043240 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A.... (A...), com os sinais dos autos, vem interpor recurso contencioso do despacho do Ministro da Cultura de 18.7.97, que é a decisão final no Concurso para “Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica (filmes de Longa Metragem)”, cujo anúncio de abertura pelo Instituto Português da Arte Cinematográfica data 30 de Abril de 1997. Requereu a citação, como recorridas particulares, de B..., e de C..., grupo de Produção Audiovisual Lda. Respondeu a autoridade recorrida e contestou a interessada C..., ambas no sentido do não provimento do recurso. Em alegações, o recorrente, após convite, concluiu: “I – ASPECTOS GERAIS Discute-se nestes autos a questão da classificação das candidaturas a um concurso de apoio financeiro à produção cinematográfica, em que basicamente está em contraponto a candidatura da Recorrente com o projecto ... relativamente às candidaturas dos projectos ... da Recorrida particular C... e ... da Recorrida particular B.... O presente recurso vem interposto do Despacho do Ministro da Cultura de 18/7/97, que aprovou a proposta que lhe foi apresentada pelo Presidente da Direcção do IPACA, baseada no parecer técnico da Comissão designada para apreciar as candidaturas ao Concurso de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica para o ano de 1997. O D.L. nº 350/93, de 7/10, que regula a actividade cinematográfica, estabelece, no art. 6º, que o apoio financeiro às actividades em pauta deve obedecer às regras regulamentares constantes de portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pelo sector. O Ministro da Cultura, naquilo que ora interessa, aprovou, através de Portaria nº 64/96 , o Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, relativo aos subsídios a fundo perdido a conceder à produção de projectos de filmes de longa metragem de ficção. Por outro lado, aprovou igualmente um Regulamento de Apoio Financeiro Selectivo à Produção Cinematográfica, através da Portaria nº 86/96 , de 18/3, relativa aos subsídios a fundo perdido a conceder igualmente a projectos de filmes de longa metragem de ficção. Da comparação dos dois Regulamentos, transparece, sem margem para quaisquer dúvidas, que o Apoio Directo é concedido em função de uma mera análise curricular dos projectos, a efectuar por uma comissão técnica, enquanto o Apoio Selectivo é atribuído mediante uma apreciação de qualidade artística, estética e cultural que é confiada a um júri. A autoridade recorrida vem contestar este entendimento e, surpreendentemente, vem dizer que as regras do concurso implicam “ uma componente de apreciação artística mínima ” (cf. art. 13º da contestação), tendo sido feita, no caso concreto, “ uma apreciação artística ” (cf. art. 19º da contestação). E a autoridade recorrida sustenta ainda que o júri, cuja decisão sancionou, “ não deixa também de avaliar o interesse estratégico do projecto à luz do factor de apreciação do argumento como elemento de uma estratégia comunicacional eficaz ” (cf. art. 18º da contestação). Ou seja, o Ministro da Cultura veio confessar que a Comissão - e ele próprio ao sancionar o seu parecer - decidiu como decidiu, tendo em conta uma qualidade artística mínima dos projectos e uma análise do argumento em termos de comunicação, o que o art. 10º do Regulamento aprovado pela Portaria nº 46/96 não permite. Nestes termos, confessado como está, que o Ministro sancionou uma proposta que se fundou num critério que o Regulamento não previa, tem, desde logo, de se considerar provado o vício de violação de lei que decorre do erro manifesto sobre os pressupostos de direito. II – OS CRITÉRIOS DO JÚRI SANCIONADOS PELO ACTO RECORRIDO No presente recurso está em causa a legalidade do acto que, aceitando uma determinada ordenação de candidaturas, concedeu apoio financeiro a certos projectos, excluindo, entre outros, o do filme .... A recorrente sustenta que este projecto devia ter sido ordenado entre os 4 primeiros classificados, mais precisamente em posição não inferior à de 3º classificado. Deste modo, os vícios subsequentes do acto recorrido - e do concurso sobre que decidiu - serão primordialmente avaliados em função das discrepâncias relevantes ocorridas nas pontuações dos projectos ... e ... relativamente ao projecto .... A apreciação das candidaturas deve ser feita de acordo com os critérios definidos pelo nº 3 do artigo 10º do Regulamento em apreço, a saber: o currículo do realizador, o currículo do produtor, o interesse estratégico do projecto. QUANTO AO PRODUTOR, a discrepância curricular entre a recorrente A... e a recorrida C... é, pois, tão intensa, tão inequívoca, tão esmagadora que só uma má-fé indesculpável pode ter levado a classificá-las, numa escala de 1 a 5, ambas com 4 pontos!... A pontuação efectuada aplicou erradamente os critérios regulamentares estabelecidos, o que fez de forma ostensivamente inadmissível, como resulta dos nºs 30 a 39 destas alegações. É o que decorre, aliás, da fundamentação constante da acta da Comissão, onde, quanto à avaliação da produtora C..., apenas se refere tratar-se de “ uma equipa de produção jovem e arrojada ”, o que nada tem a ver com a avaliação curricular prevista. Com efeito, a proposta da Comissão - que o Ministro sancionou - tem de ser analisada à luz da sua fundamentação. E, nesta sede, apenas se poderá considerar que, quanto à avaliação curricular da C..., a Comissão apenas disse tratar-se da tal “ equipa de produção jovem e arrojada ” e que, quanto à recorrente, apenas fez constar o “ reconhecido dinamismo do seu produtor ”. Neste contexto, é um mistério e uma afronta a igual pontuação de 4 atribuída à A... e à C..., com as consequências jurídicas que adiante se verão. QUANTO AO REALIZADOR, a discrepância curricular no primeiro sub-item entre os 3 realizadores é notória e muito vincada, principalmente nos níveis de audiência obtidos e na distribuição comercial concretizada no estrangeiro, sendo flagrantemente favorável a ... . Apesar disso, de uma forma insólita e injustificada, o realizador ... obteve uma pontuação igual ao realizador ... - 4 pontos -, cabendo 2 pontos a ..., muito embora, quanto a este, a Comissão reconheça os seus “ resultados pouco convincentes em termos de bilheteira ”. A pontuação efectuada aplicou erradamente os critérios regulamentares estabelecidos, o que fez de forma ostensivamente inadmissível, como resulta dos nºs 44 a 52 destas alegações. Por outro lado, também no segundo sub-item, a discrepância curricular é nítida, sendo favorável a .... Todavia, a Comissão atribuiu 4 pontos a ... e a ... e 1 ponto (!...!...) a ... . A pontuação efectuada aplicou erradamente os critérios regulamentares estabelecidos, o que fez de forma ostensivamente inadmissível, como igualmente resulta dos nºs 44 a 52 destas alegações. De qualquer forma, a proposta da Comissão - que o Ministro sancionou - tem de ser analisada à luz da sua fundamentação. E, ponderando o que consta da fundamentação, não se alcança como é que se justifica, nos dois sub-itens, a pontuação de 4 para ..., quando sobre ele apenas se escreveu “ esta classificação fundamenta-se na revelação que constituiu o trabalho anterior do cineasta renovando padrões de sensibilidade e comunicação estética ”, que nada tem a ver com o que manda a alínea a) do nº 3 do art. 10º do Regulamento em apreço. Por outro lado, quando, acerca de ... se escreve que “ a presença internacional do cineasta seja pouco significativa ”, não se teve em conta que ele esteve em mais festivais e mais importantes que qualquer dos outros dois concorrentes, que mereceram 4 pontos, enquanto ele apenas teve 1 ponto!... QUANTO AO INTERESSE ESTRATÉGICO DO PROJECTO , poderá concluir-se que existe alguma equivalência entre as candidaturas. Admita-se mesmo, no limite, sem conceder, que a existência de co-produções poderia valorizar mais duas das candidaturas. O que restaria incompreensível é a classificação de 1 ponto para a recorrente, que é a única candidata que tem garantida a distribuição simultaneamente em Portugal e no estrangeiro. A pontuação efectuada aplicou erradamente os critérios regulamentares