01820/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Há lugar a admissão de revista estando em discussão as consequências ‒ para o recurso jurisdicional de decisão do TAF que suspendeu a eficácia de despacho normativo ‒ de um segundo despacho que substitui aquele, atenta a suspensão decretada.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, intentou, contra o Ministério da Saúde, providência cautelar com o pedido e suspensão de eficácia das normas contidas no ponto 1, alíneas a), b) e c) e anexos I, II e III, do Despacho n.º 15700/2012, do Secretário de Estado da Saúde, de 30 de Novembro.

1.2. O TAC de Lisboa, por sentença de 23/06/2013 (fls. 191 a 208), decidiu: «Pelo exposto, e com fundamento na manifesta procedência da pretensão a formular no processo principal de que a presente providência é instrumental e preliminar, cabe decretar a suspensão de eficácia das normas contidas no ponto 1, alíneas a), b) e c) e anexos I, II e III, do Despacho n.º 15700/2012, do Secretário de Estado da Saúde, de 30 de Novembro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 238, de 10 de Dezembro de 2012, na parte relativa ao exercício do direito de opção pelo utente».

1.3. O Ministério da Saúde recorreu dessa sentença para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 26/09/2013 (fls. 299 a 316), decidiu não conhecer o objecto do recurso, por extinção da respectiva instância.

1.4. É desse acórdão que o Ministério da Saúde vem, com invocação do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, requerer a admissão do recurso de revista, concluindo nas alegações:

«1. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que se encontram preenchidos os requisitos fixados no artigo 150, n.º 1, do CPTA.

2. O acórdão recorrido pôs termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito da causa, pelo que o recurso é sempre admissível, independentemente do valor da causa, nos termos do artigo 142, n.º 3, alínea d), do CPTA.

3. Na jurisdição administrativa vigora a regra de que a interposição de recursos suspende a decisão recorrida, a não ser que lei especial disponha em sentido diverso (cfr. artigo 143, n.º 1, do CPTA).

4. Os recursos interpostos de decisões respeitantes a providências cautelares têm efeito meramente devolutivo (cfr. artigo 143, n.º 2, do CPTA).

5. Ao Requerido Ministério da Saúde, ora recorrente, impunha-se executar a sentença do TAC de Lisboa que decretou a suspensão da eficácia das normas suspendendas, conforme resulta do disposto nos artigos 158.º e 160.º do CPTA, e 205, n.º 2, da Constituição.

6. Para aquele efeito, provisoriamente e até ao trânsito em julgado da providência cautelar ou à sua caducidade, aprovou e fez publicar o Despacho n.º 11254/2013, do Secretário de Estado da Saúde, de 23 de agosto de 2013, uma vez que as decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas (cfr. artigo 158.º do CPTA, e artigo 205.º da CRP).

7. O cumprimento da sentença da 1.ª instância é compatível com o recurso ao qual a lei atribui efeito meramente devolutivo, como o acórdão recorrido admite na sua fundamentação.

8. Todavia, o TCA Sul errou, ao considerar aquele cumprimento como uma aceitação incompatível com o recurso e ao abster-se de o conhecer, dando a instância como extinta.

9. Tal erro decorre do facto de o TCA SUL ter considerado que, em caso de execução de sentença que decrete uma providência cautelar, o recurso interposto da mesma sentença, com efeito meramente devolutivo, não pode ser conhecido, pois que tal execução corresponderia a uma “aceitação” da providência cautelar.

10. A aceitar-se este entendimento, para o recurso poder ser conhecido é mister que o requerido se abstenha de cumprir a sentença de que recorre, desrespeitando assim a lei e a Constituição.

11. Contrariamente ao decidido, caberia ao Tribunal a quo apreciar a verificação ou não dos pressupostos cumulativos de que depende o decretamento da providência cautelar (artigo 120.º do CPTA).

12. O aresto recorrido fez uma incorreta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 158.º, 160.º, e 143.º do CPTA.

13. O referido acórdão, ao não tomar conhecimento do recurso da decisão da 1.ª instância, por o julgar inadmissível, violou a lei processual, pelo que não deve ser mantido».

1.5. O Ministério Público sustenta a inadmissibilidade do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3.1. No caso dos presentes autos, o acórdão sob censura não apreciou o mérito da providência requerida, pois entendeu verificar-se a extinção da instância. Na verdade, depois de dar conta do teor da decisão do TAF, o acórdão ponderou:

«Do novo Despacho citado, com o n° 11254/2013, resulta que o recorrente entretanto se conformou com a decisão cautelar ora recorrida (suspensão da eficácia do Despacho suspendendo, alterado entretanto), uma vez que tal 2° despacho publicado em 30-8-2013 visou «dar cumprimento à mencionada decisão judicial no sentido da supressão do referido campo da receita médica» e vale expressamente «até à caducidade da providência cautelar de suspensão da eficácia de normas decretada».

Portanto, o ora recorrente decidiu expressamente cumprir a decisão cautelar recorrida até ela caducar nos termos do art. 123.º-1 CPTA. Desta segunda parte do 2° despacho do recorrente decorre, além do cumprimento (compatível com o recurso com efeito meramente devolutivo) a aceitação (incompatível com o recurso) da providência cautelar decretada.

Isto quer dizer que o presente recurso se tornou inútil, o que conduz à extinção da instância de recurso (cf. art. 287°-e) do CPC/95)».

É essa decisão de não conhecimento que está em causa no presente recurso.

A recorrente apresenta a necessidade da revista numa dupla vertente: a da matéria propriamente dita a que respeita a providência; a que respeita directamente à decisão de não conhecimento.

Quanto à primeira, relevará como pano de fundo, não como elemento directo. Na verdade, a ser admitida a revista, essa matéria, em princípio, não chegará a obter decisão nesta: se se vier a revogar o acórdão, os autos terão de baixar para que o Tribunal Central conheça do recurso que para ele foi interposto da decisão do TAF que concedeu a providência. É aí que serão apreciadas, portanto, as questões do próprio mérito da providência; igualmente se for julgado manter a decisão do Acórdão, pois, naturalmente, não haverá nova apreciação do mérito.

Quanto à segunda vertente.

2.3.2. Deve, a propósito, e para além do que consta das já transcritas conclusões das alegações, deixar-se a seguinte passagem do corpo das mesmas:

«13. Por outro lado, face à decisão contida no acórdão a quo, impõe-se que o STA tome igualmente posição sobre esta questão jurídica de importância fundamental:

14. Numa providência cautelar, caso execute provisoriamente a sentença que a decrete, dela não pode o requerido recorrer, ainda que o recurso tenha efeito meramente devolutivo, por se entender, como fez o TCA Sul, que com a execução provisória da sentença houve "aceitação" da providência cautelar, e assim o cumprimento da sentença é incompatível com o recurso?

15. E, caso pretenda interpor recurso jurisdicional, ao qual a lei atribui efeito meramente devolutivo, pode (deve) o recorrente legitimamente eximir-se a executar a sentença, violando assim a CRP e a lei, como parece ser a via para que aponta o douto entendimento fixado no acórdão recorrido?»

Impõe-se observar que o acórdão não considerou que a produção de um segundo despacho em substituição de despacho suspenso por decisão judicial impedia ou revelava perda de utilidade. Expressamente, julgou que haveria compatibilidade com o recurso. E o recorrente, naturalmente, que não pode estar contra essa parte do acórdão.

Todavia, o acórdão acabou por retirar uma conclusão de aceitação da decisão do TAF, face aos termos concretos do segundo despacho normativo.

Ora, essa conclusão de aceitação é, pelo menos, controversa. É controversa perante o próprio despacho e controversa, ainda, por, processualmente, não se descortinar actuação nesse sentido.

2.3.3. Aqui, deve retomar-se a dupla vertente assinalada para necessidade da revista.

Na verdade, embora, como se disse, nesta revista não venha provavelmente a ser tomada decisão sobre o mérito da providência, o certo é que não se pode esquecer o relevo da matéria a que respeitam as normas cuja suspensão foi decretada, suspensão que, afinal, o recorrente pretende eliminar.

Nesse quadro, a questão apreciada no acórdão recorrido, apreciação contra a qual se insurge o recorrente, assume importância fundamental.

3. Pelo exposto, admite-se a revista.

Sem custas, nesta fase.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – Abel Atanásio.