021/03 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1 – A…. , recorre do Acórdão da Secção, de 14.12.2005 (fls. 314/335), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação, que dirigira contra o despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 17 de Julho de 2002, que em processo disciplinar aplicou à recorrente uma pena de multa de 8 salários mínimos nacionais, com obrigação de repor nos cofres do Estado a quantia de 75.972,18 €. Na respectiva alegação formulou as seguintes CONCLUSÕES : I - O Dec.-Lei nº 553/80 , de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) não estava “autorizado” pela Lei nº 9/79 (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo) a legislar sobre matéria da instituição de ilícitos contra-ordenacionais e respectivas sanções, pelo que, nessa parte está ferido de inconstitucionalidade orgânica. I - O Dec.-Lei nº 553/80 , de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) é originariamente inconstitucional, na medida em que: – sem credencial parlamentar, regulou aspectos essenciais de uma liberdade abrangida pelo regime de direitos, liberdades e garantias – a liberdade de criação de escolas, enquanto dimensão específica da liberdade de ensino e de educação (liberdade de aprender e ensinar) e como dimensão da liberdade de iniciativa económica privada – e, consequentemente, pela reserva de lei, dando assim corpo a uma inconstitucionalidade orgânica. remeteu para Portaria do Governo a regulamentação de matérias que, na versão da CRP em vigor em 1980, já integrava a reserva relativa da Assembleia da República: o Governo não estava autorizado pela Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo ( Lei n° 9/79 ) a legislar sobre matéria da instituição de ilícitos e sanções por infracções ao regime do ensino particular e cooperativo. II - Após a revisão constitucional de 1982, agudizou-se a inconstitucionalidade do Dec.-Lei nº 553/80 , em matéria de sanções a aplicar às escolas particulares e cooperativas, em especial o seu Artigo 99°, passando então a existir também uma inconstitucionalidade superveniente (inconstitucionalidade material e orgânica), na medida em que afronta o disposto no nº 5 do artº. 115º da CRP (hoje n° 6 do artº. 112° da CRP), passou a remeter em branco toda a matéria sancionatória para um acto normativo de natureza regulamentar, operando a deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa. III - A Portaria nº 207/98 , publicada já após a revisão constitucional de 1982, constitui um regulamento integrativo de natureza substantiva e procedimental, em violação do citado nº 5 do artº. 115º da CRP/82. IV – A inconstitucionalidade do artº 99º /4 do DL 553/80 provoca, por si só, a ilegalidade da Portaria nº 207º/98 (inconstitucionalidade da lei habilitante). V - A Portaria nº 207/98 enferma de inconstitucionalidade orgânica, na medida em que se ocupa de matérias que, nos termos da CRP, são da competência exclusiva da Assembleia da República: regime de punição de infracções disciplinares e do respectivo processo. VI - Tal Portaria já não podia sequer “legislar” sobre o regime de punição de infracções disciplinares e respectivo processo, por se tratar de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República (artº 165°, n° 1, d) da CRP). VII - Daí que a sanção disciplinar aplicada com fundamento no Dec.-Lei nº 553/80 e Portaria nº 207/98 , bem como as consequências financeiras dela decorrentes, estão feridas de violação da lei (por ausência de suporte legal válido) e de inconstitucionalidade, material e orgânica. VIII - Quando em 27 de Junho de 2001, foi proferido Despacho de instauração do procedimento disciplinar, este estava PRESCRITO, já que ocorreu mais de 3 meses volvidos sobre o momento em que a Inspectora Geral da Educação (“dirigente máximo do Serviço”) tomou conhecimento dos factos susceptíveis de constituir faltas disciplinares, situável no dia 2 de Fevereiro de 2001. IX. O prazo prescricional inicia-se a partir do conhecimento inicial dos factos susceptíveis de constituir falhas disciplinares e não com qualquer outra fase do procedimento inspectivo ou outro qualquer momento de ponderação das consequências jurídicas dos factos. X - Não colhe dizer-se que só depois da resposta da Recorrente e análise do contraditório, o dirigente máximo do Serviço tinha condições de avaliar criteriosamente a situação, pois neste passo-Relatório da Auditoria, ou se se quiser Relatório da Acção de Inspecção “Contrato de Associação 1998/99”- não tinha sequer que facultar-se qualquer contraditório à Recorrente. XI - Se, ao invés, se considerar que havia que facultar à Recorrente o direito de audição prévia naquela fase, nos termos do artigo 100° do CPA , a Recorrente deveria ter sido informada sobre o sentido provável da decisão final ... e não o foi ... com o que estaria verificada a violação de uma formalidade absolutamente essencial, o que constituiria nulidade insuprível, que tornaria ilegal o processo disciplinar e nula, a decisão punitiva. XII - O acto praticado pelo Secretário de Estado da Administração Educativa que aplicou à Recorrente a sanção de multa e ordenou a reposição/devolução de verbas, sem base legal que o habilitasse para tal, invocando uma delegação de poderes insuficientes, por genérica, fere a decisão recorrida de incompetência relativa, geradora da anulabilidade do acto administrativo. XIII – A delegação ministerial dos poderes sancionatórios efectuados pelo Despacho nº 15.468/2002 (2ª série) infringe o princípio da especificação dos actos de delegação. XIV - O douto Acórdão recorrido assenta o seu discurso fundamentador no pressuposto não verdadeiro de que não existiria no presente processo controvérsia acerca da interpretação e aplicação das cláusulas contratuais do Contrato de Associação celebrado em 14 de Maio de 1999. XV - O despacho recorrido assentou no pressuposto factual errado que a impetrante estava vinculada contratualmente a utilizar as verbas recebidas do Ministério de forma vinculada e cabimentada, sem possibilidade de exercer qualquer autonomia de gestão quanto ao seu melhor aproveitamento, no sentido da prossecução do projecto educativo próprio e específico da Escola; quando recebeu, antes, um valor “ a forfait” que a Administração Educativa estimou como suficiente, cabendo-lhe usar (gerir) tal verba segundo princípios de optimização e liberdade de gestão, aplicando os recursos de forma flexível, adequada a fazer face às despesas de funcionamento e investimento, tendo como único limite não comprometer as finalidades acauteladas pela intervenção do contratante público: o fornecimento do bem público “Educação”, em condições de gratuitidade..., nas mesmas condições em que tal bem é fornecido pelas escolas de gestão pública. Tudo radica, pois, justamente na interpretação do Contrato, na hermenêutica das suas cláusulas! XVI - O douto Acórdão pressupõe erradamente que em execução do referido Contrato de Associação teria existido um Orçamento de Despesa, aceite e assumido reciprocamente pelas partes contratantes e que pudesse servir de vínculo contratual; - quando nada disto existiu. XVII - A DREC (Direcção Regional de Educação do Centro) não solicitou à recorrente a elaboração ou entrega de qualquer Orçamento para o ano lectivo de 1998/1999; nem a DREC, por seu lado, lhe apresentou qualquer Orçamento alternativo ou padrão; bem como a DREC também, nem nesse ano lectivo, nem em qualquer momento posterior, solicitou ao “INSTITUTO” a apresentação de qualquer “conta de gestão” ou similar. Não resulta do Contrato de Associação nem da lei qualquer obrigação de execução vinculada de um qualquer Orçamento ou de um qualquer elenco de rubricas que contenham cabimentação de despesas. XVIII - De qualquer forma, tal verba global disponibilizada pelo Estado durante esse ano lectivo de 1998/1999, não preencheu a obrigação contratual assumida pelo Estado de pagar à Recorrente um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente, como dispõe o nº 1 do Artº. 15° do Dec.-Lei n°553/80 . XIX. A controvérsia subjacente ao presente processo - o puntum saliens -, que opõe o Ministério da Educação à Recorrente, prende-se, exactamente, com a interpretação e aplicação da Lei e do Contrato de Associação, com vista a poder apurar-se se é o Estado que está em dívida perante a Escola ou se o credor é antes o Estado. XX - Perante esta controvérsia sobre a interpretação e aplicação dos termos e cláusulas do Contrato de Associação em referência, não podia o SEAE arvorar-se em Juiz e decidir unilateralmente a obrigação de reposição de verbas, quando tal obrigação há-de ser apurada em acção e sede próprias. XXI. O Ministério da Educação - Secretário de Estado da Administração Educativa - que foi parte co-outorgante deste Contrato de Associação, através da Direcção Regional de Educação do Centro (DREC), não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do Contrato e das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro. XXII – O contrato celebrado entre recorrente e o Estado atribui a este um limitado poder sancionatório, apenas lhe sendo lícito impor a rescisão por incumprimento. XXIII – Nenhum dos pressupostos legais invocados no acto sancionatório – não prestação de informações solicitadas pelo Ministério da Educação e aplicação indevida de apoios financeiros concedidos – se verifica in casu : a imposição da sanção disciplinar só se compreende à luz de um juízo que postula a natureza de subsídio da prestação pecuniária auferida pela recorrente, quando é certo que as quantias entregues no âmbito do contrato de Associação radicam na prestação de colaboração do contratante particular a sua causa-função, e assumem, por isso, a natureza de um preço, não de um subsídio ou apoio financeiro; por outro lado, a infracção pressupõe a aplicação indevida , sendo certo que o acto sancionatório não se baseia numa aplicação indevida. XIV – Não estando verificados os fundamentos e pressupostos legais e regulamentares que podiam viabilizar a imposição de uma sanção disciplinar à recorrente, o acto que aplicou a sanção disciplinar é ilegal, por vício de violação de lei. XXV – O acto de ordenação da reposição da quantia é nulo, por ter sido praticado em situação de carência absoluta de poder ou incompetência absoluta, posto que: - não existe qualquer disposição jurídica que, de forma expressa, confira ao Estado o poder público de impor a reposição de apoios financeiros indevidamente aplicados por entidades proprietárias de escolas privadas; - A ordem de reposição não pode ser considerada emitida ao abrigo de um poder de modificação de contratos administrativos, nem como consequência da aplicação de sanções motivada pela aplicação indevida de apoios concedidos às escolas, nem por aplicação do regime de reposições referido no ED. XXVI - Só uma decisão judicial, no âmbito de uma acção sobre contrato administrativo, permitirá ao Estado – Administração Educativa ver declarado o seu direito ao recebimento da quantia reclamada. XXVII – A existência de controvérsia acerca da interpretação e aplicação das cláusulas contratuais, impede a imposição dos deveres de repor e restituir, alicerçada no disposto na alínea a) do artº. 180º do CPA. XXVIII - Os poderes referidos no artigo 180° do CPA não existem necessariamente em todos os contratos administrativos. XXIX - Nos Contratos Administrativos, a Administração tem geralmente, o poder contratual de modificar unilateralmente o conteúdo das prestações a que o particular está obrigado, com fundamento em razões de interesse público, se, depois de celebrado o contrato, sobrevierem vicissitudes jurídicas que vão repercutir-se na aptidão administrativa das respectivas relações contratuais, nomeadamente, no modo, na qualidade ou quantidade respectiva e na sua adequação à realização dos interesses públicos envolvidos no contrato. No caso dos autos, o que aconteceu não foi uma modificação unilateral do conteúdo das prestações, depois da celebração do contrato e durante a sua execução, mas sim a invocação por uma das partes de uma deficiente execução do contrato, ou mesmo incumprimento parcial, matérias que só os Tribunais podem decidir. XXX - Na vigência de um contencioso de mera anulação, e para certos contratos administrativos, mais paritários, a modificação unilateral do conteúdo de certas prestações tem que discutir-se em via de acção e não nos apertados limites do recurso contencioso de anulação. XXXI - A Administração Educativa, substituindo-se aos Tribunais, não pode ordenar a reposição de verbas. O douto Acórdão recorrido, ao não considerar verificado o vício de usurpação de poder de que enferma o despacho recorrido, não fez correcta aplicação do despacho nos Artº 178º , 180º e 187º do CPA , pelo que deve ser revogado. XXXII - Ao não se invocar nem no Relatório Final, nem na Informação IGE nº 75/2002, nem no Despacho da entidade recorrida, quaisquer normas legais que fundamentem a reposição/restituição, há que reconhecer uma clara falta de fundamentação de direito desta decisão, geradora de anulabilidade, que igualmente inquina o segmento da decisão que aplicou a multa, desta feita por deficiente fundamentação de direito. XXXIII - A pena disciplinar foi aplicada sem terem sido equacionados e muito menos valorados os critérios de determinação da medida concreta da pena, conforme exigido pelo artº 71- 3º do Cód. Penal, aplicável ex vi do artº 9º do ED, constatando-se, novo vício de fundamentação da decisão recorrida, que igualmente, se deve anular, com este fundamento. XXXIV - O Acórdão recorrido violou o artigo 668° - 1 d) do Cód. Proc. Civ., aplicável ex vi do artigo 13º da LPTA; violando outrossim o artigo 115°- 5 da CRP (hoje artigo 112-6 CRP) e o artigo 165º 1 d) da CRP de 1982; e ainda o artigo 4°-2 do ED, aprovado pelo DL 24/84 , de 16 de Janeiro, o artigo 71°/3 do Cód. Penal, ex vi do artigo 9° do ED e os artigos 37º /1, 100º , 124° , 125° , 135° , 178° , 180º e 187° do CPA ”. 2 – Em contra-alegações (fls. 481/505 cujo conteúdo se reproduz), a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso, concluindo da seguinte forma: I - O Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro não padece de qualquer inconstitucionalidade material e orgânica, pois a Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo ( Lei n.º 9/79 , de 19 de Março), aprovada pela Assembleia da República, autorizava o Governo, no art. 17º, a publicar por decreto-lei, o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, de acordo com os princípios definidos naquela Lei. II - Pelo que, não existe violação do preceito constitucional - alínea d) do n.º 1 do art. 165º da Constituição da República Portuguesa, pois o regime geral do direito disciplinar que constitui matéria legislativa da competência exclusiva da Assembleia da República, foi por autorização prévia concedida ao Governo ( art. 17º da Lei nº 9/79 ) para legislar por decreto-lei as normas que enformam o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, de acordo com os princípios estabelecidos naquela Lei. III - Nem tão pouco a Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, está ferida reflexamente de inconstitucionalidade material e orgânica, pois limita-se a estabelecer a cominação das sanções disciplinares definidas no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, ao abrigo de autorização legal prévia (n.º 4 do art. 99º do Decreto-Lei n.º 553/80 ). IV - A limitação de reserva de lei parlamentar sobre o regime geral das infracções disciplinares, surgiu com a revisão constitucional de 1982 (art. 115º n.º 5), pelo que o Dec.-Lei 553/80 podia prever sanções, tal como o que fez no citado art. 99º, sem ofensa dos normativos constitucionais à data em vigor. V - No que diz respeito à Portaria n.º 207/98 , esta limitou-se a regulamentar matéria prevista no Decreto-Lei n.º 553/80 , especificando as situações que se enquadram no enunciado das sanções, de acordo com a gravidade e natureza das situações. VI - O Decreto-Lei n.º 553/80 previu as sanções a aplicar às entidades proprietárias e aos directores pedagógicos das escolas particulares que violassem os deveres consignados naquele diploma, prevendo igualmente as situações a que correspondem cada uma das sanções, ficando apenas para momento posterior a regulamentação das sanções, o que veio a acontecer com a publicação da Portaria n.º 207/98 . VII - Aquela Portaria regulamentou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo ( Dec.-Lei 553/80 ), não tendo introduzido quaisquer inovações ao Dec.-Lei, não exorbitando deste modo o âmbito próprio do regulamento. VIII - Assim, não existe qualquer violação do preceito constitucional, introduzido na revisão da Constituição de 1982 (art. 115º n.º 5), actualmente art. 112º n.º 6, pois não se pode falar em integração de normas no sentido previsto naquele normativo. IX - O despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que aplicou a pena de Multa e ordenou a reposição nos cofres do Estado, das importâncias indevidamente atribuídas à arguida, está estribado no Despacho de delegação de competências (n.º 15 468/2002-2ª. Série, de 8 de Julho), que conferiu àquele membro do Governo, competências no âmbito dos assuntos relacionados com a Inspecção-Geral da Educação. X - Aliás, a notificação do despacho do SEAE à entidade proprietária do Colégio de B…, invocou a competência delegada pelo referido despacho n.º 15 468/2002. XI - O Relatório provisório da equipa que intervencionou o Colégio B…, só após a promoção da audiência prévia nos termos do art. 100º do CPA , se transformou em definitivo, com o envio daquele Relatório aos Serviços Centrais da IGE em 07.06.01. XII - O espaço de tempo que mediou entre o conhecimento do Relatório definitivo pelo dirigente máximo do serviço (deu entrada nos serviços centrais da IGE em 22.05.01) e a instauração do processo disciplinar em 27.06.01 não ultrapassou o prazo previsto do n.º 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar, não havendo assim lugar à prescrição. XIII - O despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que ordenou a reposição de importâncias nos cofres do estado, foi proferido com base nos fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório do processo disciplinar instaurado à entidade proprietária do Colégio de C…. XIV - Naquele Relatório foram elencadas as situações de ilícito disciplinar da responsabilidade da entidade proprietária do Colégio, bem como identificadas as importâncias que foram indevidamente recebidas pela escola, assim como as irregularidades verificadas na execução das verbas atribuídas. XV - A obrigatoriedade de reposição daqueles quantitativos está contemplada no nº 1 do art. 65º do Estatuto Disciplinar e assenta no apuramento de violações de deveres no âmbito de um processo disciplinar. Deveres que eram decorrentes de um contrato de associação a que a recorrente se tinha vinculado. XVI - Assim, não se verifica qualquer vicio de usurpação de poder, pois a Administração limitou-se a ordenar a reposição de quantias recebidas indevidamente pelo Colégio, após o apuramento de responsabilidades disciplinares em sede própria. XVII – O relator final do processo instrutor e a Informação IGE sobre a qual recaiu o despacho recorrido, contém de forma clara e precisa, os fundamentos de facto e de direito da proposta que veio a ser acolhida. XVIII – Dele constam de forma expressa quer os ilícitos disciplinares que foram cometidos quer o apuramento dos quantitativos que foram indevidamente utilizados pela arguida e que devem ser repostos nos cofres do Estado. XIX – O acto administrativo está fundamentado de direito quando se insere num quadro jurídico-normativo perfeitamente cognoscível, muito embora dele possa não constar referência expressa a normas ou princípios jurídicos. XX – Na graduação e medida da pena, o instrutor do processo levou em consideração as circunstâncias que militam a favor da arguida, propondo uma multa de oito salários mínimos nacionais, quando a pena a aplicar, em abstracto, varia entre dois a vinte salários. XI – A multa aplicada à recorrente ficou muito aquém do máximo legalmente permitido, pelo que é de concluir ter sido feita a ponderação das circunstâncias a favor da arguida. Deste modo, não está o acto recorrido inquinado dos vícios que lhe vêm assacados pela recorrente, não existindo assim, qualquer razão que aconselhe a alteração do sentido do despacho recorrido. Nestes termos se conclui como na Resposta pela legalidade do despacho recorrido, devendo em consequência ser negado provimento ao recurso. 3 - Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 580 onde, alicerçado em anterior jurisprudência deste STA, sustenta a improcedência do recurso. + + Cumpre decidir: 4 – MATÉRIA DE FACTO: O acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte matéria de facto: I - A recorrente A… e o Estado Português (Ministério da Educação) celebraram, em 14 de Maio de 1999, um contrato de associação documentado a fls. 32 a 34 do PA (I Volume), que aqui se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Colégio da recorrente assumiu a obrigação de prestar serviços de ensino no âmbito da escolaridade obrigatória nos termos do DL n.º 141 de 26.04.93, mediante apoios financeiros calculados de acordo com o planeamento e os orçamentos apresentados pela recorrente. II - Em 27/6/2001, por despacho da Sra. Secretária de Estado da Administração Educativa foi instaurado processo disciplinar à recorrente. III - Este processo disciplinar iniciou-se em 19/9/2001, o que foi comunicado à recorrente por oficio de 18/9/2001 (fls. 29 do PI, Vol. 1°). IV - Em 21/3/2002, naquele processo disciplinar foi elaborado o relatório de fls. 945 a 958 do PI (Vol. IV), aqui dadas por reproduzidas, e de que se destaca: “...Em resultado do explicitado nos capítulos anteriores e da prova produzida, formulam-se as conclusões que se seguem: - a entidade titular do Colégio de C…, de acordo com a caracterização a fls. 17, é a A….; - em 27 de Junho de 2001, a Secretária de Estado da Administração Educativa instaura processo disciplinar à Entidade Proprietária do Colégio de C…; - em 12 de Novembro de 2001, o professor … é notificado e recebe a Nota de Culpa referente ao processo supracitado como representante da Entidade Proprietária; - nesta data o referido representante mostrou-se identificado com a Entidade Proprietária não revelando, em momento algum, desconhecimento ou inexistência da arguida por força da denominação social utilizada; - toda a relação estabelecida com a arguida e todos os documentos solicitados e obtidos, em sede de instrução do processo, foi sempre em nome de «Entidade Proprietária» e só possível (porque nunca negado) porque os seus representantes lhe conferiram sempre direitos e obrigações, não se compreendendo a nulidade requerida; - quanto à nulidade do processo, em virtude do incumprimento do prazo máximo de 10 dias para o seu início, a mesma não se verifica, já que o prazo de instrução do processo disciplinar é um prazo de natureza meramente disciplinar. Consequentemente, o não acatamento desse prazo constitui mera irregularidade que não nulidade processual, ainda que suprível; - em Janeiro de 2001 e no âmbito do Contrato da Associação, s/n, que a arguida celebrou com a DREC, a Inspecção-Geral da Educação levou a cabo no Colégio de C… uma acção inspectiva (fls.17 a 27); - da mesma foi produzido relatório que remetido à Entidade Proprietária exerceu o seu direito ao contraditório, em 6 de Abril de 2001 (fls.12 a 16); - que não mereceu a concordância da equipa inspectiva tendo, em 18 de Maio de 2001, elaborado informação onde se confirmam os indícios de irregularidades vertidas no já referido relatório (fls.7 a 10); - em 1 de Junho de 2001, a Inspectora-Geral da Educação, atendendo ao exposto na Informação de fls. 4 e 5, propõe instauração de processo disciplinar à Entidade Proprietária do Colégio de C… (fls.4); - que é aceite pela Secretária de Estado da Administração Educativa que exara despacho em 1 de Junho de 2001 (fls.4); - ora, é a partir da informação que faz o enquadramento disciplinar das anomalias/desvios identificadas na auditoria que se faz a contagem do prazo prescricional de 3 meses; - pelo que não se encontra prescrito o direito de acção disciplinar; - no que concerne à matéria de facto constatou-se que a arguida celebrou com a DREC, para o ano lectivo de 1998/99, um Contrato de Associação, ao abrigo do Despacho 256-AJME/96, de 19/12 (fls.32 a 34); - despacho que define os critérios de apoio financeiro a prestar aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo (fls. 936 a 938); - que são esclarecedores quanto à utilização das verbas concedidas pela DREC à arguida, no ano lectivo de 1998/99, nomeadamente no seu ponto 3 (fls.936); - verbas que são subsídios de acordo com a al. f) do artº 4° do DL. nº 553/80, de 21 de Novembro (fls. 942) e que configuram os recursos financeiros que fizeram face aos custos vertidos nos pontos 3.1 e 3.2 do já referido Despacho (fls. 936 a 937); - custos que são calculados em função de indicadores que foram fornecidos pela arguida, em mapas próprios, no início do ano lectivo de 1998/99; - e que são os referenciados no Contrato de Associação na al.c), ponto 1, «Das Obrigações das Partes» - do segundo outorgante (fls. 32); - foi em função destes dados que a DREC calculou os subsídios que atribuiu à arguida para o ano lectivo de 1998/99 (fls.47 a 53); - não se reconhece reclamação por parte da arguida relacionada com qualquer incumprimento por parte da DREC, quer quanto à forma como foram calculadas as referidas verbas quer quanto ao montante global concedido para o ano lectivo de 1998/99; - ou seja, no final do ano lectivo de 1998/99, os montantes previstos pela arguida para Encargos com Pessoal docente e Pessoal afecto à cantina, correspondiam aos montantes calculados pela DREC; - donde se conclui que o que está em causa neste processo é, por um lado, a veracidade dos dados vertidos nos mapas que a arguida entregou na DREC e por outro, a afectação dada às verbas recebidas no ano lectivo de 1998/99; - embora, não se compreenda, que as importâncias entregues à arguida não tenham sido objectivo de qualquer tipo de controlo periódico por parte da DREC, quanto à sua aplicação; - o que para tanto bastava fazer cumprir, o estipulado na al. a), ponto 1 - obrigações do 2° outorgante do Contrato de Associação «apresentar os elementos de carácter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, balanço de contos anuais, contas de gestão ou outros que forem requeridos no decurso do ano» (fls. 32); - o incumprimento por parte da arguida do estipulado no já referido Contrato de Associação, sem reparo da Direcção Regional, podem ter sido as causas fundamentais para a utilização indevida dos montantes recebidos para pagamento dos Encargos do Pessoal Docente; - desvios que resultam, fundamentalmente, da requisição indevida de horas para professores e não, como pretende a arguida, da sua não obrigação contratual em pagar os montantes calculados pela DREC (fls. 221); - sendo assim, não se compreende que a arguida venha na sua defesa reclamar verbas que pagou a determinados docentes, em acréscimo aos mapas remetidos à DREC (fls.221); - reclamação considerada pertinente e por isso aceite, embora os valores apresentados em relação a alguns docentes, não correspondem aos vertidos nos documentos anexos à defesa, conforme mapa a fls.944; - por exemplo, o docente …, que a fls. 221 da defesa é referenciado como tendo recebido a mais da arguida a importância de euros: 677,97, não corresponde à verdade; - dado que o referido docente, de acordo com o vertido no mapa a fls. 944, recebeu a menos da arguida euros: 1 043,18; - assim, a arguida ao receber euros: 126 989,65 para pagamento dos Encargos com Pessoal Docente (fls. 193), calculados e disponibilizados pela DREC e tendo utilizado apenas Euros: 86 074,02 (inclui montantes referenciados a fls. 944), só é compreensível à luz do exposto em 6.27, apropriou-se indevidamente de euros: 40 915,63; - requisitar 20 horas semanais para um docente, isto como um exemplo entre outros a fls. 193, a que corresponde euros: 13 012,31 e tendo-lhe pago apenas 12 horas, euros: 8 338,89, ilustra o anteriormente exposto; - do somatório de tais desvios, euros: 41 045,55, referidos no art°17° da acusação a fls.189, subtraídos do montante de euros: 129,92 referenciado a fls. 944, resulta uma diminuição dos encargos sociais utilizados, euros: 8 183,13 e das despesas de funcionamento; - quanto a estas despesas, a diminuição verificada resulta não só dos desvios com os encargos com o pessoal docente, mas também da redução da percentagem encontrada para o cálculo das referidas despesas; - de facto, num dos parâmetros que contribuiu para o cálculo da percentagem das despesas de funcionamento, verificou-se que o número de alunos indicado pela arguida no mapa a fls. 36 não corresponde ao vertido nas pautas a fls. 39 a 43; - no referido mapa a arguida indica um número médio de alunos por turma igual a 22 alunos (134 alunos a dividir por 6 turmas) quando na verdade o número de alunos e de acordo com as pautas acima citadas é de apenas 106 (art°11° da acusação a fls. 187); - número este que apenas confere uma média de 17 alunos por turma (106 alunos a dividir por 6 turmas) não abrangido pelos critérios para determinação da percentagem a atribuir por conta das despesas de funcionamento (fls.38); - sendo assim, a percentagem para o cálculo das despesas com funcionamento que recai sobre o total atribuído ao corpo docente é de 44% e não 46% conforme conta no mapa a fls. 53; - pelo que a arguida fez sua a verba de euros: 26 873,42 que resulta da diferença entre o cálculo de 46% sobre euros: 263 497,93 e o cálculo de 44% sobre euros: 214 399,16; - daí que, em relação ao montante global concedido pela DREC, para pagamento de encargos com Pessoal Docente, a arguida utilizou indevidamente euros: 75 972,18; - quanto à gratuitidade do ensino ministrado no Colégio de C…, o Contrato de Associação define obrigações quanto ao seu cumprimento (fls.32 a 34); - ora, a arguida ao solicitar aos Encarregados de Educação no acto de matrícula, 500$00 por aluno do 5° ao 9° ano, viola o princípio da gratuitidade vertido no referido Contrato (fls.44); - tanto mais que das referidas importâncias entregues pelos Encarregados de Educação não foram encontrados documentos comprovativos, quer das receitas, quer da afectação destas às respectivas despesas; - o que configura o pagamento de uma taxa/emolumentos relacionados com a matrícula, não compatível com o nºs 2 e 3 do art° 3° do DL. nº 35/90, de 25/1 (fls.939); - o referido decreto, no nº 4 do mesmo artigo, bem como o já referido Contrato de Associação no Capítulo II - Das Faculdades das Partes, al. c), apenas admitem a cobrança de taxas ou outro modo de participação nos custos por parte dos alunos, quantitativos referentes a quaisquer actividades de complemento curricular e previamente comunicadas às famílias (fls. 939 e 940); - o que não é o caso, já que as despesas referenciadas na defesa configuram custos de funcionamento devidamente suportadas pelo Despacho n° 256-A/ME/96, ponto 3.2 (fls. 937); 7 - Proposta: - seja aplicada a pena de multa de oito salários nacionais, nos termos do artº 99° nº 1 al. b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo DL. nº 553/80, de 21/11, e os art. 1° al. b) e 3° als. c) e g) da Portaria n° 207/98 , de 28/3; - seja ordenada a devolução aos cofres do Estado, do montante em que o mesmo foi lesado, ou seja, euros: 75 972,18; - seja ordenada a devolução aos encarregados de educação dos alunos do 5° ao 9° anos, matriculados no ano lectivo de 1998/99, o montante de euros: 216,36; Em face das informações cometidas e nos termos do artº 1° da Portaria n°207/98 , de 28/3, tem competência para aplicação desta pena, o Ex.mo Senhor Ministro da Educação”. V - Em 8/5/2002, foi prestada a informação constante de fls. 92 e 93 dos autos, aqui dadas por reproduzidas, com o seguinte teor: “1-Analisado o presente processo disciplinar, concordamos com a proposta que vem formulada pelo instrutor no seu relatório final de fls. 945 e ss, que aqui se considera reproduzido para todos os efeitos legais em tudo o que não contrarie o presente parecer, pelo que deve ser aplicada à arguida: - a pena de oito salários mínimos nacionais; - obrigação de reposição nos cofres do Estado do montante de 75 972,18 euros; 2 - No que concerne à alegada questão da prescrição do procedimento disciplinar, deve-se salientar que em momento anterior à resposta da arguida à audiência do interessado relativamente à auditoria realizada (26.04.01), não estava a Administração em condições de fazer juízo de censura disciplinar quanto às irregularidades aí apuradas (princípio do contraditório), pelo que se mostra atempada a instauração deste processo disciplinar em 27.06.01 (menos de 3 meses); 3 - No respeito do princípio da audiência e defesa do arguido, com dignidade constitucional, consideram-se eliminados os art. 12° e 13° da acusação por não resultar claro o momento da prática desta infracção (circunstância de tempo); 4 - Nos termos do art°1° da Portaria nº 207/98 , de 28/3, é competente para decidir este processo disciplinar o Ministro da Educação”; VI - Em 5/6/2002, a Sra. Directora do GAJ emitiu o seguinte parecer: “Com o meu parecer favorável, à consideração da Senhora Inspectora-Geral” (fls.92);. VII – A Sra. Inspectora-Geral da Educação, em 5/5/2002, proferiu o seguinte despacho: “ Concordo. À consideração do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa ” (fls.92). VIII - Em 17/7/2002, o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa proferiu o seguinte despacho: “analisado todo o processo, a presente informação e os pareceres neles apostas, aplico a pena de multa proposta, bem como determino a reposição identificada” (fls. 92). + 5 - DIREITO: O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso de anulação que a ora recorrente dirigiu contra o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 17/7/2002 que aplicou à recorrente a pena de multa de oito salários mínimos nacionais e a obrigação de repor nos cofres do Estado a quantia de 75 972,18 euros. Decisão essa com a qual se não conforma o recorrente nos termos do que consta nas conclusões que deduziu em sede de alegação e que no fundo e no essencial se não afastam significativamente daquilo que já invocara em sede de recurso contencioso. Cumpre pois verificar se o acórdão recorrido é merecedor da censura que a recorrente lhe dirige. Diga-se desde já que, como se salientou no ac. recorrido, as questões suscitadas no presente recurso jurisdicional são, na sua maioria, essencialmente idênticas às questões colocadas e apreciadas nomeadamente nos ac. deste STA Pleno de 22.06.2006, Rec. n.º 2054/02 e de 21.03.2006, Rec. nº 20/03, onde foi impugnado despacho da mesma entidade e da mesma data, com idêntico conteúdo, sendo também, na maior parte e nos aspectos relevantes, idênticas as conclusões das alegações de ambos os recursos (cf. ainda os ac. do Pleno de 04.05.2006, Rec. 1985/02 e de 22.06.2006, Rec. 1496/03). 5.1 – No que respeita às questões apreciadas pelo acórdão recorrido, continua desde logo a recorrente a persistir na questão da inconstitucionalidade das normas que permitem a aplicação de sanções e ordem de devolução das quantias recebidas no âmbito do contrato que a recorrente celebrou com os serviços da entidade recorrida e cuja inconstitucionalidade configura, como se entendeu no Ac. recorrido, bem como no acórdão do Pleno de 22.06.2006, essencialmente em três dimensões: o Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro, é organicamente inconstitucional por não se basear em autorização legislativa, que a Recorrente entende necessária para legislar sobre a instituição de ilícitos contra-ordenacionais e respectivas sanções; subsidiariamente, defende que, após a revisão constitucional de 1982, aquele Decreto-Lei n.º 553/80 , em especial o seu art. 99.º, enferma de inconstitucionalidade superveniente, material e orgânica, por afrontar o n.º 5 do art. 115.º da CRP, na redacção de 1982 (a que corresponde, actualmente, o n.º 6 do art. 112.º); a Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, emitida já depois da revisão constitucional da 1982, constitui um regulamento integrador de natureza substantiva e procedimental, em violação do citado n.º 5 do art. 115.º da CRP, na redacção de 1982, violando ainda o disposto no art. 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP, por estabelecer normas sobre o regime de punição de infracções disciplinares e respectivo processo, que é matéria inserida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República .”