01523/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A sentença que homologa uma transacção judicial no âmbito de uma acção que visa a resolução de um litígio de direito privado entre proprietários de prédios confinantes só obriga as partes intervenientes.

II- A Câmara Municipal, terceira em relação às partes conciliadas, não está vinculada ao acordo homologado, cumprindo-lhe respeitar e fazer respeitar as regras de direito público do urbanismo e construção.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso ali interposto contra a deliberação da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere de 13/08/96 e alvarás posteriores nºs 200/96, 39/97 e 20/98.

Nas alegações, a recorrente concluiu da seguinte maneira:

«1. A declaração de nulidade de um acto administrativo, em face da impossibilidade jurídica do respectivo objecto, arrasta consigo a validade das demais imposições desse acto dependentes.

2. É, assim, desnecessário, embora aconselhável, por força da aplicação e concretização daquele princípio de que quod nullum est nulum effectum producit, obter a declaração jurisdicional de nulidade dos actos subsequentes, pretensão que não obstante, in casu, o recorrente sempre manifestou.

3. A CMFZ encontrava-se vinculada, no momento da emanação do acto recorrido, ao respeito pelo caso julgado relativo à sentença homologatória de transacção proferida no processo n.º 21/94 que correu termos no Tribunal da Comarca de Ferreira do Zêzere - em que eram partes os aqui recorrente e recorrido particular .

4. A vinculação daquele órgão autárquico "é um reflexo do princípio constitucional da obrigatoriedade das decisões judiciais" plasmado no artigo 205.º, n.º 2, da CRP, preceito normativo basilar e incontestável num Estado que se arroga de Direito Democrático e Social, segundo o qual tais decisões, cíveis, penais ou administrativas, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades".

5. A casa do recorrente foi considerada de interesse, para os efeitos do artigo 26.º do PDM, pelo que, englobada uma sua área circundante de protecção na qual se integrará forçosamente a contígua propriedade do recorrido particular, ficou sujeita ao condicionalismo normativo descrito nos artigos 26.º a 28.º do PDM.

6. Por força do artigo 27.º, n.º 3, do PDM, "as obras a executar em imóveis e conjuntos edificados e respectivas áreas de protecção apenas podem ser de conservação e de restauro"; não se aceita, assim que, reconhecendo-se na própria sentença que "as obras dos testemunhos patrimoniais apenas podem ser de conservação e de restauro", se venha depois aceitar obras de ampliação como adequadas à lei.

7. São de reconstrução as obras de construção subsequentes à demolição total ou parcial de uma edificação existente, das quais resulte a manutenção ou a reconstituição da estrutura das fachadas, da cércea e do número de pisos.

8. In casu, não tendo sido mantidas as cérceas nem a estrutura das fachadas que haviam sido integralmente destruídas por um incêndio, não existiram obras de reconstrução, mas de construção nova, pelo que é aplicável ao seu licenciamento o DL 13/71, onde se proíbe pelo artigo 8.º, d), a implantação de edifícios a menos de 12 m da EN 238.

9. A construção do recorrido particular encontra-se afastada da EN 238 somente 5,5 m. O desrespeito pela zona non aedificandi assinalada é sancionado pelo artigo 1.º, n.º 7, do DL n.º 219/72 ao considerar-se "nulo e de nenhum efeito" os licenciamentos efectuados por quaisquer entidades contra o disposto nos artigos 6.º a 10.º do DL n.º 13/71.

10. A área de superfície coberta de construção - incluído, obviamente, a do armazém no r/c relativamente à área do lote é superior aos 50% permitidos pelo artigo 62.º, n.º 3, c), do PDM de Ferreira do Zêzere.

11. O acto recorrido permitiu a construção de uma edificação com uma, cércea superior à dominante no local e legalmente permitida, correspondente à altura de dois pisos, característica do imóvel do recorrente.

12. A estrema sul do armazém do recorrido particular foi construída sobre parte de um caminho público que ladeava desde tempos imemoriais a propriedade do recorrido particular para além de a sua implantação a poente se encontrar a apenas 5,5 m da EN 238.

Assim,

13. O acto recorrido colide com o imposto pelo artigo 76.º, n.º1, e), do PDM. Este preceito, apesar de constar do Capítulo X, sob a epígrafe "espaços industriais", refere-se a instalações industriais e armas fora das zonas industriais assinaladas, impondo que o afastamento das edificações aos limites de parcela confinante com a via pública será de 20 m, sem prejuízo da observância das áreas non aedificandi a que alude o capítulo IV.

14. Ao decidir pela adequação do acto recorrido à lei, violou a douta sentença os artigos 133.º, n.º 2, d) e h), e 134.º, n.º 1, do CPA, o artigos 62.º e 205.º, n.º 2, da CRP, e, mediados pela sentença judicial homologatória desrespeitada, os artigos 1305.º e 1360.º a 1365.º do CC, e ainda os artigos 27.º, n.º 3, 29.º, n.º 4, 31.º, n.º 5, 36.º, 38.º, 62.º, n.º 3), 76.º, n.º 1, e), e n.º 2 do PDM de Ferreira do Zêzere e os artigos 8.º, d), e 9.º, n.º 1, b), do DL n.º 13/71 e do artigo 1.º, n.º 7, do DL n.º 219/72.

15. A matéria factual dada como assente na sentença recorrida é insuficiente, em virtude de em momento ou lugar algum se referir o tribunal a quo à ordem de demolição da obra licenciada emanada da JAE por desrespeito pelo disposto no DL 13/71 e provada pela certidão junta pelo recorrente à resposta à excepção deduzida pelos recorridos particulares nem aos factos consubstanciadores do incumprimento do prévio acordo judicial;

16. Pelo que, em face do disposto no artigo 712.º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 749.º do C PC e artigo 102.º da LPTA, pode o Tribunal de recurso alterar e ampliar a matéria de facto dada como assente na sentença que, perante a insuficiência demonstrada, não pode deixar de ser considerada nula ao abrigo do preceituado no artigo 668.º, n.º 1, d), do CPC».

A recorrida alegou e concluiu como segue:

«1- A douta sentença recorrida fez correcta análise dos factos e rigorosa aplicação da lei, considerando que nenhuma das normas invocadas pelo Recorrente fora violada.

2- A deliberação sobre que tal sentença incidiu não padece de vícios susceptíveis de a ferir de nulidade».

Os recorridos particulares não alegaram.

O digno Magistrado do MP opina no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte matéria de facto:

«1º O recorrente é proprietário do prédio inscrito na matriz predial rústica sob o nº 89, secção R e na matriz urbana sob o nº 17, e descrito sob o art. 21.345 da Conservatória do Registo Predial de Tomar.

2º ... e ... são proprietários do prédio inscrito sob o nº 940 da matriz da freguesia de Águas Belas, Ferreira do Zêzere, e descrito na C.R.P. de Tomar sob o art. 295, que confronta a norte e nascente com aquele prédio.

3º O 1º prédio era do recorrente e foi vendido aos recorridos em 1989/02/10.

4º No prédio existia um armazém, que foi destruído pelo fogo.

5º Em 1988 os recorridos particulares requereram autorização para procederem à reconstrução e ampliação de edifício situado naquele prédio, apresentando contrato promessa de compra e venda deste.

6º Foi sugerida a apresentação de novo projecto respeitando os condicionalismos impostos pela JAE, autorizando a reconstrução de acordo com o já existente e destruído pelo fogo, à distância de 5,5 m, devendo na construção da nova habitação ser respeitada a distância de 12 m.

7º O recorrido apresentou alteração ao projecto, que previa o afastamento em relação à berma de 5,75 em relação ao r/c e de 12 m para o 1º andar.

8º A Direcção de Estradas de Santarém emitiu parecer favorável ao pedido dos recorridos particulares.

