Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Instituto da Segurança Social, IP (doravante, ISS), interpôs esta revista do acórdão do TCA-Norte que negou provimento ao recurso que ele deduzira da sentença em que o TAF do Porto julgara procedente a acção deduzida por A…….., identificado nos autos, e condenara o ISS a pagar ao autor a pensão de invalidez que lhe fora atribuída, sem redução ou reposição.
O recorrente terminou a sua alegação oferecendo as conclusões seguintes:
1- O ISS, IP/CNP, não se podendo conformar com a decisão preferida no douto Acórdão que negou provimento ao recurso e confirmou “in totum” o decidido pelo Tribunal de 1ª instância, que mandou pagar a pensão de invalidez ao Beneficiário/Recorrido, sem direito a qualquer redução ou compensação não tendo em conta que o mesmo havia recebido de uma Seguradora uma indemnização atribuída a título de perda de capacidade de ganho futura (no valor de €: 16.626,66)
2- Pensão de invalidez cujo pagamento havia sido suspenso por motivo do ISS, IP/CNP ter tido conhecimento de que a referida invalidez resultara de um acidente de viação, na sequência do qual o Beneficiário/Recorrido recebera da uma Seguradora uma indemnização.
3- O ISS, IP/CNP na sua actuação diária tem que respeitar o princípio da legalidade e os preceitos que a tal obrigam, nomeadamente, no caso em apreço, o artigo 16º da Lei nº 28/84, de 14/08 e o artigo 9º e seguintes do DL nº 329/93, de 25/09, pelo que foi impelido a limitar a pensão de invalidez do beneficiário até perfazer o valor alcançado a título de perda de capacidade de ganho/lucros cessantes (Euros 16.626,66).
4- Das doutas decisões resulta, implicitamente, a nulidade ou a anulabilidade do referido acto administrativo (que suspendeu temporariamente o pagamento da pensão de invalidez) e em consequência a obrigação de repor a situação inicial.
5- O que a verificar-se no caso em apreço e por analogia noutros casos semelhantes futuros, ficaria para sempre posto em causa o direito sub-rogatório da Segurança Social, previsto no artigo 16º da Lei nº 28/84; de 14/08 e melhor concretizado no artigo 9º e seguintes do DL nº 329/93, de 25/09.
6- Motivo por que entendemos recorrer do decidido. Estarão verificados os pressupostos do recurso de revista excepcional previsto no artigo 150º do CPTA e no artigo 721º-A do CPC, aplicável supletivamente nos termos previstos no artigo 1º do CPTA?
7- Entendemos, na nossa modesta opinião, que sim, pois como bem se disse no douto Acórdão do STJ de 18.02.2011 (proferido no Proc. no 120/08.3TTVCTP1.S1, da 4ª Secção), relativamente ao nº 1 do artigo 150º do CPTA e à alínea a) do nº 1 do artigo 721º-A do CPC, a questão em apreciação, porque inédita, complexa, controversa, há-de ter tal relevância jurídica que a sua dilucidação urja, se imponha, seja reclamada para iluminar, tornar mais esclarecida/clarividente a aplicação do Direito”,
8- Acrescentando mais adiante o seguinte: a relevância jurídica postula, pois - rematamos nós - que a questão em apreciação se revista claramente de um carácter paradigmático, na perspectiva de, ante a sua provável/eventual reedição em futuros casos de idênticos contornos, poder prevenir controvérsias afins”.
9- O que é o caso, na nossa modesta opinião, pois estamos perante uma situação cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito e como bem refere o Ilustre Professor Miguel Teixeira de Sousa (Reflexões Sobre a Reforma dos Recursos) “os fundamentos específicos da Revista Excepcional mostram que não se visa, em primeira linha, a defesa dos interesses das partes, mas antes a protecção do interesse geral na boa prática do Direito”.
10- No que respeita ao pressuposto referido no nº 1 do artigo 150º do CPTA e na alínea b) do nº 1 do artigo 721º-A do CPC, regressando ao douto Acórdão do STJ de 18.02.2011, quando a dado passo diz : “São interesses de particular relevância social os que, para além do prejuízo pessoal, assumam repercussão de largo espectro, não tanto nem imediatamente pelo seu concreto efeito económico, mas pelo reflexo nos direitos/valores atingidos, respeitantes a uma determinada comunidade”.
11- O que também se verifica, pois pretendendo a lei prevenir as situações de sobresseguro, ou seja, que o Beneficiário da Segurança Social, ao cair numa situação de invalidez, possa vir a receber de uma Seguradora uma indemnização paga a título de perda de capacidade de ganho e ao mesmo tempo ver-lhe ser atribuída a pensão de invalidez paga pelo ISS, IP/CNP, recebendo de duas fontes diferentes prestações que respeitam ao mesmo fim, pode levar a duas consequências. Uma, que por motivo de ter ficado inválido (situação que se lamenta) passa a poder receber em dobro, o que o Legislador tentou excluir e quis afastar (artigo 16º da Lei nº 28/84 e artigo 9º do DL no 329/93). Outra, atentas as circunstâncias do presente, vai dar origem ao desvio de recursos já escassos na Segurança Social para pagamento das pensões a estes Beneficiários, situações entretanto cobertas por outro tipo de seguros (pela Seguradora, FGA, ...) e que depois vão faltar para assegurar outras necessidades do Sistema e de outros Beneficiários carenciados.
12- No que respeita ao pressuposto que vem previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 721º-A do CPC, a pretensa contradição entre a solução proposta no Acórdão recorrido com outro Acórdão proferido, quer pela Relação quer pelo STJ, no domínio da mesma legislação ou sobre questão fundamental de direito, avançaríamos que existem decisões do nosso STJ, que reconhecem o direito sub-rogatório do ISS, IP/CNP, em situações resultantes de acidente de viação, cujos autos correram pelos Tribunais e neles o ISS, IP/CNP deduziu pedido de reembolso das prestações de invalidez (ou das prestações por morte) pagas.
13- É aceite pelo nosso STJ de forma pacífica a existência de tal direito (direito sub-rogatório), desde que verificados os pressupostos da responsabilidade civil de terceiros (facto típico, ilícito, dano, nexo de causalidade entre o facto e o dano, culposo e dever de indemnizar/responsabilidade civil).
14- Sendo pacífico o entendimento plasmado nalguma Jurisprudência do nosso STJ de que o ISS, IP/CNP fica sub-rogado nos direitos do lesado até ao limite do valor das prestações que lhes cabe conceder, no caso de concorrência, pelo mesmo facto, do direito às prestações pecuniárias dos regimes de segurança social com o da indemnização a suportar por terceiros, como se determina no artigo 16º da Lei nº 28/84, de 14/08.
15- Verificada a «responsabilidade civil de terceiro pelo facto determinante da incapacidade que fundamenta a atribuição da pensão de invalidez, não há lugar ao pagamento das respectivas prestações até que o somatório das pensões a que o beneficiário teria direito, se não houvesse tal responsabilidade, atinja o valor da indemnização por perda de capacidade de ganho» - nº1 do artigo 9º do DL nº 329/93, de 25/09.
16- Dispondo o nº 2 do citado artigo 9º «quando não seja discriminado o valor da indemnização por perda de capacidade de ganho, presume-se que a mesma corresponde a dois terços do valor total da indemnização atribuída».
17- Aqui chegados e após a demonstração do preenchimento dos pressupostos contemplados no nº 1 do artigo 150º do CPTA e nas alíneas a), b) e c) do artigo 721º- A do CPC, da existência do recebimento por parte do Recorrido/Beneficiário de uma indemnização paga por uma Seguradora que respeita à perda de capacidade de ganho futura, da pacífica aceitação pela nossa Jurisprudência superior do direito sub-rogatório do ISS, IP/CNP e da obrigação que impende sobre este de cumprir o princípio da Legalidade, nomeadamente, pôr em prática nos casos concretos os já referidos artigos 16º da Lei nº 28/84 e 9º do DL nº 329/93 e torná-los eficazes.
18- Convém ainda dizer que o ISS, IP/CNP é uma Instituição da Segurança Social vocacionada para a protecção entre outras do evento “invalidez” dos beneficiários do regime contributivo da Segurança Social, ao qual incumbe entre outras o pagamento de prestações “de invalidez”.
19- De facto é o artigo 16º da Lei nº28/84, de 14/08, inequívoco e irrestritivo ao dizer que as Instituições de Segurança Social no caso da concorrência, pelo mesmo facto, do direito a prestações pecuniárias dos regimes de regimes de segurança social com o de indemnização a suportar por terceiros, ficam sub-rogados nos direitos do lesado até ao limite do valor das prestações que lhe cabe conceder.
20- No desenvolvimento de tal regime jurídico foi publicado o DL nº 59/89, de 22/02, que tal como se diz no seu relatório, a Segurança Social, nos casos de eventos que provocam a perda de remunerações pelas quais há terceiros responsáveis “assegura provisoriamente protecção do beneficiário, cabendo-lhe em conformidade exigir o valor dos subsídios e pensões pagas” (negrito nosso).
21- E é para exercer esse direito, que o artigo 3º do citado DL nº 59/89, de 22/02, na sequência do que se dispõe nos artigos 1º e 2º, refere a “citação” ou informação em processo civil, trabalho ou penal do ISS, IP/CNP, para efeito de deduzir o pedido dos montantes que tenha pago na sequência do acto de terceiros, que tenha determinado a incapacidade ou a morte.
22- Assim, na nossa modesta opinião, as pensões de invalidez (ou o subsídio por morte ou as pensões de sobrevivência) pagas pelo ISS, IP/CNP havendo terceiro responsável civil pelo evento invalidez, têm um carácter de provisoriedade, destinando-se a não deixar sem protecção os beneficiários enquanto o responsável civil não cumpre a obrigação em que está constituído, tendo o ISS, IP/CNP o direito de, ulteriormente, exigir o que pagou ou adiantou.
23- Pelo que não constitui, assim, encargo normal do ISS, IP/CNP a satisfação de pensões de invalidez (de sobrevivência ou subsídios por morte) quando haja um responsável pela pratica do acto gerador da responsabilidade civil e que seja causa do pagamento dessas mesmas prestações, pelo que tais prestações pecuniárias compensatórias serão da responsabilidade de quem tenha praticado o acto em causa (nº 1 do artigo 495º, artigos 562º e 564º do C. Civil).
24- É que os Organismos ou Serviços da Segurança Social encontram-se adstritos ao pagamento de pensões ou subsídios na medida em que funcionam como prestações compensatórias por uma perda fortuita, mas não quando os mesmos resultem da prática de actos imputáveis a terceiro responsável e legalmente geradores da obrigação de indemnizar, uma vez que, quanto a esta, o regime fundamental é o da responsabilidade de quem tenha praticado o acto típico, ilícito, que cause um dano e culposo.
25- Estamos pois perante uma hipótese de sub-rogação legal, ressalvada pela 1ª parte do nº 1 do artigo 592º do C. Civil, nos termos do qual, nos casos, como o dos presentes autos, havendo terceiro responsável pelo evento “invalidez” as instituições de Segurança Social adquirem os poderes que competiam ao seu beneficiário, na qualidade de lesado/credor de indemnização, devida em virtude dos mecanismos da responsabilidade civil extracontratual (artigo 593º do C. Civil).
26- Verificando-se assim, como efeito principal, a transmissão do crédito que pertencia ao credor satisfeito para o terceiro sub-rogado, “in casu” o ISS, IP/CNP, que cumpriu em lugar do devedor.
27- Donde, ainda que se admita estarmos perante uma obrigação própria, precisamente, resultando a invalidez (morte) de terceiro é este que vem a ser responsável nos termos gerais de direito.
28- Face a tal regime jurídico e como já antes dissemos, não sendo cumuláveis as prestações da Segurança Social, que têm carácter compensatório e visam substituir parcialmente a remuneração do trabalho e/ou compensar o acréscimo dos encargos decorrentes da invalidez (morte) do Beneficiário (artigo 20º e nº 1 do artigo 50º do DL nº 329/93, de 25/09) com a indemnização a pagar por terceiro civilmente responsável, por serem coincidentes as finalidades prosseguidas num e noutro caso e as mesmas terem natureza provisória tal como resulta da conjugação dos artigos 1º a 5º do DL n.º 59/89, de 22/02 - correspondendo as pensões de invalidez a despesas e perdas de rendimentos que, no âmbito da responsabilidade civil, correspondem a danos emergentes e lucros cessantes — torna-se evidente que por aqui nenhum obstáculo haverá à sub-rogação, devendo ser reconhecido ao ISS, IP/CNP o seu direito ao reembolso.
29- Defender agora a inexistência do direito ao ISS, IP//CNP a ser reembolsado da importância que despendeu em consequência do acidente a título de pensões de invalidez, será olvidar o disposto no artigo 16º da Lei nº 28/84, de 14/08, artigo 9º do DL nº 329/93, de 25/09 e artigos 2º e 3º do DL nº 59/89, de 22/02, decidindo-se contra lei expressa.
30- De resto a maioria da Jurisprudência que conhecemos da nossa mais Alta Instância, como já antes referimos, aponta no sentido de que a sub-rogação do ISS, IP/CNP, estabelecida no artigo 16º da Lei nº 28/84, de 14/08, em vigor à data dos factos, é total, isto é, abrange as pensões de invalidez (o subsídio por morte e as pensões de sobrevivência), nomeadamente, aquela que consta proferida no Acórdão do STJ de 01/06/1995 C.J. Acs, do STJ, Ano III, 1995, Tomo II págs: 223-224 e no Acórdão do STJ de 05/01/1995, C.J. Acs. do STJ, Ano III, 1995, Tomo I pág: 164 a 165.
31- Pelo que ficamos no mínimo preocupados com as doutas decisões ora postas em crise. Pois, se por mera hipótese, a nossa Jurisprudência futura resolvesse seguir aquela contra a qual agora nós nos insurgimos, desrespeitando os preceitos que prevêem a sub-rogação do ISS, IP/CNP e a possibilidade de limitação/compensação nas pensões, naqueles casos em que existe recebimento de indemnizações, tendo em vista evitar o sobresseguro ou a cumulação de prestações, a Segurança Social que como todos nós hoje sabemos já tem dificuldades em gerir o presente, basta reter o olhar sobre a crise que grassa por grande parte da União Europeia e em especial pelo nosso País, pois cada vez se captam menos receitas/contribuições em consequência da crise de endividamento e das perspectivas de um ténue crescimento económico nos próximos anos, em contrapartida com a necessidade cada vez maior de um dispêndio de dinheiros públicos (por ex: no desemprego).
32- Se esta legislação que existe, com algum fundamento de razoabilidade, com vista a evitar o sobresseguro ou a cumulação de prestações deixasse de ser atendida, com as centenas, senão mesmo milhares de situações como a dos presentes autos a terem êxito perante os nossos Tribunais, o equilíbrio instável em que se encontra a Segurança Social iria contribuir cem certeza para que ela deixasse de poder prestar outras prestações em situações de grande carência em que se encontram outros Portugueses.
33- E então alguns daqueles direitos e princípios que vêm indiciados nalguns preceitos da nossa CRP, nomeadamente, nos nºs 1, 2 e 3 do artigo 63º da CRP, deixariam de poder ser exercidos e de ser postos em prática.
34- Entendemos, na nossa modesta opinião, que o douto Tribunal “a quo” ao confirmar o decidido no Tribunal de 1.ª Instância, descuidou de ponderar e de analisar com aquele bom senso necessário esta questão que é deveras importante, diríamos mesmo fundamental, para o futuro sustentável da Segurança Social.
35- Além de que a Lei nº 28/84, de 14/08, em cujo corpo consta o artigo 16º no qual se fundamenta a sub-rogação do ISS, IP/CNP, é uma das Leis de Bases do Sistema de Segurança Social e na nossa modesta opinião não poderia nem deveria ter sido desrespeitada e violada.
36- Também não teve em conta os preceitos legais a que o ISS, IP/CNP está vinculado a praticar actos administrativos, nos casos em que estando reunidas as condições de atribuição tem que conceder/deferir prestações, como nos casos em que faltando essas mesmas condições, se vê obrigado a suspender/indeferir prestações.
37- Pelo que o douto Tribunal “a quo”, ao negar provimento ao recurso do ISS, IP/CNP que pedia a manutenção do acto administrativo que mandou suspender e compensar o valor indemnizatório recebido pelo Autor/Beneficiário a título de perda de capacidade de ganho futura (Euros: 16.626,68) e ao confirmar, mal, na nossa modesta opinião, a decisão do Tribunal de 1.ª Instância que julgou procedente a acção administrativa e reconheceu ao Autor o direito a receber a pensão de invalidez que lhe fora atribuída e ao condenar o Réu no pagamento da mesma, sem direito a qualquer redução ou compensação,
38- Violou o que disposto na 1ª parte do nº 1 do artigo 592º, artigos 16º da Lei nº 28/84, de 14/08, 9º e seguintes do DL n.º 329/93, de 25/09 e o artigo 63º da CRP.
39- O Instituto de Segurança Social IP, Recorrente nos presentes autos e como Instituição da Segurança Social é devido pagamento de taxa de Justiça, por força do disposto no nº 2 do artigo 7º do Regulamento das Custas Processuais.
O autor contra-alegou, questionando a admissibilidade do recurso e acrescentando que o aresto recorrido decidiu bem.
A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 366 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC anterior, que é o aplicável (cfr. o art. 7º, n.º 1, da Lei n.º 41/2013, de 26/6).
Passemos ao direito.
«Ante omnia», há que repudiar a ideia, inserta na contra-alegação, de que «o recorrente não foi vencido na questão que quer ver revista». Precisamente ao invés, o que se constata é que o recorrente foi condenado pelas instâncias e pugna agora pela supressão dessa pronúncia. Sendo assim, ele tem uma óbvia legitimidade para recorrer (art. 680º, n.º 1, do CPC), podendo impugnar o aresto do TCA pelo modo que considere mais eficaz para atingir tal desiderato. Assim, carece de base a denúncia do recorrido de que se nos depararia essa impossibilidade de conhecer da presente revista (art. 704º do CPC).
Atentemos, pois, na problemática que se nos coloca, começando por lembrar os factos essenciais que estão em causa. O autor requereu, e obteve, uma pensão de invalidez, devida a partir de 6/8/2003 e fundada na incapacidade para o trabalho originada num acidente de viação que o vitimara em 22/11/1993. Ele propôs uma acção cível contra a seguradora responsável que, por essa incapacidade (e abstrairemos por ora do seu grau), foi condenada a pagar-lhe a indemnização de 49.880,00 euros – «quantum» em que se descontaria a «pensão provisória» de 95.000$00 mensais que a seguradora fora satisfazendo ao autor ao longo do processo. E o ISS, após saber disso, decidiu e comunicou ao autor que a existência daquela indemnização afastava temporariamente, e também «ab initio», o seu dever de lhe pagar a pensão, à luz do que se dispunha no art. 9º (e também no art. 10º) do DL n.º 329/93, de 25/9.
A 1.ª instância julgou procedente a acção dos autos, inicialmente instaurada como uma acção administrativa comum e depois submetida «ex officio» ao tipo de acção administrativa especial, porque o acto impugnado – que continha a pronúncia dupla, mas solidária, de cessar entretanto o pagamento da pensão de invalidez atribuída ao autor e de dispor que ele haveria futuramente de devolver pensões já pagas – teria operado uma compensação ao arrepio do que se dispõe no art. 853º, n.º 1, al. c), do Código Civil. E frise-se, desde já, que a circunstância do processo ter seguido como acção administrativa especial determinava que o objecto dele fosse aquele acto – sem que isso todavia comprometesse o pedido condenatório formulado (art. 47º, n.º 2, al. c), do CPTA).
O aresto recorrido concordou que existira essa compensação e que ela se fizera «contra legem». Mas a razão principal por que o acórdão «sub specie» negou provimento à apelação do ora recorrente foi outra. Na óptica do TCA – que, para tanto, seguiu o acórdão do STA de 7/12/1993, proferido no recurso n.º 32.577 – o ISS não podia efectuar tal compensação do modo como fez, pois ser-lhe-ia exigível que a activasse em acção judicial intentada para o efeito. Portanto, aquilo que o acórdão recorrido fundamentalmente negou foi que o ISS detivesse poderes de autotutela declarativa na matéria – fosse para suspender o pagamento de pensões, fosse para impor a devolução delas; ao que obviamente se seguiria a ilegalidade do acto e o acerto da pronúncia condenatória emitida na 1.ª instância.
Todo o teor da revista sugere que o recorrente não percebeu isto. Mas, mesmo que só «per accidens», ele acabou por questionar – na sua conclusão 36.ª – esse ponto fundamental do acórdão do TCA; pois, ao dizer que o ISS «está vinculado a praticar actos administrativos» no domínio ora em causa, o recorrente assumiu aí o entendimento de que dispunha, deveras, da correspondente autotutela declarativa. E é claríssimo que o «thema decidendum» desta revista tem, como centro incontornável e imediato, esse fulcral assunto.