estabelecidos, o que fez de forma ostensivamente inadmissível, como resulta dos nºs 60 a 67 destas alegações. É ainda, de resto, o que decorre da fundamentação constante da acta da Comissão, onde, a não ser no que respeita ao projecto da C... (aí se lê “ apresentou um dossier exaustivo e muito bem elaborado, nomeadamente no plano financeiro e no plano de difusão internacional ”), se patenteia que foram usados critérios que nada têm a ver com o que está regulamentado. Veja-se o seguinte: Quanto ao filme ..., neste segmento, diz-se “ este projecto baseia-se num argumento que parece fornecer uma maior acessibilidade para o público, inscrevendo-se numa estratégia que poderá ser mais eficaz em termos de comunicação ”; Quanto ao filme ..., apenas se escreve que “ o projecto possa suscitar reservas e perplexidades ”. A propósito, refira-se que, quanto aos dois primeiros classificados, os projectos ... e ..., não se escreve uma palavra sobre o que possa ter justificado, neste item, as pontuações, respectivamente, de 5 e 4! E que, quanto ao projecto ..., se tenha integrado na justificação da pontuação atribuída a circunstância de o projecto se ter baseado “ num bom argumento ”. Fica demonstrado à saciedade que a Comissão, de forma ostensiva, utilizou a pontuação deste item para valorar o que lhe deu na “ real gana ”, sem olhar a critérios, nem a qualquer lógica, mas apenas ao seu gosto pessoal ou às suas inclinações de justificação não suportada pelos regras do concurso. E, quanto a ..., a utilização da sibilina expressão “ reservas e perplexidades ” não pode - em virtude do carácter publicamente polémico do tema, seja qual for o argumento do filme - ter outra leitura que não seja o da formulação de um juízo político ou de oportunidade quanto ao projecto, o que traduz uma atitude censória que se julgava já não ser possível em Portugal. III – VÍCIOS GERADORES DE ANULABILIDADE O acto recorrido, que se sustentou na proposta baseada no parecer técnico da Comissão, está ferido de ilegalidade derivado de vício de violação de lei, uma vez que existe discrepância entre o acto praticado e as normas jurídicas a que devia ter obedecido, as quais constam dos arts. 10º e 11º do Regulamento em apreço. Com efeito – para além da questão já suscitada na conclusão H –, no exercício de poderes vinculados, a Administração aplicou mal os critérios regulamentares estabelecidos, ofendendo as regras legais aplicáveis, ou por os ter aplicado erroneamente, ou por não ter considerado a matéria de facto adequada, como resulta das conclusões precedentes. Mesmo que se entenda que, na parte impugnada, a autoridade recorrida usou de uma liberdade de apreciação probatória quanto aos elementos constantes das candidaturas, ainda assim, continuaria a existir vício de violação de lei, uma vez que a decisão foi tomada com base em erro manifesto ou critério ostensivamente inadmissível. Por outro lado, a autoridade recorrida violou ainda, em função da manipulação que ocorreu quanto aos critérios utilizados em benefício de uns e em prejuízo de outros, sem justificação, o princípio da imparcialidade, o que também gera vício de violação de lei. Caso, no limite, se entenda, o que só por extrema cautela se admite, que o acto recorrido é um acto discricionário, ainda assim, existiria vício de violação de lei por ter existido manifesta ofensa daquele princípio da imparcialidade, bem como vício de desvio de poder, uma vez que o poder foi utilizado em função de um motivo principalmente determinante - um qualquer critério de uma avaliação estética, cultural ou política - que não condiz com o fim de avaliação curricular que a lei estabeleceu. A outro nível, o acto está ainda ferido por dois vícios de forma. Primeiro: A técnica de fundamentação utilizada, remetendo para um quadro de pontuação que não tem ligação com os elementos curriculares constantes das candidaturas apresentadas, apenas completado com o texto narrativo que consta da acta, flagrantemente insuficiente e até omissivo, não respeita as exigências do dever de fundamentação tal como ele está consagrado no art. 268º nº 3 da Constituição e no art. 1º do D.L nº 256-A/77, de 17/06, o que acarreta vício de forma. Com efeito, a fundamentação utilizada não permite percorrer satisfatoriamente o iter que justificou a classificação, não só pela falta de correspondência entre o que consta do texto narrativo e a pontuação atribuída, como ainda pela sua inadequada integração nos critérios regulamentares estabelecidos. Segundo: A ora recorrente, bem como os restantes interessados, não foram ouvidos antes de ser tomada a decisão final, como impõe o art. 100º do C.P.A., o que corresponde à preterição de uma formalidade que gera vício de forma. Todos os vícios invocados geram a anulabilidade do acto, devendo ser apreciados de forma a contribuir para uma solução que determine a tutela mais estável ou eficaz dos interesses ofendidos, que parece ser a que decorre da ordem pela qual vêm expostos. Por último, deve ainda ter-se em conta o novo elemento probatório apontado nos nºs 87 a 89 destas alegações, que demonstra a adequação do juízo formulado quanto ao erro sobre os pressupostos de direito que o acto recorrido evidencia. Com efeito, o Presidente da Comissão Técnica não podia ter sido mais claro: a candidatura do filme ... foi penalizada - em termos que a levaram a ser excluída do âmbito dos projectos aprovados - porque o Presidente da Comissão encarregada de a apreciar entendeu dever ignorar os critérios legais estabelecidos neste concurso curricular, optando por impor os seus próprios critérios de gosto, que o Regulamento não prevê. Termos em que deve ser dado provimento ao recurso.” 1.4. A autoridade recorrida apresentou alegações, concluindo: A esse Supremo Tribunal está cometida a apreciação da validade do Despacho do Ministro da Cultura proferido em 18 de Julho de 1997 em função, por um lado, dos elementos factuais constantes do procedimento do concurso de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica para o ano de 1997 e, por outro lado, da lei vigente no momento da prática do acto. Os factos alegados pelo recorrente nos artigos 1. a 3. das suas alegações, porque supervenientes ao procedimento concursal e, consequentemente, ao acto recorrido, não podem ser tidos em conta pelo Tribunal para apurar da validade do acto recorrido, devendo, por isso, considerarem-se, para todos os efeitos legais, como não escritos. Os critérios estabelecidos pelo artigo 10° do Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica não se traduzem, única e exclusivamente, numa análise dos currículos das pessoas que respondem pelo projecto e/ou estão envolvidas nele. O acto recorrido não padece do vício de violação de lei por violação dos critérios legalmente estabelecidos O acto recorrido não padece do vício de violação de lei por violação do Princípio da Imparcialidade O acto recorrido não padece do vício de desvio de poder. Com efeito, A comissão técnica e, consequentemente, o acto recorrido, respeitaram escrupulosamente os critérios legalmente estabelecidos, não violando nem o Art.° 10°, n° 3, do Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, nem o Princípio da Imparcialidade. As apreciações dos projectos concorrentes foram feitas tendo em consideração única e exclusivamente os critérios estabelecidos no n.° 3 do Art.° 10° do aludido Regulamento, a saber, o currículo do realizador, o currículo do produtor e o interesse estratégico do projecto para o cinema português. A comissão técnica não introduziu novos critérios de apreciação como alega a Recorrente e muito menos decidiu de acordo com o seu gosto pessoal ou opção política. O acto recorrido não padece do vício de forma por fundamentação insuficiente. Com efeito, Resulta do disposto no Art.° 125°, n° 1 do C.P.A. que a fundamentação deve exprimir os motivos por que se decidiu dessa maneira e não de outra de modo a que um destinatário normal o compreenda. Ou, dito de outra forma, o acto apresenta-se como devidamente fundamentado quando o destinatário pode apreender os motivos mercê dos quais se decidiu em certo e determinado sentido. Ora, se atentarmos no teor da acta da comissão técnica de fls. 38 a 41, verificamos que é possível a um destinatário normal perceber as razões que determinaram as pontuações atribuídas aos concorrentes. A fundamentação do acto recorrido consta apenas e só da acta da Comissão Técnica de fls. 38 a 41 à qual adere. É esta e só esta a fundamentação do acto recorrido e não outra, pelo que só esta fundamentação é que o Tribunal pode apreciar. Os documentos de fls. 245 a 247 não podem ser tidos em consideração nos presentes autos na medida em que são estranhos ao acto recorrido. O acto recorrido, está, há que reconhecê-lo, eivado de vício de forma por preterição da audiência prévia dos interessados. Nestes termos, e nos demais de Direito, com o douto suprimento desse Supremo Tribunal, deverá o presente recurso ser julgado apenas parcialmente procedente, anulando-se o acto recorrido a fim de ser assegurado à Recorrente o direito de audiência previsto no art.° 100° do CPA , por ser de LEI e JUSTIÇA!” 1.5. A recorrida particular, C..., apresentou alegações com as seguintes conclusões: O acto recorrido deve ser mantido por não se verificar qualquer dos vícios alegados pela recorrente. A análise e a avaliação das candidaturas no que diz respeito ao currículo do produtor incide, de acordo com o disposto na alínea b) do n.° 3 do artigo 10° da Portaria n.° 64/96 , sobre elementos de natureza curricular. Porém, em nenhum dos três aspectos em que se decompõe o critério relativo ao currículo do produtor houve qualquer erro manifesto de apreciação. De facto, ao contrário do que alega a recorrente, não existe qualquer discrepância curricular entre a recorrente A... e a recorrida C..., pois, atentos os factos relevantes, é patente o equilíbrio entre as duas (resultado das vantagens e desvantagens recíprocas nos diversos subcritérios que densificam o critério em causa). A análise e a avaliação das candidaturas, no que diz respeito ao currículo do realizador, incide também, de acordo com o disposto na alínea a) do n.° 3 do artigo 10° da Portaria n.° 64/96 , sobre elementos de natureza curricular. Mas também neste ponto em nenhum dos dois subcritérios em que se decompõe o critério relativo ao currículo do realizador houve qualquer erro manifesto de apreciação. Atendendo aos elementos curriculares constantes das duas candidaturas, a pontuação mais correcta seria até, no que respeita aos níveis de audiência, a que classificasse de forma superior o currículo de ... relativamente ao realizador do projecto da ora recorrente. Por outro lado, o balanço relativo ao subcritério presenças, prémios e distinções em festivais é também claramente favorável a ..., não sendo por isso de espantar, em virtude do fraquíssimo currículo de ... nesta matéria, que lhe tenha sido atribuído apenas um ponto. Já a análise e a avaliação das candidaturas, no que diz respeito ao terceiro critério, constante da alínea c) do n.° 3 do artigo 10° da Portaria n.° 64/96 , embora tenha de ter em conta dois aspectos de natureza curricular, implica uma valoração dos projectos candidatos no que diz respeito ao seu interesse estratégico para o cinema português. Assim, impôs-se naturalmente ao júri do concurso a formulação de um juízo de prognose sobre a repercussão nacional e internacional que as obras concorrentes podem vir a obter e, dessa forma, sobre o modo como sairá projectado e beneficiado (ou não) o próprio cinema português. Esse juízo de prognose implica a avaliação de um conteúdo intrínseco mínimo de qualidade, sem o qual não faria sentido a concessão de um apoio financeiro directo a fundo perdido. A simples análise dos currículos das co-produtoras parceiras da recorrida C..., constantes do seu dossier de candidatura, é só por si suficiente para concluir que, no que se refere ao aspecto do currículo dos parceiros do produtor, a contraposição a fazer (em termos relativos) é, adoptando a escala de 0 a 5 pontos, classificar a recorrente pelo mínimo e a ora recorrida, se não pelo máximo, pelo menos com 4 pontos. E também no que diz respeito ao subcritério garantias de distribuição e difusão da obra a produzir é manifesto que a recorrida C... está em posição de superioridade em relação à recorrente A.... Em resumo: tendo em conta que o critério do interesse estratégico do projecto abrangia as duas vertentes assinaladas, é nítida a diferença de pontuações atribuídas, sendo por isso totalmente descabida a alegação da recorrente que é "surpreendente" a atribuição de apenas um ponto para o seu projecto. O júri do concurso limitou-se a aplicar os critérios regulamentarmente estabelecidos e fê-lo com base nos elementos apresentados por cada candidatura, revelando-se que, dentro da margem de liberdade inerente ao juízo valorativo em causa, houve total razoabilidade na avaliação desses elementos e, dessa forma, uma correcta correspondência com as pontuações atribuídas na perspectiva analítica de cada um dos critérios de avaliação. O júri não valorou as candidaturas, como desajeitadamente acusa a recorrente, de acordo com "o que lhe deu na real gana, sem olhar a critérios"; o júri actuou de acordo com as regras a que devia obediência e, não obstante a liberdade de apreciação de que dispunha para densificar os conceitos jurídicos indeterminados que descrevem normativamente os critérios a aplicar na análise das candidaturas, não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação. O que a recorrente pretendia era que, ao juízo valorativo da Administração se substituísse outro juízo, quando a verdade é que tal operação nada acrescentaria em termos de preservação da legalidade. Não se verifica, pois, o alegado vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação na aplicação dos critérios constantes do n.° 3 do artigo 10° da Portaria n.° 64/96 , de 2 de Julho. Não se verifica também qualquer violação do princípio da imparcialidade, pois nem na tomada da decisão ora recorrida nem no procedimento administrativo que conduziu à sua prolação, houve intervenção de alguém que nela fosse directa ou indirectamente interessado. O acto recorrido não sofre do alegado vício de desvio de poder, pois foi o interesse prosseguido com a sua prática foi o da promoção e do desenvolvimento da produção cinematográfica nacional num quadro de repartição equilibrada e adequada dos recursos financeiros disponíveis. A recorrente não demonstra e muito menos prova qual teria sido o motivo principalmente determinante da prática do acto que, por não condizer com o fim legal, conduziria à existência do alegado vício de desvio de poder. Improcede igualmente a alegação de que o acto recorrido sofre do vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia. De facto, a Portaria n.° 64/96 , de 2 de Julho, que estabelece o Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica — procedimento administrativo especialmente aplicável ao caso — não prevê qualquer audição dos interessados antes de ser tomada a decisão prevista no seu artigo 11°. Num procedimento concursal como este, não pode haver acrescentamento de novos elementos para além daqueles que constam, ab initio, das respectivas candidaturas: a participação útil dos interessados (os próprios concorrentes) esgota-se com a entrega das candidaturas, razão pela qual o artigo 100° do CPA não é aplicável ao procedimento que antecedeu a prática do acto ora recorrido. E ainda que fosse aplicável o CPA ao caso presente — e não é —, isso significaria, igualmente, a aplicabilidade da cláusula de exclusão da audiência dos interessados nos termos previstos na alínea a) do n.° 2 do artigo 103° daquele código. O acto recorrido encontra-se suficientemente fundamentado. Embora de forma sucinta, a fundamentação da decisão tomada e, mais concretamente, da classificação atribuída a cada um dos projectos concorrentes, encontra-se expressa na acta do júri do concurso, fazendo ainda parte dela um quadro de pontuações, por critério de avaliação, que tem perfeita correspondência com os elementos curriculares. Não padece pois o acto recorrido do vício de forma por falta de fundamentação. Finalmente, é completamente infundada a arguição de que o acto recorrido é nulo em virtude de a sua prática ter configurado o tipo do crime de abuso de poder. Com efeito, não existem nos autos quaisquer elementos que comprovem que a intenção que presidiu ao comportamento da Autoridade Recorrida tenha sido a de produzir um benefício ilegítimo a certos candidatos e causar um prejuízo à recorrente. Em qualquer caso, a qualificação desse comportamento como um crime seria questão prejudicial em relação à pretensa ilegalidade do objecto do presente recurso, pelo que não pode proceder a alegada nulidade. Termos em que, por ser inteiramente legal o recorrido despacho de 17 de Julho de 1998 do Senhor Ministro da Cultura, deve ser negado provimento ao presente recurso contencioso, com todas as consequências legais”. 1.6. O EMMP emitiu o parecer de que “o recurso merece apenas parcial provimento, pela procedência do vício alegado preterição do dever de audiência dos interessados, imposto pelo art. 100.º do CPA , à luz da jurisprudência deste STA no sentido de que «a recusa do efeito invalidante da preterição daquela formalidade só pode ocorrer no domínio dos actos vinculados e quando o tribunal, num juízo de prognose póstuma, puder concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão proferida era a única concretamente possível»” - Ac STA de 21-9-2000 – Rec. 46508”. Cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. Considera-se assente a seguinte matéria de facto, dando-se por totalmente reproduzidos os documentos referenciados: O Instituto Português da Arte Cinematográfica e Audiovisual (IPACA) fez anunciar no jornal Público de 30 de Abril de 1997 a abertura do Concurso de 1997 para “Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica (filmes de Longa Metragem)” “de acordo com o disposto no artigo 7.º do Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, aprovado pela Portaria n.º 314/96 , de 29 de Julho” (cfr. Processo instrutor apenso); A ora recorrente concorreu, com um projecto de filme de longa metragem denominado ... (cfr. Processo instrutor apenso); A COMISSÃO designada para apreciar as candidaturas a tal concurso, elaborou o parecer técnico que consta da acta de 16/7/97, tendo em anexo um quadro de pontuações (doc. 2, com a petição); Em 17/7/97 a Direcção do IPACA, através da sua Presidente, aceitando a pontuação proposta pela comissão, procedeu à ordenação das candidaturas, em conformidade, e propôs a atribuição do respectivo apoio financeiro de Esc. 130.000.000$00 a cada um dos projectos classificados nos quatro primeiros lugares, com exclusão dos restantes, entre eles, o do filme ... (doc. 1, com a petição); Sobre essa proposta o Ministro da Cultura exarou o despacho “Autorizo”, datado de 18/7/97 (doc. 1, com a petição), sendo este o acto recorrido. 2.2.1. Está em discussão a decisão final no Concurso de 1997 para “Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica (filmes de Longa Metragem)”, “de acordo com o disposto no artigo 7.º do Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, aprovado pela Portaria n.º 314/96 , de 29 de Julho”. Nas alegações, vêm cominados ao acto vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito (DD a FF), e por erro manifesto na apreciação das candidaturas, de violação do princípio da imparcialidade (GG e HH), de desvio de poder (HH), de falta de fundamentação (JJ), e de falta de audiência (KK). Estes vícios já vinham formulados na petição de recurso. É nas alegações, pelas suas conclusões, que se fixa o objecto do recurso, desde que elas não extrapolem do inicialmente formulado; por isso, é apenas sobre aqueles vícios que nos debruçaremos. A recorrente sustenta que o projecto que apresentou devia ter sido ordenado entre os 4 primeiros classificados, mais precisamente em posição não inferior à de 3.º classificado; todavia, logo na petição inicial a recorrente circunscreveu o objecto do recurso, não discutindo a classificação do 1.º e 2.º projectos, que aceita (cfr. artigos 28.º e 29.º), o que veio a confirmar nestas alegações (cfr. 24 e 25 do corpo). Do mesmo modo, a recorrente entende descuidar o respeitante ao projecto ..., por ela também apresentado, conforme declarou na petição (artigo 30.º) e confirmou nestas alegações (cfr. 26 do corpo). Em consequência, os vícios apontados ao acto recorrido estão centrados nas pontuações dos projectos ... e ... relativamente ao projecto ... (conclusão J). 2.2.2. Ao longo do processo, a recorrente ataca o acto por vícios decorrentes de violação do Regulamento aprovado pela Portaria n.º 64/96 , em Diário da República , II Série, n.º 151, de 2.7.1996, como se tivesse sido ao abrigo desta portaria que o acto foi praticado. Mas não foi. O concurso foi aberto ao abrigo da Portaria n.º 314/96 , publicada em Diário da República , I Série-B, n.º 174, de 29 de Julho de 1996, e o acto impugnado foi praticado com invocação da mesma. E não vem apontado qualquer vício pelo facto de o concurso se ter desenrolado sob esta Portaria e não sob aquela. Afinal, também não havia razão para tal. Na verdade, o que ocorreu é que o Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, assinado pelo Ministro da Cultura em 17 de Junho de 1996, foi, inicialmente, publicado em DR II série, com a numeração 64/96, vindo, depois, a ser publicado em DR I Série-B, com o n.º 314/96; a publicação na parte B da 1.ª série do Diário da República , está em conformidade, aliás, com o artigo 3.º , n.º 3, alínea b) , da Lei n.º 74/98 , de 11 de Novembro, que dispõe que são objecto de publicação nessa na parte as portarias que contenham disposições genéricas. É o mesmo regulamento, portanto, a mesma disciplina jurídica. Ora, é à disciplina jurídica apontada como violada que há que atender. Onde nas peças do processo se indica a Portaria n.º 64/96 deve ler-se Portaria n.º 314/96 , sendo os mesmos os preceitos em causa. Procedamos, agora, à discussão dos vícios apontados ao acto, começando pelo que primeiramente lhe vem assacado. 2.2.3. O vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito. O problema reside em saber se foi utilizado como elemento de apreciação dos projectos a concurso elemento que não poderia ser. Diz o recorrente, que o Ministro da Cultura “decidiu como decidiu, tendo em conta uma qualidade artística mínima dos projectos e uma análise do argumento em termos de comunicação, o que o art. 10º do Regulamento aprovado pela Portaria nº 46/96 não permite” (conclusão G); “o Ministro sancionou uma proposta que se fundou num critério que o Regulamento não previa, tem, desde logo, de se considerar provado o vício de violação de lei que decorre do erro manifesto sobre os pressupostos de direito” (conclusão H), o que gera anulabilidade (conclusões DD e EE). Vejamos, primeiro, o quadro legal. 2.2.3.1. O D.L. nº 350/93, de 7/10, que regula a actividade cinematográfica, estabelece, no art. 6º, que o apoio financeiro à actividade cinematográfica consta de portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pela cultura. O Ministro da Cultura, naquilo que ora interessa, aprovou, através da Portaria n.º 314/96 , de 29 de Julho, o Regulamento de Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, relativo aos subsídios a fundo perdido a conceder à produção de projectos de filmes de longa metragem de ficção. Tal Regulamento estabelece que as candidaturas deverão ser apreciadas nos seguintes termos: “Artigo 10º Apreciação das candidaturas 1- A apreciação das candidaturas é feita pelo IPACA, com base no parecer técnico de uma comissão, designada para o efeito pelo Ministro da Cultura sob proposta do Instituto e constituída por três personalidades de reconhecido mérito. 2 - A apreciação das candidaturas deverá estar concluída dentro do prazo de 10 dias após a comunicação do aviso de admissão a que se refere o nº 5 do artigo anterior. 