9º O pedido foi deferido e em 1989/02/16 foi emitida licença de construção.

10º Em 1989/03/23 a obra foi embargada e em 1989/04/12 ordenada a demolição das obras construídas em desconformidade com o projecto.

11º Em 1989/12/22 o recorrido particular requereu a aprovação de uma alteração ao projecto inicial, para elevação da cobertura do edifício em toda a extensão de 1,20 m, com vista a um melhor aproveitamento do sótão, tendo o pedido sido deferido por deliberação de 1989/12/28 limitando a abertura de pé direito a 0,60 m, com altura máxima de 3 m ao cume da construção.

12º Por ofício de 1994/06/05 a Câmara Municipal solicitou à Divisão Médio Tejo e Lezíria do Tejo, extensão de Abrantes, a seguinte informação: “encontra-se nestes serviços para licenciamento a conclusão de uma moradia em zona abrangida pelo aglomerado urbano se Águas Belas no P.D.M. O requerente propõe para tratamento das águas residuais a execução de uma fossa séptica e poço absorvente ... No terreno vizinho encontra-se um poço de água a uma distância de 30 metros ... viabilidade ou das condicionantes para o licenciamento da fossa séptica e do poço absorvente ...”.

13º Em 1996/09/06 a Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo informou que a descarga deveria estar de acordo com a Portaria 624/90, caso em que nada havia a opor.

14º Em 1997/08/18 o recorrido particular requereu ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo o licenciamento da descarga de efluentes da fossa estanque bicompartimentada, a executar.

15º Por esta entidade foi informado que uma vez que não havia descargas no solo nem na água não havia lugar a emissão de licença.

16º Correu pelo tribunal da comarca de Ferreira do Zêzere a acção 21/94, instaurada pelo recorrente contra os recorridos particulares, tendo a mesma findado por acordo celebrado entre as partes em 1994/11/08, nos seguintes termos:

- transformar as janelas do 1º andar do alçado sul e nascente em janelas fixas com vidro martelado, com uma bandeira movível na parte superior, de altura não superior a 20 cm, e gradeamento exterior;

- transformar as janelas do rés do chão do alçado nascente em frestas, de acordo com a lei em vigor, e com vidro martelado;

- manter as dimensões das janelas existentes, com excepção das da cláusula anterior.

17º Em 1995/09/25 o recorrido particular solicitou aprovação das alterações ao projecto de arquitectura, juntando cópia do acordo acima referido.

18º Por requerimento entrado nos serviços da Câmara Municipal em 1996/02/13 o recorrido particular requereu ao presidente da Câmara Municipal aprovação do projecto de arquitectura de um edifício habitacional unifamiliar e comercial, que pretendia concluir, constituído por dois pisos principais e um secundário, dando origem ao processo de obras 21/96.

19º Em 1996/05/07 o recorrido particular solicitou a aprovação do projecto de alterações.

20º A deliberação recorrida aprovou o licenciamento pedido, impondo o respeito pelo acordo celebrado no tribunal.

21º Em 1997/09/22 foi emitido o alvará de licença de utilização do rés do chão e em 1998/03/06 o do 1º andar.

22º No relatório anexo ao P.D.M. de Ferreira do Zêzere, respeitante ao património do concelho, consta que a casa da família ..., em Águas Belas, tem interesse patrimonial.

23º Em 1997/09/16 foi feita vistoria ao prédio dos recorridos particulares e no respectivo auto consta:

- o prédio é composto de rés do chão, 1 piso e sótão, confrontando a norte, sul e nascente com o recorrente

- o rés do chão é composto por duas lojas destinadas a comércio

- a obra do rés do chão foi executada de acordo com o projecto inicial alterações aprovadas, foram respeitados os condicionamentos previstos no acordo judicial feito entre as partes no tribunal, tendo sido feita fossa estanque

- a construção preenche os requisitos legais para constituição de propriedade horizontal

24º Foi emitido o alvará de licença de utilização do rés do chão.

25º O recorrente intentou procedimento cautelar contra os recorridos particulares pedindo que estes fossem impedidos de habitar, ocupar ou utilizar o seu prédio,

26º Em 1998/01/15 foi feita vistoria ao prédio dos recorrentes e no auto consta que a execução da obra do 1º andar foi feita em conformidade com o projecto de arquitectura aprovado, que havia situações que não correspondiam ao acordo celebrado em tribunal, cuja legalidade foi reposta, conforme o verificado em vistoria posterior, sendo entendimento que devia ser concedida licença de utilização.

27º Foi emitido o alvará de licença de utilização do 1º andar.

Nos termos do art. 712º do CPC, por resultar de documentos não impugnados, consigna-se ainda a seguinte matéria de facto:

A Junta Autónoma das Estradas considerou nula e de nenhum efeito a licença concedida pela deliberação em apreço, nos termos do art. 7º, nº1 do DL nº 219/72, de 27/06 pelo facto de a obra do recorrido se encontrar a 5,5 da berma da estrada.

Por essa razão determinou a demolição da construção ao abrigo do art. 6º do DL nº 92/95, de 9/05 (cfr. doc. Fls. 363 a 374).

III- O Direito

1- Da nulidade da sentença

Arguiu o recorrente a nulidade da sentença (art. 668º, nº1, al.d), do CPC) por não ter sido dada por assente matéria factual devidamente documentada: ordem de demolição emanada da JAE e incumprimento de prévio acordo judicial.

É certo que essa factualidade não foi incluída no elenco dos factos provados, por não ter sido considerada pertinente ao conhecimento do objecto do recurso.

Porém, como é sabido, a nulidade da al. d), do nº1, do art. 668º do CPC só se verifica quando o tribunal ignora pura e simplesmente qualquer questão que devesse ser apreciada por essencial ao resultado ou desfecho da causa, não já em relação a algum dos fundamentos invocados pelas partes (entre outros, os Acs. do STA, de 6/1/77, in BMJ nº 263/187 e do STA de 10/02/2000, Proc. Nº41.166; de 09.11.2000, Proc. Nº 46.454 e de 19/02/2003, Rec. nº 468/02-11 ).

Não se verifica, portanto, a referida nulidade.

2- Do mérito do recurso

2.1- Começou o recorrente por imputar à sentença a violação do art. 134º, nº1, do CPA, pelo facto de nela ter sido referido que os alvarás não estariam abrangidos pelo recurso por lhe não terem sido apontados vícios próprios.

Ora, foi isso o que, precisamente, sempre defendeu o recorrente: ao imputar a nulidade à deliberação de 13/08/96, considerou que os actos consequentes (alvarás nºs 200/96, 39/97 e 20/98) padeceriam da mesma sanção. Ou seja, os alvarás não estariam a ser objecto do recurso contencioso, por alegada desnecessidade, visto que a procedência do recurso contencioso em relação à deliberação camarária traria, por efeito, a nulidade “ipso legis” dos actos consequentes. Foi o que a sentença concluiu a fls. 441.

Assim sendo, improcede a matéria das conclusões 1ª e 2ª das alegações.

2.2- Depois, o recorrente bate-se por defender a violação do instituto do caso julgado, apelando expressamente ao art. 205º, nº2,º da CRP. E isto, por não ter sido levada em consideração a sentença homologatória do acordo judicial celebrado entre si e o recorrido particular no Tribunal Judicial de Ferreira do Zêzere.

Não concordamos.

Em primeiro lugar, a sentença em apreço foi produzida no âmbito de um litígio emergente de uma relação jurídica de direito privado, enquanto a daqui se inscreve no direito público.

Depois, aquela relação “inter partes” não vincula as relações jurídicas em que um terceiro (aqui, a Câmara) que, relativamente a ela, mostra ter interesses e posições incompatíveis (cfr. Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pag.312). Na verdade, nada do que houvera sido acordado obriga a entidade pública se no quadro das suas atribuições lhe cumpre zelar pelo interesse público do urbanismo e construção, como é o caso. A sua actuação não depende dos acertamentos das partes privadas na causa, mas sim, e apenas, das normas de direito público que deve fazer cumprir.

Finalmente, a sentença em referência nem sequer fez a apreciação do direito. Enquanto homologatória de uma transacção, limitou-se a verificar da validade dos pressupostos do acto praticado, quer pelo seu objecto, quer pela qualidade das partes intervenientes. Ou seja, não se debruçou sobre a controvérsia, nem averiguou da existência do direito, mas verificou apenas da regularidade formal do acordo e se a relação jurídica era disponível (Anselmo de Castro, in Direito Processual Civil declaratório, III, pag. 32).

Consequentemente, também por esta razão, nunca se poderia aceitar a violação do caso julgado, visto que o tribunal não o chegou a julgar. O que significa que os termos do acordo, portanto, só às partes firmantes obrigou.

Quanto ao citado artigo da Constituição que o recorrente elege para fundamentar o vício (art. 205º, nº2), deve dizer-se que ele não tem aqui qualquer aplicabilidade. Trata-se, ao contrário do que pensa o recorrente, de preceito que se não prende com os efeitos do caso julgado, mas sim com a autoridade da sentença e, concretamente, com a sua força executiva (J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 3ª ed., pag.291).

Improcedem, pois, as conclusões 3ª e 4ª das alegações.

2.3- Entende também o recorrente que a sentença violou o disposto no art. 27º, nº3 do PDM.

Esta disposição preceitua que «enquanto não for aprovado o regulamento da carta do património, as obras a executar em imóveis e conjuntos edificados e respectivas áreas de protecção apenas podem ser de conservação e de restauro».

Trata-se de uma disposição integrada na Subsecção III(Imóveis e conjuntos edificados integrados na carta de património), Secção I( património edificado), do Capítulo III(Espaços culturais), que visa estabelecer os condicionamentos a observar relativamente aos imóveis e conjuntos que não tenham sido classificados como «património cultural» (arts. 22º a 24º), mas que apresentem interesse histórico, arquitectónico, urbanístico e ambiental(art. 27º, nº1). Assim era: a casa do recorrente estava considerada de «interesse patrimonial» (fls. 232).

Em tais hipóteses, os edifícios assim considerados só podem ser objecto de obras de conservação e restauro.

Da mesma maneira, na «área de protecção» desses edifícios as obras a efectuar igualmente só poderão ser de conservação e restauro.

Contudo, se é certo que de restauro e conservação se não trata no caso em apreço com a casa do recorrido particular(pois era, inicialmente, um armazém de um só piso e agora é casa com três pisos: rés-do-chão, 1º andar e sótão), verdade é também que não se sabe se o prédio em causa estava integrado em zona que, posteriormente, tivesse vindo a ser «área de protecção», dado que no momento da deliberação impugnada não existia ainda o Regulamento da Carta do Património.

O facto de o terreno em que se encontra implantada a casa do recorrido confrontar com aquele onde está construída a casa do recorrente não basta para se alcançar qualquer conclusão acerca da «área de protecção»( e só nesta é que não seria possível a obra licenciada).

Assim, não estando à data da deliberação definida essa área de protecção, nem estabelecido esse condicionamento(a zona de protecção de 50 metros estabelecida no art. 22º apenas se aplicava aos elementos classificados como «património cultural», o que não era o caso), não é possível dar por violado o art. 27º, nº3, tal como o concluiu a sentença, nem os arts. 26º e 28º do mesmo PDM (o primeiro define o âmbito dos imóveis integrados na carta de património; o segundo diz qual a constituição dos imóveis e conjuntos de interesse patrimonial a integrar na carta do património).

Improcedem, portanto, as conclusões 5ª e 6ª.

2.4- Da mesma maneira se não pode considerar violado o art. 29º, nº 4, do mesmo PDM.

O artigo 29º tem por fim a «caracterização e condicionamentos» do regime de protecção de “áreas urbanas de interesse cultural”, sendo que o nº4 dispõe sobre os condicionamentos a que ficam sujeitas as edificações existentes nessas áreas.

Ora, a casa do recorrido não se enquadrava necessariamente nessa previsão. Embora o art. 29º, nº3 do PDM tivesse estipulado que «no âmbito da carta do património, serão delimitadas as áreas urbanas de interesse cultural de Águas Belas,...», e sendo ainda certo que a casa do recorrente se situa nessa localidade, a verdade é que na altura da deliberação ainda não estava delimitada a área urbana de protecção cultural de Águas Belas.

Logo, se apenas depois dessa delimitação é que passaram a funcionar aqueles condicionamentos, é claro que o acto em crise não podia ter violado a referida norma, como o concluiu, e bem, a sentença.

2.5- Invoca igualmente a violação do art. 31º, nº5 do PDM, preceito que sujeita as acções de construção em terrenos limítrofes das plataformas de estradas às restrições constantes da legislação em vigor. Legislação que, no caso, era o DL nº 13/71, cujo art. 8º, al. d) proíbe a construção de edifícios a menos de 12m do limite da plataforma da estrada.

Ora, o edifício do recorrido particular, ao nível do 1º piso, está implantado no mesmo local do anterior armazém, a cerca de 5,5 m da berma da estrada.

A sentença, porém, considerou que não se tratava de uma construção de raiz, mas simplesmente de uma reconstrução, facto que a excluiria da previsão do citado art. 8º.

Ora bem. Se se entender que a reconstrução implica que se mantenham as fachadas, cérceas e números de pisos, será praticamente impossível colocar a situação de facto sob a alçada do conceito, dada a forma como o edifício foi alterado.

E assim, teríamos que conceder razão ao recorrente.

Mas, ainda que de reconstrução se possa falar, não será uma reconstrução qualquer.

O anterior edifício, que era armazém(ver foto a fls. 44 e 230), foi destruído pelo fogo e a nova edificação que em seu lugar se ergueu nada tem que ver com a primitiva: mais alta, com novos volume e cércea, com outra configuração (cfr. v.g. fls. 45, 72, 224, 226). Enfim, uma reconstrução geral.

Circunstância que para o recorrente também geraria a violação do art. 9º, nº1, al. b), do mesmo texto legal, onde, entre outros requisitos para a autorização, se impõe que se não trate de obras de “reconstrução geral”.

Ora bem. O preceito prescreve, efectivamente, tal restrição nos casos em que as obras de ampliação se situem em faixas com servidão non aedificandi, isto é, zona de protecção à estrada em que só é permitida a construção em apertados limites (arts. 1º, al.b) e 8º, al.d), do cit, dip.)

Mas, sendo esse, precisamente, o caso, isto é, tendo a “reconstrução geral” ocorrido numa faixa de proibição construtiva definida no art. 8º, nº1, al.d) (cfr. art. 3º, al.a)), foi cometida a referida violação, que, por ser grave, é cominada com a nulidade de que trata o art. 1º, nº7, do DL nº 219/72, de 27 de Junho( que assim dispõe: «consideram-se nulos e de nenhum efeito os licenciamentos efectuados por quaisquer entidades contra o disposto nos artigos 6º, 7º, 8º, 9º e 10º do Decreto-Lei nº 13/71»).

Posto isto, também por esta razão se tem que considerar cometida a violação do art. 31º, nº5 do PDM e, ao mesmo tempo, dos arts. 8º, al. d) e 9º, nº1, al. b), do DL nº 13/71, de 23/01.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, declarando nula deliberação recorrida.

Custas pelo recorrido particular(somente na 1ª instância), com €200 de taxa de justiça e metade de procuradoria.

Lisboa, STA, 2003/06/18

Cândido de Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges