II O DIREITO.
O relato que antecede revela-nos que a Câmara Municipal de Lisboa, projectando despejar a Agravada do prédio que esta habitava e que àquela pertencia, em razão da falta de residência permanente, a notificou para, querendo, contrariar a factualidade em que assentava o fundamento da desocupação, direito que ela exerceu.
No seguimento desta resposta a referida Câmara fez inúmeras diligências no sentido de demonstrar que Agravada, de facto, não residia naquele prédio, as quais se prolongaram por quase 3 anos e, concluída a sua realização, proferiu a decisão recorrida ordenando a desocupação do dito prédio.
Perante esta factualidade o Sr. Juiz a quo considerou que, muito embora o disposto no art. 100.º do CPA tivesse sido cumprido – já que a Agravada fora notificada para fazer a contra prova dos factos que sustentavam a proposta de desocupação do prédio – certo era que entre esse cumprimento e a data em que foi proferido o despacho recorrido mediaram cerca de 3 anos e que neste intervalo tinham sido efectuadas inúmeras diligências e colhidas novas provas, pelo que se impunha que se cumprisse, de novo, o estabelecido naquele preceito. E, considerando que tal não tinha acontecido, deu provimento ao recurso e declarou nulo o acto impugnado.
A Autoridade Recorrida não aceita esta decisão por entender que os novos elementos carreados para o procedimento em nada alteraram a realidade fáctica já conhecida e que, sendo assim, se não justificava que, novamente, se cumprisse o preceituado no citado dispositivo.
A questão que se nos coloca é, assim, a de saber se é de exigir a renovação do cumprimento do disposto no art. 100.º do CPA quando, após a primeira audição do interessado, decorreu um considerável espaço de tempo e neste se fizeram novas diligências de prova.
1. Prescreve o n.º 1 do citado preceito que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103º do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Esta disposição, conforme a jurisprudência e a doutrina vêm uniformemente dizendo, constitui uma manifestação do princípio do contraditório, assumindo-se como ”uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA” Vd. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383., pois que, desta forma, não só se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado, como também se permite que se requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, as certezas que justificam os caminhos que a Administração intenta percorrer.
A referida disposição tem, assim, em vista permitir que os interessados participem e influenciem a formação da vontade da Administração e, desta forma, protegê-los de decisões que contrariem a legalidade e ofendam os seus direitos.
O exacto cumprimento do disposto no art. 100.º do CPA pode, assim, ser visto como uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque assim é, constitui uma formalidade essencial.
Todavia, como também tem sido dito, a mesma pode, em certos casos, degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte qualquer ilegalidade invalidante.
Tal acontecerá, por exemplo, nos casos “ em que apesar de não se ter concedido o direito de audiência o interessado, por sua livre iniciativa, depois de concluída a instrução, vem ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver e, isto, ainda assim, apenas se o particular tivesse tido acesso aos elementos coligidos no procedimento para melhor prepara a sua tomada de posição” Idem, pag. 385. e nos casos em que “estando em causa uma actividade vinculada da Administração, depois de o Tribunal apurar que o acto não padece de qualquer outro vício, designadamente o de violação de lei, concluiu-se que a decisão administrativa não poderá ser outra que não a decisão efectivamente tomada.” Vd. Acórdão desta Secção de26/6/97, Rec. n.º 39.792.
O que significa que a degradação daquela formalidade em formalidade não essencial só ocorrerá quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou inútil, seja porque o contraditório já se encontre assegurado, seja porque, independentemente da sua intervenção e das posições que o mesmo pudesse tomar, a decisão da Administração só pudesse ser aquela que foi tomada.
E é por ser assim que a audição dos interessados só deve ocorrer findo o procedimento - “antes de ser tomada a decisão final” - isto é, só deve ser levada a cabo depois de recolhidos todos os elementos indispensáveis à decisão, visto ser nessa altura que a Administração está em melhores condições de proferir uma decisão segura e bem fundamentada e o administrado de poder contrapor as suas razões e propor soluções alternativas. Vd. E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 453.
2. No caso sub judicio estava em causa um procedimento destinado a despejar a Recorrente duma habitação, em razão da falta de residência permanente, e sucedeu que findo o procedimento a Autoridade Recorrida notificou a Recorrente para que esta, querendo, intentasse demonstrar que, de facto, residia naquela habitação, direito que ela exerceu para contestar a veracidade do pressuposto daquele despejo.
Em resultado desta resposta, e certamente influenciada pela argumentação e pelas contraprovas apresentadas, a Autoridade Recorrida não proferiu imediata decisão e antes deu início à realização de um significativo número de diligências tendentes a apurar a verdade, as quais se prolongaram por quase três anos, tendo vindo a concluir – como inicialmente - que a Recorrente, efectivamente, não residia no prédio, o que a levou a praticar o acto impugnado.
Será que, após a realização destas diligências, se impunha que novamente se cumprisse o disposto no art. 100.º do CPA ?
Parece-nos que a resposta a esta interrogação só pode ser positiva.
2. 1. Na verdade, e desde logo, a realização daquelas diligências só pode querer significar que a Autoridade Recorrida não estava totalmente segura das razões que suportavam a sua intenção de desocupar o prédio em causa e que, por isso, sentiu necessidade de proceder a nova investigação que confirmasse, ou infirmasse, o pressuposto que determinara a decisão de desocupação.
Deste modo, a realização destas diligências é uma evidente manifestação de que a instrução foi reaberta e, consequentemente, de que o procedimento não tinha chegado ao seu termo, o que obrigava a que, concluídas tais diligências, se desse nova oportunidade à Recorrente de poder confrontar e contrariar os elementos entretanto adquiridos, tanto mais quanto é certo que nem todos confluíam no mesmo sentido.
Com efeito, enquanto as informações prestadas pela GNR e pela Conservatória do Registo Predial iam no sentido de que a Recorrente não tinha qualquer prédio em Muge e de que aí não residia, os elementos carreados pelos serviços da Autoridade Recorrida e pela Repartição de Finanças indiciam, ou eram susceptíveis de indiciar, que aquela tinha a sua residência permanente nessa localidade. – vd. pontos 11 e 12 do probatório.
Em suma, o procedimento só chegou ao seu termo após a realização das referidas diligências e, porque assim era, e porque a audição do interessado tem de ser feita findo o procedimento e “antes de ser tomada a decisão final” a Autoridade Recorrida estava obrigada a novo cumprimento do que se dispõe no citado preceito.
Acresce que entre a primeira audição da Recorrente e o momento em que foi proferido o acto impugnado decorreram cerca de três anos, o que é sinal evidente de que os elementos que, entretanto, iam sendo recolhidos não eram totalmente concludentes e não dissipavam inteiramente as dúvidas que a Autoridade Recorrida tinha, pois que se assim não fosse certamente que a decisão tinha sido mais célere e a realização de tantas diligências tinha sido dispensada. E também por isso se justificava a audição da Recorrente para que esta pudesse contrapor os seus factos e os seus argumentos relativamente aos novos dados e à decisão que, sobre eles, se projectava tomar.
Por outro lado, parte dos elementos entretanto trazidos ao processo devem ser qualificados de novos e relevantes, na medida em que provinham de entidades oficiais e, por isso, credíveis (GNR e a Conservatória do Registo Predial), que até aí não tinham sido inquiridas os quais, juntamente com os restantes elementos, permitiam uma visão mais vasta, esclarecida e abrangente do problema.
Desta forma, a renovação do cumprimento do art. 100.º do CPA após a realização das indicadas diligências constituía uma formalidade essencial a qual, atenta a sua relevância, não era susceptível de se degradar em formalidade não essencial.
E se assim era, ao contrário do que sustenta a Autoridade Recorrida, o seu cumprimento não podia ser dispensado, já que tal só pode ocorrer quando a intervenção do interessado se tornou inútil o que, pelas razões expostas, não era, manifestamente, o caso dos autos. – Neste sentido pode ver-se Acórdão deste STA de 14/4/99, rec. 44.078 e S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho, CPA Anotado, 4.ª ed., pg. 383.
3. A Autoridade Recorrida sustenta, ainda, que se está perante uma situação em que era possível a aplicação do princípio do aproveitamento do acto, já que, atentas as circunstâncias e as provas recolhidas, o conteúdo do acto impugnado não podia ser outro senão aquele que lhe foi dado.
Sem razão, porém.
Na verdade, o recurso ao aproveitamento do acto só é legítimo quando, estando em causa um comportamento vinculado, o acto que haja de proferir não possa ter outro conteúdo senão aquele que lhe foi dado e em que, portanto, a existência de eventuais vícios, em razão da economia dos actos públicos, não deve conduzir à sua anulação, uma vez que a repetição do acto conduziria a que o novo acto tivesse o mesmo conteúdo. – vd. Acórdãos deste STA de 27/9/00 (rec. 41.191), de 2/3/00, (rec. 43.3909) e de 2/5/02 (rec. n.º 48.403).
Ora, in casu, não só a Autoridade Recorrida não estava sujeita a uma actividade vinculada, como também o conteúdo do acto podia ser outro que não o que lhe foi dado.
Finalmente, a Autoridade Recorrida volta a insistir que o acto impugnado não pode ser declarado nulo porquanto se não verificou qualquer ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental.
Esta questão, porém, foi abordada e decidida no douto Acórdão deste Tribunal de fls. 100 e seg.s, tendo essa decisão transitado.
E, porque assim é, dela não cabe conhecer.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 19 de Março de 2003.
Alberto Costa Reis - relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues
