0988/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I. A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

II. É, conforme uniforme jurisprudência deste STA, um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando suficientemente fundamentados quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão.

III. Está fundamentado um acto que ordena o despejo de uma garagem, em virtude do local onde a mesma estava implantada se integrar numa zona para a qual existia um plano de requalificação urbanística, cuja execução se previa para breve e para a qual o terreno era necessário e ainda pelo facto da ocupação do terreno onde a mesma estava implantada ser feita a título precário, pelo que o despejo podia ser ordenado, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18/1/34, aplicável por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13/7/63.

IV. O Decreto-Lei n.º 23 465 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24/12, no que respeita ao arrendamento, mantendo-se, no entanto, em vigor no que respeita à desocupação de bens ocupados a título precário (artigo 8.º), não estando este seu preceito afectado de inconstitucionalidade material superveniente.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. FUNDAMENTAÇÃO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa de 6/5/2 004, que negou provimento ao recurso contencioso para ele interposto pelo recorrente do despacho da Directora Municipal de Finanças, Planeamento e Controlo de Gestão da Câmara Municipal de Lisboa de 6/10/97, que lhe ordenou o despejo de uma garagem que construiu e ocupava, sita junto da sua casa de habitação.

Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

a) - O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo 1° Juízo - Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que negou provimento ao Recurso Contencioso interposto do Despacho de 06/10/1997, da Exma. Senhora Directora Municipal proferido ao abrigo de competência delegada, pelo qual foi ordenado o despejo de uma garagem que o Recorrente construiu e ocupou, sita junto da sua casa de morada, também propriedade da Câmara Municipal.

b) - "O recorrente habita há já 31 anos uma casa que lhe foi arrendada pela Cruz Vermelha, onde criou os seus filhos e constituiu o lar familiar, pagando as rendas à Câmara Municipal de Lisboa, correspondendo-lhe o n.º de ocupante 14549000.

c) - O recorrente, há mais de vinte anos, construiu junto a essa casa uma garagem relativamente a qual passou a pagar uma quantia mensal à CML, correspondendo-lhe como ocupante a titulo precário o n.º 33790000.

d) - O recorrente construiu sobre a referida garagem um espaço que destinou a quarto dos filhos ".

e) - Por despacho de 1997/10/06 foi o recorrente obrigado a desocupar a garagem, no prazo de 60 dias, do Despacho da Exma. Senhora Directora Municipal proferido ao abrigo de competência delegada.

f) - "A referida garagem já se encontra demolida, não tendo sido possível apurar a data da demolição ".

g) - A decisão recorrida nega provimento ao recurso, considerando nomeadamente:

- O acto recorrido encontra-se fundamentado de facto e de direito, não enfermando de vício de forma por falta de fundamentação;

- " Relativamente ao espaço ocupado pela garagem nenhum direito de arrendamento esta em causa, mas apenas uma ocupação a titulo precário cujo regime aplicável é o dos diplomas legais indicados na fundamentação do acto recorrido, pois o Decreto-Lei n.º 45 133, de 13 de Julho de 1963, estendeu às autarquias o regime do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18 de Janeiro de 1934", pelo que não há violação de lei por erro nos pressupostos de direito.

- O acto não viola o n.º 2 do artigo 266° da CRP, nem o princípio da proporcionalidade, decidindo que o direito à habitação digna "e concebido constitucionalmente como directiva ou objectivo estratégico da lei fundamental, com a qual não contendem os diplomas legais aplicados na motivação do acto recorrido, até porque os mesmos assentam na ponderação de uma supremacia do interesse publico sobre o interesse particular".

- Também não procede a alegação da violação do princípio da igualdade, pois tal decisão "pressupõe um juízo de discricionariedade administrativa" e porque a Recorrida "pode ter motivos para manter ou não a tolerância na base das quais estão ocupadas".

h) - Salvo o devido respeito, uma norma jurídica oriunda de 1934, no início da vigência da Constituição de 1933 e em pleno período da Administração Agressiva, não pode ter nos dias de hoje efeitos jurídicos.

i) - O Tribunal Constitucional, instado a aferir da constitucionalidade dos artigos 8° e 9°, n.ºs 1 e 2° do Decreto Lei n.º 507-A/1999, assume sem qualquer problema que este regime revogou o que resultava do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18 de Janeiro de 1934.