3 - O parecer técnico pontuará os projectos concorrentes, na escala de 1 a 5, em cada um dos seguintes aspectos: Currículo do realizador, com especial incidência nos últimos cinco anos, tendo designadamente em conta: O nível de audiência, expresso na venda de bilhetes durante o período de exibição comercial, no País ou no estrangeiro, das suas obras anteriores, bem como o número de passagens das mesmas obras em televisão; As presenças, prémios e distinções em festivais nacionais e internacionais; Currículo do produtor, com especial incidência no seu trabalho nos últimos cinco anos, considerando o número de obras produzidas e distribuídas no País e no estrangeiro, as receitas obtidas com as mesmas e as presenças e distinções em festivais nacionais ou internacionais; Interesse estratégico do projecto para o cinema português tendo em conta o currículo dos parceiros nacionais ou não nacionais do produtor e as garantias de distribuição e difusão da obra a produzir. 4 - Para efeitos de ordenação das candidaturas, ter-se-á em conta a mais alta das pontuações obtida nas alíneas ou do número anterior. 5 - Havendo candidaturas com igual pontuação em número que exceda os apoios a conceder, deverá o parecer técnico, para efeitos de desempate, pontuar os respectivos projectos, igualmente na escala de 1 a 5, tendo em conta a importância da componente nacional da obra, do ponto de vista técnico, cultural e artístico. 6 - O IPACA procede à ordenação das candidaturas com base no parecer técnico, justificando adequadamente as alterações feitas à pontuação dos concorrentes, se a elas houver lugar, e elabora a proposta de atribuição dos apoios financeiros. 7 - O IPACA poderá a todo o tempo proceder à reavaliação dos financiamentos exteriores e excluir as candidaturas que não ofereçam as garantias mínimas indispensáveis desses financiamentos”. “Artigo 11º Decisão 1 - No prazo de 10 dias após a recepção da proposta do IPACA, o Ministro da Cultura decide a atribuição dos apoios financeiros directos com base na proposta apresentada, no montante de assistência financeira disponível e no financiamento solicitado. 2 - Compete ao IPACA tornar pública a lista dos apoios concedidos, mediante aviso afixado na sua sede e comunicado a todos os candidatos.” Porque é útil para a plena percepção do regime regulamentar acabado de indicar, deve recordar-se, também, o Regulamento de Apoio Financeiro Selectivo à Produção Cinematográfica, através da Portaria nº 86/96 , de 18/3, relativa aos subsídios a fundo perdido a conceder igualmente a projectos de filmes de longa metragem de ficção. Este Regulamento estabelece que as candidaturas deverão ser apreciadas nos seguintes termos: “Artigo 9º” Apreciação e deliberação do júri 1- O júri analisa os projectos submetidos à sua apreciação e delibera no prazo máximo de 20 dias a contar da data da sua entrega pelo IPACA, estando vinculado a atender, em geral, aos parâmetros fixados na alínea do n.º 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 350/93 , de 7 de Outubro e, em particular, aos seguintes critérios de avaliação: Qualidade artística e cultural do argumento cinematográfico; Potencialidades estéticas, artísticas e culturais do projecto na sua globalização e sua capacidade de comunicação; Obra anterior do realizador; Consistência da previsão orçamental do projecto; Exequibilidade da previsão de montagem financeira do projecto; Currículo do produtor, com particular incidência para os seus trabalhos mais recentes, no caso em que o pedido de apoio financeiro seja apresentado por um produtor cinematográfico. 2 - O júri, sempre que entender necessário, pode convocar o produtor ou o realizador dos projectos em concurso para prestação de esclarecimentos, bem como solicitar ao IPACA apoio técnico que permita uma adequada aplicação dos critérios indicados nas alíneas c) , d), e) e f) do número anterior. 3 - De cada reunião do júri será lavrada acta. 4 - A deliberação final do júri sobre os projectos submetidos à sua apreciação deve conter uma lista de classificação ordenada dos mesmos e a respectiva fundamentação, elaborada com base na ponderação e aplicação dos critérios de avaliação referidos no nº 1. 5 - Se com a aplicação dos critérios referidos no nº 1 se verificar uma situação de igualdade, competirá ao júri estabelecer o critério de desempate”. A comparação dos dois Regulamentos permite evidenciar, como a recorrente defende, que no Regulamento de Apoio Directo, diversamente do Regulamento de Apoio Selectivo não existe uma previsão expressa da qualidade artística, estética e cultural dos projectos como elemento de ponderação na pontuação a atribuir. Ora, a recorrente sustenta que nos concursos para apoio directo, como é o caso dos autos, não é possível a apreciação, como elemento de valoração e pontuação, da qualidade artística, estética e cultural dos projectos a concurso, sob pena de violação dos critérios legais. A autoridade recorrida contestou, sustentando que as regras do concurso implicam “uma componente de apreciação artística mínima” (cf. art. 13º da contestação); e reiterou nas alegações que na apreciação das garantias de distribuição e difusão se tem de fazer um “juízo sobre se o projecto tem a aptidão necessária para despertar interesse no público, aptidão que é avaliada, tendo em conta, nomeadamente, a consistência do projecto e a sua acessibilidade em relação ao público em geral.” (cfr. 2.º parágrafo de II do corpo das alegações). Também a recorrida particular sustenta, nas reproduzidas conclusões 9 a 11 que: “9. Já a análise e a avaliação das candidaturas, no que diz respeito ao terceiro critério, constante da alínea c) do n.° 3 do artigo 10° da Portaria n.° 64/96 , embora tenha de ter em conta dois aspectos de natureza curricular, implica uma valoração dos projectos candidatos no que diz respeito ao seu interesse estratégico para o cinema português. Assim, impôs-se naturalmente ao júri do concurso a formulação de um juízo de prognose sobre a repercussão nacional e internacional que as obras concorrentes podem vir a obter e, dessa forma, sobre o modo como sairá projectado e beneficiado (ou não) o próprio cinema português. Esse juízo de prognose implica a avaliação de um conteúdo intrínseco mínimo de qualidade, sem o qual não faria sentido a concessão de um apoio financeiro directo a fundo perdido”. Quer dizer, em contraponto com a recorrente, verifica-se que as recorridas alegantes se remetem à consideração da possibilidade ou mesmo necessidade de uma apreciação dos projectos apresentados tendo em conta a sua qualidade, embora, num âmbito limitado, “avaliação de um conteúdo intrínseco mínimo de qualidade”, “uma componente de apreciação artística mínima”. Nota-se a dificuldade de inserção dessa apreciação em sede dos critérios estabelecidos pelo Regulamento. Afigura-se não se poder falar desse “elemento mínimo de qualidade”, como critério de apreciação valorativa. É que, uma apreciação da “qualidade mínima” só teria sentido em sede de admissão das candidaturas, e, por isso, da sua exclusão, ou seja, em sede do artigo 9.º do Regulamento. Ou seja, apesar de inexistir previsão expressa, é perspectivável que a detecção do não preenchimento de uma qualidade mínima sirva para a rejeição de uma candidatura, e isto porque, desta forma, se eliminaria o abuso. Não poderia um candidato, ao abrigo de um regulamento que parte do princípio que o historial do realizador e produtor dá garantias, vir, por um acto de abuso, apresentar-se com um projecto a todos os títulos absurdo. Mas, fora desse contexto, não tem razão de ser falar-se em apreciação mínima ou critério de qualidade mínima. Ou se aprecia a qualidade, em plenitude, e, por isso, também será plena a liberdade do júri para realizar os seus juízos de ordem estética, artística, cultural e outros sobre o projecto, ou não se aprecia. O que não é de admitir é uma liberdade de apreciação mitigada, em sede de valoração das candidaturas. Afigura-se que o regulamento deste concurso, diversamente do aprovado pela Portaria n.º 86/96 não enunciou a qualidade intrínseca dos projectos como critério de avaliação e pontuação. Todo o n.º 3 do artigo 10.º está construído sobre elementos de ordem objectiva. Nas alíneas a e b) pode concluir-se, de imediato, que não cabe tal elemento. Na alínea c) só com um forçar da previsão, numa extensão não desejada pelo Regulamento se poderia encaixar tal elemento. As garantias a que se refere a alínea são garantias que o concorrente possa apresentar, com base, por exemplo, em contratos, acordos, cartas de intenção, e não a garantia da qualidade da própria obra. Isto nada tem a ver com a liberdade de apreciação dos projectos à luz dos critérios regulamentarmente definidos. Evidentemente que, por mais objectivos que eles sejam, não há uma mera apreciação de quantidade de garantias, nem de quantidade de parceiros nacionais ou não nacionais, nem, também, por exemplo, de quantidade de presenças, prémios e distinções. Sobre todos eles há uma apreciação qualitativa, que, depois, é transformada numa certa pontuação. A questão, é que a qualidade artística, estética e cultural, não é, ela mesmo, critério de apreciação. Adite-se, aliás, que este entendimento é reforçado pelo novo Regulamento sobre a matéria, aprovado pela Portaria n.º 482/2001 , de 10 de Maio, o qual, nos termos do seu preâmbulo, “manteve no essencial, o sistema normativo posto em vigor pela Portaria n.º 314/96 , de 29 de Julho. Deverão, contudo, salientar-se pequenas alterações procedimentais e a precisão do critério de selecção estabelecido na alínea c) do n.º 1 do artigo 14”. Ora, a mencionada alínea do n.º 1 do artigo 14.º corresponde à precedente alínea do n.º 3 do artigo 10.º, e nela contempla-se, simplesmente, o “Currículo dos parceiros nacionais ou não nacionais do produtor, considerando, designadamente, a relevância das respectivas participações financeiras”. Ou seja, a “precisão” apontada no preâmbulo reforça a inexistência, já em 1996, de critérios artísticos na apreciação das candidaturas Vejamos, então, se houve violação do critério regulamentar. 2.2.3.2. O acto sob recurso incidiu sobre proposta do IPACA e esta sobre o parecer técnico da comissão, sem qualquer alteração. Assim, é na fundamentação do parecer técnico da comissão que primariamente se poderá verificar a violação do critério. Disse o parecer, conforme acta n.º 1 (doc. 2 junto à p.i): “(...) Assim, e depois de apreciar detalhadamente cada uma das candidaturas apresentadas a concurso, deliberou-se por unanimidade dos presentes, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 10.º do Regulamento acima citado ordenar as candidaturas da forma e com os fundamentos seguintes: 1º - ..., de ..., apresentada pela B... - 15 pontos. Esta classificação fundamenta-se no excepcional currículo nacional e internacional do cineasta, no prestígio do seu habitual produtor, ... e na óbvia importância da realização deste filme para o cinema português. 2º - ..., de ..., apresentada por A.... - 13 pontos. Esta classificação fundamenta-se na enorme repercussão nacional que o último filme que este cineasta obteve, batendo recordes de bilheteira numa estratégia de produção do produtor ..., que, embora com resultados irregulares, tem vindo a manifestar uma crescente eficácia. 3º - ..., de ..., apresentada por C... - 12 pontos. Esta classificação fundamenta-se na revelação que constituiu o trabalho anterior do cineasta renovando padrões de sensibilidade e comunicação estética, bem apoiado por uma equipa de produção jovem e arrojada, que apresentou um «dossier» exaustivo e muito bem elaborado, nomeadamente no plano financeiro e no plano de difusão internacional. 3º- ..., de ..., apresentada por B... - 12 pontos. Esta classificação fundamenta-se em primeiro lugar no prestígio do produtor e também no acolhimento crítico nacional e internacional que a obra do cineasta tem suscitado embora com resultados pouco convincentes em termos de bilheteira; este projecto baseia-se num argumento que parece fornecer uma maior acessibilidade para o público, inscrevendo-se numa estratégia que poderá ser mais eficaz em termos de comunicação. 5º - ..., de ..., apresentada por A... -10 pontos. Esta classificação fundamenta-se no facto do anterior filme do cineasta (uma curta metragem), ter participado num grande número de festivais de prestígio internacional, para além deter tido uma boa recepção critica. O projecto apresentado baseia-se num bom argumento, mas a componente portuguesa é demasiado pequena. 6º - ..., de ..., apresentada por A..." - 9 pontos. Esta classificação fundamenta-se nos bons resultados de bilheteira dos últimos filmes do realizador e no reconhecido dinamismo do seu produtor, embora a presença internacional do cineasta seja pouco significativa e o projecto possa suscitar reservas e perplexidades. Quanto às restantes candidaturas, foram igualmente apreciadas à luz dos critérios legais, merecendo as pontuações constantes do quadro anexo, no qual constam também as pontuações atribuídas aos projectos candidatos ordenados nos 1.º a 5.º lugares”. Em anexo, constava o seguinte quadro: “Quadro de pontuação N.º 3 do Art.º 10.º aa) ab) b) c) TOTAL ... 4 4 4 4 9 ... 4 1 4 1 9 ... 3 4 4 2 10 ... 1 1 4 1 6 ... 4 5 5 5 15 ... 2 4 5 3 12 ... 3 1 2 3 8 ... 5 2 4 4 13 ... 1 1 3 2 6 Verifica-se, sem margem para dúvidas, que, quanto ao projecto ..., a comissão se baseou, entre o mais, na análise do argumento: “(…); este projecto baseia-se num argumento que parece fornecer uma maior acessibilidade para o público, inscrevendo-se numa estratégia que poderá ser mais eficaz em termos de comunicação”. Também se funda no argumento, expressamente, a avaliação do projecto .... Diga-se que, nesta matéria, ou a qualidade artística dos projectos, designadamente o seu argumento foi em todos apreciada, apesar de a acta não o indicar, ou só foi apreciada em relação a alguns, aqueles sobre os quais a acta é expressa, caso em que terá havido, na origem desigualdade de consideração de critérios. Já se vê que temos aqui, pelo menos, um problema de suficiência de fundamentação. Indiscutível é, porém, que foi avaliada a qualidade do argumento no projecto ordenado em 4.º lugar, isto é, num projecto ainda beneficiário do apoio. A diferença de pontuação entre os projectos ... e ... não ultrapassa três pontos. Repare-se, dizemos que não ultrapassa três pontos pois que, embora o projecto ... venha classificado no parecer da comissão com 9 pontos, já o quadro de pontuação anexo à respectiva acta concede-lhe pontuações parcelares que somam 10 pontos (4+1+4+1), embora também tenha ficado a constar a soma de 9 pontos. Onde está o erro não é importante cuidar agora. O que se deve concluir é que seja a diferença entre os dois projectos de três ou de dois pontos, o certo é que a variação que a apreciação do argumento pode ter determinado não se pode antecipar como desprezível. Diga-se, ademais, que nem sequer se sabe, com certeza, em sede de que aspecto é que o argumento foi apreciado. E não se sabe porque, tendo o parecer técnico da comissão que pontuar seguindo uma escala de 1 a 5 para os diversos aspectos a que se refere o n.º 3 do artigo 10.º do Regulamento, e estando essa pontuação realizada no quadro anexo à acta, a verdade é que a fundamentação constante da acta não cuida de estabelecer o itinerário sobre cada um deles. Apresenta uma amálgama, mais ou menos completa por projecto, mas não preenche uma referência a todos e cada um dos elementos, de modo diferenciado. Mas tenha sido onde quer que tenha sido que o peso da apreciação do argumento do projecto ... entrou, a assinalada diferença pontual entre esse projecto e o projecto ..., e considerando só estes dois, não se pode antecipar como despicienda, tendo tido uma repercussão que não é passível de objectivação. Nestas condições, procede o vício de violação de lei, por ter sido tomado em consideração elemento de apreciação não admitido pelo Regulamento. 2.2.4. O vício que acaba de ser analisado, e o modo como foi, impõe-nos que se passe à discussão de um outro vício apontado ao acto, o de falta de fundamentação. 2.2.4.1. A recorrente apontou na petição que, “A técnica de fundamentação utilizada, remetendo para um quadro de pontuação que não tem ligação com os elementos curriculares constantes das candidaturas, apenas completado com o texto narrativo que consta da acta, flagrantemente insuficiente e até omissivo, não respeita as exigências do dever de fundamentação” (artigo 84.º), e mantém essa linha de pensamento nas alegações, com correspondência na conclusão JJ. A autoridade recorrida contrapõe, enunciando, primeiramente, uma doutrina que corresponde, ao que repetidamente tem sido afirmado neste STA “Resulta do disposto no Art.° 125°, n° 1 do C.P.A. que a fundamentação deve exprimir os motivos por que se decidiu dessa maneira e não de outra de modo a que um destinatário normal o compreenda. Ou, dito de outra forma, o acto apresenta-se como devidamente fundamentado quando o destinatário pode apreender os motivos mercê dos quais se decidiu em certo e determinado sentido” (conclusão 11). Também tem plena razão quando, na conclusão 13, alega que “A fundamentação do acto recorrido consta apenas e só da acta da Comissão Técnica de fls. 38 a 41 à qual adere”. O problema está em saber se tal fundamentação preenche os requisitos enunciados em abstracto, e sobre os quais não há desacordo. Defende a autoridade recorrida que “se atentarmos no teor da acta da comissão técnica de fls. 38 a 41, verificamos que é possível a um destinatário normal perceber as razões que determinaram as pontuações atribuídas aos concorrentes” (conclusão 12). Na mesma linha, a recorrida particular, “27. Embora de forma sucinta, a fundamentação da decisão tomada e, mais concretamente, da classificação atribuída a cada um dos projectos concorrentes, encontra-se expressa na acta do júri do concurso, fazendo ainda parte dela um quadro de pontuações, por critério de avaliação, que tem perfeita correspondência com os elementos curriculares”. Para que o destinatário possa apreender os “motivos mercê dos quais se decidiu em certo e determinado sentido”, é necessário que o sentido do acto resulte como consequência lógica da fundamentação apresentada. Ou seja, é necessário que a fundamentação revele o itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão. A densidade que se exige à fundamentação depende, naturalmente, das circunstâncias do caso concreto, mas ela só é suficiente se se puder afirmar que um destinatário normal, naquelas circunstâncias concretas, se poderia aperceber do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão. É que, só no conhecimento desse itinerário pode o interessado decidir, em plena consciência, aceitar ou atacar o acto. Sem se conhecer as razões do acto, o ataque que se lhe dirige é um ataque por antecipação e por cautela. Como se viu, a pontuação final atribuída aos projectos havia de assentar na soma da pontuação parcelar sobre cada um dos aspectos que o n.º 3 do artigo 10.º do Regulamento identifica. Estes “aspectos” são, pois, critérios de avaliação. Em situações deste tipo, é imprescindível que o júri, que, no caso, se chama “comissão”, indique, sobre cada um dos critérios, o que o conduz a determinada pontuação. Afigura-se evidente que a fundamentação não se pode consumir na própria pontuação. A pontuação é o resultado, o resultado não se pode fundamentar por si próprio. Exige-se, portanto, que sobre cada um dos “aspectos” explicite o júri razões que conduzem ao resultado que vem a firmar. Frise-se, pois que se trata de aspectos com pontuação autónoma e estanque, ou seja critérios, impõe-se que as razões abranjam cada um deles. É que não basta, por exemplo, que um projecto esteja apresentado por um produtor com um extraordinário currículo, por isso, merecedor da pontuação máxima, nesse critério, nesse “aspecto”, para que também mereça a pontuação máxima, quanto ao “aspecto” interesse estratégico; não basta que o projecto assente num extraordinário currículo do realizador, no subcritério nível de audiência, merecedor, aí, de pontuação máxima, para que mereça a pontuação máxima, no subcritério de presenças prémios e distinções em festivais nacionais e internacionais, ou no critério currículo do produtor. E assim quanto a todos os demais. Já houve oportunidade de reproduzir o texto da acta em que está expressa a fundamentação da comissão. Torna-se desnecessária a sua reprodução. Facilmente se verá que, quanto aos projectos ..., ... e ..., a comissão não procedeu à exteriorização de razões que abranjam todos os aspectos a considerar. Por exemplo: Quanto ao projecto ..., e no que toca ao currículo do realizador, nenhuma referência é feita sobre o nível de audiência, o número de passagens das obras em televisão, as presenças prémios e distinções em festivais nacionais e internacionais; quanto ao currículo do produtor nenhuma expressão é apresentada sobre os elementos indicados na alínea b) do n.º 3 do artigo 10.º; Quanto ao projecto ..., nenhuma referência ao currículo dos parceiros do produtor, nenhuma referência às garantias de distribuição; Quanto ao projecto ..., existe uma referência conclusiva, mas não explicativa, no que toca ao subcritério presenças, prémios e distinções em festivais, e nenhuma referência é feita quanto aos elementos que o Regulamento impõe que sejam tidos em conta no critério interesse estratégico. Ou seja, incidindo, apenas, sobre estes exemplos, verifica-se que o parecer técnico não dá a conhecer, suficientemente, o caminho que percorreu para o resultado a que chegou. Não há, perante o enunciado apresentado pela comissão, a possibilidade de se perceber se o resultado a que chega se compagina com a realidade total que pretende abarcar, pois há manifestas lacunas na indicação da mesma e do trajecto seguido. Não obsta a este juízo o contra-argumento de que o júri se baseou, necessariamente, no acervo documental carreado por cada candidatura. É que era indispensável que dentro do conjunto de elementos apresentados por cada candidato o júri destacasse, ainda que de forma sumária, aquele ou aqueles que lhe permitiram operar a diferenciação, classificar desta e não de outra maneira. Esse destaque, esse apontamento sucinto, foi realizado para alguns critérios mas foi completamente omitido quanto a outros. Neste ponto, portanto, tem razão a recorrente, verificando-se o vício de falta de fundamentação que assinalou, pois que equivale a falta de fundamentação a sua insuficiência, artigo 125.º , n.º 2, do CPA . 2.2.5. Um outro vício de que se deve cuidar é o da apontada falta de audiência (conclusão KK). Não há nos autos qualquer discussão de que não houve audiência dos candidatos previamente à decisão. E também não oferece discussão que o Regulamento não contém disposição sobre a audiência. A controvérsia centra-se na exigência de audição. A autoridade recorrida, depois de a ter contestado, veio, em alegações, conceder razão à recorrente, no que é acompanhada pelo EMMP. A recorrida particular insiste, porém, na não verificação do vício, resumindo essa posição nas suas conclusões 22 a 25. Neste contexto convém atender, especialmente, à posição da recorrida particular. Segundo ela, o artigo 100.º do CPA não é aplicável ao procedimento em causa, porque o respectivo Regulamento o não prevê (conclusão 23), sendo que “a participação útil dos interessados (os próprios concorrentes) esgota-se com a entrega das candidaturas” (24) e, “ainda que fosse aplicável o CPA ao caso presente — e não é —, isso significaria, igualmente, a aplicabilidade da cláusula de exclusão da audiência dos interessados nos termos previstos na alínea a) do n.° 2 do artigo 103° daquele código” (25). Começando pela última hipótese colocada pela recorrida, a título meramente subsidiário, deve ela ser eliminada. Na verdade, não se observa no procedimento administrativo qualquer tomada de posição do órgão instrutor no sentido da dispensa de audiência. Sendo a dispensa uma possibilidade, ela tem de ser objecto de uma posição que a alicerce na previsão legal. Não houve, pelo que é de afastar. Quanto à não aplicação do artigo 100.º a este tipo de procedimentos. Entende-se ser de remeter, no essencial, para a fundamentação aduzida no Parecer n.º 142/2001, de 14.2.2002, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (DR II Série, de 10 de Agosto de 2002), trazido à colação pela autoridade recorrida, Parecer de que também foi subscritor o ora relator do presente Acórdão. Naquele Parecer, pedido pelo Ministro da Cultura, tomaram-se em conta procedimentos do tipo do presente. Sem prejuízo da remessa, no global, para a fundamentação nele exposta, é útil reproduzir as seguintes passagens: “Tratando-se, porém, de um certo trâmite processual que se encontre regulado no CPA, mas que o procedimento especial não contemple expressamente – como será o caso da audiência do interessado a que se refere o artigo 100º do CPA -, impõe-se averiguar mais atentamente se estamos perante uma típica situação de integração subsidiária, em que a formalidade deva ser admitida nesse procedimento por sobreposição aos demais actos especialmente previstos, ou antes perante uma verdadeira modificação do regime regra que torne injustificável o recurso à norma supletiva. O primeiro critério a atender deverá ser o da essencialidade da formalidade, tendo em conta a natureza do procedimento e o objectivo que com ele se pretende prosseguir. Se a realização da formalidade, apesar de não especialmente prevista, se tornar exigível, na hipótese concreta, em função dos princípios gerais da actividade administrativa, é de aceitar, dentro do espírito do sistema, que tenha ocorrido uma omissão, que carece de ser integrada pela via do direito subsidiário. Ao contrário, se o procedimento especial contempla um mecanismo formal de participação dos interessados diferenciado que, nas circunstâncias, possa com vantagem substituir a formalidade prevista genericamente, ou se, de outro modo, a observância desta formalidade, no caso, possa colidir com os interesses em jogo ou pôr em risco a própria utilidade do procedimento, será de ponderar se o legislador não terá pretendido afastar a aplicação da norma processual geral” (cfr II –5). Mais à frente, e começando por citar autor, opinando contra outros entendimentos: “«Se se analisar a estrutura procedimental dos concursos, parecerá à primeira vista que, sendo o acto final dependente da demonstração que aos particulares cabe fazer, de determinadas situações capacidades ou qualidades a Administração se limita tão somente a escolher as qualidades daquele indivíduo ou aquela proposta que, objectivamente melhor correspondam ao interesse público, aferido pelos critérios a que antecipadamente sujeita a escolha. Assim entendida, a própria natureza do procedimento torna dispensável a fase da audiência, porquanto a decisão final se basearia nas informações carreadas por cada um dos interessados na sorte final do concurso. Não é, todavia, assim. Tomando como exemplo o concurso para celebração de contrato administrativo de empreitada de obras públicas, a decisão de adjudicação não decorre unicamente da avaliação singular da capacidade técnica e económica dos concorrentes ou do mérito absoluto de cada uma das propostas. O acto de adjudicação apoia-se sempre num juízo de comparação entre os interessados e as propostas, e é esse juízo que a lei manda que seja sujeito a controlo dos interessados. Justifica-se, pois, nestes procedimentos, porventura com mais razão de ser da que em quaisquer outros, o exercício do direito de audiência sobre a apreciação relativa que vai fundamentar o acto de escolha.» 4. Parece ser este último, sem dúvida, o melhor entendimento. A audiência dos interessados é, como se assinalou, uma decorrência do princípio da participação, tal como está consagrado no artigo 8º do CPA , e ademais surge como um concretização da garantia constitucional consignada desde logo no artigo 268º, n.º 3, da versão originária da Constituição” (cfr. III – 3). E, adiante: “A nova redacção dada ao n.º 1 do artigo 100º do CPA pelo Decreto-Lei n.º 6/96 , de 31 de Janeiro, é muito clara quanto ao objectivo da formalidade aí prevista: os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. Os interessados devem pronunciar-se sobre um projecto de decisão, o qual, num procedimento do tipo concursal, tem necessariamente de conter uma avaliação do mérito relativo das diversas propostas, como modo de fundamentar a preferência manifestada por uma das candidaturas em presença. Por outro lado, importa reter que a audiência dos interessados prevista no artigo 100º do CPA – a ter lugar depois de concluída a instrução – representa o «conteúdo legal mínimo do direito de participação», devendo ser levada a efeito, mesmo que o interessado não invoque no decurso do procedimento outras pretensões ou não responda a outras solicitações da entidade instrutora. Nos procedimentos concursais, em que, de modo geral, há lugar à apreciação das candidaturas segundo critérios predeterminados de avaliação do mérito relativo, em vista à selecção e graduação dos concorrentes, cada um dos interessados poderá instruir a respectiva proposta com os elementos que julgue mais adequados a satisfazer a sua pretensão, mas também mantém o direito de informação sobre o conteúdo das propostas e os elementos juntos pelos restantes opositores, do mesmo modo que poderá prestar e pedir esclarecimentos e apresentar reclamações. Cada um dos interessados poderá assim exercer um controlo sobre o juízo formulado pela autoridade decidente quanto à capacidade dos concorrentes e o mérito das propostas e, inclusivamente, deduzir impugnação contenciosa contra o acto de classificação final. A audiência do interessado mantém, pois, em plenitude, mesmo neste tipo de procedimentos, a função garantística que lhe é própria, permitindo aos particulares a protecção dos seus direitos e interesses legítimos em face da Administração, assim contribuindo para a adopção da decisão legal e justa, que, na medida do possível, possa merecer uma maior aceitação pelos destinatários” (III – 4). E, ainda, numa passagem que também se julga aplicável, concretamente, ao Regulamento aqui em causa: “Na situação concreta, todos os elementos apontam para considerar que a não previsão da audiência dos interessados nalguns dos procedimentos especiais analisados não obedeceu a uma vontade determinada por interesses específicos que estejam em jogo, não podendo entrever-se, aí, onde ocorreu a ausência de regulação, um regime oposto àquele que resulta da lei geral. Nenhum motivo há, pois, para afastar a aplicação supletiva das normas do Código do Procedimento Administrativo, fazendo valer um critério interpretativo que, além do mais, é o que melhor se compagina com a directriz constitucional”. Diga-se, para um esclarecimento imediato, que o Parecer em referência não teve que se pronunciar, especificamente, sobre a exigência de audiência nos concursos para Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica. É que, à data, um dos Regulamentos que serviram de apoio à tese que prevaleceu foi, exactamente, o do Apoio Financeiro Directo à Produção Cinematográfica, na versão aprovada pela já citada Portaria n.º 482/2001 , que sucedeu à Portaria n.º 314/96 . Ora, naquela, já se prevê, expressamente, a audiência, no seu artigo 16.º, n.º 1: “Com base na deliberação da comissão técnica, e após audiência dos interessados nos termos do Código do Procedimento Administrativo, o ICAM deve, no prazo de 10 dias úteis elaborar proposta de decisão que contenha a lista ordenada das candidaturas a apoiar”. Trata-se, afinal, esta previsão expressa no novo Regulamento, de mais um elemento no sentido de que não é estranho à natureza do procedimento de atribuição de apoios financeiros directos a audiência dos interessados sobre a proposta de decisão. Em conclusão, e sem necessidade de mais alargada fundamentação, impunha-se a audiência dos interessados, nos termos dos artigos 2.º , n.º 7, e 100.º , do Código do Procedimento Administrativo , não se verificando qualquer das situações excludentes do artigo 103.º do mesmo Código. 2.2.5. Os vícios que foram apreciados são aqueles cuja procedência se afigura determinar uma mais estável e eficaz tutela dos interesses do recorrente. Fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios apontados. 3. Nos termos expostos concede-se provimento ao recurso anulando-se o acto impugnado por ter incorrido em vícios de violação de lei, por consideração de elemento de apreciação não constante do Regulamento que aplicou, em vício de falta de fundamentação, pela sua insuficiência, e em vício decorrente do não cumprimento do dever de audiência. Custas pela recorrida particular C... . Taxa de justiça: 200 euros; Procuradoria: 100 euros. Lisboa, 26 de Outubro de 2004. - Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Pires Esteves.