019/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os arts. 88.º, n.º 1, al. c) do DL n.º 100/84, de 29 de Março e 1.º, n.º 4 da Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro, sancionam, com nulidade, as deliberações dos órgãos autárquicos que violem as normas legais respeitantes ao lançamento dos tributos aí referidos não previstos na lei mas já não os concretos actos de liquidação abrigados em tais deliberações.

II- Assim, o acto de liquidação efectuado em aplicação de deliberação autárquica nula, inexistente ou inconstitucional padece de ilegalidade abstracta - arts. 286.º, n.º 1, al. a) do CPT e 204.º, n.º 1 do CPPT - que, nos casos de cobrança coerciva, pode ser invocada até ao termo do prazo de oposição à execução fiscal, mesmo que posteriormente ao de impugnação de actos anuláveis mas nunca, consequentemente, a todo o tempo.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do STA:

A. .. vem recorrer, por oposição de acórdãos do aresto da Secção que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença que, por sua vez, julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação, pela Câmara Municipal de Lisboa, de taxa urbanística no montante de 2.002.000$00.

Fundamentou-se a decisão, ora recorrida, na extemporaneidade da petição impugnatória, por o acto impugnado ser meramente anulável, que não nulo, como é jurisprudência tanto do Pleno como da Secção, que enuncia.

O recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1.º O tributo sub judice consubstancia claramente uma prestação pecuniária, coactiva, unilateral e sem carácter de sanção, exigida pelo Município de Lisboa para proceder ao licenciamento de uma construção, o que leva a qualificar tal tributo como contribuição especial ou imposto (v. art. 4.º/3 da Lei Geral Tributária; cfr. Acs. TC de 1994.03.16, Proc. 612/93: de 2004.04.20, Proc. 295/03; de 1999.10.20, Proc. 7/99) - cfr. texto n.º 1;

2.º O ora recorrente executou e liquidou o custo de todas as infra-estruturas urbanísticas necessárias, não tendo o Município de Lisboa suportado financeiramente a instalação ou reforço de qualquer infra-estrutura urbanística na zona, em consequência do licenciamento em causa, pelo que não há qualquer nexo sinalagmático entre o pagamento da quantia exigida e a prestação concreta de qualquer serviço ou actividade por órgãos municipais (v. art. 4.º/3 da Lei Geral Tributária e art. 1.º/4 da Lei 1/87, de 06 de Janeiro e art. 2.º/4 da Lei 42/98, de 06 de Agosto; cfr. Ac. TC de 2004.04.20, Proc. 295/03) - cfr. texto n.ºs 1 e 2;

3.º As normas do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas do Município de Lisboa (RTMIEU) que prevêem a TRIU, são inconstitucionais e inaplicáveis in casu, pois criaram uma contribuição especial, que, nos termos do art. 4.º/3 da LGT, tem natureza de imposto não previsto na lei (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP) - cfr. texto n.ºs 2 e 3;

4.º Os actos sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar impostos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base legal, conforme se decidiu no douto acórdão fundamento (v. Ac. STA de 1999.03.02, AD 454/1243 e segs.; arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP; cfr. art. 88.º/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art. 2.º/4 da Lei 42/98, de 06 de Agosto) - cfr. texto n.ºs 4 a 6;

5.º Os actos sub judice são claramente nulos por falta de atribuições (v. art. 133.º/2/b) do CPA) - cfr. texto n.º 7;

6.º Os actos sub judice são ainda nulos, pois violaram o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art. 103.º da CRP e art. 133.º/2/d) do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62.º da CRP) - cfr. texto n.ºs 8 e 9;

7.º A presente impugnação é claramente tempestiva, pois está em causa a nulidade de actos de liquidação e cobrança de tributos, que podem ser sindicados a todo o tempo, conforme também se decidiu no douto acórdão fundamento (v. Ac. STA de 1999.03.02, AD 454/1243 e segs.; arts. 103.º/2, 112.º, 165.º/1/i), 239.º e 266.º da CRP; cfr. art. 2.º/4 da Lei 42/98, de 06 de Agosto, arts. 4.º/2 e 8.º da LGT, art. 102.º/3 do CPPT e art. 58.º/1 do CPTA) - cfr. texto n.ºs 10 e 11;

8.º No caso sub judice, não foi dada como provada a efectiva notificação ao ora recorrente da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto dos actos de liquidação e cobrança impugnados, pelo que a tempestividade da presente impugnação sempre resultaria do art. 268.º/3 da CRP, do art. 64.º/1 do CPT e do art. 36.º do CPPT (v. art. 58.º/2 do CPTA; cfr. Ac. TC n.º 827/96, DR, 2.ª Série, de 1998.03.04) - cfr. texto n.ºs 12 e 13.

Nestes termos, deverá ser dado provimento ao presente recurso, declarando-se nulos ou anulando-se os actos sub judice, com as legais consequências.»

E contra-alegou a recorrida Câmara Municipal de Lisboa, concluindo, por sua vez:

«I- O acto em causa não é nulo, porque se trata comprovadamente de uma taxa, tal como decidido, quer pelo presente acórdão, quer superiormente sindicado pelo Tribunal Constitucional.

II- O acto em causa não ofendeu nenhum direito fundamental do recorrente.

III- As questões jurídicas sub judice contemplam factualidade completamente distinta, pelo que ter-se-á de concluir pela improcedência da presente oposição.

IV- Com efeito, não foi feita a demonstração que entre os Acórdãos exista a oposição invocada, pois não se verificando as mesmas circunstâncias fácticas e de direito, não pode ser efectuado o confronto quando o presente meio processual visa, primacialmente, assegurar uma igualdade de tratamento, que apenas é possível quando se trata de situações similares e portanto comparáveis.

V- Neste contexto, e de acordo com o exposto, entendemos que não se encontram reunidos os requisitos enformadores do recurso por oposição de Acórdãos, contidos no art. 284.° do CPPT, devendo, em conformidade com o art. 288.° do mesmo Diploma Legal, declarar-se extinta a instância.

VI- Se, ilogicamente, fossem apreciados os Acórdãos sub judice nessa perspectiva, sem qualquer dúvida a solução que melhor se enquadraria in casu, seria a que se encontra consagrada no Acórdão recorrido.

Nestes termos,

a) Ser rejeitado o presente recurso, nos termos do n.° 2, do artigo 288.°, do CPPT, por falta de pressupostos processuais - situações substancialmente idênticas e subsumíveis às mesmas normas legais, concluindo-se pela verificação da não oposição de acórdãos; ou, caso assim não se entenda,

b) Ser negado provimento ao presente recurso, atento o facto de ser irrepreensível o julgamento da causa, mantendo-se o Acórdão recorrido, com todas as suas consequências legais.»

O Ex.mo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, sendo, assim, o julgado de confirmar «por nele se ter feito a melhor interpretação das leis, na linha, de resto, de abundante e largamente maioritária jurisprudência da secção, a qual, pela sua bondade, é de manter»; sendo, todavia, que ocorre a invocada oposição de julgados, dada a estabilidade do quadro legal a factualidade subjacente ser essencialmente a mesma e, bem assim, a questão de direito respectiva: «saber se a liquidação em causa é nula ou meramente anulável».

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

«a) A ora impugnante requereu na Câmara Municipal de Lisboa (CML), em 01.IX.94, a aprovação e licenciamento de um projecto de arquitectura de obras de alteração que pretendia levar a efeito na sua fracção designada pela letra "E", correspondente ao 2.° andar do imóvel sito na Rua ..., n.° 46, em Lisboa.

b) Tal projecto de arquitectura foi aprovado por despacho do Director do Departamento de Gestão Urbanística de 23.III.1995, tendo o ora impugnante sido notificado em 30.III.1995 de que tal projecto fora aprovado e determinado o envio do processo ao Departamento de Património, para cálculo da TRIU;

c) Através da informação n.° 771/DP/95, constante de fls. 81 do proc. 2786/OB/94, de 02.V.1995, foi efectuado o cálculo da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, adiante designada TRIU, de esc. 2.002.000$00;

d) A informação a que se alude em c), mereceu despacho de "Concordo", proferido pelo Presidente da CM Lisboa, em 04.VII.1995, que, nessa mesma data, deferiu o processo de licenciamento e que condicionou a emissão da licença de construção ao pagamento daquela TRIU, tendo o impugnante obtido autorização para aumentar a área de construção em 35,2 m2;

