Quem foi o relator do acórdão 01247/16?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01247/16?

O acórdão foi proferido em 30 de março de 2017.

01247/16 - STA

Sumário

I - No regime do DL 75/2008, de 22.4, as regras sobre a continuação dos mandatos dos directores e outros, nomeadamente a regra do artigo 63.º, n.º 2, devem ser interpretadas à luz da exigência de entrada em vigor do novo regime, de modo temporalmente uniforme em todas as escolas. II - Sendo assim, caso à data da tomada de posse do novo director os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tenham terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009, mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos. III - E, porque a ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro, tem como destinatários aqueles, e apenas aqueles, que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não têm os membros dos conselhos executivos que apenas cessem os respectivos mandatos com a tomada de posse do novo director, direito à atribuição de qualquer indemnização após esta tomada de posse.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I - RELATÓRIO 1. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO interpõe recurso jurisdicional para o STA, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão proferido no TCAS, em 3 de junho de 2016, que, em sede de recurso jurisdicional – da sentença do TAF de Aveiro, proferida em 8/11/2010 (fls. 90/129) no âmbito da acção administrativa comum sob a forma de processo sumário, aí instaurada, julgou a acção parcialmente procedente, condenando o R. a pagar aos AA. indemnização por responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito e culposo, o suplemento remuneratório que deixaram de receber – confirmou a decisão recorrida, negando provimento ao recurso (fls. 206/220). 2. O Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma: “1 – O TCA Norte decidiu em manifesta antinomia com um Acórdão do STA, relativo a uma situação rigorosamente idêntica à dos presentes autos, Acórdão este do STA que revogou a decisão do TCA Norte, datado de 26/09/2013, a instâncias do Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte) para onde se remete, segundo o qual “… No regime do DL 75/2008, de 22.4, as regras sobre a continuação dos mandatos dos directores e outro, nomeadamente a regra do artigo 63º, nº. 3 devem ser interpretadas à luz da exigência de entrada em vigor do novo regime, de modo temporalmente uniforme em todas as escolas …” ... 2 - Considerando o disposto no nº 2, do artº 150º, do CPTA, a decisão ora impugnada, em nosso entendimento, postergou, designadamente, os preceitos legais a saber: Arts. 37º, 38º, 51º nº 1, artº 58º e 59º do CPTA; Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, em especial o artº 4º. Decreto-lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º, alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nºs. 4 e 5, do artº 62º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 2, do artº 63º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 4, do artº 23º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 1, do artº 24º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; Artº 9º do C.C, Do Código de processo Civil - vigente à data: o disposto no nº 2 do artº 660º, o consignado na alínea d), do nº 1, do artº 668º e o estatuído no nº 2 do artº 659º e, na sequência do alegado precedente, ainda, o artº 203º da CRP. 3 – Dimanando que o Recurso de Revista é manifestamente necessário nos presentes autos, designadamente, para uma melhor aplicação do direito, até porque sobre a mesma matéria o Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte) revogou a decisão do TCA Norte e, caso a Revista não fosse aceite, teríamos sobre a mesmíssima matéria decisões divergentes, em instâncias de jurisdição distintas. 4 – Tendo o STA aceite a Revista que revogou a decisão do TCA Norte, por força do Acórdão datado de 26/09/2013, a instâncias do Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte), por maioria de razão nos presentes autos está patente a necessidade da Revista para uma melhor aplicação do direito. 5 - A perda de direitos pela inação dos interessados em exercitá-los dentro dos prazos legais é uma solução jurídica com incontestável fundamento, pois, é exigida pelos princípios da segurança e da certeza jurídicas, princípios fundamentais e estruturantes de um Estado de Direito. 6 – Os Recorridos, ante os atos de abertura do procedimento concursal e os atos subsequentes, destinados à eleição do diretor, incluindo a eleição propriamente dita assim como a respetiva homologação adotaram uma postura de inércia e de anuência conducente à respetiva consolidação por falta de oportuna impugnação. 7 – Tais atos, conducentes à eleição do Diretor, a homologação do resultado eleitoral e a tomada de posse já eram portadores de lesividade para os Recorridos que, caso pretendessem continuar em exercício de funções, deveriam ter impugnado judicialmente, mediante o recurso ao expediente processual próprio, em tempo oportuno, e não agora com recurso à ação administrativa comum. 8 - Ex vi legis (artº 19º, nºs 3 e 5 do RAAG – D/L nº 115-A/98) os elementos do Conselho Executivo são, obrigatoriamente, docentes do quadro da Escola e, como tal, as respetivas relações, perante o ME, são contratuais, emergentes do correspondente contrato com o ME, que não se extingue com a eleição, e não extracontratuais, 9 - Os elementos do Conselho Executivo, não obstante terem sido eleitos, continuam integrados no corpo docente, como funcionários do ME e perante este responsáveis – cfr, designadamente, artº 42º, ambos do RAAG aprovado pelo D/L nº 115º-A/98 de 4 de maio, em vigor à data em que foram eleitos. 10 – A eleição traduz-se, exclusivamente, numa forma de recrutamento dos elementos do Conselho Executivo, dentro do corpo Docente da Escola, contudo, em nada altera o vínculo contratual pré-existente, no caso o provimento, dos respetivos docentes perante o ME. 11 – A ser como o TCA Norte entende os Recorridos seriam portadores de duas esferas jurídicas distintas, a saber: - tudo quanto resultasse das suas funções enquanto docentes, poderia entrar no âmbito da responsabilidade contratual, contudo; - porque enquanto docentes podiam ser eleitos, à data dos factos, Presidentes e Vice presidentes do Conselho Executivo, então, tais relações aportam em foros de responsabilidade extracontratual, como se no exercício das mesmas deixassem de ser funcionários públicos e não dependentes hierarquicamente do Ministério da Educação!!! 12 - Nos autos não pode falar-se de apuramento de responsabilidade extracontratual, porquanto, para além do alegado nas conclusões anteriores, não tem aplicabilidade a norma constante do nº 1, do artº 38º, do CPTA, por manifesta inverificação do segmento normativo: “Nos casos em que a lei substantiva o admita”. 13 - O pedido ostenta-se no facto de os Recorrentes terem sido elementos de um Órgão de Administração e não enquanto particulares e terem um alegado “direito” de completarem o respetivo mandato. 14 - Mesmo que nos presentes autos estivesse em causa a aplicabilidade do regime constante da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, aos Recorridos, ex vi legis artº 4º, da lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, sempre seria assacada a inteira culpa por não terem impugnado toda uma sucessão de atos, designadamente, os atos de abertura do procedimento concursal e subsequentes que conduziram à eleição do diretor, eleição e respetiva homologação, ou seja, por em antinomia com o disposto no artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, não terem recorrido à via judicial com vista a eliminarem da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do conselho executivo. 15 - Se os Recorridos pretendiam usufruir da regalias inerentes aos cargos que vinham desempenhando, seria de todo espectável que utilizando as expressões o artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro se socorressem da «… via processual adequada à eliminação do ato jurídico …», impugnando toda a cadeia de atos que demandaram a extinção do órgão a que pertenciam e, deste modo, caso o Tribunal lhes desse razão, então continuariam em exercício efetivo de funções e, por causa delas, fruiriam das respetivas regalias. 16 - Uma realidade traduz-se no eventual direito às remunerações correspondentes ao período em que estes se mantiveram afastados das suas funções que não existe na esfera jurídica dos Recorridos e outra bem distinta, reporta-se aos eventuais danos que não teriam sofrido não fora a atuação administrativa “ilegal” (e não é) que, a nosso ver, não resultam dos autos, porém o Tribunal Recorrido não distinguiu estas duas realidades. 17 – O artº 4º, da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, diz que os Recorridos deveriam socorrer-se da «… via processual adequada à eliminação do ato jurídico …», contudo o Tribunal Recorrido não parecer ter assacado qualquer culpa aos Recorridos, culpa esta que, dos autos resulta à saciedade. 18 - O conteúdo constante do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro tem como destinatários aqueles que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não sendo o caso dos Recorridos, que não exerceram funções efetivas, nem cuidaram de impugnar os atos que determinaram a extinção do exercício das mesmas. 19 – Quis o legislador, com o RAAG: criar lideranças fortes, necessária medida de reorganização do regime de administração escolar, substituir um órgão colegial por um órgão unipessoal, criar a figura do Diretor o rosto visível de cada Escola primeiro responsável com autoridade necessária para desenvolver o projeto educativo e executar as medidas de política educativa e acabar com o anterior figurino de gestão e administração das Escolas. 20 – Quis o legislador que, em cada Agrupamento ou Escola não agrupada, o Diretor fosse eleito até 31 de maio de 2009, mesmo que para isso tivesse de ser o CGT a agir caso o Conselho Geral ainda não esteja constituído, estando subjacente a tais medidas legislativas a legítima vontade de mudança imediata no quadro da gestão escolar – nºs 4 e 5 do artº 62º do RAAG. 21 – O novo RAAG impõe prazos de cumprimento obrigatório (cfr. especialmente arts. 24º e 62º) não admitindo quaisquer exceções que possam diferir no tempo a prática dos respetivos atos designadamente, a eleição do Diretor até 31 de maio de 2009, resultando que toda a interpretação do novo RAAG tem como balizas e ponto de partida estes limites legais e objetivos. 22 – O artº 62º do RAAG concretiza uma prescrição legal e objetiva consubstanciando uma norma específica relativa a prazos, sendo que o Acórdão do TCA Sul a instâncias da Providência Cautelar nº 1054/09 – A, com a aclaração da Decisão, decidiu que as normas relativas a prazos ínsitas no regime transitório do RAAG são especiais e derrogam todas as demais que com elas colidam. É em torno desta premissa que deve gravitar a exegese do Regime Transitório do RAAG 23 – O legislador estatuiu que: «… Os atuais membros dos conselhos executivos, ou os diretores (…) completam os respetivos mandatos, nos termos …» contudo, apenas pretendeu, eventualmente, considerar o mandato completo nos termos do anterior RAAG, sendo que o exercício efetivo do mesmo termina com a tomada de posse do Diretor, na sequência da sua eleição em 31 de maio de 2009. 24 – Esta interpretação assegura direitos aos membros dos conselhos executivos cessantes, não aniquilando tal preceito, pois, o mandato seria reconhecido por completo contudo, uma interpretação diversa, particularmente a veiculada na decisão do TCA Norte anula in totum o comando normativo e imperativo constante do nº 4, do artº 62º, do RAAG, segundo o qual: “o diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009”. 25 - Há preterição in totum do preceito legal plasmado no nº 4, do artº 62º do RAAG, ao considerar-se ilegal a eleição do Diretor realizada até 31 de maio de 2009 ou a ter-se que este só toma posse quando o Conselho Executivo perfizer 3 anos no exercício efetivo de funções. 26 – Não há postergação do nº 4, do artº 62º, do RAAG caso se considere, que o nº 2 do artº 63º reconhece direitos aos elementos dos conselhos executivos cessantes, ao considerar o mandato como completo pois, tal interpretação para além de não preterir tal preceito, é de todo conciliável com a imposição segundo a qual o Diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009. 27 - Da alínea c), do nº 1, do artº 61º do novo RAAG não resulta que os atuais órgãos de gestão se perpetuem para além das datas impostas pela norma transitória que especificamente regula os prazos (artº 62º,) a menos que se faça uma interpretação incorreta da lei e se viole o princípio da segundo o qual lex specialis derrogat lex generalis! 