“A. .., SA” interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de 29.1.2002, que embargou as obras que a recorrente levava a efeito no exterior do edifício sito na Calçada ..., na Cruz Quebrada, alegando que o mesmo era ilegal por violar o disposto nos art.ºs 6 e 7 n.° 1 al.ª e) do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, 13 n.° 3 al. d) do Decreto-Lei n.° 374/89 e ainda dos art.ºs 102.º, n.° 2 e 7, do RJUE e 90.º do Decreto-Lei n.° 169/99.
A Autoridade Recorrida respondeu sustentando que o recurso tinha sido extemporaneamente apresentado e contestando que o seu despacho fosse ilegal.
Por despacho de fls. 90 e seg.s a apontada questão prévia foi julgada improcedente.
Inconformado com essa decisão o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras agravou para este Tribunal formulando as seguintes conclusões:
1. O mandado para embargo, do qual constava clara e perceptivelmente a identificação do despacho que ordenou o embargo, foi notificado à administração do condomínio proprietário do imóvel onde as obras estavam a decorrer a 14.02.02.
2. À data da execução do embargo a agravante ignorava quem efectivamente era o responsável pela direcção técnica da obra e não existia qualquer alvará de licença ou autorização respeitante à mesma, pelo que, conhecendo apenas o proprietário do imóvel - administração do condomínio - foi na pessoa do seu representante que notificou o embargo, cumprindo com o disposto no n.° 2 do artigo 102° do Decreto Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro.
3. Efectivamente, apenas em 17.04.02 tomou a agravante conhecimento de que a ora agravada era a entidade legalmente responsável pela realização das obras embargadas, por esta o ter concretamente assumido, através de recurso hierárquico que naquela data veio interpor.
4. Assim, ter-se-á que considerar a agravada notificada da execução do embargo na data que consta do verso do mandado: 14.02.02.
5. E se tal notificação se deve considerar apta a produzir efeitos quanto ao acatamento do embargo, por maioria de razão, também o deverá ser para efeitos de impugnação graciosa ou contenciosa.
6. Aliás, a agravada tomou conhecimento do mandado de embargo e do acto ora impugnado, claramente identificado no mandado, em tempo útil para dele recorrer, facto demonstrado pela apresentação de pedido de suspensão de eficácia do acto junto desse Tribunal, a 15.04.02, tendo o respectivo processo corrido termos na 4.ª Secção sob o n.° 221/02.
7. Só que esse pedido teve por objecto não o acto administrativo ora impugnado, mas sim o mandado para embargo emitido a 14.02.02 para dar execução ao acto em causa, pelo que esse Tribunal entendeu (e bem) negar provimento ao pedido de suspensão com fundamento na não verificação de nenhum dos requisitos do art.º 76.º da LPTA, nomeadamente por existirem fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso, porquanto “... pese embora a decisão de proceder ao embargo não tenha sido notificada à Requerente, certo é que do mandado para embargo consta expressamente que o despacho era do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, proferido em 29 de Janeiro de 2002. Esse mandado habilitava, assim, a Requerente a conhecer o autor do acto e, assim, pedir a suspensão da eficácia desse acto, que não do alegado acto da Senhora Vice-Presidente, a qual se limitou a subscrever o mandado.”
8. Tal decisão foi confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo que veio frisar esta argumentação da seguinte forma: “... sendo o erro indesculpável, não haverá convite à regularização. E, se se tratar de erro na identificação do autor do acto – art.° 40° n.° 1 da LPTA, tal não afasta a verificação de forte indício de ilegalidade na interposição do recurso, como pretende a recorrente. Desde logo, porque, sendo o erro indesculpável, não haverá convite à regularização. E, se se tratar de erro na identificação do autor do acto, tudo leva a crer que o erro é indesculpável: o mandado de embargo n.° 9/2002 — cfr. fls. 24 - refere “o despacho do Presidente de 29.01.2002”, decorrendo do teor literal contido em tal mandado que este foi passado para dar execução aquele despacho que terá ordenado o embargo em causa.”
9. O entendimento deste Tribunal, bem como do Tribunal Central Administrativo foi claramente no sentido de considerar que do mandado de embargo n.° 9/2002 (de que a agravada teve conhecimento a 14.02.02) continha em si todos os elementos quer permitiam identificar o acto administrativo que ordenara o embargo,
10. Sendo que apenas por erro grosseiro (logo, indesculpável) veio a agravada pedir a suspensão do mandado de embargo e não do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras de 29.01.02.
11. Tendo-se finalmente apercebido do erro grosseiro que cometera (assim classificado pelo próprio Tribunal Central Administrativo), pretende a agravada tapar o Sol com a peneira.
12. A 3.05.02 apresentou a Vice-Presidente da Câmara Municipal de Oeiras resposta ao pedido de suspensão, alegando a irrecorribilidade do mandado de embargo.
13. A 13.05.02 foi proferida sentença em 1.ª instância no pedido de suspensão de eficácia do mandado de embargo tudo conforme documentos junto aos presentes autos.
14. A 24.07.02 foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo que confirmou esta decisão.
15. Não venha a recorrente ora dizer, como faz no artigo 8.º da sua PI, que só agora (entenda-se, na data da certidão junta com a PI como documento. n.º 1) “se apercebeu plenamente do acto recorrido, do seu teor e da entidade que o proferiu”.
16. É que se não se apercebeu plenamente do acto antes foi por culpa exclusivamente sua, pois desde a data em que teve conhecimento do mandado de embargo que, através da clara redacção do mesmo, podia identificar o acto que ordenou o embargo da obra,
17. Podendo então (como aliás fez agora), solicitar a emissão de certidão do acto, nos termos do artigo 31.° da LPTA.
18. Se à data do pedido de suspensão de eficácia tinha dúvidas e optou por não pedir a emissão de certidão do acto administrativo, então a negligência é sua e o erro grosseiro em que incorreu apenas a si é imputável!
19. Assim sendo, não se pode sustentar que o erro da agravada ao impugnar o “despacho da Vice-Presidente” signifique que não tinha perfeito conhecimento do conteúdo do acto naquela data.
20. Por todo o exposto não se pode aceitar que a agravada apenas tenha tido conhecimento do acto em Julho de 2002, antes tendo que se reconhecer que conheceu do mesmo em momento anterior ao do pedido de suspensão de eficácia do mandado de embargo (ou seja, em 15.04.02), nomeadamente a 14.02.02.
21. Nos termos do artigo 28.º da LPTA, os recursos contenciosos de actos anuláveis devem ser interpostos no prazo de 2 meses, caso a recorrente resida no continente.
22. Especifica o n.° 2 do preceito citado que o referido prazo se deve contar nos termos do artigo 279.º do Código Civil, ou seja, tratando-se de prazo fixado em meses (2 meses) a contar de certa data, terminará o mesmo às 24 horas do dia que corresponda, dentro do último mês, à referida data - cfr. al.ª c) do artigo 279° do C.C
23. Considerando a agravada notificada do embargo a 14.02.02, e atendendo às regras de contagem de prazos supra descritas, esta dispunha do prazo de 2 meses a contar dessa data, terminando o prazo para interposição de recurso de anulação a 14.04.02, que, por se tratar de um Domingo, transitou para o dia 15.04.02.
24. Ainda que assim não se entendesse, sempre se teria que contar o referido prazo pelo menos a partir da data da interposição da suspensão de eficácia, ou seja, a 15.04.02,
25. Terminando assim o prazo para interposição do recurso de anulação a 15.06.02.
26. Tendo o presente recurso sido interposto a 1.08.02, verifica-se a extemporaneidade da sua interposição.
A Recorrente contenciosa contra alegou rematando as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões:
1. O artigo 102°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16/12, estabelece que, nos embargos da competência do presidente da câmara municipal “a notificação é feita ao responsável pela direcção técnica da obra, bem como ao titular do alvará de licença ou autorização, sendo suficiente qualquer dessas notificações para obrigar à suspensão dos trabalhos, devendo ainda, quando possível ser notificado o proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras, ou seu representante”, disposição que a ora Agravante reconhece não ter cumprido, pois não notificou nem o director técnico da obra, nem o titular do alvará de licença ou autorização.
2. A Agravante repete exaustivamente que, à data, desconhecia “efectivamente” quem era o responsável pela direcção técnica da obra, embora desde 11.01.2002 estivesse em condições de conhecê-lo, tendo em conta a queixa subscrita pelo fiscal da própria Câmara em 11.01.2002.
3. Não age de boa fé a ora Agravante quando afirma que “é suficiente a notificação a qualquer uma das pessoas referidas no artigo 102°, n.° 2, do diploma citado para obrigar à suspensão dos trabalhos”, porquanto a letra e o espírito da lei são por demais evidentes e contrariam expressamente a sua interpretação.
4. Não tendo conhecimento integral do teor do acto, sempre seria impossível à ora Agravada recorrer de forma capaz do acto, já que desconhecia os seus fundamentos de facto e de direito.
5. O art.º 29° da LPTA estabelece expressamente que “o prazo para interposição de recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei.”.
6. A Jurisprudência do STA tem sido unânime em considerar que o prazo não começa a correr com o conhecimento informal da existência do acto, mas sim da sua efectiva notificação aos destinatários.
7. Mesmo que a Agravada tenha intervido no procedimento administrativo em momento anterior ao da interposição do presente recurso contencioso de anulação, não pode considerar-se que tenha tomado perfeito conhecimento do acto do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, emitido em 29.01.2002.
8. Não é verdade o que afirma o Agravante, quando diz que a Agravada tomou conhecimento do mandado de embargo e do acto que veio a impugnar em tempo, útil para dele recorrer, daí ter apresentado em juízo pedido de suspensão de eficácia do acto em 15.04.2002.
9. Conhecendo apenas e acidentalmente o mandado de embargo, a Agravada, erradamente, imputou a autoria da ordem de embargo à Vice-presidente da Câmara Municipal de Oeiras, e somente na sequência a emissão de certidão do acto recorrido, que apenas ocorreu em 12.07.2002, a Agravada se apercebeu que o Acto sub judice fora na verdade da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras.
10. Como muito bem referiu o douto despacho recorrido, “é dispensada a notificação dos actos quando o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa, iniciando-se, nesse caso, a contagem do prazo no dia seguinte àquele em que ocorrer a intervenção”.
11. No caso vertente, só pode concluir-se que a Recorrente, ora Agravada, apenas em 12.07.2002, tomou conhecimento integral de todos os elementos do acto do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras.
12. A referência ao “Despacho do Senhor Presidente de 29.01.2002” não assume o destaque necessário e desejável, tendo em conta a importância dessa menção.
13. Não sendo verdade que a intervenção da Agravada no processo não foi apta a accionar a previsão do artigo 67°, n.° 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que estabelece que “é dispensada a notificação (...) quando o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa”.
14. A mera menção ao despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras é manifestamente inócua, porquanto nada mais revela além da sua data e autor, nada indicando quanto ao seu conteúdo e alcance.
15. E foi só por força dessa falta de zelo por parte da Agravante que a Agravada não conheceu em momento anterior o teor integral do acto que veio a impugnar, o que motivou que tivesse recorrido contenciosamente de actos que - julgava na altura - serem aqueles que definiam a sua posição jurídica no procedimento.
16. Entender como séria a tese que a Agravante defende, constituiria uma séria transformação das relações jurídicas entre Administração e particulares, ao arrepio de todos os princípios constantes do artigo 2° e seguintes do CPA.
17. Deste modo, como muito bem considerou o despacho agravado, a A..., S.A. só teve perfeito conhecimento do teor do acto do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras em 12.07.2002, pelo que ao interpor o recurso contencioso de anulação em 01.08.2002, não se encontrava esgotado o prazo de 2 meses previsto no artigo 28°, n.° 1, alínea a), da LPTA.
Tendo os autos prosseguido os seus termos foi, em 20/04/2009, proferida sentença concedendo provimento ao recurso e anulando o acto impugnado.
O Presidente da Câmara Municipal de Oeiras interpôs recurso dessa sentença que finalizou do seguinte modo:
1. O presente recurso vem interposto da douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou procedente o recurso contencioso de anulação de um despacho do ora Recorrente, que determinava o embargo a uma obra que estava a ser levada a efeito pelo ora Recorrido, a A..., S.A., determinando a anulabilidade desse mesmo acto.
2. O ora Recorrente não se conforma com a douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo, pelo que o referido acto não deverá ser declarado anulável.
3. As “obras de edificação ou de demolição e os trabalhos promovidos por entidades concessionárias de obras de serviços públicos, quando se reconduzam à prossecução do objecto da concessão” conforme o era a obra em apreço, estão sujeitas a parecer prévio não vinculativo da Câmara Municipal (art.º 7°, n.º 1 e n.º 2 do RJUE).
4. Quando o art.º 7.º, n.º 2, se refere à necessidade de prévio parecer não vinculativo da Câmara Municipal, para as “operações urbanísticas” referidas no n.º 1 do mesmo artigo, está a referir-se a todas as alíneas aí constantes, pois todas elas se referem a “operações urbanísticas” na interpretação dada pelo próprio RJUE no seu art.º 2°. al.ª j), e conforme dita a própria epígrafe do artigo 7°.
5. Estando esta obra sujeita a prévio parecer não vinculativo da Câmara Municipal, poderá constatar-se que, no caso em apreço, tal formalidade não foi respeitada.
6. De acordo com o disposto no art.º 102°, n.° 1. al. c) do RJUE, o Presidente da Câmara Municipal é competente para embargar obras de edificação, quando estas estejam a ser executadas em violação das normas legais aplicáveis.
7. Assim, não tendo a ora Recorrida requerido o prévio parecer não vinculativo à Câmara Municipal de Oeiras, violou uma norma legal - o n.º 2 do art.º 7.º do RJUE, havendo fundamento para embargo da obra pelo Presidente da Câmara Municipal.
8. Pelo que se verifica que houve um erro de julgamento, ao declarar anulável o despacho do ora Recorrente que embargou a obra que estava a ser levada a efeito pela ora Recorrida.
A Recorrida contra alegou para formular as seguintes conclusões:
a) A sentença recorrida interpretou e aplicou correctamente a lei, anulando o acto recorrido em virtude de o mesmo ter assentado no pressuposto de que era necessária licença municipal para os trabalhos em curso, quando efectivamente os mesmos estavam dela isentos, fosse por força do disposto no n.º 1, alínea e), do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 555/99 (RJUE), fosse por força do n.º 3, aliena b), do art.º 13 do Decreto-Lei n.º 274-A/93.
b) Sendo a falta de licença expressamente declarada como fundamento do acto recorrido, o alegado erro de facto e de direito na fundamentação - apenas denunciado no decurso deste processo - não pode deixar de ser reconduzido ao vício de violação de lei e de determinar, do mesmo modo, a anulação do acto.
c) De qualquer modo, sendo a fundamentação do acto administrativo uma das bases de controlo da respectiva legalidade, não é possível substituir a sua fundamentação por outra, sob pena de prejudicar definitivamente a defesa do administrado.
d) Acresce que é manifesta a falta de relevância da operação embargada e a consequente desproporção do embargo face ao interesse público confiado ao município.
e) O embargo foi praticado com desvio de poder pois o que a autoridade recorrida pretendia era colectar as taxas inerentes à licença municipal.
f) O presente recurso ataca a sentença incidentalmente e não quanto à parte decisória da mesma: com efeito, esta é bem clara quando anula o acto em virtude de as obras em causa estarem isentas de licença, tendo por isso incorrido em violação da lei (art.º 7.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei nº. 555/99).
g) Só incidentalmente é que o M.º Juiz “a quo” se refere à não aplicabilidade do pedido de parecer prévio, previsto no n.º 2 do art.º 7.º do mesmo diploma, questão que não foi considerada e é estranha ao acto recorrido, razão por que os fundamentos deste recurso, independentemente da sua impertinência, nunca poderiam pôr em crise a sentença recorrida.
A Ex.ma Sr.ª Procuradora Geral Adjunta pronunciou-se no sentido da tempestividade da apresentação do recurso e, nessa medida, pelo não provimento do recurso interposto contra o despacho saneador, mas considerou que a instalação da rede de gás natural implicava a incorporação no solo de grande parte das respectivas infra estruturas e que, por isso, a mesma deveria ser considerada uma operação urbanística. Nesta conformidade, considerou que a tal operação estava sujeita a parecer prévio não vinculativo da Câmara Municipal de Oeiras do que resultava não ser passível de censura o acto impugnado. Sendo assim, e sendo que cabia ao Presidente daquela Câmara a competência para embargar as obras que a Recorrente contenciosa levava a efeito nenhum agravo foi cometido pelo que deveria ser concedido provimento ao recurso da CMO.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I MATÉRIA DE FACTO
Foram julgados provados os seguintes factos:
1. No despacho saneador:
a. Por um Fiscal da Câmara Municipal de Oeiras foi elaborada a seguinte Informação, em 11.1.2002 relativa a “queixa n.° 64/02 Calçada...Cruz Quebrada”
A firma A..., SA (Av.ª ..., - Lisboa), encontra-se a instalar no imóvel supra referido a infra-estrutura para o gás natural.
Contactado o Sr. B... (5° andar E) - anterior administrador, este declarou que o gás natural encontra-se a ser instalado por consenso entre os condóminos, que também chegaram a consenso, relativamente à instalação dos contadores de gás no exterior do edifício. (...) Não foi entregue na CMO, pela administração, qualquer documento relativo à intervenção supra mencionada.
A actual administração do condomínio é a firma C...,, L.da (Av.ª ..., Carnaxide).”
b. Sobre esta informação foi proferido em 29.5.2002 Trata-se de lapso, pois que como se pode ver de fls. 36 do processo administrativo apenso a data desse despacho é de 29/01/2002. o seguinte despacho:
“Embargue-se imediata/ a obra e remeta-se cópia ao Gabinete Jurídico (....)”
c. Em 14.2.2002 foi subscrito pela Vice-Presidente da CMO o “mandado para embargo n.° 9/2002” que consta do processo instrutor apenso e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta nomeadamente que a obra é “executada pela firma A..., SA, com sede...” e que o “embargo deverá ser feito no local e ao técnico responsável pela direcção técnica da obra ou ao titular do alvará de licença de construção, de loteamento ou de obras de urbanização” e, no final o seguinte: “Despacho do Senhor Presidente de 29/01/2002.”;
d. Do verso do mesmo consta que no dia 14.2.2002 o fiscal municipal procedeu ao embargo da obra na pessoa de “Dr. D... da Firma C..., Administrador”
e. A “C...” foi notificada do embargo por carta registada com aviso de recepção assinado em 27.2.2002;
f. Por requerimento enviado via fax em 15.4.2002 a recorrente interpôs para o Presidente da CMO um “recurso hierárquico impróprio facultativo” do despacho da Vice-Presidente da Câmara, de 14.2.2002, que ordenou o embargo das obras de execução pela A... no exterior do edifício sito na Calçada ..., Cruz Quebrada (“Mandado para embargo n° 9/2002”), o qual se mostra junto no processo instrutor apenso e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual a recorrente suscitava a questão de o acto administrativo recorrido não ter sido notificado ao responsável pela direcção técnica da obra nem à recorrente A...;
g. A recorrente requereu a suspensão da eficácia do despacho proferido pela Vice-Presidente da CMO em 14.2.2002, o qual foi indeferido, por sentença confirmada pelo Tribunal Central Administrativo e interpôs recurso contencioso desse mesmo acto, de que veio a desistir;
h. Em 12.7.2002, em resposta a um pedido da recorrente, foi emitida certidão da informação, despacho e mandado supra referidos em a) a c);
i. O presente recurso contencioso do despacho do Presidente da Câmara, de 29.1.2002, foi interposto por requerimento de 1.8.2002.
2. Na sentença:
a) Em 4.1.2002 por um munícipe do Município de Oeiras foi apresentada uma queixa relativa à “instalação do gás natural no edifício morada n.° ... C ...”
b) Por um Fiscal da Câmara Municipal de Oeiras foi elaborada em 11.1.2002 a seguinte Informação n.° 127/02/DFM:
“A firma A..., SA (Av.ª ..., Lisboa), encontra-se a instalar no imóvel supra referido a infra-estrutura para o gás natural.
Contactado o Sr. B... (5° andar E) - anterior administrador - este declarou, que o gás natural encontra-se a ser instalado por consenso entre os condóminos, que também chegaram a consenso relativamente à instalação dos contadores do gás no exterior do edifício. No alçado principal encontram-se colocadas seis torneiras e no alçado esquerdo, situado na Rua ..., encontram-se dezoito torneiras. Não foi entregue na CMO, pela administração, qualquer documento relativo à intervenção supra mencionada.
A actual administração do condomínio é a firma C... - (Av.ª ... Carnaxide).
Anexam-se três fotografias.
À consideração superior.”;
c) Sobre essa informação foram proferidos os seguintes despachos:
1. “Envie-se à DLAA (ao cuidado do Sr. Eng.º E...) solicitando-se informação URGENTE sobre a situação, face a uma eventual proposta de embargo.
14.01. 2002”
O Coordenador
F
Coronel”
2. «Embargue-se imediatamente a obra e remeta-se cópia ao Gabinete Jurídico para preparar ofício para a D.G.E. a expor a situação que tudo indica estar licenciada por aquela D. Geral.
02.01. 29
(assinatura ilegível)”;
d) Em 4.2.2002 foi emitido o MANDADO para embargo n.° 9/2002 - junto a fls. 32 do processo instrutor apenso - do qual consta o seguinte:
“Mando a qualquer fiscal municipal que, em cumprimento deste por mim assinado, e ao abrigo do art. 102, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 177/01, de 4 de Junho, e considerando o disposto no art.º 6.º do mesmo diploma, proceda ao embargo das obras de instalação de gás natural, levadas a efeito na Calçada ... Cruz Quebrada, pela Administração do prédio, representada pela Firma C..., Lda., com sede (...) e executada pela firma A... SA, com sede na Av. ... Lisboa, as quais constam nomeadamente de instalação de canalização de gás no exterior do edifício, encontrando-se colocadas seis torneiras no alçado principal e dezoito torneiras no alçado lateral esquerdo, situado na Rua ... sem que para o efeito possua a respectiva licença municipal.
(...)
Despacho do Senhor Presidente de 29/01/2002
(....).”
e) O embargo foi cumprido em 14.2.2002 e foi notificado por carta registada com aviso de recepção à “C..., Lda”.
f) O despacho de 29.1.2002 do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras supra referido, não foi notificado à recorrente nem publicado em edital ou boletim municipal - admitido.
II. O DIREITO.
São dois os recursos que temos para decidir, ambos interpostos pela Autoridade Recorrida.
O primeiro dirige-se contra a decisão proferida no despacho saneador que julgou tempestivamente apresentado o recurso contencioso dirigido contra o acto que ordenou o embargo das obras de instalação de gás aqui em causa.
O segundo acomete a sentença por esta ter dado provimento a esse recurso e, em consequência, ter anulado aquele acto.
Vejamos, pois, começando-se, por uma questão de precedência lógica, pelo recurso dirigido contra o despacho saneador.
1. Na sequência de informação prestada por um funcionário da Câmara Municipal de Oeiras (CMO), referindo que no prédio nela identificado estava a ser construída uma infra-estrutura destinada à instalação do gás natural sem que tivesse sido entregue na Câmara qualquer documento relativo a essa obra, o seu Presidente proferiu despacho, em 29/01/2002, ordenando o seu embargo e, emitido o respectivo mandado, foi o mesmo levado a efeito, em 14/02/2002, na pessoa do Administrador da firma encarregada pelo condomínio após o que a administração desta firma foi formalmente notificada desse embargo através de carta registada com aviso de recepção, assinado em 27/02/2002.
A Recorrente contenciosa requereu a suspensão da eficácia desse embargo, que foi indeferida, e, em 15/04/2002, interpôs recurso hierárquico para o Presidente da Câmara do “mandado para o embargo n.º 9/2002” subscrito pela Vice-Presidente onde, para além do mais, alegou que o acto que ordenou o embargo daquela obra não tinha sido notificado nem ao responsável pela direcção técnica da obra nem à Recorrente.
Acto esse que só foi levado ao seu conhecimento pela forma adequada em 12/07/2002 (vd. pontos h), a), b) e c) da matéria de facto).
Perante esta factualidade o Sr. Juiz a quo entendeu que o recurso foi tempestivamente apresentado e isto porque a notificação daquele embargo tinha de ser feita nas pessoas do responsável pela direcção técnica da obra no local e do titular do alvará de licença ou autorização e tal não tinha acontecido, uma vez que quem fora notificado fora o Administrador do condomínio. Deste modo, essa notificação era imprestável para sinalizar o termo a quo do prazo do recurso contencioso, já que não se podia confundir “a notificação relevante para efeitos de suspensão imediata da obra e a notificação para efeitos de início de contagem do prazo de caducidade do recurso de acto administrativo expresso.” Acrescia que o facto da Recorrente contenciosa ter requerido a suspensão de eficácia daquele embargo e ter recorrido hierarquicamente do acto que o executou não significava que conhecesse perfeitamente o despacho que o ordenou e, portanto, que, atento esse conhecimento, a sua notificação formal estivesse dispensada. Sendo assim, isto é, nada garantindo que a Recorrente teve perfeito conhecimento do acto que ordenou o embargo na data em que requereu a suspensão da sua eficácia (em 15.4.2002), era improcedente a alegação de que a sua impugnação judicial tinha sido apresentado para além do prazo legal.
A Autoridade Recorrida não se conforma com esta decisão sustentando que a Recorrida ficou a conhecer o acto que ordenou o embargo no momento da sua execução, isto é, em 14/02/2002, como resultava evidente do pedido de suspensão da sua eficácia, e porque assim, importava concluir que quando recurso contencioso foi apresentado, em 1/08/2002, prazo para essa apresentação há muito que estava esgotado. De resto, acrescentou, inexistindo licença camarária para obra embargada e desconhecendo o responsável pela sua direcção técnica, só podia notificar o embargo ao representante do condomínio. Esta notificação era, assim, eficaz não só para efeitos de paralisação das obras como também para efeitos de sinalização do prazo da sua impugnação graciosa ou judicial.
Vejamos, pois.
2. Nos termos do disposto no art. 102.º/2 do DL n.° 555/99, de 16/12, a notificação do embargo “é feita ao responsável pela direcção técnica da obra no local, bem como ao titular do alvará de licença ou autorização, sendo suficiente qualquer dessas notificações para obrigar à suspensão dos trabalhos, devendo ainda, quando possível, ser notificado o proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras, ou seu representante”, o que significa duas coisas essenciais; a primeira a de que o acto juridicamente relevante para determinar a paralisação da obra é o da sua notificação e, a segunda, a de que esta tem ser feita obrigatoriamente nas pessoas do responsável pela direcção técnica da obra no local e do titular do alvará de licença ou autorização e que sem a notificação dessas pessoas o embargo não está apto a produzir todos os seus efeitos.
E, porque assim é, devemos retirar uma terceira conclusão: a de que aquela formalidade também se destina a identificar o termo a quo do prazo da impugnação judicial do acto que ordenou o embargo.
Todavia, pode acontecer não ser possível fazer a notificação do embargo naquelas pessoas aquando da sua execução – por, por ex., nenhuma delas estar presente - o que obriga a proceder à sua notificação formal sendo certo, por um lado, que, neste caso, o prazo para a impugnação judicial daquele acto se conta nos termos do art.º 29.º/1 da LPTA, isto é, a partir da notificação, e, por outro, que ela deverá conter o texto integral do acto, a identificação do procedimento onde ele foi proferido, a indicação do seu autor e a respectiva data, e a informação do órgão para onde se pode recorrer administrativamente, no caso do mesmo não poder ser objecto de imediato recurso contencioso (art.º 70.º do CPA).
O que quer dizer que, sendo verdadeira a alegação do Recorrente de que inexistia licença para a realização da obra e de que desconhecia a identidade do seu responsável técnico no local, era sua obrigação proceder à referida notificação logo que concluído o embargo, pois que sem isso não começava a correr o prazo para a sua impugnação judicial.
A lei prevê, no entanto, que essa notificação possa ser dispensada quando “o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa” contando-se, neste caso, os prazos de impugnação a partir do dia imediato àquele em que ocorreu intervenção (art.º 67.º/1b) e 2 do CPA), o que leva o Recorrente a sustentar que a situação retratada nos autos tem plena integração neste normativo, uma vez que a Recorrida interveio no procedimento quer através do pedido de suspensão do embargo quer através da interposição de recurso hierárquico e que essa intervenção lhe permitiu ficar saber que o embargo foi executado em 14/02/2002 e que, por isso, é esta data que identificará o termo a quo do prazo para impugnar judicialmente. E daí que conclua que, tendo que o recurso contencioso sido apresentado em 1/08/2002, o mesmo foi deduzido para além do prazo legal.
Mas, como se verá, não tem razão.
2. 1. Com efeito, a possibilidade da dispensa de notificação formal só ocorre nos casos excepcionais em que seja certo e seguro que, apesar da omissão dessa formalidade, a intervenção no procedimento permitiu ao interessado conhecer o acto e os elementos que obrigatoriamente têm de lhe ser transmitidos (os identificados no art.º 70.º do CPA), o que quer dizer que ela só poder ser omitida quando aquela intervenção possibilite ao interessado conhecer perfeitamente todo o conteúdo do acto e os elementos referidos no citado normativo. E, se assim é, a referida intervenção, ainda que efectuada através de advogado, não é, por si só, suficiente para dispensar a notificação formal visto que se, apesar dela, “o interessado não fica com uma transcrição oficial e completa do acto e, portanto, com as menções necessárias ou convenientes para conhecimento integral dos seus efeitos, da sua legalidade e do seu relevo jurídico” M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 352. ter-se-á de considerar que o mesmo não foi notificado e, portanto, que essa intervenção não serve para balizar o momento em que se iniciou o prazo de interposição do recurso contencioso.
De resto, importa assinalar que, ainda que o conhecimento informal do acto possa servir para lhe conferir eficácia ou a oponibilidade que o mesmo carece, tal não significa que, para efeitos de interposição de recurso, esse conhecimento tenha as mesmas consequências que a notificação formal e que, por ser assim, o interessado não a possa requerer e não se interrompa, “durante o correspondente espaço de tempo, o prazo para deduzir os meios de reacção que couberem (salvo se a diligência tiver mero intuito dilatório)” Idem. Vd., a este propósito, o Acórdão deste STA de 29/09/2004 (rec. 1807/03).
2. 2. O embargo ora em causa foi executado em 14/02/2002 e essa execução foi apenas notificada ao Administrador do condomínio do prédio onde estavam a ser realizadas as obras embargadas. O que significa que essa data só poderia sinalizar o termo a quo do prazo para a interposição deste recurso contencioso se - como sustenta o Recorrente - tivesse ficado provado que a Recorrida teve conhecimento do acto impugnado nesse mesmo dia e que o mesmo incluiu não só o sentido da decisão mas também o conhecimento perfeito do acto e dos elementos que obrigatoriamente lhe têm de ser transmitidos.
Ora, essa prova não se fez.
Com efeito, e ainda que se não possa duvidar de que a Recorrida ficou a conhecer o sentido da decisão – isto é, de que tinha sido proferido despacho a ordenar o embargo das obras que levava a efeito - pelo menos em 15/04/2002, data em que recorreu hierarquicamente da sua execução, certo é que está por demonstrar que essa intervenção lhe permitiu ficar a conhecer perfeitamente conteúdo desse acto. E só se fosse seguro que a Recorrida, através dessa intervenção, tivesse ficado a conhecer perfeitamente não só o acto como os mencionados elementos é que a sua notificação formal podia ser dispensada. Não se tendo provado que tal tivesse acontecido, a referida data não pode identificar o momento em que começou a correr o prazo da sua impugnação judicial.
Acresce que é vão o apelo que o Recorrente faz ao disposto no art.º 31.º da LPTA uma vez que, não tendo havido notificação do acto, não recaía sobre a Recorrida o ónus de usar o mecanismo processual ali previsto.
Nesta conformidade, o acto impugnado só pode ser considerado notificado em 12/07/2002, data em que foi entregue à Recorrida a certidão que requereu (vd. al.ª h) da matéria de facto).
Sendo assim, e sendo que ela interpôs recurso contencioso em 1/08/2002, é forçoso concluir que o mesmo foi interposto no prazo legal (art.º 28.º da LPTA).
Improcede, pois, este recurso jurisdicional.
3. A sentença recorrida, conhecendo do mérito, anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de 29/01/2002, que decretou o embargo das obras que a A... levava a efeito para a instalação de gás natural num prédio situado na área daquele concelho.
Justificando essa decisão o Sr. Juiz a quo começou por referir que a A... era a concessionária do serviço público de distribuição de gás natural para a região de Lisboa e que essa concessão compreendia não só a construção das necessárias infra-estruturas como o fornecimento de gás aos consumidores.
Todavia, e ao invés da CMO, considerou que as obras de instalação das referidas infra-estruturas estavam isentas de licença camarária e que a sua execução não estava sujeita ao parecer prévio da Câmara, não vinculativo, porque, por um lado, as mesmas se destinavam à prossecução do objecto da concessão e, por outro, porque as únicas obras sujeitas a tal parecer eram as «operações urbanísticas» especificamente identificadas no n.º 1 do art.º 7.º do DL 555/99 e nelas não cabiam as obras que a Recorrida executava (previstas na al. e) daquele n.º 1). Deste modo, e ainda que coubesse ao Presidente da Câmara a competência para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição executadas sem a necessária licença ou autorização camarária, certo era que as obras ora em causa - instalação da canalização/contadores no exterior do edifício por consenso dos condóminos – não podiam ser qualificadas como «operações urbanísticas» e, porque assim, estavam isentas de licença e a sua execução não estava sujeita ao referido parecer prévio. O acto impugnado era, assim, ilegal por violação do disposto no art.º 7.º n.° 1 al.ª e) do Decreto-Lei n.° 555/99 (RJUE) e daí a sua anulação.
O Recorrente - como se vê das conclusões do recurso – restringe o ataque àquela decisão ao segmento em que é afirmado que a execução das mencionadas obras não estava sujeita parecer prévio da Câmara já que entende que, “quando o art.º 7.º, n.º 2, se refere à necessidade de prévio parecer não vinculativo da Câmara Municipal, para as «operações urbanísticas» referidas no n.º 1 do mesmo artigo, está a referir-se a todas as alíneas aí constantes, pois todas elas se referem a «operações urbanísticas» na interpretação dada pelo próprio RJUE no seu art.º 2.° al.ª j), e conforme dita a própria epígrafe do artigo 7°.” Daí que a sentença recorrida tivesse incorrido em “erro de julgamento, ao declarar anulável o despacho do ora Recorrente que embargou a obra que estava a ser levada a efeito pela ora Recorrida.”
Vejamos se litiga com razão.
4. Nos termos do n.° 2 do art.º 7 do DL n.° 555/99 “a execução das operações urbanísticas previstas no número anterior, com excepção das promovidas pelos municípios, fica sujeita a parecer prévio não vinculativo da câmara municipal, que deve ser emitido no prazo de 20 dias a contar da data da recepção do respectivo pedido”, o que levou o Sr. Juiz a quo, numa interpretação restritiva, considerar que as «operações urbanísticas» a que este dispositivo se referia eram apenas aquelas que o seu n.º 1 qualificava dessa forma e que, por ser assim, toda a realização de obras cuja denominação não fosse aquela estava excluída desse conceito.
Todavia, essa interpretação não pode ser sufragada.
Com efeito, e desde logo, o art.º 7.º tem por epígrafe «Operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública» o que só pode querer significar que a intenção do legislador foi a de que todas as operações referidas nesse preceito, designadamente as descritas no seu n.º 1, fossem consideradas «operações urbanísticas» e que, sendo assim, as obras de edificação ou demolição referidas nas suas alíneas c), d) e e) também deviam ser qualificadas dessa forma. O que, de resto, é compreensível visto não existirem diferenças significativas entre as obras de edificação ou demolição referidas naquelas al.ªs c), d) e e) e as «operações urbanísticas» mencionadas nas al.ªs a) e b).
Depois, o conceito de «operações urbanísticas» encontra-se definido na al.ª j) do art.º 2.º do mesmo DL 555/99 e nele cabem todas “as operações materiais de urbanização, de edificação ou de utilização do solo e das edificações nele implantadas para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água”, o que quer dizer que aquele conceito engloba todas as operações de utilização do solo e as edificações nele implantadas, desde que elas não se destinem a fins nele não excluídos e, se assim é, o mesmo não pode deixar de abranger as obras de edificação e de utilização dos solos promovidos pelas concessionárias de serviços públicos que envolvam intervenções nos edifícios e no solo com vista à prossecução do seu objectivo.
Acresce que por edificação se deve entender “a actividade ou o resultado da construção, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência” (art.º 2.º/a) do DL 555/99) e, se assim é, uma edificação ou a instalação no solo com carácter de permanência de tubagens destinadas à condução de gás não podem deixar de ser consideradas operações urbanísticas.
Ou seja, resulta de forma suficientemente clara dos transcritos normativos que se a instalação de gás ora em causa implicava a incorporação no solo, com carácter de permanência, de parte das suas infra estruturas e a aplicação no exterior do edifício de diversas tubagens, como se pode ver pelas fotografias juntas a fls. 34 e 35 do processo administrativo apenso, não se pode deixar de concluir que a mesma deve ser considerada como uma operação urbanística cuja execução está sujeita a prévio parecer da Câmara Municipal.
De resto, como afirma a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta no seu douto parecer, para além do mais, este entendimento tem a seu favor razões históricas visto “no anterior regime do DL 445/91, de 20/11 (na redacção do DL 250/94, de 15/10), obras como estas estavam indiscutivelmente sujeitas a parecer não vinculativo da Câmara Municipal, à luz do art.º 3.º, n.º 1, al.ª f) e n.º 3. Ora se tivesse sido intenção do legislador alterar esta regulação teria sido explícito nesse sentido, de forma a não deixar quaisquer dúvidas, o que não sucedeu.”
Nestes termos, e cabendo à Autoridade Recorrida a competência para ordenar o embargo das obras ora em causa (art.º 102.º/1 do DL 555/99), o acto impugnado não sofre do vício de violação de lei que determinou a sua anulação.
Face ao exposto os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando a sentença recorrida, julgar improcedente o recurso contencioso.
Custas pela Recorrida, fixando-se as taxas de justiça no Tribunal recorrido e neste Supremo em 200 e 350 euros, respectivamente, e procuradoria em metade em ambos os Tribunais.
Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