. Perante a verificação das alegadas inconstitucionalidades a sanção disciplinar que lhe foi aplicada careceria, no entender da recorrente, de “suporte legal válido”. A alegada inconstitucionalidade foi decidida pelo acórdão recorrido (aderindo a anterior jurisprudência do STA, nomeadamente ao decidido no ac. de 11.05.04, rec. 2054 (posteriormente confirmado por unanimidade pelo Ac. do Pleno de 22.06.2006), nos seguintes termos: “O despacho recorrido contém dois comandos distintos (quanto ao conteúdo decisório, incluindo a natureza da matéria sobre que versam) ainda que funcionalmente ligados. Na primeira parte, o despacho aplica a sanção administrativa prevista no artº 99º do DL nº 553/80 , de 21.11 e no nº 1. al. b) da Portaria nº 207/98 , de 28.3, com fundamento no não cumprimento do estipulado no contrato de associação celebrado entre o Estado e o Instituto …: na segunda, ordena a reposição nos Cofres do Estado de determinada quantia e a devolução de outras (...), como obrigação que resultaria daquela aplicação indevida dos apoios financeiros. Ou seja, conforme se refere no citado acórdão de 11.5.04 (rec. 2054/02), «as duas decisões, ainda que partindo do mesmo facto de incumprimento do contrato de associação, retiram dele diferentes consequências, uma sancionatória e outra constitutiva de deveres de prestar. Os vícios que vêm apontados aos dois actos assentam em diferentes questões jurídicas: os apontados ao primeiro acto são atinentes a questões do direito sancionatório e os vícios apontadas ao segundo assentam em questões da disciplina dos contratos administrativos de associação, pelo que teremos de os analisar em separado quanto a cada um dos pertinentes conteúdos decisórios». (...) As questões de inconstitucionalidade: Estas questões foram profusa e correctamente analisadas no aludido acórdão de 11.5.04, pelo que, merecendo a nossa concordância transcreve-se o que a tal respeito se ponderou no referido aresto: “As questões de inconstitucionalidade suscitadas respeitam à aplicação de uma sanção, pelo que é apenas nesta perspectiva que as passamos a analisar. A precedência desta questão em relação às demais resulta do facto de a sua eventual procedência deixar o acto sem suporte legal válido, pela que uma anulação com esse fundamento esgotaria desde logo a utilidade do recurso, uma vez que o acto assim anulado seria irrepetível no enquadramento em que foi praticado ou noutro homólogo. (...) Vejamos se procedem os fundamentos acima condensados. A Lei 9/79 de 19 de Março estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e previu o respectivo desenvolvimento de modo que o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização. O DL 553/80 , de 21.11, veio definir, em desenvolvimento daquela Lei um quadro orientador, auto-denominado Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, maleável, sem a preocupação de exaustividade prescritiva, que remete para legislação complementar toda a matéria susceptível de regulamentação especial (referências retiradas do texto do respectivo preâmbulo). Este Decreto Lei tal como a Lei que regulamenta assentam no princípio da liberdade de aprender e ensinar compreendendo a liberdade dos pais de escolher e orientar o processo educativo dos filhos – art. 2.º n.º 1. Para assegurar estas liberdades e direitos o diploma reconhece o dever do Estado de apoiar a família nas despesas de educação dos filhos instituindo para o efeito subsídios. Uma das formas de subsidiar a educação que foi adoptada por este diploma é o apoio financeiro às escolas particulares através de diversos tipos de contratos, entre eles o contrato de associação que tem por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. Estes contratos concedem às escolas além dos benefícios fiscais e financeiros gerais um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente (art. 15.º). Em contrapartida, os contratos de associação obrigam as escolas nos termos do artigo 16.º a efectivar o ensino em termos de custos de acordo o orçamento anual de gestão a apresentar e para controle desta execução obriga à apresentação de balancetes trimestrais e o balanço e contas anuais ao Ministério da Educação (al. e) e f). Além destas obrigações as escolas particulares estão adstritas ao dever de “responder pela correcta aplicação dos subsídios créditos e outros apoios concedidos – artigo 41.º n.º 1 al. d). E, nos termos do artigo 99.º n.º 1: “Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto lei podem ser aplicadas pelo Ministério da Educação ... as seguintes sanções de acordo com a natureza e gravidade da violação: Advertência; Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; Encerramento definitivo.” E o n. 4 do mesmo artigo dispõe: “A cominação de sanções será objecto de regulamentação específica, a definir por Portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultiva do Ensino Particular e Cooperativo.” Por seu lado o artigo 103.º n.º 2 estatui que: “As questões relativas a subsídios ou outros benefícios de natureza financeira ou fiscal serão decididas por despacho conjunta dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência.” A regulamentação específica para a cominação de sanções, prevista pelo n.º 4 do artigo 99º viria a surgir com a publicação da Portaria 207/98 , de 28 de Março, aprovada pelos Ministros das Finanças e da Educação. Nela se determina sob o n.º 3: “A pena de multa de valor entre 2 e 20 salários mínimos nacionais é aplicada às pessoas singulares ou colectivas titulares de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que violem disposições legais, nomeadamente quando: a) Violem o estabelecido no artigo 94.º do Estatuto... [...] g) Apliquem indevidamente os apoios financeiros concedidos.” À data da emissão da Portaria estava em vigor o CPA que prevê em termos gerais, para todo e qualquer administrativo, na alínea e) do artigo 180º o poder da Administração de aplicar as sanções previstas para a inexecução ou indevida aplicação dos apoios concedidos através do contrato. Portanto, é neste contexto que importa averiguar das inconstitucionalidades apontadas pela recorrente. Desde logo importa saber se a autorização parlamentar para o Governo regular as matérias em causa era necessária, e sendo-o em que termos deveria ser concedida e só por fim determinar se o DL 553/80 estava ou não autorizado a legislar sobre os ilícitos e as correspondentes sanções por incumprimento das normas que regulam o ensino particular e cooperativo. A lei 9/79 estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização através da sua competência legislativa normal, por decreto lei, nos termos da al. c) do n.º 1 do artigo 201º , da versão original da Constituição em vigor à data do DL 553/80 de fazer o desenvolvimento dos princípios e bases gerais do regime contido naquela Lei e circunscrevendo-se ao âmbito desta. A Lei de Bases não é uma lei de autorização para o Governo legislar em matérias reservadas ao Parlamento, mas uma lei com um conteúdo regulador de enquadramento geral que por si só e com os limites resultantes de não extravasar do conteúdo da Lei permitem e legitimam o desenvolvimento do respectivo regime. Nestas circunstâncias deve considerar-se a previsão das sanções pelo DL 553/80 dentro do limite da regime jurídico da lei 9/79 que contém as bases gerais, como sendo normas indispensáveis à garantia de efectividade do regime jurídico, sabido o papel central que o aspecto sancionatório desempenha. Assim, quando uma lei estabelece um regime geral através de princípios e bases tem de entender-se que o poder de estabelecer o regime sancionatório correspondente está circunscrito no âmbito desses princípios e bases, como elemento indispensável à respectiva aplicação e, assim, o Governo pode legislar sobre estes aspectos desde que o regime sancionatório adoptado em concreto não esteja sujeito a outras limitações, como sucede com as reservas de competência absoluta ou relativa do Parlamento, as quais não podem ser superadas pela existência de uma lei de Bases sobre outra matéria, mesmo quando o Governo legislar no respectivo desenvolvimento. No caso, estamos perante um regime contratual em que as sanções por inexecução são sanções administrativas previstas pelo Decreto lei de desenvolvimento da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e também pelo artigo 180º al. e) do CPA , disposição que permite sustentar em geral a exercício deste poder pela Administração, nos termos que vamos adiante analisar. O facto de as sanções contratuais terem sido equiparadas a sanções disciplinares para efeitos de procedimento não altera a respectiva natureza de sanção contratual, tudo sem prejuízo de seguirem o mesmo regime de procedimento e até da respectiva prescrição bem como o mesmo regime procedimental das sanções disciplinares, e sem perder as suas características substantivas diferentes. Neste contexto importa realçar que a limitação de reserva de lei parlamentar sobre o regime geral das infracções disciplinares e do ilícito de mera ordenação social, hoje existente, surgiu posteriormente à emissão do DL 553/80 , com a revisão constitucional de 1982, pelo que aquele Decreto Lei podia prever sanções do tipo que enuncia no artigo 99º sem ofensa das disposições constitucionais sobre a hierarquia das fontes de direito. De qualquer modo quando foi emitida a Portaria que especificou as sanções em causa estavam aprovadas as bases gerais do regime das contra ordenações bem como o regime geral das infracções disciplinares, com respeito da reserva parlamentar, pelo que também nesta perspectiva não existiam obstáculos de natureza constitucional a que o DL 553/80 e a Portaria 207/88 estatuíssem sobre o regime sancionatório das infracções às normas daquele decreto lei. Certo é também que Dec. Lei 553/80 não tinha de cumprir regras constitucionais como a posteriormente introduzida como n.º 5 do artigo 115º, da Const. de 82, inexistentes à data da sua emissão, nem as limitações orgânico-formais na sua génese têm de ser avaliadas em face de norma constitucional introduzida em revisão posterior. Portanto, uma primeira conclusão se impõe: - O DL 553/80 não necessitava de autorização Parlamentar para dispor como fez sobre matéria de ilícito e seu sancionamento por desrespeito das normas que regulam os estabelecimentos particulares e cooperativos em desenvolvimento das bases gerais do sistema de ensino. Mas, a conclusão do processo legislativo previsto naquele Decreto Lei que consistiu em prever as sanções aplicáveis sem regular especificadamente as situações a que seriam concretamente aplicadas tem de se confrontar com a alteração constitucional superveniente uma vez que se tratou de um processo legislativo reconhecidamente incompleto e que prosseguiu com a emissão de uma Portaria autorizada expressamente pelo Decreto Lei no domínio da Constituição de 76, depois emitida no domínio de aplicação do texto constitucional revisto em 1982, que proibiu qualquer lei de conferir o acto de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (nº 5 do artigo 115º da Const. na revisão de 1982). Ou seja, relativamente à inconstitucionalidade que vem assacada à Portaria, verificamos que esta veio retomar a regulação de situações previstas no Dec. Lei 553/80, pelo enunciado das sanções aplicáveis e pela regra de que as sanções seriam, cada uma de per si, aplicáveis a situações a especificar de acordo com a natureza e a gravidade dessas situações. A Portaria regulamentou uma lei em sentido formal (decreto lei) que lhe concedeu validamente, como vimos, a competência para efectuar aquela regulamentação. Desta perspectiva não haveria que retornar à questão de determinar se o DL 553/80 podia validamente conferir a uma Portaria o poder de regular aquelas situações, assente como está que o fez validamente em face dos condicionamentos existentes no momento em que o Decreto Lei foi emitido. Já da perspectiva do processo legislativo incompleto que o próprio DL 553/80 reconhece, poderia exigir-se a conformação das normas materiais prevendo as especificidades do sancionamento com a nova exigência constitucional se houvesse de entender-se que aquelas especificações eram necessariamente matéria de reserva de lei em sentido formal, ainda que reserva de decreto lei do Governo e por isso mesmo não poderiam ser objecto de diploma regulamentar. Mas, esta averiguação é inútil porque não existem matérias reservadas à competência legislativa do Governo (salvo quanto à sua própria orgânica), nem reserva material de regulamento, no direito constitucional português. Esta constatação, porém, não esgota o problema, porque o nº. 5 do artigo 115º da Const. na redacção de 1982 não contém apenas um parâmetro formal de controle do grau normativo, antes significa e tem sido entendido (na falta de parâmetros de delimitação de matérias a tratar por lei ou regulamento) como constituindo uma limitação material, com o sentido de exigência de a lei em sentido formal ter de atingir um grau de densidade reguladora ou um patamar de concretização tal que não permita transferir para diplomas de hierarquia inferior a sua interpretação e integração. Ou seja, este critério material obriga-nos a retornar ao próprio DL 553/80 para aferir se ele se coaduna com esta exigência material, uma vez que não tendo de submeter-se aos critérios formais da lei constitucional nova, tem no entanto de se conformar com os novos critérios e exigências materiais sob pena de inconstitucionalidade. Importa pois decidir sobre se a regulação constante do DL 553/80 ainda que incompleta, estará incompleta do ponto de vista das necessidades sentidas para a respectiva aplicação, ou se está incompleta do ponto de vista da densidade reguladora que a lei tem de atingir de modo a satisfazer o requisito de não deixar a outro instrumento normativo de grau inferior espaços cujo preenchimento haja de qualificar-se como interpretação e integração da lei. Esta análise terá de ter em mente que a exigência de densificação reguladora não pode ir ao ponto de retirar espaço aos regulamentos de aplicação. Apesar das dificuldades do problema teórico, o que nos interessa sobretudo é encontrar a solução concreta para o que ocorre em relação a este DL 553/80 . Ora, nele prevêem-se os ilícitos a que vai aplicar-se, que são as violações de disposições contidas naquele decreto lei, prevêem-se os respectivos agentes, e distingue-se entre as violações de deveres pelas escolas particulares e pelos directores pedagógicos, enunciam-se as sanções aplicáveis e estabelece-se o critério geral de que tais sanções serão especificamente aplicáveis de acordo com a natureza e gravidade das situações, sendo essas especificações a regular por Portaria. Está, portanto, estabelecido na lei uma escala graduada por gravidade das sanções a aplicar tal como está enunciado o critério de que aquela escala crescente de gravidade de penas terá correspondência na previsão de situações concretas de aplicabilidade igualmente escolhidas pela sua natureza e por forma crescente de gravidade. As sanções e os critérios foram inteiramente expressos no decreto lei e as situações de violação foram definidas e completamente limitadas pelas próprias normas do mesmo diploma, ficando apenas sem especificação os agrupamentos relacionais entre cada grupo de violações e a sanção. Ora, se nos interrogarmos à luz da concepção da teoria geral do direito sobre a integração da lei, se a Portaria veio integrar o art.º 99º do DL 553/811 a resposta é necessariamente afirmativa. Mas, neste sentido todos os regulamentos podem ser qualificados de integrativos na medida em que vêm acrescentar algo necessário à aplicação da lei. De modo que o conceito de integração da lei que é usado no nº 5 do artigo 115º da Const. não pode ser o conceito de integração das lacunas da lei que é usado pela teoria geral do direito civil. A exigência constitucional parece antes dever entender-se como proibição de a lei efectuar pelo reenvio a transformação do regulamento em fonte de normação primária e por outro lado exigência de que a lei de atinja um grau de concretização ou densificação reguladora que permita determinar os elementos essenciais das relações que regula em termos orientadores quanto à direcção das soluções (no caso de sanções, partindo também da definição precisa do respectivo conteúdo) e delimitadores quanto à abrangência, mas sem necessidade de concretizar ou especificar todos os aspectos necessários à aplicação, os quais podem ser objecto de regulamento. Isto é, no caso em análise, não apenas o efeito jurídico, mas também os pressupostos de facto na parte que respeita à previsão das situações cuja violação dá lugar àquelas sanções estão definidas por lei formal de desenvolvimento de bases gerais - decreto lei - e os critérios de distribuição graduada das sanções segundo cada situação de facto não foram deixados pela lei à discricionariedade regulamentar, impondo-lhe orientação precisa, pelo que temos de concluir que é a lei e não a actividade regulamentar que estabelece a definição primária das relações entre o Estado e os particulares. O que está vedado pelo nº 5 do artigo 115º, actualmente nº 6 do artigo 112º (Lei Const. 1/2001) é que a lei confira ao regulamento de execução a possibilidade de integrar, sem vinculação a critérios pré-definidos pela própria lei, as opções relativas ao modo de resolver certas situações ou grupos de situações. Se a lei estabelecer os critérios de decisão das situações que prevê e as delimitar suficientemente, a integração deixa de ser integração de opções legislativas, mas passa a ser integração dos modos de a aplicar, sendo que esta última não é visada pela exigência do critério material de reserva de lei que se pode retirar do inciso constitucional. São estes regulamentos executivos permitidos pela norma constitucional “os que se limitam a esclarecer e precisar o sentido das leis ou de determinados pormenores necessários à sua boa execução” como se pode ver dos Ac. do TC n.º 174/93 ACT 24.º vol. Pag 57 e Ac TC 289/2004 de 27 de Abril de 2004. Também o Ac. do TC 70/2004/T, in DR II Série, de 7.5.2004 se refere a este sentido de reserva material ou conteudística da lei” como exigência de a lei conter em si, essencialmente, o critério de decisão das situações concretas, para concluir por uma exigência mitigada do principio da tipicidade fiscal, raciocínio transponível para o problema que nos detém da tipicidade da norma sancionatória. Considera-se, portanto, que a integração da previsão do artigo 99º , do DL 553/80 que é efectuada pela Portaria 207/98 , de 28 de Março, respeita apenas a aspectos de aplicação estando as situações a que se aplicam as sanções e o conteúdo destas previstos no decreto lei, tal como as orientações sobre cada grupo de situações que integrariam a aplicação de cada uma das sanções, pelo que a definição dos quadros gerais dos aspectos garantísticos dos direitos individuais afectados pelas sanções estava efectuada e não foi violado o disposto no n.º 5 do artigo 115º. da Const. na redacção vigente à data da emissão da Portaria, que era a introduzida pela revisão constitucional de 1982. De resto o contrato celebrado com a recorrente remete expressamente para a Portaria pelo que as sanções contratuais estavam especificadamente previstas quando da respectiva celebração e vêm atacadas apenas quanto aos pressupostos da sua existência enquanto tal e não pelo seu conteúdo, pelo que não procedem os vícios que se pretendia decorrerem do uso deste poder da Administração.”. A posição, adoptada no acórdão recorrido que acaba de se transcrever, foi aquela que foi adoptada entre outros nos acórdãos do Pleno de 21-3-2006, Rec 20/03 e de 22.06.2006, rec. 2054/02, pelo que aqui mais uma vez se acompanha e para cuja doutrina se remete, já que não vislumbramos argumentos com força suficiente para dela divergir. Acresce que, como se entendeu ainda no ac. de 22.06.2006, “ o art. 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP não insere no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República toda a matéria da punição das infracções disciplinares e do respectivo processo, mas apenas o seu regime geral. ”. Por isso e no seguimento dos citados acórdãos, conclui-se igualmente como no acórdão recorrido, que as referidas normas do Decreto-Lei n.º 553/80 e da Portaria n.º 207/98 , não enfermam dos vícios de inconstitucionalidade que lhe são imputados pela Recorrente, improcedendo por isso o alegado nas conclusões I a VII. + 5.2 – Sustenta ainda a Recorrente que prescreveu o direito de instaurar o procedimento disciplinar por a conduta subjacente à aplicação da sanção ser conhecida do dirigente máximo do Serviço (Inspectora Geral de Educação) desde 2 de Fevereiro de 2001 e o despacho que ordenou a instauração do processo disciplinar ter sido proferido em 27 de Junho de 2001. Entende a Recorrente que o prazo de prescrição se inicia a partir do conhecimento dos factos e não com qualquer outro momento de ponderação das suas consequências jurídicas. A respeito da prescrição do procedimento sancionatório, o ac. recorrido, citando a fundamentação vertida no acórdão do STA de 11.5.04, Rec. nº 2054/02 onde, como se referiu, foi decidida um questão idêntica à ora em apreciação, considerou o seguinte: «... Consideramos, que ao caso se devem aplicar os prazos de prescrição do procedimento disciplinar uma vez que a Portaria nº 207/98 manda aplicar subsidiariamente e com as necessárias adaptações as regas do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84 de 16 de Janeiro, nos aspectos não previstos expressamente naquela Portaria; uma vez que a prescrição do procedimento sancionatório não está regulada na Portaria e a aplicação de um prazo de prescrição do procedimento sancionatório é conatural a todo o tipo de sanções, justifica-se a aplicação da referida norma do nº 2 do artº 4º do ED FP, segundo a qual o direito de instaurar procedimento prescreve se conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado no prazo de três meses ». E citando ainda o referido Ac. acrescenta: «... A jurisprudência tem entendido que este conhecimento pelo dirigente máximo do serviço tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar de forma consciente quanto a usar ou não do poder sancionador. Neste sentido podem ver-se entre muitos outros os ac°s, deste S.T.A. de 14.10.03, Proc. 568/03; de 20.3.03, Proc. 2017/02; de 4.04.2001, Proc. 29864 e de 17.05.2000, Proc. 33385 .». Aderindo a esta jurisprudência considerou o acórdão recorrido que no caso concreto “ só em 18.5.01 após a resposta da Recorrente, e a análise do contraditório quanto ao conteúdo do Relatório da auditoria, o dirigente máximo do Serviço ficou em condições de avaliar criteriosamente a situação ”. Como se entendeu no citado Ac. de 22.06.2006, o juízo formulado no acórdão recorrido sobre o momento em que o dirigente máximo do serviço ficou em condições de avaliar criteriosamente a situação “ é um juízo que envolve a apreciação de elementos de facto, uma vez que a sua formulação não depende, nem exclusivamente nem sequer essencialmente, da interpretação de regras ou conceitos jurídicos. Por isso, sendo de manter aquela jurisprudência, e tendo este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, no presente processo, poderes de cognição limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do ETAF de 1984) não pode concluir-se pela ocorrência da prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar ”. Em contrapartida, resultando do acórdão recorrido que “ só em 18.5.01 após a resposta da Recorrente, e a análise do contraditório quanto ao conteúdo do Relatório da auditoria, o dirigente máximo do Serviço ficou em condições de avaliar criteriosamente a situação ”, e que “ em 27.06.2001 foi instaurado processo disciplinar à recorrente ” (cf. ponto II da matéria de facto), com tais elementos não se pode concluir que na data em que foi instaurado o processo disciplinar tivesse decorrido o prazo de prescrição, previsto no nº 2 do artº 4° do E. Disciplinar aprovado pelo Dec.-Lei nº 24/84 . + 5.3 – A recorrente imputou ainda ao acto recorrido vício de incompetência relativa. Isto porque, tendo o acto recorrido sido praticado com invocação de delegação de poderes e sendo tal delegação genérica (infringindo por isso o princípio da especificação dos actos de delegação) para decidir acerca dos assuntos referentes à Inspecção Geral da Educação, não pode considerar-se abrangida no acto de delegação, praticado pelo Ministro da Educação, a competência para aplicar sanções e ordenar a devolução de verbas. Julgando improcedente a arguição de tal vício – incompetência relativa para a prática do acto – considerou-se no acórdão recorrido o seguinte: “ Na verdade, o Despacho nº 15468/2002, de 18/6/02 ao delegar no Secretário de Estado da Administração Educativa a competência atribuída ao Ministro da Educação relativamente aos assuntos relacionados com a Inspecção Geral da Educação, não pode deixar de englobar a matéria em questão - verificação do cumprimento de normas legais e de sanções a estabelecimentos de ensino particular por incumprimento de contratos de apoio financeiro, afecta ao serviço da I.G.E. e, em relação à qual, o dito despacho de delegação de poderes não estabelece qualquer reserva .” O recorrente (cf. cl. XII e XIII) não discorda do facto de o acto recorrido ter sido praticado com invocação de delegação de poderes, no uso de competência atribuída à entidade recorrida pelo despacho n.º 15468/2002 (2.ª Série), de 18.6.2002, publicado no DR n.º 155, II Série, de 8.7.2002. E que nesse Despacho o Ministro da Educação delegou no Secretário de Estado da Administração Educativa a competência para decidir, entre outros, acerca dos assuntos relativos à Inspecção-Geral de Educação (cf. nº 25 das alegações). Também a recorrente não discorda do acórdão recorrido quando refere que a matéria relativa à “ verificação do cumprimento de normas legais e de sanções a estabelecimentos de ensino particular por incumprimento de contratos de apoio financeiro, está afecta ao serviço da I.G.E.” e que relativamente a esses assuntos afectos ao serviço da I.G.E. ”o dito despacho de delegação de poderes não estabelece qualquer reserva ”, abrangendo por isso, sem qualquer restrição, o poder de apreciar e despachar sobre quaisquer assuntos, nomeadamente em processos disciplinares cuja instrução seja da competência da I.G.E., como seja o caso em apreço. Por outra via o artº 37º do CPA ao determinar no seu nº 1 que “no acto de delegação deve o órgão delegante especificar os poderes que são delegados ou quais os actos que o delegado pode praticar”, não impede que a delegação de competências, comporte uma transferência de poderes com a dimensão daquela que está contida no despacho n.º 15468/2002, já que dele decorre inequivocamente que à entidade recorrida foram delegados poderes para praticar o acto contenciosamente impugnado. Pelo que improcede igualmente o alegado vício de incompetência. + 5.4 – A recorrente considera ainda e entre o mais (cls. XIV a XX) que o acórdão recorrido assentou em pressupostos de facto errados ou não verdadeiros, designadamente, que não existiu um orçamento de despesas aceite e assumido reciprocamente pelas partes, que a DREC não solicitou à Recorrente a elaboração de qualquer orçamento para o ano lectivo de 1998/1999 nem lhe apresentou qualquer orçamento ou solicitou a apresentação de qualquer «conta de gestão» ou similar. A respeito de tal questão, considerou-se fundamentalmente no acórdão recorrido que “ quanto aos pressupostos de facto da decisão, não estão acompanhadas de elementos probatórios que de alguma forma infirmem o conteúdo do relatório elaborado pela entidade recorrida, com base nos elementos constantes do instrutor apenso: quanto ao alegado erro nos pressupostos de direito, as razões da Recorrente são analisadas e ponderadas nos lugares próprios do presente acórdão, a propósito das diversas ilegalidades imputadas ao acto .”. Donde resulta que o alegado nas conclusões ora em análise, conjugado com o que, a propósito, se decidiu no acórdão recorrido, pressupõe ou envolve, como se referiu no anterior ponto 5.2 “ a apreciação de elementos de facto, uma vez que a sua formulação não depende, nem exclusivamente nem sequer essencialmente, da interpretação de regras ou conceitos jurídicos ”, sendo certo que “ este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, no presente processo, apenas tem poderes de cognição limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do ETA )”. O mesmo se diga em relação ao alegado nas conclusões XX a XXIV. Em conformidade, tem de se acatar o decidido no acórdão recorrido sobre tal matéria. + 5.5 – Imputou ainda a recorrente ao acto recorrido vício de usurpação de poderes que e essencialmente se prende com a questão da admissibilidade, na situação em apreço, de fixação autoritária pela Administração do montante a pagar no âmbito da execução do contrato de associação. A respeito de tal questão, concordamos com o que, a propósito, se entendeu no ac. deste Pleno de 04.05.2006, recurso 1985/02 onde, citando o acórdão da Subsecção que então e em sede de recurso jurisdicional estava a ser apreciado, se escreveu o seguinte: “ O primeiro argumento, segundo o qual, do regime jurídico dos contratos de associação não resulta a atribuição de um poder de definição autoritária da presente situação, não tem em conta que estão cometidos à Administração claros poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação. Tal resulta do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras. O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º , n.º 2 da Lei 46/86 , que dispõe: “o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas”. Parece-nos assim que o regime legal da atribuição de incentivos através de um módulo contratual, não afasta (pelo contrário consagra) uma reserva de autonomia administrativa a exercer por acto administrativo no que diz respeito à fiscalização da aplicação das verbas concedidas. O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado – art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março. O art. 180º do C.P. Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e), bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)). Finalmente, o art. 65º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84 , de 165/01) aplicável por força do referido art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias “que porventura haja a repor e o seu destino”. Não pode, assim, dizer-se, que o regime legal não atribui à Administração um poder de definir autoritariamente as situações em causa nos autos, sendo certo que em causa nos autos está a reposição de verbas atribuídas pela Administração. A existência de um contrato administrativo é perfeitamente compatível com este regime de fiscalização autoritária – por acto administrativo - e, se, nos termos da lei, a fiscalização compreende a aplicação das verbas recebidas, tal âmbito há-de estender-se ao cumprimento das obrigações contratualmente assumidas quanto ao destino a dar a tais verbas. O segundo argumento, extraído do art. 187º do C.P.Adm. não é concludente, uma vez que o art. 187º do C.P.Adm. não nos diz quais os actos administrativos que a Administração pode praticar na vigência de um contrato administrativo. A resposta a esta questão encontra-se na adequada articulação dos artigos 186º e 180 do C.P.Adm – uma vez que é desta articulação que há-de decorrer o âmbito da reserva de autonomia administrativa e a sua aplicação ao caso dos autos. O art. 187º, segundo Esteves de Oliveira (e outros) C.P. Adm. pág. 855 também é aplicável aos casos em que tenha sido a Administração “a definir, unilateral e vinculadamente, a existência de uma situação de incumprimento”, embora a forma de processo executivo seja, segundo o autor, uma das previstas no Código de Processo Civil. O terceiro argumento invoca a inexistência de cláusulas contratuais atribuindo a reserva de autonomia administrativa, também não é concludente. Nas obrigações contratualmente assumidas encontra-se obrigação da Administração de “fazer cumprir os termos do presente contrato procedendo por intermédio da inspecção-geral da Educação à fiscalização do estabelecimento de ensino”. A expressa sujeição à fiscalização deve ser completada com as disposições legais, acima referidas, sobre o âmbito da fiscalização, pelo que também não podemos invocar o texto contratual para afastar a reserva de autonomia administrativa, quanto à fiscalização do cumprimento da execução do contrato de associação. Finalmente, o quarto argumento assenta na qualificação dos actos em causa como dando por certa a “ilegalidade de uma cláusula”. Reconduz, assim, o acto recorrido a um acto que se pronuncia sobre a “validade” de uma dada cláusula contratual. Se a qualificação estiver certa – ou seja, se estiver em causa a ilegalidade de uma cláusula – o argumento é irrepreensível, uma vez que esta matéria não pode ser alvo de reserva de autonomia administrativa, nos termos do art. 180º do C.P.Adm. Porém, julgamos – aceitando que a fronteira não seja nítida - que o acto que ordena a reposição de quantias que não foram gastas nos termos acordados não põe em causa a validade da cláusula que define o montante dos subsídios a pagar. É certo que a reposição se funda numa ilegal afectação dos subsídios, mas a ilegalidade da afectação das verbas tem a ver com a má execução do contrato, ou seja, com o incumprimento das cláusulas que impõem uma concreta afectação das verbas. Não foi assim, a nosso ver, a cláusula que se refere ao montante do subsídio que foi considerada ilegal, como se argumentou. O acto recorrido baseou-se numa situação de incumprimento das obrigações legais que impunham uma afectação das verbas recebidas. Foi o uso dos subsídios de forma divergente da contratualmente assumida, que esteve na base do acto administrativo, pelo que a nosso ver não está em causa a validade, de cláusulas contratuais, mas sim o seu incumprimento. É certo que o referido incumprimento unilateralmente decretado assentou na interpretação de uma cláusula contratual, e portanto, neste sentido, também na afirmação da sua validade. Mas este tipo de actividade é aceite pela doutrina como podendo ser prosseguida através de actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, (C.P.Adm pág. 850) “a grande questão que se levanta é saber se a regra estabelecida ( art. 186º do CPA ) vale apenas para os actos que tenham por objecto a interpretação ou validade do contrato ou vale também para aqueles que, tendo outro objecto, assentam em determinada interpretação do contrato ou da sua validade. Sendo esta interpretação ampla a teoricamente preferível – até para evitar que a Administração abrisse a janela àquilo que o legislador fechou a porta – a verdade, porém, é que a ser aceite ela inviabilizaria, e não pode inviabilizar, a prática de qualquer acto administrativo (por exemplo, em matéria de direcção e sanções contratuais) que estivesse ligado a uma cláusula contratual, já que chamar esta à baila, aplicá-la, representa sempre um acto da sua interpretação e uma afirmação da sua validade”. Também nos parece que é assim. O art. 180º não pode inviabilizar a prática de actos administrativos decorrentes do poder de fiscalizar, mesmo que para tanto tenha que dar-se por assente a interpretação e a validade das cláusulas contratuais – sem prejuízo, claro do recurso contencioso. Note-se que o próprio art. 180º , al. d) e e) do CPA consagra expressa reserva de autonomia para a prática de actos administrativos relativamente à fiscalização do modo de execução e aplicação de sanções para a inexecução do contrato. Uma interpretação de ambos os preceitos que não inviabilize qualquer deles parece limitar o âmbito do art. 186º do CPA aos casos em que o acto administrativo tenha por objecto apenas a interpretação ou a validade da cláusula. Nada obsta, assim, segundo cremos, a que seja possível a prática de um acto administrativo que tenha por assente uma dada interpretação e validade de uma cláusula contratual, invocada como pressuposto de uma das actividades prosseguidas ao abrigo do art. 180º do C.P.Adm. Daí que, em nosso entender, não seja suficiente para caracterizar o vício de usurpação de poder a afirmação unilateral de uma dada interpretação do contrato, para fins de fiscalização do seu cumprimento e de aplicação de sanções. Aderimos, assim, à outra tese sustentada neste Supremo Tribunal que não reconhece o vício de usurpação de poder. Julgamos, com efeito, que na modificação unilateral das prestações a que alude o art. 180º, al. a) do C.P.Adm se inclui a modificação das prestações quer da Administração, quer do contraente particular, devida à deficiente execução das prestações assumidas pela outra parte. A lei não restringe a reserva de autonomia e, em nosso entender, se a Administração pode modificar o conteúdo das prestações, apenas por razões de interesse público, também o pode fazer por razões de incumprimento – desde que a lei lhe atribua o poder de fiscalizar o respectivo cumprimento. Não faria sentido a fiscalização do cumprimento (atribuído por lei), se não pudesse impor a correcta execução do contrato. Admitindo – como por exemplo ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 855 – que a administração possa decidir unilateralmente a existência de incumprimento de prestações em falta, julgamos que tal poder subsiste no caso de “mau cumprimento” ou cumprimento defeituoso de prestações já executadas. E, finalmente, admitindo a definição de situações de incumprimento de prestações já executadas, na pendência do contrato, também por identidade de razões se deve admitir tal poder no caso do contrato já estar cumprido, ou dito de outro modo, quando ambas as partes já tenham efectuado as prestações a que se obrigaram. Na verdade poderíamos ser levados a admitir a reserva de autonomia administrativa (prática de actos administrativos) apenas quando a mesma fosse justificada, pela finalidade do objecto do contrato (conteúdo das prestações), isto é, satisfazer da melhor forma o interesse público. E, assim, os actos administrativos surgiam apenas na vigência do contrato e enquanto fosse possível modificar os deveres de cumprimento (alteração das prestações em dívida: v.g. não pagar a totalidade da última tranche, em virtude do incumprimento defeituoso). Por outro lado, depois de cumpridas as obrigações contratualmente assumidas o mau cumprimento ou incumprimento, são geradoras de responsabilidade contratual, e não faz sentido que o apuramento desta responsabilidade contratual possa ser unilateralmente fixada e executada: a Administração entende que houve incumprimento, adequa a sua prestação em função desse incumprimento e pede a repetição do indevido. Julgamos, todavia, que mesmo estes dois argumentos ((i) limitação dos actos destacáveis aos casos em que pudessem influir na realização da prestação, afastando os casos em que houve cumprimento da mesma (ainda que imperfeito); (ii) impossibilidade de definir por actos administrativos a responsabilidade civil contratual) não são decisivos. Quanto ao primeiro argumento, julgamos que do art. 179º e art. 185º, 3 do C.P.Adm. resulta que a Administração pode celebrar contratos administrativos “na prossecução das suas atribuições”, com a maior das amplitudes em matérias reguláveis por acto administrativo do que em matérias reguláveis por contratos de direito privado. Nos casos em que a Administração tenha por força da lei poderes de autoridade sobre determinada matéria e mesmo assim opte por celebrar um contrato, o poder de praticar actos administrativos, nessa matéria, mantém-se em tudo aquilo que não for regulado de modo diverso no contrato e na lei (art. 187º do C.P.Adm.). Daí que, o poder de praticar actos administrativos que subsiste apesar da celebração do contrato, tanto subsiste enquanto o contrato estiver a vigorar, como depois de cumprido. Estes poderes exorbitantes, atribuídos à Administração, não têm a sua fonte no contrato mas na lei: “são e continuam a ser actos extracontratuais, incidindo sobre o procedimento de execução a partir de uma posição de exterioridade, porque é exterior a sua origem”, como diz LUÍS SOUSA FÁBRICA, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 532. No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos. O segundo argumento apenas impede a Administração de impor unilateralmente o dever de indemnizar. Não impede a Administração de modificar o dever de prestar (designadamente o seu). Estes dois deveres não são idênticos, no sentido de podermos considerar que o dever de indemnizar é um prolongamento do dever de cumprir. Uma das diferenças relevantes é que o dever de indemnizar tem por pressuposto um dano, enquanto o dever de prestar tem a sua fonte no contrato: “O dever de indemnizar, não constituindo prolongamento ou modificação do dever de prestar, e tendo por objecto reparar os danos, só do facto de estes se produzirem pode resultar” – Gomes da Silva, Dever de Prestar, dever de Indemnizar, pág. 229). No caso dos autos não foi o dano ou qualquer prejuízo que esteve na base da ordem de reposição, mas apenas a utilização inadequada de dinheiros públicos. Não estando em causa a existência do dever de indemnizar, mas apenas a modificação do dever de prestar, também por esta via se não afasta o poder de praticar actos administrativos. É claro que haverá, neste último caso, de colocar a questão da prescrição ou caducidade de tal direito (de exigir a reposição) – mas esta questão já se prende com a validade dos actos administrativos nesse âmbito praticados e não com a reserva de autonomia para a prática desses actos administrativos. Estas razões tanto valem para a modificação das prestações devidas pela Administração, ao reduzir o montante da prestação de acordo com a execução do contrato (com a forma como foram gastos os dinheiros públicos) como para a prestação do contraente particular na parte em que exigiu pagamento aos encarregados de educação, quando se comprometeu contratualmente a prestar o serviço gratuitamente. Por isso entendemos que no caso se não verifica o vício de usurpação de poder invocado pela recorrente”. Seguidamente e a propósito da mesma questão, após acabar de citar o acórdão da Subsecção que estava a ser apreciado, acrescenta ainda o Ac. do Pleno de 22.06.2006, Rec. 2054/02: “ Concorda-se com esta análise, apenas havendo de sublinhar a anterior afirmação de que não se trata de incentivos ou subsídios, mas de prestações contratuais a título de contrapartida ou preço do serviço público de educação prestado pelo Colégio. (...) a prestação do contratante privado não foi executada nas condições inicialmente previstas e contratadas e, em virtude desse facto a Administração decidiu modificar, em conformidade, o conteúdo da sua prestação ordenando a reposição de parte da provisão calculada à partida com base em dados previsionais sobre o número de alunos e a estrutura de meios de ensino e complementares a afectar ao serviço e utilizar durante o período de um ano escolar. A ordem de reposição não foi emitida com fundamento em cláusulas contratuais cuja interpretação e aplicação estivessem em litígio entre as partes, nem a ordem foi emitida tendo em vista a fixação de indemnização por cumprimento defeituoso, mas para fazer face à falta de causa para a transferência da parte da verba que não foi utilizada conforme o previsto, ou como refere o Ac. de 22.04.04, Proc. 2052-02, a ordem da Administração refere-se “à mera reposição do que a mais foi indevidamente recebido”. O que está em causa é saber se o regime legal deste contrato de associação confere à parte pública a prerrogativa de declarar certas quantias indevidamente recebidas em função de não terem sido gastas conforme estava previsto no contrato de apoio financeiro e nos instrumentos para os quais aquele remetia, como o orçamento das despesas e, em consequência desta diferente forma de execução do contrato pela contraparte, se a parte pública pode modificar o conteúdo (montante) do preço pré-calculado. No sentido de que nos contratos qualificados como administrativos pelo artigo 178.º n.º 2 a lei é fonte imediata dos poderes do artigo 180.º mesmo que o contrato nada estabeleça pronunciou-se o Acórdão do Pleno da Secção do C.A. de 19.02.2004 no Proc. 42938. O acto que ordena a devolução de montantes financeiros adiantados para uma certa execução do serviço público de ensino através de escola privada, como os pagamentos a professores com certa qualificação e escalão de vencimentos, mas que foi afinal executado de forma diferente da orçamentada e por via dessa diferente execução com custos menores, é dotado de poder vinculativo por aplicação da al. a) do art. 180.º do CPA , independentemente de o contrato ou outra norma disporem nesse sentido. O acto unilateral em apreciação, fazendo uso de um poder vinculativo unilateral não se reconduz a simples opinião sobre os direitos e deveres das partes, antes constitui o exercício da competência para administrar os dinheiros públicos, efeito para o qual a lei dota determinados órgãos do poder de exigir a reposição do indevidamente pago através de acto de autoridade com efeitos vinculativos para os particulares, precisamente no domínio da execução de um contrato administrativo, como instrumento indispensável ao bom exercício daqueles poderes de administração e gestão que estão a seu cargo. Não é demais acentuar que o acto administrativo não recai sobre a interpretação ou validade de cláusulas contratuais, pelo que não lhe é aplicável o regime do artigo 186.º n.º 1 do CPA , o que significa que não pode ser qualificado como acto opinativo. Quanto a saber se o acto da Administração é dotado de poderes vinculativos autónomos e pode ser considerado de administração e não (invasão) de jurisdição, parece seguro que o artigo 180.º do CPA ao dispor que a Administração pode, salvo se da lei ou da natureza do contrato resultar coisa diferente, modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, dirigir a execução das prestações e aplicar sanções previstas para a inexecução, está a conferir um instrumento de prossecução dos fins públicos inerentes aos contratos a que se aplica e não a conferir poderes de decidir litígios entre as partes. No caso a ordem de devolução de quantias provisionais surge como consequência da utilização das importâncias adiantadas no pagamento de encargos de forma ou por montantes diferentes dos previstos no contrato e de uma estrutura de custos diferente dos orçamentados pela escola privada para obter o montante inicialmente orçado e entregue, pelo que as verbas não utilizadas conforme o previsto não eram devidas e foram, afinal, recebidas sem justificação. O que pode ser questionado, é se a Administração tem de limitar-se a exigir perante os tribunais, como qualquer privado, o que foi recebido indevidamente ou se tem algum poder de autotutela para declarar essa transferência como indevida e ordenar, com poder vinculativo, a devolução, porque, tendo este poder, logo que consolidado o acto administrativo assim formado terá também eventualmente direito a uma especial tutela executiva, se os privados não repetirem as quantias em causa, mas não é este último aspecto que está em causa neste recurso. O que vimos afirmando é que a lei, como forma de modificar o conteúdo da prestação pública, em função da diferente execução do contrato pelo particular, prevê na alínea a) do artigo 180.º do CPA , como poder da Administração relativo à execução dos contratos administrativos, uma ordem de reposição que corresponde à redução do pagamento público na medida em que o serviço não foi prestado nas condições inicialmente previstas, nisto consistindo a modificação unilateral do conteúdo das prestações que é próprio de um contrato de associação deste tipo para prestação de serviço de ensino e com pagamento das verbas previstas antes da realização e controlo da prestação a que a parte privada se acha vinculada. A posição das partes no contrato de associação para prestação de ensino público pelos estabelecimentos privados é praticamente a inversa da que é habitual nos contratos de obra pública e de aquisição de bens e serviços pela Administração, porque nestes a alteração da prestação da parte privada é usualmente, uma iniciativa ou imposição da parte pública que só num segundo momento dá lugar a alteração do montante a pagar, quase sempre para mais. No contrato que as partes neste processo celebraram opera-se a entrega de meios financeiros públicos por conta da despesa prevista do colégio e a alteração da prestação que teve lugar, iniciou-se e deveu-se inteiramente à acção da parte privada que, por razões de autonomia de gestão que lhe são próprias e que a parte pública não tinha poderes para reger, de modo que executou as despesas de forma diferente e por quantias diferentes das previstas e a parte não executada ficou sem cobertura contratual e sem justificação para a transferência da correspondente quantia. Nestas circunstâncias a redução da prestação da parte pública (preço) surge como contrapartida à prestação do colégio diferente da prevista e contratada. Este excurso permite-nos entender melhor como é que a quantia a repor e a ordem para o fazer surgem perfeitamente integradas na previsão da alínea a) do art. 180.º do CPA . Assim, o facto de a Administração ser parte no contrato não significa que não disponha de poderes de autotutela declarativa, quando estes se referem precisamente a aspectos específicos de execução do contrato que estão previstos no artigo 180.º do CPA , de tal modo que se não fossem os poderes de praticar actos administrativos no domínio da execução do contrato a que se refere aquela norma o contrato não seria administrativo, não teria cláusulas exorbitantes do direito comum, ficando a Administração pura e simplesmente na posição de qualquer outro contratante da realização de uma acção educativa ou formativa. A imposição dos deveres de repor e de restituir por execução do contrato diferente da prevista ou pela respectiva inexecução parcial compreendem-se nos poderes de autotutela declarativa previstos na alínea a) do artigo 180.º do CPA . Este poder de a Administração declarar unilateralmente a situação de incumprimento está, evidentemente, sujeito ao controle dos tribunais administrativos caso se venha a concluir que não se verificavam os pressupostos em que assentou o uso desse poder. A Administração, por razões de prossecução do interesse público tem, nesta leitura da lei, poderes no âmbito da execução dos contratos administrativos que são regulados como poderes de administrar, sem que tal signifique invasão do espaço reservado aos tribunais, uma vez que a questão do controle dos deveres e direitos das partes e o respectivo equilíbrio continuam a ser, em última instância, da competência do tribunal, ainda que pela via da acção contra o acto vinculativo emitido pela Administração e não por via de acção independente ou acção comum. A Administração quando actua estes poderes aparece a agir com base na lei que estabelece a respectiva competência e não à margem, ou sem lei. É que existe no artigo 180.º do CPA um efectivo fundamento para a actuação por acto administrativo nos termos em que ocorreu. O que por vezes tem impressionado o intérprete contra este entendimento é sobretudo o disposto no artigo 187.º n.º 1 do CPA . Diz-se nesta norma: Salvo disposição em contrário, a execução forçada das prestações contratuais em falta só pode ser obtida através dos tribunais administrativos.” A primeira dúvida que este texto suscita é se a ressalva inicial tem ou não alguma relação com a ressalva inicial do artigo 180.º. A letra do preceito é suficientemente expressa para nos apercebermos de que os poderes a que se reporta o art. 187.º são de autotutela executiva da Administração, pelo que não existe uma relação directa com o artigo 180.º. Assim, a expressão “salvo disposição em contrário, significa que a parte da norma que se segue é a regra geral, mas que existem ou podem existir regulamentações diferentes em contrário, seja no próprio CPA seja em outras disposições legais, desde que restritas a situações recortadas como excepções à regra geral contida no preceito. E a regra geral enunciada no art. 187.º é a de que as prestações contratuais em falta só podem ser obtidas – executadas - através dos tribunais administrativos. Enquanto reportada a prestações contratuais não há dúvida alguma de que esta regra não sofre excepções. E, se as prestações não forem as prestações contratais, mas as prestações que em execução do contrato foram alteradas por acto administrativo, em aplicação da al. a) do art. 180.º ainda se aplicará a regra do artigo 187.º ? Ou, expresso de outro modo, importa saber é quais serão as relações entre a norma sobre poderes executivos do artigo 187.º no domínio dos contratos e as normas dos artigos 149.º a 157.º do CPA sobre poderes executivos da Administração no domínio dos actos administrativos, sendo certo que no âmbito do contrato podem ser emitidos actos administrativos destacáveis. Os artigos 155.º; 156.º e 157.º mostram-nos que o Código confere à Administração amplos poderes de execução dos seus actos administrativos que definam a obrigação de quantia certa, para entrega de coisa certa e para prestação de facto fungível. Apenas no domínio das obrigações positivas de prestação de facto infungível o CPA coloca como limite à coacção directa sobre os obrigados que esta esteja expressamente prevista na lei e respeite sempre os limites decorrentes dos direitos fundamentais constitucionalizados e o respeito devido à pessoa humana. Se na execução de um contrato a lei conceder à Administração o poder de praticar um acto administrativo e se em concreto for adoptada essa definição autoritária da situação jurídica dos intervenientes na relação, tal acto separa-se do regime normal dos contratos para passar a tratado legalmente como acto administrativo. E, por esta via, acaba afinal por existir uma relação entre o artigo 180.º e o artigo 187.º porque o primeiro prevê os casos restritos em que a Administração pode praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato, os quais, pela sua natureza específica de actos administrativos passam, no que respeita a “Execução”, a ser regulados, como actos administrativos que são, pelo disposto na Secção V do Capítulo II do CPA, arts. 149.º a 157.º, maxime os artigos 155.º; 156.º e 157.º. Por seu lado a interpretação e validade dos actos contratuais (art. 186.), tal como a generalidade das obrigações resultantes do contrato não podem ser objecto de acto administrativo pelo que também só podem ser objecto de execução através dos tribunais administrativos ( art. 187.º ). A este regime escapam os actos administrativos praticados ao abrigo do art. 180.º do CPA e a respectiva execução. Nos casos e na medida em que o contratante público pode modificar o conteúdo da prestação da contraparte, ou reduzir a sua prestação por a contraparte não ter executado o contrato como previsto, tem também o poder de conseguir a execução forçada da prestação assim alterada, pois de contrário a modificação autoritária e directamente vinculativa teria alcance extremamente limitado e o poder concedido de definição unilateral do direito não seria consequente. Aplicam-se então pela própria natureza do acto a executar as normas sobre execução dos actos administrativos pela própria Administração. O que acaba de dizer-se não contende com a aplicação potencial do artigo 180.º aos contratos administrativos não excluídos de forma expressa ou pela sua natureza, só que o seu âmbito de actuação apenas marca presença efectiva quando se tratar dos exclusivos segmentos ou estratos relativos a execução do contrato enunciados nas alíneas do artigo 180.º. De modo que tudo vai no sentido de o artigo 187.º n.º 1 seguir, nos aspectos executivos, solução idêntica à do n.º 1 do artigo 186.º para a definição declarativa da posição das partes com o objectivo de proibir a execução forçada de prestações contratuais como consequência de controvérsias em que a Administração tenha tomado posição sobre a validade e interpretação de cláusulas contratuais. Tudo será diferente quando a Administração tenha alterado o conteúdo das prestações, seja para afeiçoar melhor a execução do contrato ao interesse público, seja para ajustar as prestações e contraprestações em que consiste a execução, desde que estas alterações não sejam o resultado de controvérsia sobre validade ou interpretação de cláusulas contratuais. É o caso presente, em que a recorrente pretende discutir a falta de poder de decisão unilateral do contratante público, mas a controvérsia não abrange saber se uma certa cláusula do contrato é inválida ou foi mal interpretada, ou está a ser interpretada para além do que é normal ou razoável. As dificuldades do aplicador do direito resultam de existirem aspectos em que a execução se prende directamente com a validade e interpretação de cláusulas contratuais ao lado de outras situações em que a controvérsia se situa apenas no modo de executar cláusulas que as partes consideram válidas e em cuja interpretação não existem divergências. Assim, temos que distinguir, apesar das dificuldades que esta distinção comporta, entre dois tipos de controvérsias relativas à execução dos contratos administrativos: as questões de execução do contrato que configuram litígio sobre validade e interpretação de cláusulas contratuais e as questões de execução do contrato que não entroncam em nenhuma controvérsia daquele tipo, mas resultam de alterações da prestação imposta pela parte pública para melhor realização do interesse público ou da realização pela parte privada de prestação diferente da prevista como devida de modo que justifique alteração da prestação da contraparte, devido a circunstâncias concretas da própria execução. E temos também de ter sempre presente que não podemos confundir aspectos relativos à execução do contrato com execução de definições dos direitos das partes seja por acto administrativo, seja por acto jurisdicional. No caso presente a ordem de reposição contém em si apenas a definição das posições jurídicas das partes. Da interpretação adoptada resulta necessariamente que os poderes do artigo 180.º têm de ser vistos sempre como poderes cuja fonte imediata é a lei, pelo que, mesmo quando o contrato os explicite em cláusulas próprias não serão poderes derivados do clausulado, mas concretização “in loco” do regime legal. E, as questões relativas à fase executiva das obrigações fixadas não estão em apreciação nestes autos, apenas se invocaram como auxiliares de interpretação do regime jurídico dos poderes de tutela declarativa da Administração no contrato administrativo. O exposto permite concluir que é de manter a decisão recorrida quanto a este ponto.”. No sentido do acórdão citado cf. ainda os acórdãos do Pleno de 21.03.2006, rec. 20/03 e de 22.06.2006, rec. 2054/02. Assim, reafirmando a doutrina expendida nos citados arestos a que, no essencial, aderiu o acórdão recorrido e com os fundamentos nessa jurisprudência expressos, improcede o que vem alegado pela recorrente a propósito do vício de usurpação de poder. + 5.6 – Diz ainda a recorrente (cl. XXXII) que o acto não está suficientemente fundamentado de direito, uma vez que nem no Relatório Final, nem na Informação IGE nº 75/2002, nem no Despacho da entidade recorrida, são invocadas quaisquer normas legais que fundamentem a reposição/restituição. No tocante à falta de fundamentação, considerou-se no acórdão recorrido o seguinte: “O despacho recorrido remete para o conteúdo da informação da I.G.E. sobre a qual está exarado e, nos termos da mesma, para o relatório final, que ali se dá por reproduzido, e proposta formulada pelo instrutor. (v. fls. 53 dos autos) Tal relatório (incluindo as respectivas conclusões) e proposta contêm a explicitação clara e suficiente das razões de facto e de direito da proposta que veio a ser acolhida, de forma a que um destinatário normal, colocado na posição da ora Recorrente, compreenda as razões do decidido e, não concordando com elas as impugne, como, de resto, a Recorrente fez. ” Em situação idêntica considerou-se no Ac. do Pleno de 21.03.2006 – Rec. 20/03 o seguinte: “ Como é sabido, o acto administrativo está fundamentado de direito quando se insira num quadro jurídico-normativo perfeitamente cognoscível, muito embora dele possa não constar referência expressa a normas ou princípios jurídicos. Citam-se por mais recentes, e a propósito, os seguintes acórdãos do STA: de 9/05/95 (rec.36072), de 10/03/99 (rec.44302), de 24/03/99 (rec.44245), de 28/10/99 (rec. 44551), de22.FEV.00 (Rec. 43033), de 24-11-2004 (Rec. nº 0672/02.P.) e de 13-10-2004 (Rec. nº 047836.P.). Ora, pelo que foi registado na Mª de Fº (...) e por tudo o que se deixou antes enunciado, nenhuma dúvida poderia subsistir perante um cidadão médio colocado na posição da recorrente sobre o quadro jurídico-normativo em causa .” Concordando com a citada jurisprudência, temos igualmente de concluir no sentido da improcedência das conclusões ora em apreço. + 5.7 – Diz por fim a recorrente (cl. XXXIII) que a pena disciplinar foi aplicada “sem terem sido equacionados e muito menos valorados os critérios de determinação da medida concreta da pena, conforme exigido pelo artº 71- 3º do Cod. Penal, aplicável ex vi do artº 9º do ED”. Neste aspecto, afirmou-se no acórdão recorrido que “ As infracções pelas quais a Recorrente foi punida é aplicável «a pena de multa, de valor entre 2 e 20 salários mínimos nacionais» ” e que “ a multa aplicada foi de 8 salários mínimos, ou seja, fica aquém do máximo em que legalmente poderia ser graduada, o que logo indicia ter sido efectuada ponderação das circunstâncias a ter em conta na graduação da pena ”. Por outra via, acrescenta o acórdão recorrido “ a recorrente não concretiza quais as circunstâncias que não teriam sido ponderadas ” e face ao que decorre do “ relatório final do procedimento disciplinar -designadamente nos pontos 6.11 a 6.16 onde é salientado o comportamento também incorrecto da DREC, na falta de controlo periódico quanto à aplicação das verbas em causa – e com a relatividade da fundamentação exigível -, é legítimo concluir que se encontra suficientemente justificada a graduação da pena aplicada à Recorrente ”. Acresce que, como a propósito de uma situação idêntica se entendeu no Ac. do Pleno de 21.03.2006, rec. 20/03 “ ao tribunal cabe analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracção disciplinar, mas, em princípio, não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena aplicada, salvo naqueles casos de erro manifesto ou grosseiro, por essa ser uma tarefa da Administração, inserida na chamada discricionariedade técnica ou administrativa. ”. Não vislumbramos por conseguinte argumentos que nos permitam tomar posição diversa da assumida no acórdão recorrido. Assim e reafirmando a doutrina contida nomeadamente nos Ac. do Pleno de 22.06.2006, rec. 2054/02; de 21.03.2006, rec. 20/03; de 04.05.2006, rec. 1985/02 e de 04.05.2006, rec. 2014/02 e com os fundamentos neles expressos para os quais se remete, temos de concluir no sentido da improcedência de toda a matéria da alegação. + DECISÃO: - Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. - Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em: 500,00 e 250,00 Euros. Lisboa, 23 de Janeiro de 2007. - Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Jorge Manuel Lopes de Sousa.