28 - O novo RAAG entrou em vigor em 23/04/2008 e como o legislador estabeleceu um limite objetivo para a eleição do Diretor (31 de maio de 2009), quis deixar bem claro (alínea c), do nº 1, do artº 61º) que se naquele hiato de tempo por qualquer motivo o mandato dos atuais órgãos de gestão terminasse e ainda não estivesse eleito o Conselho Geral, o CGT procedia de imediato à eleição do Diretor, ou seriam prorrogados os mandatos mas não seria concebível nomear-se uma comissão provisória. 29 – Atendendo ao alegado nas conclusões anteriores, o legislador considerou duas realidades distintas a saber: a) – Se o mandato terminar antes da eleição do Diretor, por ter chegado ao seu terminus, normalmente, então será razoável que os mandatos se prorroguem até à eleição do diretor – nº 3, do artº 63º. b) – Se o terminus do mandato se verificar por outras causas constantes do nº 2, 3 e 4 do artº 22º do anterior RAAG (D/L 115-A/98), seria de todo impensável a aplicação do disposto no nº 3 do artº 63º do RAAG, por ser de todo incompatível com o que aí se preceitua porquanto não faria sentido prorrogar o mandato de um órgão que cessou por razões que determinam a sua imediata substituição e, por via disso, o legislador plasmou a norma constante da alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG. 30 – A hermenêutica jurídica visa interpretar e harmonizar os preceitos legais mas nunca esbater o que está positivamente estatuído, no caso, o nº 4 do artº 62º do RAAG segundo o qual «… O procedimento de recrutamento do diretor deve ser desencadeado até 31 de março de 2009 e o diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009 …», o que entendemos ter acontecido. 31 – A interpretação do Recorrente é, a nosso ver, a única capaz de, sem colidir com a vontade do legislador plasmada no nº 4, do artº 62º, do RAAG, na tarefa interpretativa não asfixiar por completo ou outro preceito que com aquele, diretamente, parece colidir – o nº 2, do artº 63º do RAAG. 32 – Considerando o disposto nos artsº 24º, 61º, 62º e 63º do RAAG há um Regime Transitório para se implementar a reforma plasmada no RAAG: a) – O Regime Transitório vai de 23 de abril de 2008 culminando com a eleição do Diretor em 31 de maio de 2009 e não de 2010 ou 2011 etc. etc. etc. Contudo: b) - Se entre este hiato os mandatos terminarem naturalmente prorrogam-se até à eleição do diretor; c) – Se os mandatos terminarem por causas que demandem a sua substituição, o CGT elege o Diretor; d) – Em todos os casos, o Diretor é sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório. e) – Se chegados à data da tomada de posse e os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tiverem terminado, então, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009 mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos. 34 - No período de transitório de vigência do RAAG [23 de abril de 2008 e 31 de maio de 2009] caso não se verifique a cessação do mandato que apele à aplicação do preceito constante da alínea c), do nº 1, do artº 61º, do RAAG, por força do estatuído no nº 5, do artº 62º, do RAAG sempre o Conselho Geral Transitório terá obrigatoriamente de atuar para efeitos do estatuído no nº 4 do artº 62º do RAAG – eleição do Diretor até 31 de maio de 2009 – caso o Conselho Geral ainda não esteja constituído. Normas jurídicas violadas: Conforme se disse supra a Decisão ora impugnada, em nosso entendimento, infringiu o disposto nos preceitos legais a saber: I – Arts. 37º, 38º, 51º nº 1, artº 58º e 59º do CPTA; II - Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, em especial o artº 4º. III - Decreto Lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º IV - alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; V - nºs. 4 e 5, do artº 62º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; VI - nº 2, do artº 63º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; VII – nº 4, do artº 23º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; VIII – nº 1, do artº 24º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; IX – Artº 9º do C.C. X - Do Código de processo Civil vigente à data: o disposto no nº 2 do artº 660º, o consignado na alínea d), do nº 1, do artº 668º, e o estatuído no nº 2, do artº 659º. XI - Na sequência do alegado precedente, ainda, o artº 203º da CRP. XII – O TCA Norte decidiu em antinomia com o já decidido pelo STA, numa situação manifestamente idêntica à dos presentes autos.(...) 2 - O presente Recurso ser considerado procedente, revogando-se as Decisões proferias nas duas instâncias, substituindo-as por uma outra que considere improcedente a ação administrativa a que se reporta os presentes autos.” 3. Não foram apresentadas contra-alegações. 4. A revista foi admitida por acórdão de 25.11.2016, da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, extraindo-se do mesmo: “(...) 3.2. Os autores pretendem ser ressarcidos das diferenças remuneratórias deixadas de auferir em virtude de terem cessado funções no Conselho Executivo em 1-7-2009, sendo que tinham sido empossados nos respectivos cargos para o mandato correspondente ao triénio 2007-2010. Como decorre da matéria de facto foi aberto concurso para Director, através de aviso publicado no DR, II Série, de 2-4-2009. Os autores instauraram processo cautelar visando a suspensão de eficácia dos actos que iniciaram procedimento concursal para recrutamento do director. A providência foi liminarmente indeferida por decisão que ainda não transitou. Contudo, os autores não instauraram qualquer acção judicial destinada a impugnar os referidos actos. A primeira instância condenou o réu a pagar aos autores as quantias pedidas, isto é, o suplemento deixado de auferir pelos autores relativo ao exercício de funções no Conselho Executivo. O TCA Norte apreciou em primeiro lugar a questão da existência de erro na forma de processo por estar em causa matéria objecto de actos administrativos e os autores não os terem impugnado através da acção administrativa especial. Considerou, além do mais, que, estavam reunidos os pressupostos exigidos pelo art. 38º, 1 do CPTA para que os autores fizessem uso da acção administrativa comum para verem satisfeita a sua pretensão. De seguida decidiu que estavam verificados os pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual. As questões suscitadas são complexas, suscitam dificuldades superiores ao comum e respeitam a uma generalidade de situações, como se disse no acórdão desta formação que admitiu um recurso de revista num caso semelhante – cfr. acórdão de 26-1-2012, proferido no processo 029/12. Por outro lado o acórdão deste STA, de 26-9-2013, proferido no processo acima referido, decidiu em sentido contrário (embora com um voto de vencido) ao do acórdão recorrido: “(...) A solução das instâncias, sobrepondo uma aparente força da letra da lei «completam os mandatos» a tudo o mais que decorre da intenção legislativa não pode persistir. E aliás, a situação não se poderia nunca resolver apenas pela letra da lei. A letra da lei também estabelece a eleição «até 31 de Maio de 2009» e a tomada de posse «nos 30 dias subsequentes à homologação dos resultados eleitorais pelo director regional de educação» (art. 24.º, 1). Por isso, sendo que tem ainda correspondência com o sentido literal considerar «completam os mandatos» como dirigindo-se, por um lado, ao regime ao abrigo do qual continuavam esses mandatos (o regime de 98) e, por outro lado, como referindo como termo final necessário o da eleição e tomada de posse do novo director, pela evidente impossibilidade de coexistência de diversos directores, sob diversos regimes, e porque nesta perspectiva não há solução de continuidade, assegurando-se a plena e desejada entrada em funcionamento do novo regime, deve ser este o sentido que se deve colher das normas em causa, por ser esse o sentido decisivo da lei (artigo 9.º do Código Civil). Ora, neste quadro não se verifica a alegada actuação ilegal por parte da Administração, actuação ilegal que suportou a sua condenação. (…)” 5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº 1, CPTA, não foi emitido Parecer. 6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. * Ambas as instâncias fixaram a seguinte matéria de facto: 1- Os autores A……………., B………………, C……………. e D……………… são docentes em exercício de funções no Agrupamento de Escolas de ………, sito em Rua ………….., 3804-….. ……., Aveiro. 2- No dia 02.07.2007, os autores foram empossados respectivamente como Presidente e como Vice-Presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de ………. para o mandato correspondente ao triénio 2007-2010. 3- Em reuniões ocorridas nos dias 2 e 6 de Março de 2009, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento deliberou iniciar o procedimento para recrutamento do Director. 4- Designou, para tanto, a comissão paritária competente para avaliar as candidaturas e deliberou a aprovação do regulamento do concurso. 5- O aviso de abertura do concurso foi publicado na II Série do Diário da República no dia 02.04.2009. 6- Houve diversos opositores ao concurso. 7- As actas relativas às reuniões realizadas em 2 e 26 de Março foram aprovadas. 8- Em 26.05.2009 o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ……….. procedeu à eleição do Director, tendo sido eleita a candidata E…………….. 9- No dia 01.07.2009, realizou-se a tomada de posse da Directora eleita. 10- Em consequência os autores deixaram nessa data de exercer funções inerentes ao mandato que cumpriam. 11- Tendo também deixado de receber o respectivo suplemento remuneratório, no valor mensal de €529,62 para a autora A…………. e no valor mensal de €308,95 para cada um dos restantes Autores, D……………, B…………. e C………….. 12- E passaram a assumir as suas funções normais de professores de agrupamento, tendo-lhes sido atribuído horário semanal correspondente à sua posição na carreira. 13- Os autores sentiram-se diminuídos perante os colegas de profissão, atendendo às funções e cargos desempenhados, eleitos pelos pares. 14- Os autores sentiram-se defraudados e incomodados perante quem neles votou e que, considerando que estavam a exercer um bom mandato, por verem-se removidos do mesmo. 15- Os autores instauraram em 01.07.2010 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro o processo cautelar nº 331/09.4 AVR, pelo qual requereram que fossem decretadas as seguintes providências cautelares, nos seguintes termos: a) suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ………… de iniciar o procedimento concursal para recrutamento do Director; b) suspensão da eficácia do acto de abertura do concurso para recrutamento do Director do Agrupamento de Escolas de ………..; c) suspensão da eficácia da deliberação do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ……….. de aprovar o regulamento do concurso para recrutamento e eleição do Director do Agrupamento; e d) suspensão da tomada de posse do Director eleito pelo Conselho Geral Transitório, agendado para 1 de Junho de 2009, pelas 18:30 horas. 16- Aquele requerimento foi liminarmente rejeitado em sede de despacho liminar a que alude o artigo 116º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, proferido em 01.07.2009, despacho que não transitou em julgado. 17- Os autores não instauraram qualquer acção judicial destinada à impugnação de qualquer um daqueles actos referidos em 15 supra. * 3.O DIREITO 3.1. Nulidade de acórdão por violação do nº 2 do artº 660º, alínea d), do nº 1, do artº 668º, e nº 2, do artº 659º. No decorrer das alegações o aqui recorrente começa por qualificar de nula a decisão recorrida nos termos do nº 2 do artº 660º do CPC 4º e da Lei nº 67/2007 de 31/12, por não ter decidido ser inteira culpa dos recorridos não terem recorrido à via judicial com vista a eliminar da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do Conselho Executivo. Contudo, nas conclusões das alegações, o aqui recorrente antes qualifica tal facto como de violação de lei não obstante continuar a invocar a violação das referidas normas relativas à nulidade. De qualquer forma sempre não resulta dos autos a ocorrência de qualquer nulidade. Nos termos do art.º 615º nº1 al. d) do novo CPC, que, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, determina que é nula a sentença: “...d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento...”