e) Em 12.VII.1995, os serviços da CML notificaram o impugnante do deferimento deste processo e, nesse mesmo mês de Julho de 1995, expediram aviso ao impugnante para proceder ao pagamento da licença de obras, no valor de esc. 41.190$00, e do valor da TRIU referida em c), no montante de esc. 2.002.000$00, no prazo de 30 dias, a contar desse mês de Julho de 1995;

f) Em 31.VII. 1995, o impugnante procedeu ao pagamento da licença de obras e da TRIU referidas em e);

g) Em 28.XII.1995, o impugnante reclamou por via graciosa dessa liquidação, pondo em causa a legalidade de aplicação da TRIU, dando origem ao proc. 5403/PGU/95, que depois de devidamente apreciada, foi indeferida por despacho de 23.V.1996 do Presidente da CML, com fundamento em extemporaneidade, decisão que foi comunicada ao impugnante por ofício n.° 945, de 29.V.1996.

h) Os serviços da CML informam que a quantia referida em c) foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n.° 22/94, publicado no Diário Municipal n.° 16 816, de 14.II.1994;

i) A petição inicial que originou estes autos de impugnação deu entrada nos serviços competentes da CML em 16.IX.1996, mostrando-se observado pelos serviços da CML o disposto nos arts. 129.° e 130.° do CPT, tendo sido mantido na totalidade o acto tributário de liquidação ora impugnado, por despacho de 12.V.1997, do Presidente da CML.»

Vejamos, pois:

ASSIM, QUANTO À OPOSIÇÃO DE JULGADOS:

Nos termos das disposições combinadas do art. 30.º, al. a) do ETAF, são pressupostos expressos do recurso para este Pleno - por oposição de julgados da Secção do Contencioso Tributário do STA - que se trate «do mesmo fundamento de direito», que não tenha havido «alteração substancial na regulamentação jurídica» e se tenha perfilhado solução oposta nos dois arestos.

O que naturalmente supõe a identidade de situações de facto já que, sem ela, não tem sentido a discussão dos referidos requisitos; por isso, ela não foi ali referida de modo expresso.

Para que exista oposição é, pois, necessária tanto uma identidade jurídica como factual.

Que, por natureza, se aferem pela análise do objecto das decisões em confronto, ambas do STA: o acórdão recorrido, de 12/01/2005 e o acórdão fundamento, de 02/03/1999.

Ora, verifica-se, efectivamente, a oposição de acórdãos.

Trata-se, nos dois arestos, de saber se os actos de liquidação em causa são nulos ou meramente anuláveis, para efeitos de determinação do prazo da respectiva impugnação judicial sendo que o acórdão fundamento se decidiu pelo primeiro termo da alternativa e o recorrido pela segunda.

Isto no mesmo quadro legal e com identidade essencial das respectivas situações de facto.

Certo que, como observa a CM de Lisboa, no acórdão recorrido, está em causa tributo referente à realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU) - caracterizadamente uma taxa (cfr. os Acs. do STA de 19/01/2005 rec. 1086/04, 12/11/2003 rec. 598/03, 22/10/2003 rec. 1210/02, 14/05/2003 rec. 30/03, 15/05/2002 rec. 25.750 e do TC de 05/05/2004, DR, II Série, de 20/07/2004, 20/04/2004 ibidem 19/07/2004) - e, no fundamento , a denominada «compensação por aumento de área» - caracterizadamente um imposto ou contribuição especial (cfr. os Acs. do TC de 20/10/1999 n.º 582/99, 07/05/1994 n.º 236/94 in BMJ 435-384, 25/10/1994 in DR, II Série, de 26/07/1995, 16/03/1994 ibidem 07/05/1994.

Tal não altera, todavia, os dados da questão pois, como refere o recorrente, e o STA vem decidindo, «existe identidade de situações de facto quando são constituídas por elementos essencialmente idênticos que devem merecer, por concretizarem uma mesma hipótese normativa, tratamento jurídico igual» - AD 359-1277 e 313-101.

Ora, a norma em causa - art. 1.º, n.º 4 da Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro - vigente ao tempo, trata, para o efeito, do mesmo modo, os «impostos, taxas, derramas e mais-valias»: «são nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de imposto, taxas, derramas ou mais-valias não previstas na lei» (cfr., aliás, o art. 2.º, n.º 4 da Lei n.º 42/98, de 06 de Agosto).

Verifica-se, assim, a alegada oposição.

QUANTO AO MAIS:

Importa começar por sublinhar que o recurso em causa é, como se disse, por oposição de acórdãos, cuja finalidade primacial, no âmbito do contencioso administrativo e fiscal, «é a de assegurar a igualdade de tratamento de situações iguais, contribuindo também «para a uniformização da jurisprudência pela persuasão que a decisão, proferida por um tribunal e formação do mais alto nível, poderá ter sobre os tribunais inferiores».

Cfr. Jorge de Sousa, CPPT Anotado, 4.ª edição, págs. 1143.

Temos, assim, que o objecto do recurso é unicamente constituído pela questão já enunciada: a da nulidade ou anulabilidade das liquidações em causa, que não das deliberações, normativas ou não, de que resultam e que não foram objecto de qualquer apreciação concreta e específica, no acórdão recorrido.

O que logo afasta, por extrapolante, o vertido nas ditas conclusões 1.ª e 3.ª - se estão em causa impostos (contribuições especiais) ou taxas -; 2.ª - se o ora recorrente executou e liquidou o custo de todas as infra-estruturas urbanísticas necessárias (o que, no entender do recorrente, afastaria o sinalagma característico da taxa); e 8.ª - notificação da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto dos actos de liquidação e cobrança impugnados.

Sendo que a conclusão 7.ª se limita a afirmar a tempestividade da impugnação, derivada da pretendida nulidade da liquidação enunciada nas conclusões 4.ª a 6.ª, as únicas, pois, atinentes à questão a dirimir nos autos: a da nulidade ou anulabilidade do acto de liquidação impugnado.

E, no ponto, segue-se aqui de perto o recente Ac. do Plenário do STA, de 07/04/2005 rec. 01.108/03, para que aliás se remete, em que o ora relator interveio como adjunto, dado o modo exaustivo como a questão ali foi tratada.

Na verdade, nem o art. 88.º, n.º 1, al. c) do DL n.º 100/84, de 29 de Março nem o n.º 4 do art. 1.º da Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro, aplicável ao caso, estabelecem a nulidade dos actos de liquidação dos tributos aí referidos mas, antes, a nulidade das deliberações que determinaram o seu lançamento.

No domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação, com o regime que resulta da al. a) do n.º 1 do art. 286.º do CPT (aplicável ao caso).

Assim, a serem nulas as deliberações camarárias que prevêem o lançamento dos tributos liquidados pelos actos impugnados, estes enfermarão de ilegalidade abstracta que poderia ser invocada até ao termo do prazo de oposição, se tivesse tido lugar a cobrança coerciva.

Tendo havido pagamento voluntário, a impugnação dos actos referidos apenas poderia ter lugar de acordo com o regime legal de impugnação de actos anuláveis.

E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental - al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA - o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o TC vem acentuando.

As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias.

Cfr. os Acs. do STA de 30/05/2001 rec. 22.251 (Plenário) e de 29/06/2005 rec. 117/05, 22/06/2005 rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004 rec. 208/04, 25/05/2004 rec. 1708/03, 12/01/2005 rec. 19/04, 28/01/2004 rec. 1709/03, 14/01/2004 rec. 1678/03, 15/12/2004 rec. 1920/03; do TC n.º 67/91 in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005.

Refira-se, finalmente, quanto à arguição de falta de atribuições - cfr. conclusão 5.ª - que, como acima se referiu, não estão em causa deliberações dos órgãos autárquicos que violem normas legais respeitantes ao lançamento de tributos mas, antes, a liquidação ao abrigo delas praticada para que valem, ainda, mutatis mutandis, as considerações acima expendidas.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se o aresto recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 300,00 e a procuradoria em 60%.

Lisboa, 16 de Novembro de 2005. – Brandão de Pinho (relator) – Vítor Meira – Mendes Pimentel – Lúcio Barbosa – Pimenta do Vale – Baeta de Queiroz – Jorge de Sousa.