j) - O que acontece é que o regime de 1979 do arrendamento de bens imóveis do domínio privado do Estado deixa de prever ocupações precárias, exactamente porque são dois conceitos sem qualquer distinção fáctica relevante, que devem estar sujeitos ao mesmo regime jurídico.

k) - O arrendamento é um conceito jurídico e não um facto. Pelo que tal caracterização jurídica não está consumada pela anterior decisão.

i) - O arrendamento é por definição uma ocupação precária, pois está sujeita aos condicionalismos temporais próprios desse contrato. E a chamada ocupação precária do recorrente é um autentico arrendamento, por virtude da uniformização de regimes operada em 1979.

m) - O que interessa verificar é que o Recorrente não utilizava a garagem clandestinamente, nem fez as obras às escondidas, verificando todas as características próprias de um contrato de arrendamento, nomeadamente o pagamento da renda. Não estava formalmente previsto como arrendamento porque à data não se dava a importância que hoje é devida aos formalismos.

n) - E a Câmara Municipal nunca lhe reconheceu o direito de um arrendatário precisamente porque esse regime lhe era desfavorável, continuando a referir-se a uma caduca ocupação precária.

o) - Se compararmos facticamente a relação jurídica do Recorrente e a do arrendatário, apercebemo-nos que a única diferença é que um arrendatário geralmente está sujeito a um prazo e o Recorrente não tinha esse ónus. A característica típica da locação é comum, que é o pagamento de uma contrapartida pela utilização do espaço privado da Administração.

p) - O que só poderia levar a concluir pela equiparação dos regimes jurídicos, ou pela maior protecção daqueles a quem a câmara chama ocupantes precários, pois que para além de reunirem os requisitos dos chamados arrendatários ainda têm uma maior expectativa na manutenção da locação, pois a esta não está aposta um prazo. Mais, parece que a possibilidade de disposição e alteração do local pelos chamados precários é maior, estando estes mais propensos a efectuar obras que aumentem o valor económico do bem e do local.

q) - Uma norma que estatui que aqueles que ocupem bens públicos e sejam intimados para sair não têm direito a ressarcimento, sem consideração das características de cada caso em concreto, das legítimas expectativas criadas, benfeitorias realizadas e outros factores relevantes só poderá ter sido revogado pelo quadro normativo subsequente.

r) - Colocam-se desde logo obstáculos ao nível da proibição de enriquecimento sem causa e de ressarcimento de benfeitorias, A norma despoletada pelo Tribunal a quo legitimava tal actuação. Pelo que só podemos inferir que tal norma já não produz efeitos jurídicos, por revogação, ainda que tácita.

s) - E tal revogação tácita resultaria assim necessariamente dos artigos 246° e 1273° a 1275° e artigos 473° e seguintes, todos do Código Civil.

t) - Ainda que se entenda que não se encontra revogada a norma jurídica aplicada pelo Tribunal, sempre se entenderia que esta seria materialmente inconstitucional por superveniência da CRP de 1976.

u) - A tutela dos interesses e expectativas legítimos (n.º4 do artigo 268° da CRP) que visa a tutela das expectativas jurídicas decorrentes de práticas administrativas permissivas é completamente postergada, sem qualquer espécie de reserva e contemplação da situação em concreto, pela norma aplicada pelo Tribunal, pelo que esta sempre enfermaria de inconstitucionalidade material superveniente.

v) - Também os princípios da actuação administrativa gizados pela Constituição, entre outros no artigo 266°, se mostram completamente incompatíveis com a actuação administrativa que a norma em apreço legitima, nomeadamente ao nível da boa fé, proporcionalidade, confiança dos administrados e justiça.

w) - Por outro lado, parece claro que o itinerário cognoscitivo não se encontra completo se a Administração não demonstra em que medida o facto invocado obsta à manutenção da situação jurídica em que o recorrente está investido.

x) - Até porque como a Câmara não explica como, porque, e em que medida tal Plano é incompatível com a garagem, não pode o Recorrente apresentar a sua defesa.

y) - Ao dizer em abstracto que tal decisão se deve ao Plano do Alto do Lumiar não verifica as exigências de fundamentação prescritas pelo CPA.

z) - O acto enferma ainda de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito. Tendo a Administração feito uso de uma permissão normativa revogada ou materialmente inconstitucional, tal decisão terá de estar inquinada por erro nos pressupostos de direito.

aa) - O que também se verifica por ter considerado a relação jurídica entre o recorrente e a Câmara como de ocupação precária, quando na realidade o Decreto- Lei n.º 507-A/79 deixa de distinguir entre arrendamento e ocupação precária e ainda que essa diferença normativa existisse o contrato do Recorrente seria de arrendamento.

bb) - A actuação administrativa em apreço viola diversos princípios que regem a sua actividade.

cc) - Viola o principio da boa fé e a confiança dos administrados. Desde logo pela exiguidade do prazo concedido ao arrendatário para desocupar o imóvel. Não parece legítimo, pelos parâmetros de tutela de confiança vigentes entre nós, que seja concedido o prazo de 60 dias para o recorrente procurar nova casa, para além do mais quando já lá residia há 31 anos.

dd) - Ainda que exista o direito, o facto de não ser exercido por 31 anos leva a que sejam criadas expectativas de que a Câmara não porá objecções à continuação da relação contratual nesses termos.

ee) - Está em causa o principio da proporcionalidade, pois, partindo da premissa que tal medida foi adequada e necessária, a vertente da proporcionalidade em sentido estrito obrigaria a que o interesse privado, sacrificado pelos imperativos de interesse público, fosse minimamente acautelado.

ff) - O que passaria pela indemnização prevista no artigo 10° do Decreto-Lei n.º 507-A/79 ou pela disponibilização de uma morada condigna. Não se tendo procedido desta forma coloca-se em perigo o direito a uma habitação digna, postergando exigências constitucionais (artigo 65° da CRP).

gg) - Nem se justifique que "tal direito é concebido constitucionalmente como directiva ou objectivo estratégico da lei fundamental". Apesar de tal direito estar inserido numa norma programática não é letra morta. Acontece que, tanto o legislador como o administrador se encontram vinculados a não retroceder na implementação do imperativo constitucional programático.

hh) - Isto mesmo que haja um interesse público superior, que só se poderá imaginar como o interesse público de construir várias habitações. A política urbanística não terá certamente a mesma dignidade.

ii) - Mesmo havendo esse interesse público superior, estaria a Administração vinculada a providenciar por uma habitação condigna, não podendo a situação familiar do recorrente ser degradada por virtude de tal Plano.

jj) - O acto viola ainda o princípio da igualdade. Sendo a situação jurídica dos detentores das garagens idêntica, só tendo alguns deles sido alvo de uma medida ablativa, e não tendo a Câmara providenciado uma justificação para esse tratamento diferenciado, só poderá inferir-se que se trata de uma atitude persecutória ou arbitrária.

kk) - Como ensina o Prof. Gomes Canotilho, o princípio da igualdade é violado quando a desigualdade de tratamento dos administrados é arbitrária. Existe uma violação arbitrária da igualdade jurídica quando a actuação jurídica não se basear num fundamento sério, não tiver um sentido legítimo e estabelecer uma diferenciação no tratamento jurídico sem um fundamento razoável.

ll) Ora, o Tribunal a quo pura e simplesmente legitimou que a actuação administrativa, porque discricionária, fosse arbitrária: "a circunstância de haver mais de vinte garagens nas redondezas em situação jurídica semelhante à do recorrente não impõe que para todas tenha de ser tomada a mesma decisão, visto que a autoridade administrativa pode ter motivos para manter ou não a tolerância na base das quais estão ocupadas".

mm) - Esta tomada de posição, salvo o devido respeito, não parece aceitável. A discricionariedade tem precisamente como um dos limites a vinculação administrativa à igualdade de tratamento, pelo que a natureza dos poderes nada pode quanto a preterição da igualdade jurídica.

nn) - Nem se pode dizer que a Câmara “pode ter motivos". Exige-se um especial esforço de fundamentação a uma actuação administrativa que trata de forma diferente munícipes investidos em situações jurídicas idênticas. Sob pena de se presumir que tal actuação diferenciada e persecutória ou arbitrária.

oo) - Se muitas dúvidas oferece a arbitrariedade na sanção de situações de ilegalidade, dúvidas não haverá que o princípio da igualdade terá plena aplicação no exercício de direitos ablativos de vantagens jurídicas dos particulares, obstando ao exercício arbitrário ou persecutório desses direitos.

pp) - Finalmente, com tal actuação, cria-se uma situação consumada injusta, o que se alega como ultimo critério aferidor da legalidade da actuação administrativa.

qq) - Parece ofender o menos sensível dos espíritos que alguém que vive numa habitação há 31 anos, onde realizou melhorias substanciais, com o consentimento do proprietário, seja despejado com um pré-aviso de 60 dias, sem audiência prévia, ficando assim sem condições dignas para providenciar a família.

A recorrida (recorrente contenciosa) contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - A ocupação de um terreno municipal, por mera tolerância, nos termos do artigo 8.º do DL 23 465, aplicável por força do artigo 2.º do DL 45 133 integra uma situação de cedência precária de bens públicos, que é independente das situações de arrendamento, previstas no artigo 1.º do citado diploma.

2.ª - Porque a autorização concedida ao recorrente para instalação de uma garagem integra um acto precário, a Administração pode modificá-lo ou extingui-lo, não sendo, assim, constitutivo de direitos.

3.ª - A decisão recorrida não merece qualquer censura, ao ter julgado improcedentes o vício de forma por falta de fundamentação, o vício de violação de lei sobre os pressupostos de direito e a violação dos princípios que regem a actividade administrativa.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 187, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso, por considerar que a sentença recorrida revela ter feito adequada apreciação dos factos e correcta interpretação e aplicação da lei, não enfermando dos erros de julgamento que lhe são imputados pelo recorrente, no essencial, por que não está em causa um direito de arrendamento do recorrente do espaço ocupado pela garagem em causa, mas tão só a sua ocupação por acto precário de autorização da Administração, o que lhe não confere quaisquer expectativas jurídicas.

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1- O recorrente habita há já 31 anos uma casa que lhe foi arrendada pela Cruz Vermelha, onde criou os seus filhos e constituiu o lar familiar, pagando as rendas à Câmara Municipal de Lisboa, correspondendo-lhe o n.º de ocupante 14549000. - cfr. art.ºs 1° e 2° da petição inicial e documento de fls. 11.

2- O recorrente, há mais de vinte anos, construiu junto a esta casa uma garagem relativamente à qual passou a pagar uma quantia mensal à CML, correspondendo-lhe, como ocupante a titulo precário, o n.º 33790000 - cfr. art.º 3° da petição inicial e documento de fls. 12.

3- O recorrente construiu sobre a referida garagem um espaço que destinou a quarto dos filhos.

4- No procedimento administrativo n.º 1384/DAPI/97, com data de 2.10.1997, foi elaborada a seguinte informação e parecer jurídico, subscritos, respectivamente, pela 1° Oficial ..., e pela Técnica Superior ...:

"OCUPANTE: A... - ocupante n.º 33790000 - ref.ª 211 -R

MORADA: Rua ..., n.º..., ... –

LOCAL/OCUPAÇÃO: Rua ... – ... (junto à Morada)

1. Trata-se de ocupação de espaço municipal - garagem.

2. Titulo de ocupação: Precário.

3. A desocupação é necessária ao Município dado que o local está integrado no Plano do Alto do Lumiar e se prever, para breve, a sua execução.

4. Solicita-se parecer jurídico nos termos do n.º 3 do despacho 15/P/84 (segundo redacção do despacho 12/P/93).

PARECER JURIDICO

As Câmaras Municipais podem ordenar o despejo administrativo de imóveis da autarquia que estejam ocupados sem qualquer título, ou mediante autorização a título precário, nos termos do art.º 8° do Decreto-Lei n.º 23 465 de 18 de Janeiro de 1934 aplicável por força do art.º 2° do Decreto- Lei n.º45 133 de 13 de Julho de 1963". (fls. 9 dos autos).

5- Esta informação e parecer jurídico mereceu do Chefe de Divisão, José Joaquim Mendes Courinha, em 3.10.1997, o seguinte parecer/proposta:

"Pelas razões e com o fundamento legal supra referidos, proponho que seja DECRETADO O DESPEJO ADMINISTRATIVO". (fls. 9 dos autos).

6- Após a referida informação, parecer jurídico e proposta, foi aposto pela Directora Municipal de Finanças Planeamento e Controlo de Gestão da Câmara Municipal de Lisboa, ..., em 6.10.1997, um despacho do seguinte teor: "CONCORDO. ORDENO O DESPEJO".

A este despacho segue-se a seguinte redacção: "(Por delegação - Despacho n.º 229- T/P/95 Boletim Municipal n.º 91 de 1995/11/162° Suplemento)". (fls. 9 dos autos).

7- O ora recorrente foi notificado do ofício com a referência n.º 14577/DAPI/97 – Proc.º n.º 1384/DESP/97, subscrito pela Directora Municipal de Finanças Planeamento e Controlo de Gestão da Câmara Municipal de Lisboa, ..., datado de 13.10.1997, do seguinte teor:

"ASSUNTO: desocupação de espaço municipal -garagem

LOCAL/OCUPAÇÃO: Rua ... – ... (junto à Morada).

OCUPANTE N.º 33790000 – ref.ª 211 -R.

Tem V. Exª vindo a ocupar, a título precário, o espaço municipal supra referido. Todavia, torna-se necessária a sua libertação dado o terreno ser necessário para implementação do Plano Urbanístico da Zona.

Assim, fica V. Exc.ª notificado de que, por aquele motivo e ao abrigo do art.º 8° do D. L. n.º 23.465 de 18 de Janeiro de 1934, aplicável por força do art.º 2° do D.L. n.º 45.133 de 13 de Julho de 1963, ordenei a desocupação do local, no prazo de 60 dias, sob pena de despejo administrativo, por meu despacho de 1997/10/06 (competência delegada por despacho n.º 229-T/P/95, publicado no 2° Suplemento do Boletim Municipal n.º 91 de 1995/11/16).

Poderá V. Exc.ª reclamar daquele despacho no prazo de 15 dias, nos termos do art.º 162° do Código de Procedimento Administrativo ou recorrer hierarquicamente para o Senhor Presidente no prazo de 30 dias nos termos do n.º 1 do art.º 168° do já invocado Código.

Mais informo que, se vier a ser necessária a execução coerciva do despejo, este Município reserva-se o direito de lhe debitar as respectivas despesas.

Junto cópia do documento onde foi exarado o despacho ordenando o despejo".

8- A referida garagem já se encontra demolida, não tendo sido possível apurar a data da demolição. (Cfr. fls. 97 e fls. 99).

Acrescentam-se-lhes os seguintes:

9- Os factos constantes do ofício de fls 1, as plantas de fls 2 e 3 e as informações de fls 4 e 5 do processo burocrático;

10- Constantes do requerimento e despacho de fls 32 dos autos;

11- Constantes do ofício de fls 46 dos autos.

2. 2. O DIREITO:

O recorrente põe em causa a sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho da Directora Municipal de Finanças, Planeamento e Controlo de Gestão da Câmara Municipal de Lisboa de 6/10/97, que lhe ordenou o despejo de uma garagem que construiu e ocupava, sita junto da sua casa de habitação.

Esta sentença pronunciou-se, julgando-os não verificados, sobre os seguintes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, em relação aos quais o recorrente considera que a sentença incorre em erro de julgamento: i) - vício de forma, decorrente de falta de fundamentação; ii) - vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, dado que o que o recorrente defende que existe é um contrato de arrendamento e não uma utilização a título precário; iii) - vício de violação de lei, decorrente da violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, reportados à violação do direito à habitação; iv) - violação do princípio da igualdade.

São, assim, estes erros de julgamento de que cumpre conhecer, o que se irá fazer pela ordem indicada.

2. 2. 1. A sentença recorrida julgou improcedente o alegado vício de forma, considerando que o acto impugnado externou os pressupostos de facto e de direito em que se estribou, dando, assim, a conhecer perfeitamente as razões por que foi decidido o despejo administrativo em causa.

O recorrente defende que não, alegando que não sabe o que é o Plano do Alto do Lumiar e em que medida è que a sua exequibilidade era incompatível com a manutenção da sua garagem.

Vejamos.

A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

É, conforme uniforme jurisprudência deste STA, um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando esses actos suficientemente fundamentados quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 12/12/02, recurso n.º 47 699, e de 1/6/04, recurso n.º 288/04).

O que releva para efeitos de fundamentação é, pois, a compreensão dessas razões, e não a veracidade das mesmas ou a sua conformidade legal.

No caso sub judice, o despejo administrativo da garagem, contenciosamente impugnado, baseou-se, de acordo com a informação, o parecer jurídico e o parecer/proposta que o antecederam (constantes dos n.ºs 4 e 5 da matéria de facto dada como provada) e dos quais expressamente se apropriou, nos factos da desocupação ser necessária ao Município, em virtude do local onde essa garagem estava implantada se integrar no Plano do Alto do Lumiar e se prever para breve a sua execução e da ocupação do terreno onde a mesma estava implantada ser feita a título precário, pelo que o despejo podia ser ordenado, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18/1/34, aplicável por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13/7/63.

Ora, através deste enunciado, o recorrente ficou, em nosso entender, a saber perfeitamente, em termos de aceitar o acto ou o impugnar contenciosamente, de forma eficaz, as razões, quer de facto, quer de direito, que o motivaram.

Na verdade, ficou a saber que a recorrida considerava que o terreno onde construiu a garagem estava cedido a título precário, o que lhe permitia, na sua opinião, exigir a sua entrega, no prazo de 60 dias a contar da notificação para o efeito, nos termos dos preceitos legais supra enumerados, e que o fazia em virtude da desocupação ser necessária para a execução do Plano do Alto do Lumiar.

Se estes fundamentos eram conformes à lei, apenas com o vício de violação de lei contende, como a recorrente apreendeu, tanto assim que impugnou expressa e autonomamente essa conformidade.

Quanto à sua veracidade, alega a recorrente que desconhece o que era o Plano do Lumiar e se a demolição da sua garagem era necessária para a execução desse Plano.

Mas, conforme já foi referido, essa veracidade também é irrelevante em termos de fundamentação, que se basta com a apreensão das razões invocadas e essa o recorrente teve-a seguramente, como resulta da impugnação que apresentou relativamente aos vícios de violação de lei, sendo certo que nunca questionou concretamente essa necessidade, apenas se limitando a invocar, genericamente, o desconhecimento. Na verdade, na petição de recurso, limitou-se a alegar que "a integração do local no Plano do Alto Lumiar, só por si, não constitui fundamento para o despejo", o que inculca a ideia de saber o que era esse Plano.

De assinalar que, perante a factualidade descrita, qualquer cidadão de capacidade média se apercebia de que o plano do Lumiar era um plano urbanístico, resultando do constante de fls 1 a 4 do processo burocrático que se tratava de um plano de recuperação de áreas degradadas, cumprindo, por isso, ao recorrente proceder à sua consulta e questionar a desnecessidade da demolição em causa, o que não fez, refugiando-se, primeiramente, na ilegalidade do fundamento, e depois, no desconhecimento genérico, que lhe não pode aproveitar e que é, em face do que ficou dito, irrelevante em termos de fundamentação do acto.

Assim, ao julgar improcedente esse vício, a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento que lhe é imputado, improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente a ele atinentes.

2.2.2. O recorrente considera ainda que a sentença recorrida errou ao julgar improcedente o vício de violação de lei, que imputou a erro sobre os pressupostos de direito, decorrente de ter considerado a relação existente entre ele e o município como uma relação de ocupação de terreno a título precário, quando a relação existente era a de contrato de arrendamento e, como tal, regulada pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24/12.

Mas também quanto a este vício consideramos que lhe não assiste razão.

Na verdade, é o próprio recorrente que, na petição, alega que a construção da garagem foi levada a cabo com o consentimento tácito da Câmara Municipal de Lisboa, tendo, uma vez construída, começado a pagar uma renda mensal (cfr. artigo 3.º). A quantia paga é provada com o documento n.º 3 junto com a petição inicial, que constitui fls 12 dos autos, dele constando que se trata de uma ocupação a título precário, posição sempre defendida pela autoridade recorrida, como se verifica do ofício de fls 46 dos autos.

Nada aponta, assim, para que se trate de uma relação de arrendamento, prevista no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18/1/34, mas sim de uma autorização de utilização de terreno a título precário, nos termos do artigo 8.º do mesmo diploma, aplicável às autarquias locais por força do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13/1/63.

Estabelece o referido artigo 8.º: "As pessoas colectivas ou particulares que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a título precário e ainda o que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qualquer indemnização."

O recorrente defende que este diploma foi revogado, ou pelo quadro normativo democrático implementado em 1976, ou pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24/12, e, para o caso de assim se não entender, que se tornou supervenientemente inconstitucional.

A alusão à revogação pelo quadro normativo democrático implementado em 1976, feita de forma genérica, deve ser entendida como uma questão de inconstitucionalidade superveniente e não como uma revogação propriamente dita, que, aliás não foi concretizada pelo recorrente a não ser com a revogação operada pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, revogação essa que, a nosso ver, não ocorreu.

Na verdade, como bem salienta o recorrente, este diploma apenas regula o arrendamento de bens do Estado e dos corpos administrativos, nada dizendo relativamente às ocupações precárias, partindo o recorrente dessa omissão para, considerando não haver diferença entre contrato de arrendamento e ocupação a título precário, fundamentar essa revogação.

O seu raciocínio estaria correcto se, de facto, não existisse essa diferença, mas ela existe, como é uniformemente reconhecido quer pela nossa doutrina, quer pela nossa jurisprudência (cfr., neste sentido, por todos, na doutrina, Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª ed., pág. 457, e na jurisprudência, acórdãos do STA de 26/5/94 (Pleno), in Ap. DR de 28/6/96, pág. 259, e de 9/4/2 003 (Subsecção), in www.dgsi.pt), estando reconhecida nos artigos 1.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465 e confirmada nas remissões operadas pelo Decreto-Lei n.º 45 133, que distingue claramente entre arrendamentos e ocupações (a título precário ou sem título).

Arrendamento é um contrato, um acordo de vontades, através do qual uma das partes se obriga a proporcionar à outra o gozo temporário de um imóvel, mediante retribuição (artigos 1 022.º e 1 023.º do CC), enquanto que a ocupação de um terreno a título precário resulta de uma autorização em que, pela sua própria natureza, os poderes jurídicos por si criados existem apenas por mera tolerância da Administração que, assim, a pode fazer cessar quando quiser; ou seja, enquanto o acto subsistir, o destinatário tem poderes jurídicos, mas a Administração pode modificá-los ou extingui-los em todos os casos e em qualquer momento, não sendo, assim, constitutiva de direitos (autor e obra supra citados).

Ora, assim sendo, não tendo o Decreto-Lei n.º 507-A/79 revogado expressamente o Decreto-Lei n.º 23 465, este só poderia ter sido revogado (tacitamente) se aquele diploma regulasse toda a matéria regulada no Decreto-Lei n.º 23 465, ou se houvesse incompatibilidade entre as suas disposições e a deste (artigo 10.º, n.ºs 1 e 2 do CC).

O Decreto-Lei n.º 507-A/79 apenas regulou o arrendamento, pelo que se devem considerar revogadas as disposições do Decreto-Lei n.º 23 465 relativas a essa matéria, ou seja, os seus artigos 1.º a 7.º (cfr., neste sentido, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 12/1/84, publicado no DR, II Série, de 26/6/84).

Já o mesmo não acontece, porém, relativamente às ocupações precárias, pois são diferentes os conceitos, não existindo, por isso, qualquer incompatibilidade entre ambos os diplomas.

De todo o exposto resulta que o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465 se encontra em vigor.

O recorrente defende ainda que, a estar em vigor, é materialmente inconstitucional, face ao regime de tutela dos interesses e expectativas legítimas consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.

Mas, mais uma vez lhe não assiste razão.

Na verdade, o que este preceito consagra é a tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, ou seja, a possibilidade destes recorrerem aos tribunais para reconhecimento desses direitos ou interesses e essa possibilidade não lhes é, de modo algum, sonegada pelo preceito em causa.

Por outro lado, ao estatuir que os ocupantes a título precário, como era o caso do recorrente, são obrigados a desocupar os bens, no prazo de 60 dias a contar da notificação, sem direito a qualquer indemnização, a lei não está a estabelecer atitudes permissivas, mas sim a configurar situações bem claras, determinadas pelo interesse público da disponibilidade dos seus bens por parte da Administração, não sendo legítimo aos particulares alimentar expectativas jurídicas quanto a uma perpétua não desocupação ou a qualquer indemnização, no caso dessa desocupação.

Improcedem, assim, as conclusões das alegações relativas ao erro de julgamento decorrente de erro nos pressupostos de direito, imputado à aplicação do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, pelo recorrente considerado revogado ou materialmente inconstitucional.

2.2.3. O recorrente defende ainda que a sentença recorrida julgou mal, quando decidiu que o acto contenciosamente impugnado não violou os princípios da justiça e da proporcionalidade, considerando que não foi posto em causa o direito a habitação digna.

A sentença recorrida declarou não vislumbrar nenhuma violação aos referidos princípios, que o recorrente não concretizou e, quanto ao direito à habitação digna, considerou que tal direito é concebido constitucionalmente como directiva ou objectivo estratégico, com as quais não contendem os diplomas legais aplicados, até porque os mesmos assentam na supremacia do interesse público sobre o particular.

Nas suas alegações, o recorrente considera que o acto contenciosamente impugnado violou os princípios da boa fé, proporcionalidade, confiança dos administrados e justiça.

A violação dos princípios da boa fé e da confiança não foram tratados na decisão recorrida, pelo que, visando o recurso jurisdicional, atacar o decidido - salvo no caso de invocação de nulidade decorrente de omissão de pronúncia, o que não se verifica in casu - e não sendo essas violações de conhecimento oficioso, delas se não pode conhecer.

E, quanto àqueles cuja alegada violação foi conhecida - justiça e proporcionalidade - não vemos efectivamente em que medida podem ter sido violados.

Na verdade, e antes do mais, trata-se de uma ocupação precária que se reporta apenas a uma garagem, em que a construção clandestina de um quarto sobre ela não pode criar expectativas jurídicas, pelo que se não pode considerar violado o direito à habitação.

Com efeito, este direito, consagrado no artigo 65.º da CRP, no que concerne à sua dimensão negativa, traduz-se na imposição ao Estado e a terceiros de se absterem de praticar actos que possam concretamente comprometer a sua efectiva realização. Mas não é um direito absoluto, pois sofre as limitações e restrições decorrentes da lei, e desde logo da necessidade de preservação doutros direitos e do próprio interesse público, designadamente em matéria de polícia das edificações (cfr. ac. do STA de 22/1/2004, recurso n.º 934/02).

No caso sub judice, estava em causa o interesse público da reconversão urbanística em confronto com uma construção clandestina, executada em terreno ocupado a título precário, pelo que era aquele que devia prevalecer.

Por isso mesmo, não será também aferidor da justiça ou injustiça da situação o facto do recorrente ocupar a garagem há muito tempo, nem tinha o recorrido obrigação de indemnizar o recorrente ou de diligenciar por uma habitação alternativa, também não podendo, obviamente, o plano de requalificação urbanística ser condicionado pelas habitações existentes, a ponto de as ter de manter.

Improcedem, assim, as conclusões das alegações relativas a este erro de julgamento, que se não considera verificado.

2.2.4. Finalmente, alega o recorrente que a sentença recorrida decidiu erradamente, ao não considerar verificado o vício decorrente da violação do princípio da igualdade, em virtude de apenas terem sido notificados para desocupar as garagens mais quatro munícipes, apesar de existirem mais de vinte nas mesmas condições.

A sentença recorrida considerou que a circunstância de haver mais vinte garagens nas redondezas em idênticas condições não impõe que para todas tenha que ser tomada a mesma decisão, visto que a autoridade municipal pode ter motivos para manter ou não a tolerância na base das quais estão ocupadas e que, pressupondo a desocupação um juízo de discricionaridade administrativa, pode tomar em conta a indispensabilidade ou necessidade dos bens para os fins a utilizar.

A recorrente alega, em síntese, que se não pode presumir a legalidade de actuações diferenciadas em situações jurídicas idênticas, apenas com base na discricionariedade da actuação administrativa, pelo que nada tendo dito a recorrida quanto a isso, é de considerar que a sua actuação foi persecutória ou arbitrária.

O princípio da igualdade consiste em tratar do mesmo modo o que é igual e de modo diferente o que é diferente, sendo de considerar violado quando a desigualdade de tratamento for arbitrária ou desproporcionada. O que significa que, no caso sub judice, haveria essa violação se, de facto, existissem todas essas garagens na mesma situação e fosse igualmente necessária a sua demolição para a recuperação urbanística a efectuar.

Como vício do acto administrativo, incumbia à recorrente não só alegar como provar os factos dele determinantes, o que não fez.

Na verdade, a recorrente alegou que existiam mais de vinte garagens nas mesmas condições, ou seja, construídas em terreno municipal ocupado a título precário (artigo 16.º da p. r.), facto que não foi contestado, pelo que se deve considerar confessado (cfr. artigo 840.º do CA, ex vi artigo 24.º, alínea a) da LPTA), mas não está provado que a sua demolição fosse necessária para a referida requalificação urbanística, o que impede que se considere que a situação seja idêntica.

E não se diga, como defende o recorrente, que a recorrida tinha que justificar essa diferença na fundamentação do acto, pois que o acto impugnado só se reporta à demolição da sua garagem, não havendo, por isso, lugar a pronúncias nele sobre a necessidade ou desnecessidade de outras demolições.

Em face do exposto, não tendo o recorrente provado que eram idênticas as situações da sua garagem e das outras vinte (identidade que dependia, para o efeito de demolição, não só da construção em terreno ocupado a título precário como a necessidade da sua demolição para a requalificação urbanística da zona), não se pode considerar verificado o vício de violação de lei decorrente da violação do princípio da igualdade, que não podia deixar de ser julgado improcedente, como foi.

Improcedem, assim as conclusões a esta questão atinentes.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 150 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2005.- António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.