Todavia, e ainda antes disso, assinalemos «breviter» os equívocos em que as instâncias caíram a propósito da «compensação» localizada no acto. Este assumiu, como seu tipo legal, o que se dispunha nos arts. 9º, n.º 1, e 10º do DL n.º 329/93, de 25/9 (diploma que foi revogado pelo DL n.º 187/2007, de 10/5, cujos arts. 6º, n.º 1, e 7º todavia reproduzem, quase «ipsis verbis», o que aqueles diziam). Ora, o que em tais arts. 9º, n.º 1, e 10º simplesmente se previu – e vê-lo-emos melhor «infra» – foi a sustação futura do pagamento de pensões de invalidez e o reembolso das já pagas. Mas nada disto é tecnicamente assimilável à figura da compensação, que consiste sempre numa extinção recíproca de obrigações (art. 847º do Código Civil). Com efeito, a sustação do pagamento das pensões futuras (art. 9º, n.º 1, do DL n.º 329/93, de 25/9) não decorre de qualquer débito que o pensionista indemnizado por terceiro tenha para com o ISS; até porque seria incompreensível que a relação jurídica havida entre o pensionista e o responsável civil ou laboral constituísse o título jurídico de um direito de crédito a favor do ISS, que naquela relação não interveio. Por outro lado, o reembolso das pensões passadas, tal como se prevê no art. 10º do mesmo decreto-lei, também não resulta de um acerto de contas entre devedores recíprocos, mas apenas da circunstância da lei achar que, afinal, o pensionista não necessitara da protecção traduzida no pagamento pretérito dessas prestações – de modo que o reembolso traduz a resposta legal a um pagamento que se processara sem causa. Assim, e subjacente àqueles arts. 9º e 10º, não existe um genuíno problema de reciprocidade de créditos e de dívidas, pois o que aí se detecta é uma mera desvinculação «ope legis» das instituições de segurança social relativamente ao seu dever de pagar as pensões; pelo que essas normas não colocam um verdadeiro problema de compensação.
Objectar-se-á porventura que a compensação reentra no acto impugnado porque o ISS anunciou ao autor que obteria o «reembolso» previsto no art. 10º através do não pagamento de pensões que futuramente lhe devesse. Mas esse anúncio do «modus faciendi» ulterior não é uma compensação, já que se refere a pensões ainda não vencidas e cuja exigibilidade é, por enquanto, meramente hipotética – pelo que não há, neste ponto do acto, «duas pessoas», que já «sejam reciprocamente credor e devedor», com créditos judicialmente exigíveis e que possam sobrepor-se (art. 847º, n.º 1, do Código Civil).
É certo que o DL n.º 133/88, de 20/4, encara a «compensação» como uma das «formas de restituição» do «valor das prestações» – recebidas «no âmbito dos regimes de segurança social» – «indevidamente pagas» (cfr. os arts. 1º, 6º e 8º do decreto-lei). Nesta sede, e porque essas prestações foram «indevidamente pagas», o pensionista tem a obrigação de as restituir e, por isso, verificam-se os pressupostos genéricos do recurso à compensação «com prestações devidas pelas instituições», isto é, com outros «benefícios a que o devedor tiver direito». Mas o referido diploma, cujo capítulo I se ocupa «da responsabilidade emergente do recebimento de prestações indevidas», nada tem a ver com o caso dos autos; pois o acto nunca sustentou que o autor não reunisse as condições para ser pensionista ou que a sua pensão fora mal calculada, tendo-se limitado a dizer que, apesar da correcção de tudo isso, as prestações não lhe devem ser pagas tendo em conta a indemnização que ele recebeu de um terceiro. Ademais, o acto impugnado não aludiu a quaisquer «prestações» ou «benefícios» que entrassem numa autêntica relação compensatória; pelo que, também por aqui, devemos recusar uma tal relação e pôr o assunto à margem daquele DL n.º 133/88.
Portanto, e em vez da sobredita compensação, o que no acto impugnado se divisa é a temporária paralisia do pagamento das pensões do autor e o anúncio actual de que futuramente se lhe exigirá o reembolso das já recebidas. E, conforme «supra» adiantáramos, tudo isto se enquadra nos arts. 9º e 10º do DL n.º 329/93, de 25/9, que tinham a seguinte redacção:
Art. 9.º
Responsabilidade civil de terceiro
1 – Existindo responsabilidade civil de terceiro pelo facto determinante da incapacidade que fundamenta a atribuição da pensão de invalidez, não há lugar ao pagamento das respectivas prestações até que o somatório das pensões a que o beneficiário teria direito, se não houvesse tal responsabilidade, atinja o valor da indemnização por perda de capacidade de ganho.
2 – Quando não seja discriminado o valor da indemnização por perda da capacidade de ganho, presume-se que a mesma corresponde a dois terços do valor total da indemnização atribuída.
Art. 10.º
Direito ao reembolso das prestações pagas
Se, não obstante o disposto no artigo anterior, tiver havido pagamento de pensões, a instituição de segurança social tem o direito de exigir o respectivo reembolso.
Ora, não podemos acompanhar o TCA quando afirma que esse «direito de exigir o (…) reembolso» só pode ser exercido por acção, e não por acto administrativo. O argumento de que aí se fala em «direito» e que a todo o direito corresponde uma acção (art. 2º, n.º 2, do CPC) nada prova, pois essa fórmula apenas significa que qualquer direito não exercitável por outra via sê-lo-á sempre pela judicial. O que importa reter é que a autotutela declarativa acompanha normalmente o «jus imperii», traduzindo-se na faculdade de proceder a definições «de jure» mediante a prática de actos administrativos. Portanto, só muito excepcionalmente a lei nega aos órgãos detentores de poderes de autoridade o «munus» para emitir tais actos, colocando-os então a par dos particulares e obrigando-os a recorrer à via judicial para lhes impor definições. E, em casos como o agora «sub judicio», nada justifica essa excepcionalidade, pois o ISS lida com os interessados numa nítida posição de supremacia, ou seja, através da emissão de actos administrativos.
