosse esse fundamento, e não podia esclarecer uma desconformidade que não lhe foi cabalmente identificada pelo IFAP, tanto mais que, do relatório de visita ao local dos trabalhos efectuada pelos técnicos da DRAP Norte, na data de 30/09/2015, ou seja, já depois de efectuados pela Recorrida, todos os pedidos de pagamentos relativos ao projecto em causa, se constatou que todos “os investimentos foram executados corretamente”, e que o projecto se encontrava “regular” - cfr. anexo 2 ao documento junto com a petição inicial sob o nº 2.
A DECISÃO FINAL surge, assim, aos olhos do homem médio como inopinada, sem quaisquer fundamentos; logo, padece, como alegado, do vício de falta de fundamentação.
Como resulta do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94: “A fundamentação do acto administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio acto e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19/02/2003, “…a fundamentação dos actos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do acto e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
Estes limites impostos pela Constituição e pela lei à actuação administrativa foram manifestamente violados, pelo que o acto praticado está ferido de anulabilidade.
O destinatário do acto, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Nada disto foi cumprido, no presente caso, assim se afectando, consequencialmente, o direito de audiência prévia da Autora/Recorrida.
Como é sabido, o cumprimento deste dever de ouvir o interessado antes de ser tomada a decisão administrativa definitiva, deve consubstanciar uma audição efectiva, e não o cumprimento de uma mera formalidade, de um simples ritual, balofo e inconsequente. Por isso mesmo a lei exige que, quando no desenho de audiência escrita, seja concedido ao interessado prazo não inferior a dez dias para se pronunciar, lhe sejam fornecidos todos os elementos necessários, de facto e de direito, para conhecer os aspectos relevantes para a decisão, o que, igualmente, não foi cumprido nos presentes autos, pelas razões já aludidas. E a preterição dessa obrigação de audiência prévia, por parte da Administração, segundo a corrente dominante na jurisprudência e doutrina, conduz à anulação do respectivo acto administrativo, conforme bem se sentenciou.
Em suma:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado CPA.
A fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto. O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação o Acórdão do STA de 12/04/2007, no proc. 0941/05, sintetizou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
In casu a sentença proferida esteve bem, ao julgar verificado o vício de falta de fundamentação; tal denota-o a leitura atenta da factualidade tida por assente e não questionada nesta sede.
Mesmo no domínio da fundamentação por remissão temos que: I-O artigo 125º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos atos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige uma declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. II- Para além disso, à lei, ao aceitar uma fundamentação desse tipo (per relationem), só a permitiu sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência do mesmo passo legalmente exigidas. - Acórdão do STA de 06/02/2007 no proc. 0904/05.
A fundamentação não tem que ser prolixa; basta que seja suficiente; contudo, só é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação (só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - vide o Professor Vieira de Andrade em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138.
Falecem, assim, as conclusões da Parte que recorre.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 21/12/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa
