22. O DIREITO:
O recorrente põe em causa a sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho da Directora Municipal de Finanças, Planeamento e Controlo de Gestão da Câmara Municipal de Lisboa de 6/10/97, que lhe ordenou o despejo de uma garagem que construiu e ocupava, sita junto da sua casa de habitação.
Esta sentença pronunciou-se, julgando-os não verificados, sobre os seguintes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, em relação aos quais o recorrente considera que a sentença incorre em erro de julgamento: i) - vício de forma, decorrente de falta de fundamentação; ii) - vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, dado que o que o recorrente defende que existe é um contrato de arrendamento e não uma utilização a título precário; iii) - vício de violação de lei, decorrente da violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, reportados à violação do direito à habitação; iv) - violação do princípio da igualdade.
São, assim, estes erros de julgamento de que cumpre conhecer, o que se irá fazer pela ordem indicada.
2. 2. 1. A sentença recorrida julgou improcedente o alegado vício de forma, considerando que o acto impugnado externou os pressupostos de facto e de direito em que se estribou, dando, assim, a conhecer perfeitamente as razões por que foi decidido o despejo administrativo em causa.
O recorrente defende que não, alegando que não sabe o que é o Plano do Alto do Lumiar e em que medida è que a sua exequibilidade era incompatível com a manutenção da sua garagem.
Vejamos.
A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
É, conforme uniforme jurisprudência deste STA, um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando esses actos suficientemente fundamentados quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 12/12/02, recurso n.º 47 699, e de 1/6/04, recurso n.º 288/04).
O que releva para efeitos de fundamentação é, pois, a compreensão dessas razões, e não a veracidade das mesmas ou a sua conformidade legal.
No caso sub judice, o despejo administrativo da garagem, contenciosamente impugnado, baseou-se, de acordo com a informação, o parecer jurídico e o parecer/proposta que o antecederam (constantes dos n.ºs 4 e 5 da matéria de facto dada como provada) e dos quais expressamente se apropriou, nos factos da desocupação ser necessária ao Município, em virtude do local onde essa garagem estava implantada se integrar no Plano do Alto do Lumiar e se prever para breve a sua execução e da ocupação do terreno onde a mesma estava implantada ser feita a título precário, pelo que o despejo podia ser ordenado, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18/1/34, aplicável por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13/7/63.
Ora, através deste enunciado, o recorrente ficou, em nosso entender, a saber perfeitamente, em termos de aceitar o acto ou o impugnar contenciosamente, de forma eficaz, as razões, quer de facto, quer de direito, que o motivaram.
Na verdade, ficou a saber que a recorrida considerava que o terreno onde construiu a garagem estava cedido a título precário, o que lhe permitia, na sua opinião, exigir a sua entrega, no prazo de 60 dias a contar da notificação para o efeito, nos termos dos preceitos legais supra enumerados, e que o fazia em virtude da desocupação ser necessária para a execução do Plano do Alto do Lumiar.
Se estes fundamentos eram conformes à lei, apenas com o vício de violação de lei contende, como a recorrente apreendeu, tanto assim que impugnou expressa e autonomamente essa conformidade.
Quanto à sua veracidade, alega a recorrente que desconhece o que era o Plano do Lumiar e se a demolição da sua garagem era necessária para a execução desse Plano.
Mas, conforme já foi referido, essa veracidade também é irrelevante em termos de fundamentação, que se basta com a apreensão das razões invocadas e essa o recorrente teve-a seguramente, como resulta da impugnação que apresentou relativamente aos vícios de violação de lei, sendo certo que nunca questionou concretamente essa necessidade, apenas se limitando a invocar, genericamente, o desconhecimento. Na verdade, na petição de recurso, limitou-se a alegar que "a integração do local no Plano do Alto Lumiar, só por si, não constitui fundamento para o despejo", o que inculca a ideia de saber o que era esse Plano.
De assinalar que, perante a factualidade descrita, qualquer cidadão de capacidade média se apercebia de que o plano do Lumiar era um plano urbanístico, resultando do constante de fls 1 a 4 do processo burocrático que se tratava de um plano de recuperação de áreas degradadas, cumprindo, por isso, ao recorrente proceder à sua consulta e questionar a desnecessidade da demolição em causa, o que não fez, refugiando-se, primeiramente, na ilegalidade do fundamento, e depois, no desconhecimento genérico, que lhe não pode aproveitar e que é, em face do que ficou dito, irrelevante em termos de fundamentação do acto.
Assim, ao julgar improcedente esse vício, a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento que lhe é imputado, improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente a ele atinentes.
2.2.2. O recorrente considera ainda que a sentença recorrida errou ao julgar improcedente o vício de violação de lei, que imputou a erro sobre os pressupostos de direito, decorrente de ter considerado a relação existente entre ele e o município como uma relação de ocupação de terreno a título precário, quando a relação existente era a de contrato de arrendamento e, como tal, regulada pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24/12.
Mas também quanto a este vício consideramos que lhe não assiste razão.
Na verdade, é o próprio recorrente que, na petição, alega que a construção da garagem foi levada a cabo com o consentimento tácito da Câmara Municipal de Lisboa, tendo, uma vez construída, começado a pagar uma renda mensal (cfr. artigo 3.º). A quantia paga é provada com o documento n.º 3 junto com a petição inicial, que constitui fls 12 dos autos, dele constando que se trata de uma ocupação a título precário, posição sempre defendida pela autoridade recorrida, como se verifica do ofício de fls 46 dos autos.
Nada aponta, assim, para que se trate de uma relação de arrendamento, prevista no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18/1/34, mas sim de uma autorização de utilização de terreno a título precário, nos termos do artigo 8.º do mesmo diploma, aplicável às autarquias locais por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13/1/63.
Estabelece o referido artigo 8.º: "As pessoas colectivas ou particulares que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a título precário e ainda o que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qualquer indemnização."
O recorrente defende que este diploma foi revogado, ou pelo quadro normativo democrático implementado em 1976, ou pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24/12, e, para o caso de assim se não entender, que se tornou supervenientemente inconstitucional.
A alusão à revogação pelo quadro normativo democrático implementado em 1976, feita de forma genérica, deve ser entendida como uma questão de inconstitucionalidade superveniente e não como uma revogação propriamente dita, que, aliás não foi concretizada pelo recorrente a não ser com a revogação operada pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, revogação essa que, a nosso ver, não ocorreu.
Na verdade, como bem salienta o recorrente, este diploma apenas regula o arrendamento de bens do Estado e dos corpos administrativos, nada dizendo relativamente às ocupações precárias, partindo o recorrente dessa omissão para, considerando não haver diferença entre contrato de arrendamento e ocupação a título precário, fundamentar essa revogação.
O seu raciocínio estaria correcto se, de facto, não existisse essa diferença, mas ela existe, como é uniformemente reconhecido quer pela nossa doutrina, quer pela nossa jurisprudência (cfr., neste sentido, por todos, na doutrina, Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª ed., pág. 457, e na jurisprudência, acórdãos do STA de 26/5/94 (Pleno), in Ap. DR de 28/6/96, pág. 259, e de 9/4/2 003 (Subsecção), in www.dgsi.pt), estando reconhecida nos artigos 1.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465 e confirmada nas remissões operadas pelo Decreto-Lei n.º 45 133, que distingue claramente entre arrendamentos e ocupações (a título precário ou sem título).
Arrendamento é um contrato, um acordo de vontades, através do qual uma das partes se obriga a proporcionar à outra o gozo temporário de um imóvel, mediante retribuição (artigos 1 022.º e 1 023.º do CC), enquanto que a ocupação de um terreno a título precário resulta de uma autorização em que, pela sua própria natureza, os poderes jurídicos por si criados existem apenas por mera tolerância da Administração que, assim, a pode fazer cessar quando quiser; ou seja, enquanto o acto subsistir, o destinatário tem poderes jurídicos, mas a Administração pode modificá-los ou extingui-los em todos os casos e em qualquer momento, não sendo, assim, constitutiva de direitos (autor e obra supra citados).
Ora, assim sendo, não tendo o Decreto-Lei n.º 507-A/79 revogado expressamente o Decreto-Lei n.º 23 465, este só poderia ter sido revogado (tacitamente) se aquele diploma regulasse toda a matéria regulada no Decreto-Lei n.º 23 465, ou se houvesse incompatibilidade entre as suas disposições e a deste (artigo 10.º, n.ºs 1 e 2 do CC).
O Decreto-Lei n.º 507-A/79 apenas regulou o arrendamento, pelo que se devem considerar revogadas as disposições do Decreto-Lei n.º 23 465 relativas a essa matéria, ou seja, os seus artigos 1.º a 7.º (cfr., neste sentido, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 12/1/84, publicado no DR, II Série, de 26/6/84).
Já o mesmo não acontece, porém, relativamente às ocupações precárias, pois são diferentes os conceitos, não existindo, por isso, qualquer incompatibilidade entre ambos os diplomas.
De todo o exposto resulta que o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465 se encontra em vigor.
O recorrente defende ainda que, a estar em vigor, é materialmente inconstitucional, face ao regime de tutela dos interesses e expectativas legítimas consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.
Mas, mais uma vez lhe não assiste razão.
Na verdade, o que este preceito consagra é a tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, ou seja, a possibilidade destes recorrerem aos tribunais para reconhecimento desses direitos ou interesses e essa possibilidade não lhes é, de modo algum, sonegada pelo preceito em causa.
Por outro lado, ao estatuir que os ocupantes a título precário, como era o caso do recorrente, são obrigados a desocupar os bens, no prazo de 60 dias a contar da notificação, sem direito a qualquer indemnização, a lei não está a estabelecer atitudes permissivas, mas sim a configurar situações bem claras, determinadas pelo interesse público da disponibilidade dos seus bens por parte da Administração, não sendo legítimo aos particulares alimentar expectativas jurídicas quanto a uma perpétua não desocupação ou a qualquer indemnização, no caso dessa desocupação.
Improcedem, assim, as conclusões das alegações relativas ao erro de julgamento decorrente de erro nos pressupostos de direito, imputado à aplicação do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, pelo recorrente considerado revogado ou materialmente inconstitucional.
2.2.3. O recorrente defende ainda que a sentença recorrida julgou mal, quando decidiu que o acto contenciosamente impugnado não violou os princípios da justiça e da proporcionalidade, considerando que não foi posto em causa o direito a habitação digna.
A sentença recorrida declarou não vislumbrar nenhuma violação aos referidos princípios, que o recorrente não concretizou e, quanto ao direito à habitação digna, considerou que tal direito é concebido constitucionalmente como directiva ou objectivo estratégico, com as quais não contendem os diplomas legais aplicados, até porque os mesmos assentam na supremacia do interesse público sobre o particular.
Nas suas alegações, o recorrente considera que o acto contenciosamente impugnado violou os princípios da boa fé, proporcionalidade, confiança dos administrados e justiça.
A violação dos princípios da boa fé e da confiança não foram tratados na decisão recorrida, pelo que, visando o recurso jurisdicional, atacar o decidido - salvo no caso de invocação de nulidade decorrente de omissão de pronúncia, o que não se verifica in casu - e não sendo essas violações de conhecimento oficioso, delas se não pode conhecer.
E, quanto àqueles cuja alegada violação foi conhecida - justiça e proporcionalidade - não vemos efectivamente em que medida podem ter sido violados.
Na verdade, e antes do mais, trata-se de uma ocupação precária que se reporta apenas a uma garagem, em que a construção clandestina de um quarto sobre ela não pode criar expectativas jurídicas, pelo que se não pode considerar violado o direito à habitação.
Com efeito, este direito, consagrado no artigo 65.º da CRP, no que concerne à sua dimensão negativa, traduz-se na imposição ao Estado e a terceiros de se absterem de praticar actos que possam concretamente comprometer a sua efectiva realização. Mas não é um direito absoluto, pois sofre as limitações e restrições decorrentes da lei, e desde logo da necessidade de preservação doutros direitos e do próprio interesse público, designadamente em matéria de polícia das edificações (cfr. ac. do STA de 22/1/2004, recurso n.º 934/02).
No caso sub judice, estava em causa o interesse público da reconversão urbanística em confronto com uma construção clandestina, executada em terreno ocupado a título precário, pelo que era aquele que devia prevalecer.
Por isso mesmo, não será também aferidor da justiça ou injustiça da situação o facto do recorrente ocupar a garagem há muito tempo, nem tinha o recorrido obrigação de indemnizar o recorrente ou de diligenciar por uma habitação alternativa, também não podendo, obviamente, o plano de requalificação urbanística ser condicionado pelas habitações existentes, a ponto de as ter de manter.
Improcedem, assim, as conclusões das alegações relativas a este erro de julgamento, que se não considera verificado.
2.2.4. Finalmente, alega o recorrente que a sentença recorrida decidiu erradamente, ao não considerar verificado o vício decorrente da violação do princípio da igualdade, em virtude de apenas terem sido notificados para desocupar as garagens mais quatro munícipes, apesar de existirem mais de vinte nas mesmas condições.
A sentença recorrida considerou que a circunstância de haver mais vinte garagens nas redondezas em idênticas condições não impõe que para todas tenha que ser tomada a mesma decisão, visto que a autoridade municipal pode ter motivos para manter ou não a tolerância na base das quais estão ocupadas e que, pressupondo a desocupação um juízo de discricionaridade administrativa, pode tomar em conta a indispensabilidade ou necessidade dos bens para os fins a utilizar.
A recorrente alega, em síntese, que se não pode presumir a legalidade de actuações diferenciadas em situações jurídicas idênticas, apenas com base na discricionariedade da actuação administrativa, pelo que nada tendo dito a recorrida quanto a isso, é de considerar que a sua actuação foi persecutória ou arbitrária.
O princípio da igualdade consiste em tratar do mesmo modo o que é igual e de modo diferente o que é diferente, sendo de considerar violado quando a desigualdade de tratamento for arbitrária ou desproporcionada. O que significa que, no caso sub judice, haveria essa violação se, de facto, existissem todas essas garagens na mesma situação e fosse igualmente necessária a sua demolição para a recuperação urbanística a efectuar.
Como vício do acto administrativo, incumbia à recorrente não só alegar como provar os factos dele determinantes, o que não fez.
Na verdade, a recorrente alegou que existiam mais de vinte garagens nas mesmas condições, ou seja, construídas em terreno municipal ocupado a título precário (artigo 16.º da p. r.), facto que não foi contestado, pelo que se deve considerar confessado (cfr. artigo 840.º do CA, ex vi artigo 24.º, alínea a) da LPTA), mas não está provado que a sua demolição fosse necessária para a referida requalificação urbanística, o que impede que se considere que a situação seja idêntica.
E não se diga, como defende o recorrente, que a recorrida tinha que justificar essa diferença na fundamentação do acto, pois que o acto impugnado só se reporta à demolição da sua garagem, não havendo, por isso, lugar a pronúncias nele sobre a necessidade ou desnecessidade de outras demolições.
Em face do exposto, não tendo o recorrente provado que eram idênticas as situações da sua garagem e das outras vinte (identidade que dependia, para o efeito de demolição, não só da construção em terreno ocupado a título precário como a necessidade da sua demolição para a requalificação urbanística da zona), não se pode considerar verificado o vício de violação de lei decorrente da violação do princípio da igualdade, que não podia deixar de ser julgado improcedente, como foi.
Improcedem, assim as conclusões a esta questão atinentes.