É certo que a sub-rogação legal que a lei confere ao ISS para, em certos casos, receber de terceiros as indemnizações por eles devidas a pensionistas há-de ser exercida «in judicio». Mas isto não invalida o que dissemos, ante a evidência de que o ISS carece dum «jus imperii» relativamente a esses terceiros. E, «en passant», assinale-se quão absurda é a insistência do recorrente na figura da sub-rogação. Qualquer reclamação de importâncias feita pelo ISS enquanto rub-rogado – e só poderia sê-lo do autor pensionista – haveria então de se dirigir contra a seguradora responsável pela indemnização (cfr. o art. 592º do Código Civil). Mas, como nada disto se passa «in casu», até porque a obrigação da seguradora estará extinta pelo pagamento, nenhum sentido faz invocar a sub-rogação e tentar resolver o problema dos autos por essa perspectiva.
Assim, e ao invés do decidido no acórdão «sub censura», o ISS dispunha de autotutela declarativa para sustar as prestações e promover o reembolso das pensões já pagas. Daí que as razões em que o aresto do TCA se estribou não sustentem a pronúncia decisória; e, por via disso, impõe-se-nos conhecer dos demais fundamentos da acção na medida em que isso nos seja possível – nos termos do art. 715º, n.º 2, aplicável «ex vi» do art. 726º, ambos do CPC, e em conjugação com o que se estabelece no art. 95º, n.º 2, do CPTA.
A petição inicial – talvez porque estruturada enquanto acção administrativa comum – não é muito clara na identificação dos vícios do acto impugnado. Mesmo assim, percebe-se que o autor veio acometê-lo por sete diferentes perspectivas: por falta de audiência prévia; por falta de fundamentação; por inexistência de autotutela declarativa (embora não esteja usada esta expressão); por erro nos pressupostos de direito (não estarem reunidas as condições de aplicação do art. 9º, n.º 1, do DL n.º 329/93); por erro nos pressupostos (advindo do acto ter ignorado que a indemnização recebida pelo autor apenas cobria uma incapacidade de 50%); por ilegal revogação; e por ofensa de direitos fundamentais.
Sabemos que o acto activou os arts. 9º e 10º do DL n.º 329/93. Daí que, dentre aqueles vícios, avulte sobremaneira o que concerne à falta de condições para aplicar tais normativos. Começaremos, pois, por este vício, o que exige a captação da «ratio legis» desses preceitos.
Essas normas – que, como vimos, persistem num outro diploma em vigor – dizem que o ISS fica desvinculado de prosseguir no pagamento de pensões de invalidez se, por causa da incapacidade que as fundamenta, o beneficiário delas receber uma indemnização de terceiros; e que os pagamentos anomalamente feitos após aquela desvinculação devem ser repetidos. O que bem se compreende: como a indemnização repara a situação danosa que a pensão intenta proteger, esta não deve ser paga, sem o que haveria uma dupla cobertura da incapacidade; e tal suspensão do pagamento das pensões manter-se-á até que o somatório delas «atinja o valor da indemnização» recebida pelo pensionista.
Assim, o art. 9º, n.º 1, prevê que – se verificado o condicionalismo previsto na norma – a instituição de segurança social deixe temporariamente de pagar ao pensionista as pensões; e o art. 10º supõe que, apesar de se ter dado esse condicionalismo, a instituição de segurança social haja pago «pensões» ao pensionista.
Há, pois, um condicionalismo comum às duas normas – o de existir «responsabilidade civil de terceiro» («pelo facto determinante da incapacidade que fundamenta a atribuição da pensão de invalidez»). Ora, essa fórmula tem de ser elucidada em dois pontos, relacionados com o seu «quid est» e o seu «quando».
Existir «a responsabilidade civil de terceiro» não consiste apenas na circunstância da responsabilidade entretanto constar de um qualquer título jurídico que a defina. Consiste, sim, em tal responsabilidade já se haver concretizado no pagamento de uma indemnização. E isto por dois motivos: «primo», porque o art. 11º do diploma – ao prever que o lesado realmente obtenha «do responsável o valor da indemnização devida», sem o que «não há lugar à aplicação do disposto no art. 9º» – mostra bem que, para os fins do art. 9º, n.º 1, o que releva é a indemnização efectivamente recebida; «secundo», porque só o recebimento da indemnização assegura que o pensionista não necessitará entretanto de ser protegido pela segurança social através da pensão. Aliás, esta é a única maneira de assegurar a devida simetria subjacente aos cálculos previstos na parte final do art. 9º, n.º 1: pois, se eles visam sustar pagamentos (de pensões) reais, hão-de fazê-lo a partir de indemnizações também realmente recebidas.
Eis-nos, pois, perante uma primeira certeza: a de que o ISS só podia opor os arts. 9º, n.º 1, e 10º ao aqui recorrido a propósito da indemnização que lhe foi judicialmente arbitrada e só na medida em que ele realmente a recebera. E isto elucida o que seja «existir responsabilidade civil de terceiro».
Mas existir – tal responsabilidade civil, isto é, o pagamento efectivo da indemnização – desde quando? Segundo o ISS, é indiferente que a indemnização seja paga ao lesado antes ou depois de ele obter o estatuto de pensionista. Ao invés, o autor defende que as aludidas normas pressupõem um recebimento da indemnização por quem já seja pensionista. E a razão está do lado do autor, como veremos doravante.
Já constatámos que o art. 9º, n.º 1, pressupõe que a indemnização seja efectivamente recebida pelo pensionista, pois só uma indemnização cobrada originará a dupla cobertura, da incapacidade, que a norma quer evitar. Mas o preceito também pressupõe ocultamente que a indemnização seja recebida pelo beneficiário depois de se lhe reconhecer o direito à pensão. E este ponto, que é crucial para a resolução do caso vertente, depreende-se de três coisas: da estranheza da solução encontrada pelo ISS, da literalidade do art. 9º, n.º 1, e da finalidade dos preceitos sob análise.
Comecemos pelo primeiro desses três assuntos.
Se o art. 9º, n.º 1, visasse as indemnizações recebidas pelo lesado antes de ele adquirir o estatuto de pensionista, a norma teria de esclarecer o «modus faciendi» subsequente – sob pena do ISS se enriquecer à custa do pensionista. É que uma aplicação singela do preceito a esses casos levaria a que o valor da indemnização fosse descontado inteiramente nas pensões futuras, apesar do ISS, entre a data do facto incapacitante e o momento da atribuição do direito à pensão, nada ter pago àquele pensionista; e, se assim se procedesse, o ISS imputaria toda a indemnização nas suas responsabilidades futuras, esquecendo que ela, no todo ou em parte, já cobrira necessidades passadas que o ISS não protegera.
Perante a flagrante inadmissibilidade desta solução, o ISS acredita que o legislador do art. 9º, n.º 1, «minus dixit quam voluit», por ter silenciado o modo como se equilibrariam as coisas. Assim, o ISS passou a interpretar a norma «praeter legem», ficcionando que a pensão fora paga ao autor «ex ante», desde o próprio facto que o incapacitara; e entregou-se então a cálculos complexos para apurar qual o «somatório das pensões» que o autor deixaria de auferir e haveria de reembolsar. A informação jurídica, subjacente ao acto e nele incorporada, onde se tentou justificar esse «modus operandi» admitiu que assim se usava um «critério» que contém «elementos aleatórios» e que meramente corresponde a uma «aproximação possível do espírito do art. 9º». E estas justificações, só por si, trazem logo a suspeita de que o ISS, ao produzir o acto com esses contornos, agiu à margem da lei aplicável, inventando um «critério» que ela não fornecera.
E esse indício é convertível em certeza. Em vez de temerariamente se detectar, no art. 9º, n.º 1, algo exprimido «a silentio», convém atender ao que aí realmente se disse. E, tendo até em conta os tempos verbais usados na norma, o que nela se previu foi que o já pensionista receba entretanto uma indemnização (pelo facto determinante da incapacidade que funda a pensão de invalidez); de modo que as prestações futuras serão sustadas até que o somatório das pensões não pagas atinja «o valor da indemnização» por ele recebida – e não esse «valor» diminuído das pensões que o pensionista teria recebido se já fosse pensionista quando se incapacitou. Até porque esta derradeira hipótese é absurda, por ser impossível que o efeito (ser pensionista) pudesse anteceder a respectiva causa (a incapacidade determinativa da invalidez). Portanto, é manifesto o motivo por que a norma não estabeleceu um qualquer mecanismo que ficcionasse pagamentos de pensões aos pensionistas antes deles o serem: é que ela só teve em conta as indemnizações pagas a quem já fosse pensionista.
Aliás, esta solução também se atinge através da análise do art. 10º, que complementa o art. 9º, n.º 1. Este último preceito dispõe que o pensionista indemnizado por terceiro deixa, por isso, de receber temporariamente a sua pensão. Mas é natural que, entre a data do pagamento da indemnização e o conhecimento desse facto pela instituição de segurança social, esta tenha continuado a pagar as pensões ao pensionista – que, por isso, as deve devolver. Disse-se no preâmbulo do DL n.º 329/93 que o diploma definia «novos critérios relativos ao reembolso das prestações pagas pela segurança social em caso de responsabilização superveniente de terceiro pelo acto ou facto que deu causa à incapacidade». Ora, parece razoavelmente claro que essa superveniência temporal se reportava à própria condição de pensionista; e que a referida explicação do preâmbulo, embora directamente ligada ao art. 10º, abrangia também o art. 9º, n.º 1 – posto que as duas normas partiam da mesma realidade. E nada obsta a que atribuamos ao preâmbulo essa função hermenêutica; é que os preâmbulos dos diplomas legais, apesar de carecerem de força normativa, aportam subsídios interpretativos aos respectivos preceitos.
Portanto, o texto do art. 9º, n.º 1, também condiz com essa ideia do preâmbulo, não tanto pelo que nele literalmente se afirma, mas sobretudo pelo pormenor da norma totalmente silenciar o complexo problema das indemnizações pagas antes da atribuição das pensões de invalidez. Donde se infere que o art. 9º, n.º 1, não curou deste problema, tendo-se limitado a suspender o pagamento de pensões de invalidez nos casos de superveniência, referidos no preâmbulo, isto é, naqueles em que os já pensionistas fossem entretanto indemnizados pelo facto incapacitante. E é claro que o que dissemos se aplica inteiramente ao reembolso das prestações pagas, já que o art. 10º do DL n.º, 329/93, que previa o respectivo «direito», se baseava na mesma hipótese do art. 9º.
E a tudo isto, que já bastaria, acresce a finalidade das normas em apreço. Repare-se que a interpretação oposta, que inclui nos arts. 9º e 10º do DL n.º 329/93 as indemnizações pagas por terceiro antes do lesado ser pensionista, põe em sério risco o fim protectivo das pensões de invalidez. Quem recebe uma indemnização do género, sem ter ainda o estatuto de pensionista, tem bons motivos para acreditar que o dinheiro é exclusivamente seu e está na sua inteira disponibilidade. E, se ele dissipar a indemnização no todo ou em parte, pedindo mais tarde a pensão de invalidez, a recusa do pagamento desta – a seguir-se a tese defendida pelo ISS – pode desprotegê-lo em absoluto, deixando-o completamente sem meios de subsistência. Ora, este resultado contrariaria o fim protectivo que, com a atribuição do estatuto de pensionista por invalidez, a lei visa prosseguir (cfr. o art. 1º do DL n.º 329/93).
Aliás, o caso dos autos é paradigmático da necessidade de se interpretar o art. 9º, n.º 1, do modo como o fizemos. Durante cerca de dez anos, o autor suportou uma incapacidade para o trabalho que o ISS não protegeu; e superou-a entretanto através dos adiantamentos que a ré seguradora, por conta da indemnização, ficara obrigada a prestar-lhe num processo cautelar. Essas prestações mensais eram muito superiores à pensão que, mais tarde, o ISS lhe atribuiu. Mas compreendia-se que o autor até as fosse inteiramente gastando na satisfação das suas necessidades correntes, pois fora exactamente para isso que o tribunal judicial as fixara. Sendo assim, é descabido que o ISS, com a sua interpretação, venha agora implicitamente defender que o autor devia ter antecipado a pensão de invalidez que lhe caberia, de modo a limitar aqueles gastos, ao longo dos dez anos, ao montante dela e a precaver, assim, o tempo futuro em que o pagamento da pensão – à data, só hipotético – permaneceria suspenso.
Portanto, e para ser legal, o acto impugnado devia ter partido do pressuposto de que o autor só recebera (de terceiro) a indemnização («pelo facto determinante da incapacidade») depois de se lhe haver reconhecido a qualidade de pensionista; e, ademais, o acto só seria legal se, no cálculo das pensões sustadas e no das reembolsáveis, se limitasse a utilizar o «quantum» indemnizatório que o autor realmente auferiu após se tornar pensionista.
Ora, estes critérios – que são os enquadráveis nesses arts. 9º e 10º, não podendo usar-se outros que os deneguem – não foram seguidos pelo acto impugnado, que decidiu com base em toda a indemnização paga ao autor, em vez de se limitar ao «quantum» indemnizatório por ele eventualmente recebido após adquirir o estatuto de pensionista. Pelo que o autor tinha razão ao clamar «in initio litis» que o acto errara nos seus pressupostos (de direito).
Deste modo, é já certo que o acto impugnado enferma da referida violação de lei e deve ser anulado por essa causa; o que imediatamente traz a subsistência da decisão condenatória do ISS, emitida pelas instâncias – decisão que implicitamente abrangera aquela anulação do acto. Não obstante, e pelos motivos já «supra» mencionados, consideraremos brevemente os demais vícios invocados pelo autor e não conhecidos – indagação esta também justificada pela possibilidade dela alargar o âmbito do caso julgado anulatório.
Este STA – porque só conhece aqui de matéria de direito e tem de se ater à factualidade fixada pelo tribunal «a quo» (cfr. o art. 150º, ns.º 2 e 3, do CPTA) – não está em condições de decidir se, «in casu», o art. 100º do CPA foi, ou não, cumprido, por falta de elementos factuais para tanto. E nenhum sentido faz usar, a propósito, a faculdade prevista no art. 729º, n.º 3, do CPC, visto que já se sabe que a acção procede por razões de fundo.
Não existe o vício de falta de fundamentação, que o autor aparentemente reporta ao ofício comunicador do acto. Com efeito, a informação jurídica em que ele se baseou esclarece devidamente o «iter» seguido no ISS para se emitir a pronúncia impugnada.
A circunstância da indemnização judicialmente fixada se reportar a uma incapacidade permanente para o trabalho de 50%, quando a pensão de invalidez do autor se basearia numa incapacidade total, não afecta a legalidade do acto. É que o art. 9º do DL n.º 329/93 não discrimina entre graus da incapacidade, limitando-se a prever que, sendo ela a mesma, haverá que suspender o pagamento das prestações reconhecidas pela instituição de segurança social enquanto a indemnização auferida se não esgotar.
O acto não enferma de ilegal revogação pelo óbvio motivo de que, não incidindo sobre outro acto, não é revogatório.
E é vã a invocação, pelo autor, da ofensa de direitos fundamentais dado que o presente assunto se põe e se resolve à luz de normas – os ditos arts. 9º e 10º – cujas previsão e aplicação os não afectam.
Assim, e perante os elementos disponíveis, o acto impugnado apenas padece da aludida violação de lei; a qual determina que, embora por razões muito diversas, devamos confirmar o decidido pelas instâncias. Mostram-se, pois, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da minuta de recurso; incluindo a conclusão 38.ª, pois é evidente – não requerendo qualquer esforço demonstrativo – que a ilegalidade que surpreendemos no acto não se esvai em virtude do disposto nas várias normas aí indicadas pelo recorrente.
Nestes termos, e pelos motivos expostos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente (que não beneficia de isenção – art. 4º do RCP).
Lisboa, 5 de Novembro de 2013. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
