030/09 - Tribunal dos Conflitos

I- À face do ETAF de 2002, cabe aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, independentemente de lhes ser aplicável um regime de direito público ou de direito privado.

II- A REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, E.P., que sucedeu na posição jurídica da CP – CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES, nos termos dos arts. 10.º, n.º 1, alínea d) e 14.º, n.º 2, do DL n.º 104/97, de 29 de Abril, e a REDE FERROVIÁRIA NACIONAL, E.P.E. (REFER, E.P.E.), em que a primeira foi transformada pelo DL n.º 141/2008, de 22 de Julho, são pessoas colectivas de direito público.

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1- A... e Outros instauraram, em 6-4-2004, nas Varas Cíveis de Lisboa, acção declarativa de condenação com processo ordinário contra a CP – CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES, E.P

A REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, E.P., já tinha sucedido, à data da propositura da acção, na posição jurídica da CP – CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES, nos termos dos arts. 10.º, n.º 1, alínea d) e 14.º, n.º 2, do DL n.º 104/97, de 29 de Abril.

Na pendência do processo, a REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, E.P. foi transformada em entidade pública empresarial, com a denominação de REDE FERROVIÁRIA NACIONAL, E.P.E. (REFER, E.P.E.), pelo DL n.º 141/2008, de 22 de Julho.

A acção visa a condenação da Ré a pagar a quantia de € 455.519,12, acrescida de juros de mora desde a data da citação até efectivo e integral pagamento.

Para tanto, os Autores alegaram, em suma, que no dia 1999-04-15, ocorreu um acidente ferroviário na estação de caminhos de ferro de Benfica, do qual resultou a morte de B..., o qual podia ter sido evitado se as pessoas encarregadas da estação estivessem nos seus postos de trabalho e atentos ao movimento ferroviário.

A 1.ª Vara Cível de Lisboa, por despacho de 10-10-2008, declarou-se competente em razão da matéria para conhecer da acção.

Inconformada, a Ré interpôs recurso de agravo do referido despacho para o Tribunal da Relação de Lisboa, que dando provimento ao recurso, por acórdão de 30-4-2009, revogou a decisão recorrida, substituindo-a por outra em que se declarou o tribunal Recorrido absolutamente incompetente por infracção das regras de competência em razão da matéria, absolvendo a Agravante, REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, E.P. da instância.

Inconformados com o acórdão referido, os Autores interpuseram dele o presente recurso para este Tribunal dos Conflitos, nos termos do art. 107.º, n.º 2, do CPC, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O Tribunal da Relação veio julgar materialmente incompetente o tribunal comum, e declarar o tribunal recorrido absolutamente incompetente por infracção das regras de competência em razão da matéria, absolvendo-se a Agravante, "REDE FERROVIÁRIA NACIONAL - REFER, E. P." da instância;

2. Com tal decisão não se conformam os Autores, ora Recorrentes, porquanto, estando em causa actos de gestão privada da Agravante, são também competentes os tribunais comuns, isto é, não se verifica incompetência absoluta.

3. É entendimento generalizado na jurisprudência produzida acerca desta matéria que o desrespeito pelas regras de competência consagradas no E.T.A.F. (Lei 13/2002), estando em causa actos de gestão privada, não conduzem a uma incompetência absoluta, remetendo para a competência residual dos tribunais comuns.

4. Discordam os Autores que seja indiferente para aferir da competência jurisdicional "a questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada".

5. A natureza da responsabilidade em causa, radicando em actos de gestão privada, leva à inaplicabilidade da alínea g) do n.º 1 do artº 4º do ETAF.

6. Nos termos em que os Autores apresentam a acção e considerando a causa de pedir e os pedidos formulados, estamos perante actos configurados como de "gestão privada", tal como os qualificou o Tribunal a quo, pelo que são competentes também os tribunais comuns, logo as Varas Cíveis de Lisboa.

7. Deve, pois, a Acção prosseguir na 1.ª Vara Cível da Comarca de Lisboa, por ser este tribunal competente para dirimir o litígio que lhe está subjacente, declarando o Tribunal de Conflitos tal competência e revogando, consequentemente, o douto acórdão recorrido.

Termos em que:

O douto Acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que fixe o Tribunal competente para julgar a acção interposta pelos Autores, declarando a 1.ª Vara Cível de Lisboa materialmente competente para julgar a presente acção, com as legais consequências.

Assim se fazendo JUSTIÇA!

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. Vem o presente recurso interposto do douto acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso de agravo, revogou a decisão recorrida proferida pela 1ª Vara Cível de Lisboa, e julgou o tribunal recorrido absolutamente incompetente, por infracção das regras de competência, em razão da matéria, dado não competir aos Tribunais Comuns o conhecimento de acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, nos termos do disposto no art. 4º, n.º 1, g) do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002.

2. Alega, em síntese, a recorrente que estando em causa acção de responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, por acto de gestão privada, é inaplicável este referido preceito legal, pelo que são residualmente competentes para dela conhecer os Tribunais Comuns, logo a 1.ª Vara Cível da Comarca de Lisboa.

3. Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Na verdade, como este Tribunal dos Conflitos tem vindo a entender, "nos termos da alínea g), n.º 1, do artigo 4.º do actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31.XII, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer, pois, por actos de gestão pública, (como no ETAF84) quer por actos de gestão privada praticados no exercício da função pública".

Neste sentido, os doutos acórdãos deste TC, de 26/10/06, Conflito 018/06; de 26/9/07, Conflito 013/07; de 23/01/08, Conflito 017/07; de 20/02/08, Conflito 019/07; de 27/5/08, Conflito 07/08; de 10/9/08, Conflito 11/08; de 7/10/09, Conflito n.º 01/09 e de 8/10/2009, Conflito n.º 012/09, a cuja doutrina inteiramente se adere e que não se mostra posta em crise nas alegações produzidas.

Refira-se também, em abono da decisão recorrida, que deverá considerar-se revogada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, por força do disposto no art. 7.º, n.ºs 2 (parte final) e n.º 3 (2.ª parte) do C. Civil, a norma do art. 32º, n.º 1 dos Estatutos da REFER, aprovados pelo DL n.º 104/97, de 19 de Abril, Anexo I, invocada nas alegações da recorrente, nos termos da qual "... compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a REFER, E.P., incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa", conforme entendimento perfilhado nos doutos acórdãos deste Tribunal, de 23/01/2008, Conflito n.º 017/07 e de 7/10/2009, Conflito n.º 01/09.

4. Improcedendo assim todas as conclusões das alegações da recorrente, deve em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o acórdão recorrido.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A questão que é objecto do presente recurso é a de saber se cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento de uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, proposta em 2004, contra uma entidade pública.

Estando-se perante um processo instaurado em 2004, é aplicável o ETAF de 2002, por força do disposto nos arts. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.

O art. 4.º, n.º 1, alínea g), do ETAF de 2002, na redacção desta Lei, estabelece que «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto» «questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa».

Como resulta do teor expresso desta norma, desde que esteja em causa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de acto de gestão pública ou acto de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984 [como se infere do disposto no seu art. 51.º, n.º 1, alínea h)].

No acórdão deste Tribunal dos Conflitos de 23-1-2008, proferido no processo n.º 17/07, foi apreciada exaustivamente a questão do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de litígios que tenham por objecto questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, nos seguintes termos:

Apreciando, convocamos, em primeiro lugar a lei constitucional que prescreve (art. 212º/3 da CRP) o seguinte:

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Deste modo, o artigo consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos. E o primeiro problema que a sua interpretação suscita é o de saber se a reserva é absoluta, quer no sentido negativo, quer no sentido positivo, implicando, por um lado, que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e, por outro lado, que só eles poderão julgar tais questões.

(...) é dominante a interpretação com o sentido de que a cláusula consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material. Neste sentido, por exemplo: VIEIRA DE ANDRADE, in “ A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.; SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, p. 254; RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36; JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, p. 3 e segs.

Esta última linha de leitura, que não é repelida pelo texto (que não diz explicita e inequivocamente que aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas) assenta na ideia de que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do n.º 3 do art. 214º foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, tem sido acolhida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional [vide, entre outros, os acórdãos n.º 372/94 (in DR II Série, n.º 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR II Série, n.º 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003]

Este entendimento é, também o da jurisprudência maioritária do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº n.º 40247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n.º 45633, de 2001.01.24 – rec. n.º 45636, de 2001.02.20 – rec. n.º 45431 e de 2002.10.31 – rec. n.º 1329/02).

Não se vê razão para divergir desta interpretação. Consideramos, pois, que o legislador ordinário, desde que não descaracterize o modelo típico, segundo o qual a regra é que o âmbito da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material, pode sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas.

2.2. Essa foi, igualmente, a leitura do legislador do actual ETAF que, na exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem (publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, p. 14) e que passamos a transcrever, na parte que interessa:

“(…)

Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.

Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública (…).

Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da função jurisdicional.

Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.

A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)” (negrito nosso).

É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.

Temos, assim, que, com a entrada em vigor do actual ETAF, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g) e salvo as excepções subtractivas contidas no n.º 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF “privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos.

Significa isto que a qualificação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que, à luz do art. 51º/1/h) do anterior ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas “acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos” passou a ser irrelevante para este efeito. O interesse nessa distinção passou a estar confinado, apenas, ao direito material. O juiz administrativo não fica dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – acto de gestão pública ou acto de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.

A interpretação ora defendida coincide com o entendimento da Doutrina Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, p. 32; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Fiscais”, p. 59; Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, p. 714 e foi já perfilhada por este Tribunal dos Conflitos nos acórdãos de 2006.10.26 – conflito 18/06 e de 2007.09.26 – conflito n.º 13/07.

Como bem nota o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, tem sido neste sentido a jurisprudência uniforme deste Tribunal dos Conflitos, como se constata pelos acórdãos que cita, jurisprudência essa que é de manter.

3- O momento relevante para determinar a inclusão de um litígio na jurisdição administrativa é o da propositura da acção (art. 5.º, n.º 1 do ETAF de 2002).

Em 2004, quando foi proposta a presente acção, a REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, E.P. era uma pessoa colectiva de direito público, como expressamente se refere no art. 2.º, n.º 1, do DL n.º 104/97, de 29 de Abril, ao estabelecer que «a REFER, E. P., tem a natureza de pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, estando sujeita à tutela dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território». (( ) De resto, também a Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., que os Autores indicaram como Ré, era uma pessoa colectiva de direito público, como resulta do teor expresso do art. 1.º do DL n.º 109/77, de 25 de Março, que estabelece que «a empresa pública denominada Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses, nacionalizada pelo Decreto-Lei n.º 205-B/75, de 16 de Abril, é uma pessoa colectiva de direito público, que passa a denominar-se Caminhos de Ferro Portugueses, E. P.».

Por outro lado, a natureza de pessoa colectiva de direito público da Ré não se alterou com a sua transformação em entidade pública empresarial ocorrida na pendência da causa. Na verdade, com o DL n.º 141/2008, de 22 de Julho, o art. 2.º, n.º 1, do DL n.º 104/97 passou a estabelecer que «a REFER, E. P. E., é uma entidade pública empresarial com personalidade jurídica, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, estando sujeita à tutela dos ministros responsáveis pela área das finanças e pelo sector dos transportes», mas as «entidades públicas empresariais» são pessoas colectivas de direito público, como resulta do preceituado no art. 23.º, n.º 1, do DL n.º 558/99, de 22 de Julho, que estabeleceu regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas.)

Assim, é de concluir que, cabe aos tribunais administrativos conhecer da presente acção, como bem se decidiu no acórdão recorrido.

Termos em que acordam neste Tribunal dos Conflitos em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Junho de 2010. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Manuel José da Silva Salazar – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – José Vaz dos Santos Carvalho – Luís Pais Borges – Orlando Viegas Martins Afonso.