. Ora, tendo o tribunal se pronunciado sobre todas as questões que lhe foram suscitadas, que não se confunde com meros argumentos, a questão em causa recorrente não é, efectivamente, de nulidade de acórdão mas antes de erro na apreciação de questão tratada. Sendo assim, essa será a forma como infra dela iremos conhecer. Não está, pois, aqui em causa qualquer questão de nulidade de acórdão por omissão de tratamento de questão de que lhe cumprisse conhecer e em consequência também não o será de violação do art. 203º da CRP. 3.2. Violação do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro e artigos 37º, 38º, 51º, 58º e 59º do CPTA. Alega o recorrente que a decisão do TCA Norte erra ao considerar que o facto de não ter sido, oportunamente, impugnado determinado ato administrativo, tal não constitui circunstância obstativa à instauração de ação administrativa destinada a efetivar responsabilidade civil extracontratual fundada na ilegalidade desse mesmo ato, já que nesse caso importará conhecer, a título incidental, de tal ilegalidade. E que, também, não estamos em sede de responsabilidade civil extracontratual nos termos do artº 19º, nºs 3 e 5 do RAAG – D/L nº 115-A/98 já que os elementos do Conselho Executivo são, obrigatoriamente, docentes do quadro da Escola e, como tal, as respetivas relações perante o ME são contratuais, emergentes do correspondente contrato com o ME, que não se extinguem com a eleição, e não extracontratuais, não obstante terem sido eleitos, pois continuam integrados no corpo docente, como funcionários do ME e perante este responsáveis – cfr, designadamente, artº 42º, ambos do RAAG aprovado pelo D/L nº 115º-A/98 de 4 de maio, em vigor à data em que foram eleitos. Refere, também, que nunca poderia estar em causa o apuramento de responsabilidade extracontratual, por não ter aplicabilidade a norma constante do nº 1, do artº 38º do CPTA, designadamente, por manifesta inverificação do segmento normativo «… Nos casos em que a lei substantiva o admita …», já que nos termos do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, sempre seria assacada a inteira culpa por não terem impugnado toda uma sucessão de atos, designadamente, os atos de abertura do procedimento concursal, e os subsequentes que conduziram à eleição do Diretor e respetiva homologação, ou seja, por imperativo do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, não terem recorrido à via judicial com vista a eliminarem da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do Conselho Executivo. Vejamos, então, se os autores e aqui recorridos podiam intentar a presente acção. Comecemos pela questão relativa ao veiculado na decisão recorrida de a acção não estar fundada em responsabilidade contratual, face ao peticionado pelos autores mas antes na violação de direito conferido directamente por regime legal. A este propósito e chamando à colação acórdão deste STA 29/12 de 26/09/013 que se pronunciou sobre questão idêntica diremos que: “Com efeito, “o que sucedeu - como se referiu no Acórdão recorrido - foi que estes professores, ao abrigo do disposto da anterior legislação que aprovou o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário [DL nº 115-A/98 de 04 de Maio] e porque reuniam os requisitos legalmente exigidos, se apresentaram a eleições, nos termos e para os efeitos previstos nos art.ºs 19.º e 20.º, tendo saído vencedores e, dessa forma, depois de homologados os resultados pelo director regional de educação, tomaram posse, nos termos previstos no art.º 21º.” Ou seja, foi na qualidade de professores do quadro da sua Escola e nos termos legalmente regulamentados que os Autores foram eleitos para o Conselho Executivo e, assim sendo, as funções que aí desempenharam não resultaram da celebração de nenhum contrato com o Ministério da Educação ou com a própria Escola mas das normas legais que regiam o governo das Escolas.” Não tem, pois, razão o recorrente quando põe em causa o decidido no acórdão recorrido de que estamos perante actos praticados no âmbito da responsabilidade extracontratual, por força da Lei 67/2007, e não perante uma responsabilidade contratual. Pretende, também, o recorrente que não era possível a instauração desta acção já que o por si peticionado dependia da prévia impugnação dos actos lesivos do procedimento que culminou com a eleição do novo Director do seu Agrupamento Escolar e com a suspensão do suplemento remuneratório que recebiam na qualidade de membros do extinto Conselho Executivo. Pelo que, não tendo ocorrido tal impugnação, os referidos actos consolidaram-se definitivamente na ordem jurídica, impossibilitando-os de lançar mão desta acção para alcançar o aqui peticionado. Nos termos do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro: “Quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos causados, designadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.” Ora, não podemos olvidar que a pretensão dos autores aqui em causa é a condenação do Ministério da Educação no pagamento de uma indemnização fundada na ilegalidade da sua conduta e não a anulação dos actos que determinaram a cessação das suas funções no Conselho Executivo. E, nada impunha que previamente à formulação deste pedido previamente solicitassem a anulação daqueles actos. Na verdade, e tal como resulta do art. 37º, 2 f) do CPTA: “1 - Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial, designadamente: (...) f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.” E, do artigo 38.º: “Ato administrativo inimpugnável 1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado. 2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.” Ou seja, nada impedia que os aqui recorridos intentassem a presente acção administrativa comum como forma de poderem obter indemnização a que entendem ter direito pela prática dos actos aqui em causa e sem que, previamente, os tenham impugnado. Neste mesmo sentido se pronunciou o supra referido recente acórdão deste STA Proc. 29/12 de 26/09/2013: “A alegação do Recorrente evidencia, assim, confusão entre a acção administrativa especial destinada à anulação de actos e a acção administrativa comum destinada a obter a condenação no pagamento de uma indemnização. Tanto mais quanto é certo que se retira, da conjugação do que se dispõe nos art.º 37.º, 38.º e 46.º do CPTA, que a propositura de acções fundadas na responsabilidade civil da Administração está dissociada da impugnação dos actos donde a mesma decorre e que, por isso, só a título incidental é que o Tribunal pode conhecer da ilegalidade de acto administrativo que lhe está na origem. De resto, é isso que resulta do que se estatui no n.º 2 do mesmo normativo onde se dissociam os efeitos que podem ser alcançados através desses diferentes meios processuais e, por isso, se prescreve que “a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável.” Ou seja, a diferenciação entre aqueles dois meios processuais é tão clara que o art.º 38.º/1 do CPTA prescreve que “... no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.” Ou seja, contrariamente ao que o Recorrente sustenta, só “nos casos em que a lei substantiva o admita”, é que é possível, na acção destinada a accionar a responsabilidade civil da Administração, que o Tribunal conheça da ilegalidade de acto administrativo que já não possa ser impugnado. Mas, ainda assim, só a titulo incidental. Nesta conformidade, e não pretendendo os Autores a anulação dos actos invocados pelo Réu mas, apenas e tão só, ser ressarcidos de determinados danos, nenhuma ilegalidade foi cometida quando os mesmos propuseram a presente acção administrativa comum visto esta ser apta a alcançar a sua pretensão, isto é, a resolver os litígios relativos à “responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso” (art.º 37.º/2/f) do CPTA.).” Não ocorre, pois, qualquer erro no meio utilizado para a obtenção da pretensão deduzida, não obstante estar em causa um tipo de responsabilidade extracontratual. 3.3. Violação do Decreto Lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º e da alínea c), do nº 1, do artº 61º, 62º nºs 4 e 5, 63º nº2, 23º nº4 4 24º nº1 do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril, artº 9º do C.C. Invoca o recorrente que foram violadas estas disposições do DL nº 75/2008, de 22/4 (com entrada em vigor em 23/4/2008) já que resulta do mesmo o estabelecimento da data de 31/5/09 como limite para a eleição do novo Director, pelo que, sempre o mandato se consideraria terminado na data da tomada de posse do novo Director, a qual teria de ocorrer nos trinta dias após a eleição cuja data limite era 31/5/09. Então vejamos. A questão que importa conhecer é a de interpretação do art. 62º do DL 75/2008 e nomeadamente se resulta do mesmo que apenas se aplicará aos casos em que os mandatos dos membros dos conselhos executivos em exercício terminem antes de 31.05.09, ou se, nesta data, tem que estar terminado o procedimento de recrutamento do Director, ainda que não esteja terminado o mandato dos membros do Conselho Executivo eleito ao abrigo do RAAGE/98. A decisão recorrida, e tendo por base o Ac. do TCAN 00521/09.0 de 25/11/2010, entendeu que não resulta de toda a sistemática do diploma em causa uma interpretação imperativa da data de 31.05.2009 para términus do prazo de procedimento de eleição de Director, por tal entrar em colisão com o texto de normas do mesmo diploma, como seja a do artigo 63º que, “também ele situado no capítulo das disposições transitórias e finais, e sob a epígrafe de mandatos e cessação de funções, estipula que a assembleia de escola em exercício ao abrigo do RAAGE/98 só cessa funções com a tomada de posse dos membros do CGT, que os actuais membros dos conselhos executivos completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98, que os mandatos das direcções executivas então existentes, que terminem depois de 23.04.2008, são prorrogados até à eleição do director, e que os coordenadores dos departamentos curriculares completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98 [ver nºs 1, 2, 3, 7]. E também com o artigo 61º desse RAAGE/08 que, integrando o mesmo capítulo das disposições transitórias, diz que ao CGT cabe, além do mais, proceder à eleição do director, caso tenha já cessado o mandato dos anteriores órgãos de gestão e não esteja ainda eleito o conselho geral [nº1 alínea c)].” E, depois, conclui que a compatibilização entre os preceitos apenas ocorrerá se se interpretar os mesmos no sentido de o prazo de eleição do director, a que alude o artigo 62º nº4 do RAAGE/08, ser considerado como um prazo meramente indicativo, e não um comando imperativo, por ter sido essa a vontade legislativa. Mas, não nos parece que deva ser assim. Tendo por base as regras de interpretação da lei a que se alude no artigo 9º nº1 do CC esta não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada não podendo, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. Atenhamo-nos ao caso sub judice. Nos termos do art. 62º do RAAG: “1 - No prazo máximo de 30 dias úteis após a entrada em vigor do presente decreto-lei, o presidente da assembleia de escola desencadeia os procedimentos necessários à eleição e designação dos membros do conselho geral transitório. 2 - Esgotado esse prazo sem que tenham sido desencadeados esses procedimentos, compete ao presidente do conselho executivo ou ao director dar imediato cumprimento ao disposto no número anterior. 3 - O regulamento interno previsto na alínea a), do nº 1 do artigo anterior deve estar aprovado até 31 de Maio de 2009. 4 - O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009. 5 - No caso de o conselho geral não estar constituído até 31 de Março de 2009, cabe ao conselho geral transitório desencadear o procedimento para recrutamento do director e proceder à sua eleição”. Por sua vez, o art. 63º do DL n° 75/2008 de 22/04 sob a epígrafe "Mandatos e cessação de funções" (e inserido nas disposições transitórias e finais) dispõe: “1 - A assembleia de escola exerce as competências previstas no artigo 10° do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril, e só cessa as suas funções com a tomada de posse dos membros do conselho geral transitório. 2 - Os actuais membros dos conselhos executivos ou os directores e respectivos vice-presidentes, vogais ou adjuntos, assim como os membros das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras completam os respectivos mandatos, nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.° 24/99, de 22 de Abril, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 3 - Os mandatos das direcções executivas, das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras que terminem depois da entrada em vigor do presente diploma são prorrogados até à eleição do director. 4 - Sem prejuízo do disposto no número anterior e por decisão das direcções executivas, das comissões provisórias ou das comissões executivas instaladoras, após o termo dos respectivos mandatos, podem desde logo ser desencadeados os procedimentos conducentes à eleição do director, nos termos e para os efeitos da alínea c), do nº 1 do artigo 61º. 5 - Com a entrada em vigor do presente diploma, as direcções executivas eleitas ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril, assumem as competências previstas no artigo 20° do presente diploma, assumindo o presidente do conselho executivo ou o director as competências previstas neste diploma para o director. 6 - Para efeitos do disposto no n° 3 do artigo 25.º o número de mandatos começa a contar-se para os mandatos iniciados após a entrada em vigor do presente diploma. 7 - Os coordenadores dos departamentos curriculares completam os respectivos mandatos, nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril" […]. E, diz-se no art° 71° deste mesmo diploma que “sem prejuízo do disposto no artº 63 são revogados: a) O Decreto-Lei nº 115-A/98 de 04 de Maio. b) O Decreto Regulamentar n° 10/99, de 21 de Julho. E ainda o disposto no art° 62° do mesmo DL, com a epígrafe "Prazos": Sendo a questão, desde logo, de interpretação da lei e de conjugação dos arts. 62º nº4 e 63º nº 2 do DL 75/2008 e atendendo também aos artsº 24º e 61º do RAAG podemos concluir que há um regime transitório para se implementar a reforma, impondo-se como limite a eleição do Diretor em 31 de maio de 2009. É que, face aos elementos de interpretação supra referidos a considerar, o Diretor tem de ser sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório, o que significa que, se na data da tomada de posse os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tiverem terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do Director eleito. Resulta do diploma em análise que o legislador quis criar lideranças fortes, como medida necessária de reorganização do regime de administração escolar, substituindo um órgão colegial por um órgão unipessoal, criando a figura do Diretor como o rosto visível de cada Escola responsável pelo desenvolvimento do projeto educativo em substituição do modelo de gestão e administração das Escolas. E, em cada Agrupamento ou Escola não agrupada, quis que o Diretor fosse eleito até 31 de maio de 2009, mesmo que para isso tivesse de ser o CGT a agir, caso o Conselho Geral ainda não estivesse constituído, estando subjacente a tais medidas legislativas a vontade de mudança imediata no quadro da gestão escolar – nºs 4 e 5 do artº 62º do RAAG. Ou seja, o novo RAAG entrou em vigor em 23/04/2008 e como o legislador estabeleceu um limite objetivo para a eleição do Diretor (31 de maio de 2009), quis deixar bem claro (alínea c), do nº 1, do artº 61º) que se naquele hiato de tempo, por qualquer motivo, o mandato dos atuais órgãos de gestão terminasse e ainda não estivesse eleito o Conselho Geral, o CGT procedia de imediato à eleição do Diretor, ou seriam prorrogados os mandatos mas não seria concebível nomear-se uma comissão provisória. Impuseram-se prazos de cumprimento obrigatórios, sem estar prevista qualquer possibilidade de diferimento no tempo da eleição do Diretor, que tem necessariamente de ocorrer até 31 de maio de 2009. E, não se diga que o art. 63º nº2 do mesmo diploma quando refere que «… Os atuais membros dos conselhos executivos, ou os diretores (…) completam os respetivos mandatos, nos termos …» impede tal interpretação. Na verdade, a interpretação a dar é a de que tal completude de mandatos efectiva tem sempre por limite o referido prazo de tomada de posse do Diretor, na sequência da sua eleição em 31 de maio de 2009. O que não obsta a que resulte do mesmo preceito o reconhecimento dos direitos aos elementos dos conselhos executivos cessantes, de consideração do mandato como completo. A este propósito extrai-se do acórdão deste STA de 26/09/013, Proc. 29/012, a que aderimos: “(...) 2.2.4.2. Impõe-se ter em atenção uma diferença fundamental entre o regime de transição estabelecido aquando da aprovação do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, pelo DL 115-A/98, e o regime de transição estabelecido no DL 75/2008. No primeiro, a técnica legislativa e o pensamento legislativo foram diferentes: o regime de autonomia consta de anexo ao diploma, e as regras de transição constam do articulado do próprio decreto-lei. E dele se retira que o regime de autonomia é para ser posto em prática faseadamente, atentas as diferentes realidades que toma em consideração. Entre essas realidades estão(vam) os mandatos em curso: os mandatos em curso condicionavam as próprias acções necessárias à entrada em pleno funcionamento do respectivo regime. É o que se estabelece no artigo 4.º: «Artigo 4.º Mandatos em vigor 1 - Os actuais membros dos conselhos directivos e os directores executivos completam os respectivos mandatos, nos termos da legislação que presidiu à sua constituição, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 - Compete aos órgãos de gestão referidos no número anterior desenvolver as acções necessárias à entrada em pleno funcionamento do regime em anexo ao presente diploma, no início do ano escolar subsequente ao da cessação dos respectivos mandatos. 3 - Para efeitos do disposto no número anterior, os órgãos de gestão devem realizar as operações previstas no n.º 3 do artigo seguinte até 31 de Maio do ano em que ocorre a cessação dos seus mandatos». Nada disso acontece no DL 75/2008. Neste, o calendário de acções para levar ao terreno o novo regime encontra-se estabelecido de modo imperativo (e não de modo indicativo - no acórdão recorrido também se faz apelo a prazos indicativos, ao invocar-se o ac. TCAN de 25.11.2011) sem qualquer linha de gradação ou faseamento, nomeadamente, quanto à eleição de director. Recorde-se, ainda, o artigo 62.º: «Prazos 1 - No prazo máximo de 30 dias úteis após a entrada em vigor do presente decreto-lei, o presidente da assembleia de escola desencadeia os procedimentos necessários à eleição e designação dos membros do conselho geral transitório. 2 - Esgotado esse prazo sem que tenham sido desencadeados esses procedimentos, compete ao presidente do conselho executivo ou ao director dar imediato cumprimento ao disposto no número anterior. 3 - O regulamento interno previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior deve estar aprovado até 31 de Maio de 2009. 4 - O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009. 5 - No caso de o conselho geral não estar constituído até 31 de Março de 2009, cabe ao conselho geral transitório desencadear o procedimento para recrutamento do director e proceder à sua eleição». Isto significa que se no regime de 98 o novo modelo ficava, de certo modo, pendente ou subordinado na sua efectiva aplicação aos diversos tempos de cessação dos mandatos dos órgãos de gestão, já no regime de 2008 as regras sobre a continuação dos mandatos dos directores e outros devem ser interpretadas à luz da exigência de entrada em vigor do novo regime, de modo temporalmente uniforme em todas as escolas. Essas regras sobre a continuação dos mandatos estão ao serviço da entrada em vigor, imperativa, do novo regime, não o inverso. Por isso, a regra do art. 63°, n.º 2, somente significa(va) que os membros dos conselhos executivos não cessariam imediatamente as funções, antes levariam até ao fim os mandatos que se completassem entre o início de vigência do DL n.º 75/2008 e a eleição e posse de um novo director. Mas este momento seria o terminus ad quem desses mandatos pretéritos. 2.2.4.3. A solução das instâncias, sobrepondo uma aparente força da letra da lei «completam os mandatos» a tudo o mais que decorre da intenção legislativa não pode persistir. E aliás, a situação não se poderia nunca resolver apenas pela letra da lei. A letra da lei também estabelece a eleição «até 31 de Maio de 2009» e a tomada de posse «nos 30 dias subsequentes à homologação dos resultados eleitorais pelo director regional de educação» (art. 24.º, 1). Por isso, sendo que tem ainda correspondência com o sentido literal considerar «completam os mandatos» como dirigindo-se, por um lado, ao regime ao abrigo do qual continuavam esses mandatos (o regime de 98) e, por outro lado, como referindo como termo final necessário o da eleição e tomada de posse do novo director, pela evidente impossibilidade de coexistência de diversos directores, sob diversos regimes, e porque nesta perspectiva não há solução de continuidade, assegurando-se a plena e desejada entrada em funcionamento do novo regime, deve ser este o sentido que se deve colher das normas em causa, por ser esse o sentido decisivo da lei (artigo 9.º do Código Civil). Ora, neste quadro não se verifica a alegada actuação ilegal por parte da Administração, actuação ilegal que suportou a sua condenação.” Em suma, resulta dos preceitos supra referidos do diploma em causa que: – Se o mandato terminar antes da eleição do Diretor, por ter chegado ao seu terminus, os mandatos prorrogam-se até à eleição do diretor – nº 3, do artº 63º. – Se o terminus do mandato se verificar por outras razões, estamos perante a situação da alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG, ou seja, o Conselho Geral Transitório procede à eleição do novo Director. _ Se o mandato não tiver terminado na data limite para a eleição do Director, considera-se terminado na data da tomada de posse daquele. É que, como resulta do disposto nos artsº 24º, 61º, 62º e 63º do RAAG há um Regime Transitório para se implementar a reforma do RAAG que vai de 23 de abril de 2008 até à eleição do Diretor em 31 de maio de 2009. E, em todos os casos, o Diretor é sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório. Caso à data da tomada de posse do novo Director os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tenham terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009, mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos. E, sendo esta a interpretação a fazer dos referidos preceitos legais temos de concluir que, porque a ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro tem com destinatários aqueles, e apenas aqueles, que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não está em causa a atribuição de qualquer indemnização. Como resulta do art. 1º nº1 do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro: «… Pelo exercício de cargos de direção executiva em escolas ou agrupamentos de escolas previstos no regime de autonomia, administração e gestão, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio, é atribuído um suplemento remuneratório, o qual acresce à remuneração base do respetivo titular, e cujo valor é determinado nos termos do número seguinte …». Artº 2º: «… Os titulares dos cargos a que se refere o n.º 1 do artigo anterior exercem as respetivas funções em regime de isenção de horário, não lhes podendo ser abonada qualquer retribuição por serviço docente extraordinário …». Artº 3º: «… 1 – O presidente do conselho executivo ou o diretor exercem as respetivas funções em regime de exclusividade, com faculdade de lecionação de uma turma. 2 – Os vice-presidentes do conselho executivo ou os adjuntos do diretor beneficiam de redução da componente letiva, de acordo com a concessão de um crédito global atribuído a cada escola ou agrupamento de escolas, nos termos do quadro constante do anexo n.º 2 ao presente diploma, do qual faz parte integrante. 3 – A gestão do crédito referido no número anterior é da responsabilidade da direção executiva, de acordo com os critérios fixados no regulamento interno da escola. 4 – Os vice-presidentes e adjuntos que sejam educadores de infância ou professores do 1.º ciclo do ensino básico desenvolvem a componente letiva a que ficam vinculados, após a redução prevista nos números anteriores, em atividades de apoio educativo e de complemento curricular, realizadas a nível do estabelecimento de educação ou de ensino …» E do preâmbulo do mesmo: «… Numa lógica de efetiva descentralização e de consideração adequada da dimensão local das políticas educativas, ao Estado compete continuar a investir na qualidade da educação, em nome do serviço público, e a incentivar tal processo de autonomia, disponibilizando os meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, traduzido na devolução de novas competências aos órgãos e estruturas de administração e gestão das escolas, entre os quais se encontra a direção executiva. A fixação de um suplemento remuneratório para os docentes titulares do órgão de administração e gestão dos estabelecimentos, nas áreas pedagógica, cultural, administrativa e financeira, bem como para os coordenadores de estabelecimentos integrados em agrupamentos, afigura-se ser a melhor forma de contribuir para dignificar o exercício das funções por parte dos docentes eleitos para desempenhar tais tarefas …». Em suma, face à ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro, às circunstâncias em que foi elaborado, às condições específicas em que é aplicado, e ao respectivo texto legal podemos concluir que o conteúdo constante do referido diploma legal tem como destinatários aqueles que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …» O que não é o caso dos recorridos já que quem não exerça efetivamente o mandato, não se encontra no âmbito teleológico nem no ratio legis, do Decreto-lei 355-A/98, de 13 de novembro. Pelo que, procede o recurso nesta parte. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em: a) conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida; b) julgar improcedente a ação administrativa comum interposta pelos aqui recorridos. Custas em todas as instâncias pelos autores, ora recorridos. Lisboa, 30 de Março de 2017. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

II- Sendo assim, caso à data da tomada de posse do novo director os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tenham terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009, mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos.

III- E, porque a ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro, tem como destinatários aqueles, e apenas aqueles, que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não têm os membros dos conselhos executivos que apenas cessem os respectivos mandatos com a tomada de posse do novo director, direito à atribuição de qualquer indemnização após esta tomada de posse.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO interpõe recurso jurisdicional para o STA, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão proferido no TCAS, em 3 de junho de 2016, que, em sede de recurso jurisdicional – da sentença do TAF de Aveiro, proferida em 8/11/2010 (fls. 90/129) no âmbito da acção administrativa comum sob a forma de processo sumário, aí instaurada, julgou a acção parcialmente procedente, condenando o R. a pagar aos AA. indemnização por responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito e culposo, o suplemento remuneratório que deixaram de receber – confirmou a decisão recorrida, negando provimento ao recurso (fls. 206/220).

2. O Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma:

“1- O TCA Norte decidiu em manifesta antinomia com um Acórdão do STA, relativo a uma situação rigorosamente idêntica à dos presentes autos, Acórdão este do STA que revogou a decisão do TCA Norte, datado de 26/09/2013, a instâncias do Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte) para onde se remete, segundo o qual “… No regime do DL 75/2008, de 22.4, as regras sobre a continuação dos mandatos dos directores e outro, nomeadamente a regra do artigo 63º, nº. 3 devem ser interpretadas à luz da exigência de entrada em vigor do novo regime, de modo temporalmente uniforme em todas as escolas …”

2- Considerando o disposto no nº 2, do artº 150º, do CPTA, a decisão ora impugnada, em nosso entendimento, postergou, designadamente, os preceitos legais a saber: Arts. 37º, 38º, 51º nº 1, artº 58º e 59º do CPTA; Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, em especial o artº 4º. Decreto-lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º, alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nºs. 4 e 5, do artº 62º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 2, do artº 63º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 4, do artº 23º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; nº 1, do artº 24º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril; Artº 9º do C.C, Do Código de processo Civil - vigente à data: o disposto no nº 2 do artº 660º, o consignado na alínea d), do nº 1, do artº 668º e o estatuído no nº 2 do artº 659º e, na sequência do alegado precedente, ainda, o artº 203º da CRP.

3- Dimanando que o Recurso de Revista é manifestamente necessário nos presentes autos, designadamente, para uma melhor aplicação do direito, até porque sobre a mesma matéria o Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte) revogou a decisão do TCA Norte e, caso a Revista não fosse aceite, teríamos sobre a mesmíssima matéria decisões divergentes, em instâncias de jurisdição distintas.

4- Tendo o STA aceite a Revista que revogou a decisão do TCA Norte, por força do Acórdão datado de 26/09/2013, a instâncias do Recurso de Revista nº 29/12 (670/09.4BEAVR do TCA Norte), por maioria de razão nos presentes autos está patente a necessidade da Revista para uma melhor aplicação do direito.

5- A perda de direitos pela inação dos interessados em exercitá-los dentro dos prazos legais é uma solução jurídica com incontestável fundamento, pois, é exigida pelos princípios da segurança e da certeza jurídicas, princípios fundamentais e estruturantes de um Estado de Direito.

6- Os Recorridos, ante os atos de abertura do procedimento concursal e os atos subsequentes, destinados à eleição do diretor, incluindo a eleição propriamente dita assim como a respetiva homologação adotaram uma postura de inércia e de anuência conducente à respetiva consolidação por falta de oportuna impugnação.

7- Tais atos, conducentes à eleição do Diretor, a homologação do resultado eleitoral e a tomada de posse já eram portadores de lesividade para os Recorridos que, caso pretendessem continuar em exercício de funções, deveriam ter impugnado judicialmente, mediante o recurso ao expediente processual próprio, em tempo oportuno, e não agora com recurso à ação administrativa comum.

8- Ex vi legis (artº 19º, nºs 3 e 5 do RAAG – D/L nº 115-A/98) os elementos do Conselho Executivo são, obrigatoriamente, docentes do quadro da Escola e, como tal, as respetivas relações, perante o ME, são contratuais, emergentes do correspondente contrato com o ME, que não se extingue com a eleição, e não extracontratuais,

9- Os elementos do Conselho Executivo, não obstante terem sido eleitos, continuam integrados no corpo docente, como funcionários do ME e perante este responsáveis – cfr, designadamente, artº 42º, ambos do RAAG aprovado pelo D/L nº 115º-A/98 de 4 de maio, em vigor à data em que foram eleitos.

10- A eleição traduz-se, exclusivamente, numa forma de recrutamento dos elementos do Conselho Executivo, dentro do corpo Docente da Escola, contudo, em nada altera o vínculo contratual pré-existente, no caso o provimento, dos respetivos docentes perante o ME.

11- A ser como o TCA Norte entende os Recorridos seriam portadores de duas esferas jurídicas distintas, a saber:

- tudo quanto resultasse das suas funções enquanto docentes, poderia entrar no âmbito da responsabilidade contratual, contudo;

- porque enquanto docentes podiam ser eleitos, à data dos factos, Presidentes e Vice presidentes do Conselho Executivo, então, tais relações aportam em foros de responsabilidade extracontratual, como se no exercício das mesmas deixassem de ser funcionários públicos e não dependentes hierarquicamente do Ministério da Educação!!!

12- Nos autos não pode falar-se de apuramento de responsabilidade extracontratual, porquanto, para além do alegado nas conclusões anteriores, não tem aplicabilidade a norma constante do nº 1, do artº 38º, do CPTA, por manifesta inverificação do segmento normativo: “Nos casos em que a lei substantiva o admita”.

13- O pedido ostenta-se no facto de os Recorrentes terem sido elementos de um Órgão de Administração e não enquanto particulares e terem um alegado “direito” de completarem o respetivo mandato.

14- Mesmo que nos presentes autos estivesse em causa a aplicabilidade do regime constante da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, aos Recorridos, ex vi legis artº 4º, da lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, sempre seria assacada a inteira culpa por não terem impugnado toda uma sucessão de atos, designadamente, os atos de abertura do procedimento concursal e subsequentes que conduziram à eleição do diretor, eleição e respetiva homologação, ou seja, por em antinomia com o disposto no artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, não terem recorrido à via judicial com vista a eliminarem da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do conselho executivo.

15- Se os Recorridos pretendiam usufruir da regalias inerentes aos cargos que vinham desempenhando, seria de todo espectável que utilizando as expressões o artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro se socorressem da «… via processual adequada à eliminação do ato jurídico …», impugnando toda a cadeia de atos que demandaram a extinção do órgão a que pertenciam e, deste modo, caso o Tribunal lhes desse razão, então continuariam em exercício efetivo de funções e, por causa delas, fruiriam das respetivas regalias.

16- Uma realidade traduz-se no eventual direito às remunerações correspondentes ao período em que estes se mantiveram afastados das suas funções que não existe na esfera jurídica dos Recorridos e outra bem distinta, reporta-se aos eventuais danos que não teriam sofrido não fora a atuação administrativa “ilegal” (e não é) que, a nosso ver, não resultam dos autos, porém o Tribunal Recorrido não distinguiu estas duas realidades.

17- O artº 4º, da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, diz que os Recorridos deveriam socorrer-se da «… via processual adequada à eliminação do ato jurídico …», contudo o Tribunal Recorrido não parecer ter assacado qualquer culpa aos Recorridos, culpa esta que, dos autos resulta à saciedade.

18- O conteúdo constante do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro tem como destinatários aqueles que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não sendo o caso dos Recorridos, que não exerceram funções efetivas, nem cuidaram de impugnar os atos que determinaram a extinção do exercício das mesmas.

19- Quis o legislador, com o RAAG: criar lideranças fortes, necessária medida de reorganização do regime de administração escolar, substituir um órgão colegial por um órgão unipessoal, criar a figura do Diretor o rosto visível de cada Escola primeiro responsável com autoridade necessária para desenvolver o projeto educativo e executar as medidas de política educativa e acabar com o anterior figurino de gestão e administração das Escolas.

20- Quis o legislador que, em cada Agrupamento ou Escola não agrupada, o Diretor fosse eleito até 31 de maio de 2009, mesmo que para isso tivesse de ser o CGT a agir caso o Conselho Geral ainda não esteja constituído, estando subjacente a tais medidas legislativas a legítima vontade de mudança imediata no quadro da gestão escolar – nºs 4 e 5 do artº 62º do RAAG.

21- O novo RAAG impõe prazos de cumprimento obrigatório (cfr. especialmente arts. 24º e 62º) não admitindo quaisquer exceções que possam diferir no tempo a prática dos respetivos atos designadamente, a eleição do Diretor até 31 de maio de 2009, resultando que toda a interpretação do novo RAAG tem como balizas e ponto de partida estes limites legais e objetivos.

22- O artº 62º do RAAG concretiza uma prescrição legal e objetiva consubstanciando uma norma específica relativa a prazos, sendo que o Acórdão do TCA Sul a instâncias da Providência Cautelar nº 1054/09 – A, com a aclaração da Decisão, decidiu que as normas relativas a prazos ínsitas no regime transitório do RAAG são especiais e derrogam todas as demais que com elas colidam. É em torno desta premissa que deve gravitar a exegese do Regime Transitório do RAAG

23- O legislador estatuiu que: «… Os atuais membros dos conselhos executivos, ou os diretores (…) completam os respetivos mandatos, nos termos …» contudo, apenas pretendeu, eventualmente, considerar o mandato completo nos termos do anterior RAAG, sendo que o exercício efetivo do mesmo termina com a tomada de posse do Diretor, na sequência da sua eleição em 31 de maio de 2009.

24- Esta interpretação assegura direitos aos membros dos conselhos executivos cessantes, não aniquilando tal preceito, pois, o mandato seria reconhecido por completo contudo, uma interpretação diversa, particularmente a veiculada na decisão do TCA Norte anula in totum o comando normativo e imperativo constante do nº 4, do artº 62º, do RAAG, segundo o qual: “o diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009”.

25- Há preterição in totum do preceito legal plasmado no nº 4, do artº 62º do RAAG, ao considerar-se ilegal a eleição do Diretor realizada até 31 de maio de 2009 ou a ter-se que este só toma posse quando o Conselho Executivo perfizer 3 anos no exercício efetivo de funções.

26- Não há postergação do nº 4, do artº 62º, do RAAG caso se considere, que o nº 2 do artº 63º reconhece direitos aos elementos dos conselhos executivos cessantes, ao considerar o mandato como completo pois, tal interpretação para além de não preterir tal preceito, é de todo conciliável com a imposição segundo a qual o Diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009.

27- Da alínea c), do nº 1, do artº 61º do novo RAAG não resulta que os atuais órgãos de gestão se perpetuem para além das datas impostas pela norma transitória que especificamente regula os prazos (artº 62º,) a menos que se faça uma interpretação incorreta da lei e se viole o princípio da segundo o qual lex specialis derrogat lex generalis!

28- O novo RAAG entrou em vigor em 23/04/2008 e como o legislador estabeleceu um limite objetivo para a eleição do Diretor (31 de maio de 2009), quis deixar bem claro (alínea c), do nº 1, do artº 61º) que se naquele hiato de tempo por qualquer motivo o mandato dos atuais órgãos de gestão terminasse e ainda não estivesse eleito o Conselho Geral, o CGT procedia de imediato à eleição do Diretor, ou seriam prorrogados os mandatos mas não seria concebível nomear-se uma comissão provisória.

29- Atendendo ao alegado nas conclusões anteriores, o legislador considerou duas realidades distintas a saber:

a) – Se o mandato terminar antes da eleição do Diretor, por ter chegado ao seu terminus, normalmente, então será razoável que os mandatos se prorroguem até à eleição do diretor – nº 3, do artº 63º.

b) – Se o terminus do mandato se verificar por outras causas constantes do nº 2, 3 e 4 do artº 22º do anterior RAAG (D/L 115-A/98), seria de todo impensável a aplicação do disposto no nº 3 do artº 63º do RAAG, por ser de todo incompatível com o que aí se preceitua porquanto não faria sentido prorrogar o mandato de um órgão que cessou por razões que determinam a sua imediata substituição e, por via disso, o legislador plasmou a norma constante da alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG.

30- A hermenêutica jurídica visa interpretar e harmonizar os preceitos legais mas nunca esbater o que está positivamente estatuído, no caso, o nº 4 do artº 62º do RAAG segundo o qual «… O procedimento de recrutamento do diretor deve ser desencadeado até 31 de março de 2009 e o diretor deve ser eleito até 31 de maio de 2009 …», o que entendemos ter acontecido.

31- A interpretação do Recorrente é, a nosso ver, a única capaz de, sem colidir com a vontade do legislador plasmada no nº 4, do artº 62º, do RAAG, na tarefa interpretativa não asfixiar por completo ou outro preceito que com aquele, diretamente, parece colidir – o nº 2, do artº 63º do RAAG.

32- Considerando o disposto nos artsº 24º, 61º, 62º e 63º do RAAG há um Regime Transitório para se implementar a reforma plasmada no RAAG:

a) – O Regime Transitório vai de 23 de abril de 2008 culminando com a eleição do Diretor em 31 de maio de 2009 e não de 2010 ou 2011 etc. etc. etc. Contudo:

b) - Se entre este hiato os mandatos terminarem naturalmente prorrogam-se até à eleição do diretor;

c) – Se os mandatos terminarem por causas que demandem a sua substituição, o CGT elege o Diretor;

d) – Em todos os casos, o Diretor é sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório.

e) – Se chegados à data da tomada de posse e os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tiverem terminado, então, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009 mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos.

34- No período de transitório de vigência do RAAG [23 de abril de 2008 e 31 de maio de 2009] caso não se verifique a cessação do mandato que apele à aplicação do preceito constante da alínea c), do nº 1, do artº 61º, do RAAG, por força do estatuído no nº 5, do artº 62º, do RAAG sempre o Conselho Geral Transitório terá obrigatoriamente de atuar para efeitos do estatuído no nº 4 do artº 62º do RAAG – eleição do Diretor até 31 de maio de 2009 – caso o Conselho Geral ainda não esteja constituído.

Normas jurídicas violadas:

Conforme se disse supra a Decisão ora impugnada, em nosso entendimento, infringiu o disposto nos preceitos legais a saber:

I- Arts. 37º, 38º, 51º nº 1, artº 58º e 59º do CPTA;

II- Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, em especial o artº 4º.

III- Decreto Lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º

IV- alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril;

V- nºs. 4 e 5, do artº 62º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril;

VI- nº 2, do artº 63º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril;

VII- nº 4, do artº 23º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril;

VIII- nº 1, do artº 24º do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril;

IX- Artº 9º do C.C.

X- Do Código de processo Civil vigente à data: o disposto no nº 2 do artº 660º, o consignado na alínea d), do nº 1, do artº 668º, e o estatuído no nº 2, do artº 659º.

XI- Na sequência do alegado precedente, ainda, o artº 203º da CRP.

XII- O TCA Norte decidiu em antinomia com o já decidido pelo STA, numa situação manifestamente idêntica à dos presentes autos.(...)

2- O presente Recurso ser considerado procedente, revogando-se as Decisões proferias nas duas instâncias, substituindo-as por uma outra que considere improcedente a ação administrativa a que se reporta os presentes autos.”

3. Não foram apresentadas contra-alegações.

4. A revista foi admitida por acórdão de 25.11.2016, da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, extraindo-se do mesmo:

“(...) 3.2. Os autores pretendem ser ressarcidos das diferenças remuneratórias deixadas de auferir em virtude de terem cessado funções no Conselho Executivo em 1-7-2009, sendo que tinham sido empossados nos respectivos cargos para o mandato correspondente ao triénio 2007-2010.

Como decorre da matéria de facto foi aberto concurso para Director, através de aviso publicado no DR, II Série, de 2-4-2009. Os autores instauraram processo cautelar visando a suspensão de eficácia dos actos que iniciaram procedimento concursal para recrutamento do director. A providência foi liminarmente indeferida por decisão que ainda não transitou. Contudo, os autores não instauraram qualquer acção judicial destinada a impugnar os referidos actos.

A primeira instância condenou o réu a pagar aos autores as quantias pedidas, isto é, o suplemento deixado de auferir pelos autores relativo ao exercício de funções no Conselho Executivo.

O TCA Norte apreciou em primeiro lugar a questão da existência de erro na forma de processo por estar em causa matéria objecto de actos administrativos e os autores não os terem impugnado através da acção administrativa especial. Considerou, além do mais, que, estavam reunidos os pressupostos exigidos pelo art. 38º, 1 do CPTA para que os autores fizessem uso da acção administrativa comum para verem satisfeita a sua pretensão. De seguida decidiu que estavam verificados os pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual.

As questões suscitadas são complexas, suscitam dificuldades superiores ao comum e respeitam a uma generalidade de situações, como se disse no acórdão desta formação que admitiu um recurso de revista num caso semelhante – cfr. acórdão de 26-1-2012, proferido no processo 029/12.

Por outro lado o acórdão deste STA, de 26-9-2013, proferido no processo acima referido, decidiu em sentido contrário (embora com um voto de vencido) ao do acórdão recorrido:

“(...) A solução das instâncias, sobrepondo uma aparente força da letra da lei «completam os mandatos» a tudo o mais que decorre da intenção legislativa não pode persistir.

E aliás, a situação não se poderia nunca resolver apenas pela letra da lei. A letra da lei também estabelece a eleição «até 31 de Maio de 2009» e a tomada de posse «nos 30 dias subsequentes à homologação dos resultados eleitorais pelo director regional de educação» (art. 24.º, 1).

Por isso, sendo que tem ainda correspondência com o sentido literal considerar «completam os mandatos» como dirigindo-se, por um lado, ao regime ao abrigo do qual continuavam esses mandatos (o regime de 98) e, por outro lado, como referindo como termo final necessário o da eleição e tomada de posse do novo director, pela evidente impossibilidade de coexistência de diversos directores, sob diversos regimes, e porque nesta perspectiva não há solução de continuidade, assegurando-se a plena e desejada entrada em funcionamento do novo regime, deve ser este o sentido que se deve colher das normas em causa, por ser esse o sentido decisivo da lei (artigo 9.º do Código Civil).

Ora, neste quadro não se verifica a alegada actuação ilegal por parte da Administração, actuação ilegal que suportou a sua condenação. (…)”

5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº 1, CPTA, não foi emitido Parecer.

6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

Ambas as instâncias fixaram a seguinte matéria de facto:

1- Os autores A……………., B………………, C……………. e D……………… são docentes em exercício de funções no Agrupamento de Escolas de ………, sito em Rua ………….., 3804-….. ……., Aveiro.

2- No dia 02.07.2007, os autores foram empossados respectivamente como Presidente e como Vice-Presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de ………. para o mandato correspondente ao triénio 2007-2010.

3- Em reuniões ocorridas nos dias 2 e 6 de Março de 2009, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento deliberou iniciar o procedimento para recrutamento do Director.

4- Designou, para tanto, a comissão paritária competente para avaliar as candidaturas e deliberou a aprovação do regulamento do concurso.

5- O aviso de abertura do concurso foi publicado na II Série do Diário da República no dia 02.04.2009.

6- Houve diversos opositores ao concurso.

7- As actas relativas às reuniões realizadas em 2 e 26 de Março foram aprovadas.

8- Em 26.05.2009 o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ……….. procedeu à eleição do Director, tendo sido eleita a candidata E……………

9- No dia 01.07.2009, realizou-se a tomada de posse da Directora eleita.

10- Em consequência os autores deixaram nessa data de exercer funções inerentes ao mandato que cumpriam.

11- Tendo também deixado de receber o respectivo suplemento remuneratório, no valor mensal de €529,62 para a autora A…………. e no valor mensal de €308,95 para cada um dos restantes Autores, D……………, B…………. e C…………

12- E passaram a assumir as suas funções normais de professores de agrupamento, tendo-lhes sido atribuído horário semanal correspondente à sua posição na carreira.

13- Os autores sentiram-se diminuídos perante os colegas de profissão, atendendo às funções e cargos desempenhados, eleitos pelos pares.

14- Os autores sentiram-se defraudados e incomodados perante quem neles votou e que, considerando que estavam a exercer um bom mandato, por verem-se removidos do mesmo.

15- Os autores instauraram em 01.07.2010 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro o processo cautelar nº 331/09.4 AVR, pelo qual requereram que fossem decretadas as seguintes providências cautelares, nos seguintes termos:

a) suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ………… de iniciar o procedimento concursal para recrutamento do Director;

b) suspensão da eficácia do acto de abertura do concurso para recrutamento do Director do Agrupamento de Escolas de ………..;

c) suspensão da eficácia da deliberação do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas de ……….. de aprovar o regulamento do concurso para recrutamento e eleição do Director do Agrupamento; e

d) suspensão da tomada de posse do Director eleito pelo Conselho Geral Transitório, agendado para 1 de Junho de 2009, pelas 18:30 horas.

16- Aquele requerimento foi liminarmente rejeitado em sede de despacho liminar a que alude o artigo 116º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, proferido em 01.07.2009, despacho que não transitou em julgado.

17- Os autores não instauraram qualquer acção judicial destinada à impugnação de qualquer um daqueles actos referidos em 15 supra.

3. O DIREITO

3.1. Nulidade de acórdão por violação do nº 2 do artº 660º, alínea d), do nº 1, do artº 668º, e nº 2, do artº 659º.

No decorrer das alegações o aqui recorrente começa por qualificar de nula a decisão recorrida nos termos do nº 2 do artº 660º do CPC 4º e da Lei nº 67/2007 de 31/12, por não ter decidido ser inteira culpa dos recorridos não terem recorrido à via judicial com vista a eliminar da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do Conselho Executivo.

Contudo, nas conclusões das alegações, o aqui recorrente antes qualifica tal facto como de violação de lei não obstante continuar a invocar a violação das referidas normas relativas à nulidade.

De qualquer forma sempre não resulta dos autos a ocorrência de qualquer nulidade.

Nos termos do art.º 615º nº1 al. d) do novo CPC, que, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, determina que é nula a sentença: “...d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento...”.

Ora, tendo o tribunal se pronunciado sobre todas as questões que lhe foram suscitadas, que não se confunde com meros argumentos, a questão em causa recorrente não é, efectivamente, de nulidade de acórdão mas antes de erro na apreciação de questão tratada.

Sendo assim, essa será a forma como infra dela iremos conhecer.

Não está, pois, aqui em causa qualquer questão de nulidade de acórdão por omissão de tratamento de questão de que lhe cumprisse conhecer e em consequência também não o será de violação do art. 203º da CRP.

3.2. Violação do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro e artigos 37º, 38º, 51º, 58º e 59º do CPTA.

Alega o recorrente que a decisão do TCA Norte erra ao considerar que o facto de não ter sido, oportunamente, impugnado determinado ato administrativo, tal não constitui circunstância obstativa à instauração de ação administrativa destinada a efetivar responsabilidade civil extracontratual fundada na ilegalidade desse mesmo ato, já que nesse caso importará conhecer, a título incidental, de tal ilegalidade.

E que, também, não estamos em sede de responsabilidade civil extracontratual nos termos do artº 19º, nºs 3 e 5 do RAAG – D/L nº 115-A/98 já que os elementos do Conselho Executivo são, obrigatoriamente, docentes do quadro da Escola e, como tal, as respetivas relações perante o ME são contratuais, emergentes do correspondente contrato com o ME, que não se extinguem com a eleição, e não extracontratuais, não obstante terem sido eleitos, pois continuam integrados no corpo docente, como funcionários do ME e perante este responsáveis – cfr, designadamente, artº 42º, ambos do RAAG aprovado pelo D/L nº 115º-A/98 de 4 de maio, em vigor à data em que foram eleitos.

Refere, também, que nunca poderia estar em causa o apuramento de responsabilidade extracontratual, por não ter aplicabilidade a norma constante do nº 1, do artº 38º do CPTA, designadamente, por manifesta inverificação do segmento normativo «… Nos casos em que a lei substantiva o admita …», já que nos termos do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, sempre seria assacada a inteira culpa por não terem impugnado toda uma sucessão de atos, designadamente, os atos de abertura do procedimento concursal, e os subsequentes que conduziram à eleição do Diretor e respetiva homologação, ou seja, por imperativo do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, não terem recorrido à via judicial com vista a eliminarem da sua esfera jurídica os atos lesivos que conduziram à extinção do Conselho Executivo.

Vejamos, então, se os autores e aqui recorridos podiam intentar a presente acção.

Comecemos pela questão relativa ao veiculado na decisão recorrida de a acção não estar fundada em responsabilidade contratual, face ao peticionado pelos autores mas antes na violação de direito conferido directamente por regime legal.

A este propósito e chamando à colação acórdão deste STA 29/12 de 26/09/013 que se pronunciou sobre questão idêntica diremos que:

“Com efeito, “o que sucedeu - como se referiu no Acórdão recorrido - foi que estes professores, ao abrigo do disposto da anterior legislação que aprovou o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário [DL nº 115-A/98 de 04 de Maio] e porque reuniam os requisitos legalmente exigidos, se apresentaram a eleições, nos termos e para os efeitos previstos nos art.ºs 19.º e 20.º, tendo saído vencedores e, dessa forma, depois de homologados os resultados pelo director regional de educação, tomaram posse, nos termos previstos no art.º 21º.”

Ou seja, foi na qualidade de professores do quadro da sua Escola e nos termos legalmente regulamentados que os Autores foram eleitos para o Conselho Executivo e, assim sendo, as funções que aí desempenharam não resultaram da celebração de nenhum contrato com o Ministério da Educação ou com a própria Escola mas das normas legais que regiam o governo das Escolas.”

Não tem, pois, razão o recorrente quando põe em causa o decidido no acórdão recorrido de que estamos perante actos praticados no âmbito da responsabilidade extracontratual, por força da Lei 67/2007, e não perante uma responsabilidade contratual.

Pretende, também, o recorrente que não era possível a instauração desta acção já que o por si peticionado dependia da prévia impugnação dos actos lesivos do procedimento que culminou com a eleição do novo Director do seu Agrupamento Escolar e com a suspensão do suplemento remuneratório que recebiam na qualidade de membros do extinto Conselho Executivo.

Pelo que, não tendo ocorrido tal impugnação, os referidos actos consolidaram-se definitivamente na ordem jurídica, impossibilitando-os de lançar mão desta acção para alcançar o aqui peticionado.

Nos termos do artº 4º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro:

“Quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos causados, designadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.”

Ora, não podemos olvidar que a pretensão dos autores aqui em causa é a condenação do Ministério da Educação no pagamento de uma indemnização fundada na ilegalidade da sua conduta e não a anulação dos actos que determinaram a cessação das suas funções no Conselho Executivo.

E, nada impunha que previamente à formulação deste pedido previamente solicitassem a anulação daqueles actos.

Na verdade, e tal como resulta do art. 37º, 2 f) do CPTA:

“1- Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial, designadamente: (...)

f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.”

E, do artigo 38.º:

“Ato administrativo inimpugnável

1- Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.”

Ou seja, nada impedia que os aqui recorridos intentassem a presente acção administrativa comum como forma de poderem obter indemnização a que entendem ter direito pela prática dos actos aqui em causa e sem que, previamente, os tenham impugnado.

Neste mesmo sentido se pronunciou o supra referido recente acórdão deste STA Proc. 29/12 de 26/09/2013:

“A alegação do Recorrente evidencia, assim, confusão entre a acção administrativa especial destinada à anulação de actos e a acção administrativa comum destinada a obter a condenação no pagamento de uma indemnização. Tanto mais quanto é certo que se retira, da conjugação do que se dispõe nos art.º 37.º, 38.º e 46.º do CPTA, que a propositura de acções fundadas na responsabilidade civil da Administração está dissociada da impugnação dos actos donde a mesma decorre e que, por isso, só a título incidental é que o Tribunal pode conhecer da ilegalidade de acto administrativo que lhe está na origem. De resto, é isso que resulta do que se estatui no n.º 2 do mesmo normativo onde se dissociam os efeitos que podem ser alcançados através desses diferentes meios processuais e, por isso, se prescreve que “a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável.”

Ou seja, a diferenciação entre aqueles dois meios processuais é tão clara que o art.º 38.º/1 do CPTA prescreve que “... no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.” Ou seja, contrariamente ao que o Recorrente sustenta, só “nos casos em que a lei substantiva o admita”, é que é possível, na acção destinada a accionar a responsabilidade civil da Administração, que o Tribunal conheça da ilegalidade de acto administrativo que já não possa ser impugnado. Mas, ainda assim, só a titulo incidental.

Nesta conformidade, e não pretendendo os Autores a anulação dos actos invocados pelo Réu mas, apenas e tão só, ser ressarcidos de determinados danos, nenhuma ilegalidade foi cometida quando os mesmos propuseram a presente acção administrativa comum visto esta ser apta a alcançar a sua pretensão, isto é, a resolver os litígios relativos à “responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso” (art.º 37.º/2/f) do CPTA.).”

Não ocorre, pois, qualquer erro no meio utilizado para a obtenção da pretensão deduzida, não obstante estar em causa um tipo de responsabilidade extracontratual.

3.3. Violação do Decreto Lei nº 115-A/98 de 4 de maio, em especial arts. 15º, 16º e 19º e da alínea c), do nº 1, do artº 61º, 62º nºs 4 e 5, 63º nº2, 23º nº4 4 24º nº1 do RAAG aprovado pelo Decreto-lei nº 75/2008, de 22 de abril, artº 9º do C.C.

Invoca o recorrente que foram violadas estas disposições do DL nº 75/2008, de 22/4 (com entrada em vigor em 23/4/2008) já que resulta do mesmo o estabelecimento da data de 31/5/09 como limite para a eleição do novo Director, pelo que, sempre o mandato se consideraria terminado na data da tomada de posse do novo Director, a qual teria de ocorrer nos trinta dias após a eleição cuja data limite era 31/5/09.

Então vejamos.

A questão que importa conhecer é a de interpretação do art. 62º do DL 75/2008 e nomeadamente se resulta do mesmo que apenas se aplicará aos casos em que os mandatos dos membros dos conselhos executivos em exercício terminem antes de 31.05.09, ou se, nesta data, tem que estar terminado o procedimento de recrutamento do Director, ainda que não esteja terminado o mandato dos membros do Conselho Executivo eleito ao abrigo do RAAGE/98.

A decisão recorrida, e tendo por base o Ac. do TCAN 00521/09.0 de 25/11/2010, entendeu que não resulta de toda a sistemática do diploma em causa uma interpretação imperativa da data de 31.05.2009 para términus do prazo de procedimento de eleição de Director, por tal entrar em colisão com o texto de normas do mesmo diploma, como seja a do artigo 63º que, “também ele situado no capítulo das disposições transitórias e finais, e sob a epígrafe de mandatos e cessação de funções, estipula que a assembleia de escola em exercício ao abrigo do RAAGE/98 só cessa funções com a tomada de posse dos membros do CGT, que os actuais membros dos conselhos executivos completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98, que os mandatos das direcções executivas então existentes, que terminem depois de 23.04.2008, são prorrogados até à eleição do director, e que os coordenadores dos departamentos curriculares completam os respectivos mandatos nos termos do RAAGE/98 [ver nºs 1, 2, 3, 7]. E também com o artigo 61º desse RAAGE/08 que, integrando o mesmo capítulo das disposições transitórias, diz que ao CGT cabe, além do mais, proceder à eleição do director, caso tenha já cessado o mandato dos anteriores órgãos de gestão e não esteja ainda eleito o conselho geral [nº1 alínea c)].”

E, depois, conclui que a compatibilização entre os preceitos apenas ocorrerá se se interpretar os mesmos no sentido de o prazo de eleição do director, a que alude o artigo 62º nº4 do RAAGE/08, ser considerado como um prazo meramente indicativo, e não um comando imperativo, por ter sido essa a vontade legislativa.

Mas, não nos parece que deva ser assim.

Tendo por base as regras de interpretação da lei a que se alude no artigo 9º nº1 do CC esta não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada não podendo, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

Atenhamo-nos ao caso sub judice.

Nos termos do art. 62º do RAAG:

“1- No prazo máximo de 30 dias úteis após a entrada em vigor do presente decreto-lei, o presidente da assembleia de escola desencadeia os procedimentos necessários à eleição e designação dos membros do conselho geral transitório.

2- Esgotado esse prazo sem que tenham sido desencadeados esses procedimentos, compete ao presidente do conselho executivo ou ao director dar imediato cumprimento ao disposto no número anterior.

3- O regulamento interno previsto na alínea a), do nº 1 do artigo anterior deve estar aprovado até 31 de Maio de 2009.

4- O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009.

5- No caso de o conselho geral não estar constituído até 31 de Março de 2009, cabe ao conselho geral transitório desencadear o procedimento para recrutamento do director e proceder à sua eleição”.

Por sua vez, o art. 63º do DL n° 75/2008 de 22/04 sob a epígrafe "Mandatos e cessação de funções" (e inserido nas disposições transitórias e finais) dispõe:

“1- A assembleia de escola exerce as competências previstas no artigo 10° do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril, e só cessa as suas funções com a tomada de posse dos membros do conselho geral transitório.

2- Os actuais membros dos conselhos executivos ou os directores e respectivos vice-presidentes, vogais ou adjuntos, assim como os membros das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras completam os respectivos mandatos, nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.° 24/99, de 22 de Abril, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.

3- Os mandatos das direcções executivas, das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras que terminem depois da entrada em vigor do presente diploma são prorrogados até à eleição do director.

4- Sem prejuízo do disposto no número anterior e por decisão das direcções executivas, das comissões provisórias ou das comissões executivas instaladoras, após o termo dos respectivos mandatos, podem desde logo ser desencadeados os procedimentos conducentes à eleição do director, nos termos e para os efeitos da alínea c), do nº 1 do artigo 61º.

5- Com a entrada em vigor do presente diploma, as direcções executivas eleitas ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril, assumem as competências previstas no artigo 20° do presente diploma, assumindo o presidente do conselho executivo ou o director as competências previstas neste diploma para o director.

6- Para efeitos do disposto no n° 3 do artigo 25.º o número de mandatos começa a contar-se para os mandatos iniciados após a entrada em vigor do presente diploma.

7- Os coordenadores dos departamentos curriculares completam os respectivos mandatos, nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 115-A/98, de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n° 24/99, de 22 de Abril" […].

E, diz-se no art° 71° deste mesmo diploma que “sem prejuízo do disposto no artº 63 são revogados:

a) O Decreto-Lei nº 115-A/98 de 04 de Maio.

b) O Decreto Regulamentar n° 10/99, de 21 de Julho.

E ainda o disposto no art° 62° do mesmo DL, com a epígrafe "Prazos":

Sendo a questão, desde logo, de interpretação da lei e de conjugação dos arts. 62º nº4 e 63º nº 2 do DL 75/2008 e atendendo também aos artsº 24º e 61º do RAAG podemos concluir que há um regime transitório para se implementar a reforma, impondo-se como limite a eleição do Diretor em 31 de maio de 2009.

É que, face aos elementos de interpretação supra referidos a considerar, o Diretor tem de ser sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório, o que significa que, se na data da tomada de posse os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tiverem terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do Director eleito.

Resulta do diploma em análise que o legislador quis criar lideranças fortes, como medida necessária de reorganização do regime de administração escolar, substituindo um órgão colegial por um órgão unipessoal, criando a figura do Diretor como o rosto visível de cada Escola responsável pelo desenvolvimento do projeto educativo em substituição do modelo de gestão e administração das Escolas.

E, em cada Agrupamento ou Escola não agrupada, quis que o Diretor fosse eleito até 31 de maio de 2009, mesmo que para isso tivesse de ser o CGT a agir, caso o Conselho Geral ainda não estivesse constituído, estando subjacente a tais medidas legislativas a vontade de mudança imediata no quadro da gestão escolar – nºs 4 e 5 do artº 62º do RAAG.

Ou seja, o novo RAAG entrou em vigor em 23/04/2008 e como o legislador estabeleceu um limite objetivo para a eleição do Diretor (31 de maio de 2009), quis deixar bem claro (alínea c), do nº 1, do artº 61º) que se naquele hiato de tempo, por qualquer motivo, o mandato dos atuais órgãos de gestão terminasse e ainda não estivesse eleito o Conselho Geral, o CGT procedia de imediato à eleição do Diretor, ou seriam prorrogados os mandatos mas não seria concebível nomear-se uma comissão provisória.

Impuseram-se prazos de cumprimento obrigatórios, sem estar prevista qualquer possibilidade de diferimento no tempo da eleição do Diretor, que tem necessariamente de ocorrer até 31 de maio de 2009.

E, não se diga que o art. 63º nº2 do mesmo diploma quando refere que «… Os atuais membros dos conselhos executivos, ou os diretores (…) completam os respetivos mandatos, nos termos …» impede tal interpretação.

Na verdade, a interpretação a dar é a de que tal completude de mandatos efectiva tem sempre por limite o referido prazo de tomada de posse do Diretor, na sequência da sua eleição em 31 de maio de 2009.

O que não obsta a que resulte do mesmo preceito o reconhecimento dos direitos aos elementos dos conselhos executivos cessantes, de consideração do mandato como completo.

A este propósito extrai-se do acórdão deste STA de 26/09/013, Proc. 29/012, a que aderimos:

“(...) 2.2.4.2. Impõe-se ter em atenção uma diferença fundamental entre o regime de transição estabelecido aquando da aprovação do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, pelo DL 115-A/98, e o regime de transição estabelecido no DL 75/2008.

No primeiro, a técnica legislativa e o pensamento legislativo foram diferentes: o regime de autonomia consta de anexo ao diploma, e as regras de transição constam do articulado do próprio decreto-lei.

E dele se retira que o regime de autonomia é para ser posto em prática faseadamente, atentas as diferentes realidades que toma em consideração. Entre essas realidades estão(vam) os mandatos em curso: os mandatos em curso condicionavam as próprias acções necessárias à entrada em pleno funcionamento do respectivo regime. É o que se estabelece no artigo 4.º:

«Artigo 4.º

Mandatos em vigor

1- Os actuais membros dos conselhos directivos e os directores executivos completam os respectivos mandatos, nos termos da legislação que presidiu à sua constituição, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.

2- Compete aos órgãos de gestão referidos no número anterior desenvolver as acções necessárias à entrada em pleno funcionamento do regime em anexo ao presente diploma, no início do ano escolar subsequente ao da cessação dos respectivos mandatos.

3- Para efeitos do disposto no número anterior, os órgãos de gestão devem realizar as operações previstas no n.º 3 do artigo seguinte até 31 de Maio do ano em que ocorre a cessação dos seus mandatos».

Nada disso acontece no DL 75/2008. Neste, o calendário de acções para levar ao terreno o novo regime encontra-se estabelecido de modo imperativo (e não de modo indicativo - no acórdão recorrido também se faz apelo a prazos indicativos, ao invocar-se o ac. TCAN de 25.11.2011) sem qualquer linha de gradação ou faseamento, nomeadamente, quanto à eleição de director.

Recorde-se, ainda, o artigo 62.º:

«Prazos

1- No prazo máximo de 30 dias úteis após a entrada em vigor do presente decreto-lei, o presidente da assembleia de escola desencadeia os procedimentos necessários à eleição e designação dos membros do conselho geral transitório.

2- Esgotado esse prazo sem que tenham sido desencadeados esses procedimentos, compete ao presidente do conselho executivo ou ao director dar imediato cumprimento ao disposto no número anterior.

3- O regulamento interno previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior deve estar aprovado até 31 de Maio de 2009.

4- O procedimento de recrutamento do director deve ser desencadeado até 31 de Março de 2009 e o director deve ser eleito até 31 de Maio de 2009.

Isto significa que se no regime de 98 o novo modelo ficava, de certo modo, pendente ou subordinado na sua efectiva aplicação aos diversos tempos de cessação dos mandatos dos órgãos de gestão, já no regime de 2008 as regras sobre a continuação dos mandatos dos directores e outros devem ser interpretadas à luz da exigência de entrada em vigor do novo regime, de modo temporalmente uniforme em todas as escolas.

Essas regras sobre a continuação dos mandatos estão ao serviço da entrada em vigor, imperativa, do novo regime, não o inverso.

Por isso, a regra do art. 63°, n.º 2, somente significa(va) que os membros dos conselhos executivos não cessariam imediatamente as funções, antes levariam até ao fim os mandatos que se completassem entre o início de vigência do DL n.º 75/2008 e a eleição e posse de um novo director. Mas este momento seria o terminus ad quem desses mandatos pretéritos.

2.2.4. 3. A solução das instâncias, sobrepondo uma aparente força da letra da lei «completam os mandatos» a tudo o mais que decorre da intenção legislativa não pode persistir.

Ora, neste quadro não se verifica a alegada actuação ilegal por parte da Administração, actuação ilegal que suportou a sua condenação.”

Em suma, resulta dos preceitos supra referidos do diploma em causa que:

- Se o mandato terminar antes da eleição do Diretor, por ter chegado ao seu terminus, os mandatos prorrogam-se até à eleição do diretor – nº 3, do artº 63º. – Se o terminus do mandato se verificar por outras razões, estamos perante a situação da alínea c), do nº 1, do artº 61º do RAAG, ou seja, o Conselho Geral Transitório procede à eleição do novo Director.

_ Se o mandato não tiver terminado na data limite para a eleição do Director, considera-se terminado na data da tomada de posse daquele.

É que, como resulta do disposto nos artsº 24º, 61º, 62º e 63º do RAAG há um Regime Transitório para se implementar a reforma do RAAG que vai de 23 de abril de 2008 até à eleição do Diretor em 31 de maio de 2009.

E, em todos os casos, o Diretor é sempre eleito até 31 de maio de 2009, pelo Conselho Geral ou pelo Conselho Geral Transitório.

Caso à data da tomada de posse do novo Director os mandatos dos Conselhos Executivos ainda não tenham terminado, as suas funções cessam com a tomada de posse do diretor eleito até 31 de maio de 2009, mas é reconhecido aos seus elementos um mandato completo para os devidos efeitos.

E, sendo esta a interpretação a fazer dos referidos preceitos legais temos de concluir que, porque a ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro tem com destinatários aqueles, e apenas aqueles, que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …», não está em causa a atribuição de qualquer indemnização.

Como resulta do art. 1º nº1 do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro:

«… Pelo exercício de cargos de direção executiva em escolas ou agrupamentos de escolas previstos no regime de autonomia, administração e gestão, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de maio, é atribuído um suplemento remuneratório, o qual acresce à remuneração base do respetivo titular, e cujo valor é determinado nos termos do número seguinte …».

Artº 2º: «… Os titulares dos cargos a que se refere o n.º 1 do artigo anterior exercem as respetivas funções em regime de isenção de horário, não lhes podendo ser abonada qualquer retribuição por serviço docente extraordinário …».

Artº 3º: «… 1 – O presidente do conselho executivo ou o diretor exercem as respetivas funções em regime de exclusividade, com faculdade de lecionação de uma turma.

2- Os vice-presidentes do conselho executivo ou os adjuntos do diretor beneficiam de redução da componente letiva, de acordo com a concessão de um crédito global atribuído a cada escola ou agrupamento de escolas, nos termos do quadro constante do anexo n.º 2 ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

3- A gestão do crédito referido no número anterior é da responsabilidade da direção executiva, de acordo com os critérios fixados no regulamento interno da escola.

4- Os vice-presidentes e adjuntos que sejam educadores de infância ou professores do 1.º ciclo do ensino básico desenvolvem a componente letiva a que ficam vinculados, após a redução prevista nos números anteriores, em atividades de apoio educativo e de complemento curricular, realizadas a nível do estabelecimento de educação ou de ensino …»

E do preâmbulo do mesmo:

«… Numa lógica de efetiva descentralização e de consideração adequada da dimensão local das políticas educativas, ao Estado compete continuar a investir na qualidade da educação, em nome do serviço público, e a incentivar tal processo de autonomia, disponibilizando os meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, traduzido na devolução de novas competências aos órgãos e estruturas de administração e gestão das escolas, entre os quais se encontra a direção executiva.

A fixação de um suplemento remuneratório para os docentes titulares do órgão de administração e gestão dos estabelecimentos, nas áreas pedagógica, cultural, administrativa e financeira, bem como para os coordenadores de estabelecimentos integrados em agrupamentos, afigura-se ser a melhor forma de contribuir para dignificar o exercício das funções por parte dos docentes eleitos para desempenhar tais tarefas …».

Em suma, face à ratio legis do Decreto-lei nº 355-A/98, de 13 de novembro, às circunstâncias em que foi elaborado, às condições específicas em que é aplicado, e ao respectivo texto legal podemos concluir que o conteúdo constante do referido diploma legal tem como destinatários aqueles que se encontrem no exercício efetivo de funções, como «… meios que permitam compensar o acréscimo de responsabilidades, …»

O que não é o caso dos recorridos já que quem não exerça efetivamente o mandato, não se encontra no âmbito teleológico nem no ratio legis, do Decreto-lei 355-A/98, de 13 de novembro.

Pelo que, procede o recurso nesta parte.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:

a) conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida;

b) julgar improcedente a ação administrativa comum interposta pelos aqui recorridos.

Custas em todas as instâncias pelos autores, ora recorridos.

Lisboa, 30 de Março de 2017. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

01247/16

Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

3. O DIREITO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

3. O DIREITO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional