Quem foi o relator do acórdão 01218/06.8BESNT?

O relator foi Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01218/06.8BESNT?

O acórdão foi proferido em 27 de maio de 2026.

01218/06.8BESNT

Sumário

I - O art. 45º, do CPTA, só permite antecipar da fase executiva para a acção declarativa o conhecimento da existência de causa legítima de inexecução quando seja possível substituir a pronúncia anulatória/de declaração da nulidade ou condenatória que o autor tenha solicitado pela fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução, pelo que, caso inexista a possibilidade de o litígio poder ser composto de forma substitutiva com uma indemnização, a questão da existência de causa legítima de inexecução só poderá ser conhecida em sede executiva, sendo este art. 45º, inaplicável. II - A fixação de indemnização devida pela existência de causa legítima de inexecução só tem lugar caso a procedência da acção tenha potencialidade de afectar a esfera jurídica do autor por este ter um interesse pessoal na demanda, pois só a lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída uma indemnização para compensação dessa lesão. III - Nas acções instauradas no exercício da acção pública em defesa da legalidade, como acontece com a presente acção, intentada pelo Ministério Público ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA, e uma vez que se sabe de antemão - dado que o autor não tem um interesse pessoal na demanda - que, existindo uma causa legítima de inexecução, não haverá lugar ao pagamento de qualquer indemnização, o art. 45º, do CPTA, é inaplicável.

Texto

* I - RELATÓRIO O Ministério Público intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA, a presente acção administrativa especial contra o Município de Sintra, indicando como contra-interessadas a Sociedade B..., Lda., e a A..., Lda. (A...), e na qual peticionou o seguinte: “ser declarada a nulidade dos actos administrativos datados de 23.12.2004 e 06.06.2006, ambos da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, proferidos no uso de competência delegada, e mediante os quais foi aprovado o licenciamento de obras de alteração depois titulado pelo alvará de licença n.º ...06”. Por despacho saneador proferido em 11 de Julho de 2007, o referido Tribunal absolveu a contra-interessada Sociedade B..., Lda., da instância, por verificação da excepção de ilegitimidade passiva. Por acórdão proferido em 31 de Março de 2008 pelo mencionado tribunal foi julgado: “a) procedente o vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, por provado, o qual é sancionado com a declaração de nulidade dos actos impugnados, de licenciamento das obras de reconversão da antiga Pensão ... e, em consequência, condenar as Entidades Demandadas no pedido; b) procedente a litigância de má-fé do Município de Sintra, condenando-se ao pagamento de multa que se fixa em 2 U.C.”. O Município de Sintra e a contra-interessada A... apelaram para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 30 de Janeiro de 2025, decidiu negar provimento ao recurso do Município de Sintra e conceder parcial provimento ao recurso interposto pela contra-interessada A... e, em consequência, “declarar a nulidade (do segmento decisório) da sentença, determinando a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA, produzindo a necessária prova, e proferindo a correspondente decisão”. Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão - na parte em que julgou parcialmente procedente o recurso interposto pela contra-interessada A... -, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: «1. Por douta sentença (acórdão) de 31 de Março de 2008 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi decidido, além do mais, julgar: “a) procedente o vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, por provado, o qual é sancionado com a declaração de nulidade dos actos impugnados, de licenciamento das obras de reconversão da antiga Pensão ... e, em consequência, condenar as Entidades Demandadas no pedido”. 2. Inconformados com a decisão, o MUNICÍPIO DE SINTRA e a Contrainteressada, A..., interpuseram recurso jurisdicional para este Venerando TCA Sul, o qual, em acórdão proferido em 30 de Janeiro de 2025, ora em crise, “concedeu parcial provimento ao recurso interposto pela Contrainteressada, A..., e, em consequência, declarou a nulidade (do segmento decisório) da sentença, determinando a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA, produzindo a necessária prova, e proferindo a correspondente decisão”. 3. A intervenção do STA é de se considerar justificada in casu, em que existem interesses públicos muito relevantes designadamente no que respeita à defesa do interesse geral da legalidade e a conciliabilidade com o pagamento de indemnização, sendo as questões em apreço de assinalável relevância e de enorme utilidade prática. 4. Até porque o douto Acórdão em crise incorre em excesso de pronúncia, viola o caso julgado formado, enfermando de erro de direito ou de julgamento, em virtude de afrontar o preceituado nos artigos 511º, nº 2 e 3, 660º, nº 2, 666º, 668, nº 1 al. d), 672º, todos do Código de Processo Civil, artigos 45.º, 94º nº 1 e nº 1 do artº 95º do CPTA, incorretamente aplicados no caso concreto. 5. Estamos perante um assunto de relevância social fundamental pois a situação apresenta contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou uma orientação para se apreciarem outros casos tendo em vista uma melhor interpretação e compreensão das citadas disposições legais. 6. A intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa portuguesa, face ao evidente erro de julgamento do Venerando Tribunal recorrido na aplicação do direito e deste aos factos, tem plena justificação, razão por que, deverá ser admitido o presente recurso de revista, face à clara necessidade de uma melhor aplicação do direito em causa, pois só assim se fará boa administração da justiça, em sentido amplo e objetivo, sendo necessária orientação jurídica esclarecedora que possa surgir do entendimento desse Supremo Tribunal, face às dúvidas suscitadas - art.º 150.º, n.ºs 1, 2 e 4, do CPTA. 7. O recurso que veio a ser interposto da decisão de 1ª instância pela Contrainteressada A..., tem por objeto, apenas, o acórdão do TAF de Sintra, pelo que precludiu a possibilidade de recorrer do despacho proferido sobre a reclamação que veio a transitar. 8. O douto acórdão recorrido, ao considerar que havia «sido submetida à apreciação do Tribunal a quo a questão da modificação objetiva da instância nos termos do artigo 45.º do CPTA», tem o sentido inequívoco de vir tardiamente deferir aquela reclamação da Contra-interessada A... contra a selecção da matéria de facto apresentada no Despacho-Saneador - e que havia sido totalmente indeferida por despacho de 11-09- 2007. 9. Transitado este despacho em julgado, não podia, posteriormente, tal matéria ser objecto de nova decisão - que contradiz o despacho proferido em 1º lugar e que fez caso julgado formal dentro do processo. 10. O acórdão em crise, não respeitou esta proibição legal - por violar o caso julgado formado pelo despacho de fls. 603 e seguintes -, na medida em que dele não foi interposto recurso. 11. E com a formação de caso julgado formal, ficou esgotado o poder jurisdicional da Juiz titular do processo em 1ª instância quanto à necessidade de apreciar a verificação de causa legítima de inexecução nos termos do artigo 45.º do CPTA, motivos porque o sobre o TAF de Sintra não recaía, efetivamente, o dever de emitir pronúncia sobre tal questão. 12. Em face da causa de pedir e do pedido formulado na presente acção e o entendimento explanado na douta sentença de 1º instância, não se vislumbra que exista qualquer omissão de pronúncia determinante da nulidade da sentença. 13. Até porque, fixada a matéria de facto provada - com a qual a contrainteressada/Recorrente se conformou pois não a impugnou - nela não se vislumbra qualquer factualidade indiciadora dessa suposta causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA. 14. Sendo que, a questão de mérito que ao Tribunal cumpria solucionar, nos termos do artº 94º nº 1 do CPTA consistia em apreciar da validade dos actos impugnados, questão que foi efetivamente tratada no Acórdão de 1ª instância, que a julgou no sentido da procedência do vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, pelo que inexiste qualquer questão que tenha ficado por conhecer. 15. Pelo que, não foi cometida a nulidade imputada, por não haver lugar a qualquer «baixa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA». 16. Ao invés, nas circunstâncias descritas, o acórdão recorrido, ao decidir como decidiu, utilizou, como fundamento da decisão, matéria não alegada, extravasou, assim, o objeto da ação tal como o mesmo tinha sido delimitado, conheceu de questão que autor e réus não lhe submeteram, apreciou e decidiu uma questão, isto é, um problema concreto que não foi suscitado pelas partes, em condições em que estava impedido de o fazer, enfermando de vício, por excesso de pronúncia - art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte. Acresce que, 17. O segmento decisório que este recurso pretende colocar em causa decidiu, na prática, atribuir “efeitos putativos”, aos actos declarados nulos, sendo que tal, não é admissível numa acção administrativa especial a solicitação dos demandados, pois tal seria admitir uma espécie de reconvenção neste tipo de processos. 18. O Tribunal de 1ª instância considerou, e bem, que a presente acção tinha como objecto apenas a apreciação da legalidade dos actos que concretamente foram impugnados, cabendo à entidade Administrativa, na sequência de tal apreciação, adoptar as medidas de reposição da legalidade urbanística que considerasse mais adequadas, retirando da sentença proferida as consequências devidas. 19. A opção do TAF de Sintra, salvo melhor opinião, é a única possível, pois vigora entre nós o princípio do pedido (art.º 3.º do CPC): o tribunal está cingido ao que as partes tiverem alegado e tiverem concretamente pedido, sendo que não foi apresentado pedido de atribuição de efeitos aos actos nulos. 20. Mesmo que assim não se considerasse, a acção declarativa não é o local ou não corresponde ao momento de atribuição de efeitos aos actos declarados nulos uma vez que, perante a declaração de nulidade de um acto, cabe à Administração executar o julgado (ou extrair as consequências devidas da sentença proferida). 21. Como se decidiu no Acórdão do STA proferido no processo 0649/13.1BALSB, datado de 24/09/2020, “Não cabe à sentença anulatória o “reconhecimento de efeitos putativos do acto nulo”, devendo a “primeira palavra” nesta matéria ser dada à Administração no âmbito da execução do julgado, ficando a posição jurídica do administrado (aqui contra-interessado) salvaguardada pelos meios administrativos e judiciais especificamente desenhados para a respectiva tutela.” 22. Permitir a antecipação do Tribunal quanto à forma de repor a legalidade urbanística constituiria uma intromissão nos poderes da entidade administrativa (no caso, da autarquia), a quem cabe decidir, em primeira linha, a forma adequada de organizar o seu território e garantir a inexistência de situações ilegais; seria uma violação do princípio de separação de poderes: ao Tribunal cabe julgar o que lhe é apresentado, ao Município cabe gerir o seu próprio território e garantir o cumprimento das decisões dos tribunais. 23. Mesmo que assim não fosse, os factos provados não permitem, de forma alguma, que, neste caso, sejam atribuídos efeitos aos actos declarados nulos. 24. Assim, a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos deve ser encarada com extrema cautela, nomeadamente quando estejam em causa questões ligadas ao urbanismo, no âmbito das quais a cominação de nulidade de alguns comportamentos deve-se à tentativa de acabar com situações de facto consumado, situações criadas ao arrepio das regras existentes. 25. Como lapidarmente se escreveu no Acórdão do STA proferido no processo 0846/09.4BELLE-A, datado de 04/04/2019, “Nos casos em que a norma infringida está ao serviço de um direito ou interesse particularmente relevante, e cuja infracção, por isso mesmo, é sancionada com a nulidade, são os próprios fundamentos do sistema que são postos em crise por esse vício absoluto, de tal modo que a atribuição de quaisquer efeitos jurídicos, ainda que colaterais, ao acto nulo, representaria, por isso, um entorse intolerável na estrutura normativa do Estado de Direito.” 26. Ainda que assim não se entenda, dir-se-á que errou o douto Acórdão recorrido ao assim decidir quanto à aplicabilidade, “in casu”, do art. 45º do CPTA. 27. É que esta disposição, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses avaliados pecuniariamente, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. 28. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA, como é o caso em apreço. 29. Em que, o MINISTÉRIO PÚBLICO, no exercício da acção pública, actuando em defesa da legalidade e ao abrigo do disposto no art. 51º do ETAF e nos arts 9º, nº 2; 55º, nº1 b) do CPTA instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, a presente ação administrativa especial de impugnação de actos do Presidente da Câmara Municipal de Sintra. 30. Ao julgar como julgou, o douto Acórdão o Tribunal Central Administrativo Sul incorre em nulidade por excesso de pronúncia e enferma de erro de direito ou de julgamento e violou, desta forma, o disposto nos artigos 511º, nº 2 e 3, 660º, nº 2, 666º, 668, nº 1 al. d), 672º, todos do Código de Processo Civil, artigos 45.º, 94º nº 1 e nº 1 do artº 95º do CPTA, incorretamente aplicados no caso concreto. Impõe-se, assim, o provimento do presente recurso de revista excecional e a revogação do douto acórdão recorrido com todas as legais consequências, em conformidade com o exposto.”. O Município de Sintra e a contra-interessada A..., notificados, não apresentaram contra-alegações de recurso. Em 29 de Maio de 2025 foi proferido pelo Tribunal recorrido acórdão de sustentação da decisão recorrida. O presente recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 11 de Setembro de 2025, a fim de se averiguar o acerto do acórdão recorrido ao concluir que a decisão de 1ª instância incorreu em omissão de pronúncia e pela aplicação do regime do art. 45º, do CPTA. As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido: A) - é nulo; B) - não se pode manter no segmento em que julgou procedente a nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância; C) - enferma de erro ao considerar aplicável o art. 45º, do CPTA. II - FUNDAMENTAÇÃO O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância: “A) A sociedade “Sociedade B..., Lda.”, em 31/03/2000 deu entrada na Câmara Municipal de Sintra, de pedido de licenciamento de obras de alteração com vista à reabilitação de um prédio que antes funcionara como pensão e a sua reconversão em albergaria, designado como Edifício .... - doc. de fls. 7 dos autos e cfr. proc. adm. apenso; B) O prédio em causa encontra-se localizado na Vila de Sintra, na Rua ..., tendo o artigo matricial nº ...9, urbano, da Freguesia ..., composto de ..., 1º e ...º andares, com a área coberta de 286 m2 e logradouro de 151 m2 e descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob nº ...97 - docs. de fls. 8-10 e 22 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos; C) O prédio em causa insere-se em área classificada como “Zona Inscrita” da Paisagem Cultural de Sintra, como Património Mundial, na zona designada por “Vila Velha” no Centro Histórico da Vila de Sintra - Acordo e doc. de fls. 512 a 515 do proc. adm.; D) O prédio está sujeito ao Plano de Urbanização de Sintra (PGUS) - Acordo; E) Em 26/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, da Câmara Municipal de Sintra, fizeram constar no processo administrativo o seguinte: “Foram juntos extractos do P.U.S. e de localização 1-2000” - docs. de fls. 94 e fls. 99-100 do proc. adm.; F) Em 30/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, emitiram a seguinte pronúncia: “A presente pretensão refere-se a um pedido de licenciamento de obras de alteração de um edifício sito em Av. ..., em Sintra. A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga - Parte Habitacional. (...)” - cfr. doc. de fls. 17 dos autos e cfr. fls. 94-95 do proc. adm.; G) Em 03/08/2000, o Arquitecto Consultor, AA emitiu parecer sobre o projecto urbanístico apresentado, levantando-lhe algumas objecções - cfr. doc. de fls. 115-116 dos autos e docs. de fls. 95-96 e fls. 97-98 do proc. adm.; H) Em sequência, em 16/08/2000, o técnico dos serviços do Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra propôs o indeferimento do solicitado, ao abrigo da alínea b) e d) do nº 1 do artº 63º do DL. nº 445/91, de 20/11 - doc. de fls. 96 do proc. adm.; I) Posteriormente, em Janeiro de 2001 a sociedade requerente, Sociedade B..., Lda. apresentou peças escritas e desenhadas, em referência às solicitações do Arquitecto Consultor AA - cfr. fls. 121 e segs. do proc. adm.; J) Por ofício datado de 27/06/2001 o Serviço Nacional de Bombeiros informou os serviços camarários emitir parecer favorável sobre o projecto em causa - cfr. fls. 139 do proc. adm.; K) Por ofício camarário datado de 27/06/2001 foi solicitado parecer à Direcção Geral de Turismo sobre o projecto apresentado, alterado conforme assente em I) - doc. de fls. 157 do proc. adm.; L) Em 28/11/2001, o Subdirector-Geral da Direcção Geral de Turismo, com base nos pareceres dos serviços, emitiu proposta de parecer desfavorável ao projecto de alterações e reclassificação para albergaria, nos exactos termos dos docs. de fls. 176 a 181 do proc. adm., para que se remete; M) Em 16/01/2002, na sequência da pronúncia da Direcção-Geral de Turismo, a Sociedade requerente apresentou novas peças escritas e desenhadas, reformuladas - cfr. fls. 182 e segs. do proc. adm.; N) Em 25/02/2002 o Subdirector Geral da Direcção-Geral de Turismo proferiu o seguinte despacho: “Uma vez que a carta enviada pelo interessado ao abrigo do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei 167/97 de 4 de Julho, não contém elementos que permitam a alteração da proposta de decisão, dou parecer desfavorável à pretensão pelos fundamentos expostos no meu despacho de 28 de Novembro de 2001" - docs. de fls. 252 a 258 do proc. adm.; O) O que foi comunicado à Câmara Municipal de Sintra por ofício datado de 08/03/2002, ali entrado em 14/03/2002 - doc. de fls. 251 do proc. adm.; P) Por ofício datado de 20/06/2002, os serviços da Câmara Municipal de Sintra enviaram à Direcção Geral do Turismo três colecções de cópias do processo para emissão de parecer - cfr. proc. adm. fls. 259 e segs. do proc. adm.; Q) Em 23/07/2002 a Direcção-Geral de Turismo emitiu novo parecer sobre o projecto de alterações e reclassificação para Albergaria/Pensão R. ..., com o seguinte teor: “Dou parecer favorável à pretensão, nos termos propostos no parecer que antecede, devendo em obra e a verificar na vistoria de classificação, ser cumprido o indicado no ponto 2.1 do citado parecer técnico. Nos termos do disposto no nº 4 do artigo 15º do DL 167/97 de 4/7, a título provisório, aprovo a classificação de Pensão com a categoria de Albergaria e fixo a capacidade máxima em 32 camas."- docs de fls. 119 e de fls. 120-121 dos autos e fls. 265-267 do proc. adm., para que se remete; R) O parecer que antecede deu entrada na Câmara Municipal de Sintra em 01/08/2002 - cfr. doc. de fls. 264 do proc. adm.; S) Em 15/07/2003 o Arquitecto AA emitiu o seguinte parecer: “1. Os elementos datados de Janeiro de 2002 que foram juntos ao processo, parece darem satisfação às objecções postas pela D.G.T. no seu parecer de 20.11.01. 2. Não estarão no entanto resolvidas as questões constantes de 4.1 a 4.3 do meu parecer de 03.08.2000, sem o que julgo não dever licenciar-se a obra.” - doc. de fls. 280 do proc. adm.; T) De acordo com a apreciação técnica do projecto de arquitectura, datada de 24/10/2003, efectuada pelo Técnico BB, do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, o processo reporta-se a “reabilitação de edifício”, destinado a albergaria/pensão, caracterizando-se o projecto apresentado por um aumento da área do terreno, em relação à área existente de 437,0, para 605,0, por um aumento da área de implantação, de 250,30, para 529,50 e por um aumento da área de construção de 500,60 para 1037.1, sendo volume de construção 3111,30 e mantendo-se inalterados o número de pisos, total, a cércea, a cota de soleira (acima) e o alinhamento, prevendo que o projecto está sujeito a instrumento urbanístico em vigor, o PGUS e que cumpre as suas respectivas disposições, prevendo-se que “A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano de Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga”. O artº 4º das Generalidades do Regulamento do PGUS estabelece que em todas as zonas residenciais é proibido instalar qualquer estabelecimento industrial ou comercial, salvo hóteis e pensões, qualquer edifício de divertimento, qualquer garagem pública ou qualquer grande armazém de mercadorias. O artº 7º do Regulamento do PGUS estabelece que as percentagens de superfície coberta por lote, indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, referem-se às construções vulgares (quer casas contendo unicamente habitações, quer prédios contendo lojas de comércio e habitações). As construções especiais, tais como as salas de espectáculos, as igrejas, as garagens públicas, etc..., poderão ocupar uma percentagem maior de superfície do seu terreno.” - cfr. doc. de fls. 12-18 dos autos e fls. 281-287 do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido; U) Em sequência, com base na apreciação técnica que antecede, em 05/11/2003, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu despacho de aprovação do projecto de arquitectura da Albergaria ... - cfr. docs. de fls. 7 e 18 dos autos e fls. 12, 190 e seguintes e fls. 287 e 288 do proc. adm.; V) Por ofício datado de 07/11/2003 a Sociedade B..., Lda. foi notificada do despacho que antecede - doc. de fls. 289 do proc. adm.; W) Em 09/01/2004 a ora Contra-interessada, A..., Lda. adquiriu o imóvel assente em B) à Sociedade B..., Lda.- cfr. doc. de fls. 8-10 dos autos e Acordo; X) Por requerimento datado de 07/05/2004, a A..., Lda. requereu o averbamento em seu nome do processo de licenciamento, por ter adquirido o direito de propriedade sobre o prédio mencionado - cfr. doc. de fls. 19-20 dos autos, a fls. 298 do proc. adm.; Y) Na mesma data, em 07/05/2004 a ora Contra-interessada A... apresentou para aprovação os projectos de especialidades - cfr. dos. de fls. 306 e seguintes do proc. adm.; Z) O pedido de averbamento assente em X) foi deferido por despacho de 28/05/2004, passando a partir daí o processo administrativo a tramitar em seu nome - doc. de fls. 19, a fls. 298 e 305 do proc. adm.; AA) Em 14/12/2004 foi emitida informação final pelos serviços técnicos camarários, propondo o licenciamento da obra - cfr. doc. de fls. 24 dos autos; BB) Por despacho datado de 23/12/2004 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, foram aprovados todos os projectos complementares ao de arquitectura, sendo aprovado o licenciamento da obra de reabilitação, o que consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados, fixando as condições a observar na execução da obra - doc. de fls. 24 dos autos e docs. de fls. 1 e fls. 484 e 486 do proc. adm., que se consideram aqui reproduzidos; CC) A requerente foi notificada do despacho que antecede, por ofício datado de 05/01/2005 - doc. de fls. 484 do proc. adm.; DD) Em 14/04/2005 o Centro do Património Mundial dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a Informação-Proposta nº CPM ...2/05, informando da existência de tanque e túneis na antiga Pensão ..., propondo que o Departamento de Urbanismo esteja atento a essa situação e para a necessidade de preservar as estruturas do tanque e dos túneis - cfr. docs. de fls. 495 a 499 do proc. adm.; EE) Em Maio de 2005 o Instituto Superior Técnico efectuou uma “Peritagem ao Estado de Conservação de um Edifício na Av. ..., em Sintra, e aos Cuidados Necessários à sua Remodelação", concluindo por o edifício encontrar-se em adiantado estado de degradação do seu interior, existindo pavimentos que já ruíram e outros que ameaçam fazê-lo a curto prazo, de o edifício existente não oferecer condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado nas sua forma actual, devendo a remodelação corresponder à demolição do seu interior mas existindo condições para a manutenção das fachadas exteriores. - cfr. doc. de fls. 132-141 dos autos, para que se remete; FF) Em 06/06/2005 foi junto ao processo administrativo o “Memorando” emitido pelo Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas, datado de 10/04/2005, sobre a existência de tanque e túneis da Antiga Pensão ... e da relevância da sua preservação - cfr. docs. de fls. 500 e 501 509 do proc. adm.; GG) Em 09/02/2006 os Arquitectos CC, DD e EE, emitiram “Parecer sobre projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... (Vila Velha - Centro Histórico de Sintra)”, concluindo que “(...) o projecto em causa não se adequa à sua localização na Zona Inscrita da Paisagem Cultural de Sintra/Património Mundial, para a qual estão definidos parâmetros de preservação do edificado histórico (…)”, propondo várias medidas de minimização dos efeitos do projecto em causa - cfr. doc. de fls. 666-667 do proc. adm., que se considera integralmente reproduzido; HH) Em 15/02/2006 o Comissário da Paisagem Cultural de Sintra, FF, apresentou uma “Proposta”, intitulada “Alterações essenciais a introduzir no projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... Vila Velha/Centro Histórico de Sintra”, com o seguinte teor, que se reproduz, em súmula: “1.1. O projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ..., sito na Rua ..., (...), encontra-se integralmente aprovado pela Câmara Municipal de Sintra, nada obstando formalmente para que as obras se iniciem a qualquer momento. 1.2. No entanto, o projecto em causa apresenta profundas anomalias conceptuais, nomeadamente: (...) 2.1. Verifica-se, pois, que o referido projecto ofende em múltiplos aspectos os princípios que devem nortear as intervenções num Centro Histórico, ainda para mais integrado (...) de um território classificado como Património Mundial. (...) 2.3 Infelizmente, o projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... vem demonstrar, uma vez mais, que todos os princípios acima enunciados, apesar de constarem explicitamente em documentos oficiais e aprovados pela própria UNESCO e da Câmara Municipal de Sintra, continuam infelizmente a ser letra morta não só para os projectistas que actual no território classificado como Património Mundial, mas também - o que é mais grave - para a maior parte dos serviços técnicos autárquicos intervenientes. Assim, estando perante um projecto já aprovado, como dissemos, resta-nos apelar para a boa vontade dos proprietários para suprir, de algum modo, a incompetência e o alheamento dos referidos projectistas e serviços técnicos, a fim de minorar alguns dos erros conceptuais subjacentes à dita remodelação. Não sendo possível, na actual fase do processo, propor pura e simplesmente a sua anulação e substituição por um outro projecto efectivamente adequado e de qualidade, cingimo-nos pois (...) a adiantar as seguintes propostas concretas de minimização relativamente aos aspectos mais visíveis e gritantes: (...) Solicita-se, pois aos Senhor Presidente da Câmara que pondere a presente situação e as propostas de minimização que apresentamos. (...)” - doc. de fls. 662-665 do proc. adm. que se considera integralmente reproduzido; II) Posteriormente, constataram os serviços ter ocorrido a omissão de diligências instrutórias obrigatórias no âmbito do procedimento urbanístico, tendo por ofício datado de 24/03/2006 sido solicitada a emissão de parecer ao IPPAR - cfr. proc. adm., a fls. 566; JJ) Em 12/05/2006 foi apresentada uma rectificação à descrição do prédio que se dá como assente em B), prevendo-se que o logradouro do prédio tenha a área de 319 m2 - cfr. doc. de fls. 672 do proc. adm.; KK) Por ofício datado de 18/05/2006 da Direcção Regional de Lisboa do IPPAR, dirigido à Câmara Municipal de Sintra, foi comunicada a aprovação do licenciamento de alterações para a Albergaria ..., por despacho da Vice-Presidente do IPPAR, datado de 11/05/2006 - cfr. docs. de fls. 122-125 dos autos, para que se remete, a fls. 572-575 do proc. adm.; LL) Em sequência, após a emissão de parecer pelo IPPAR, em 05/06/2006, o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, emitiu a seguinte informação, sob designação “PROPOSTA RECTIFICAÇÃO INFORMAÇÃO FINAL": “Tendo-se verificado a necessidade de obter parecer favorável do IPPAR, comunicado à CMS em 18-05-2006 através do ofício ...16, assim como ter em conta o Memorando MASMO Ref ...2: Tanque e Túneis da antiga Pensão ... integrado no processo em 06/06/2005 julga-se de propor a rectificação da informação final de 14/12/2004 devendo ser considerados os seguintes condicionamentos em substituição dos da informação de 14/12/2004: - Observar durante a execução da obra os condicionamentos impostos pela DGT; - Observar durante a execução da obra o disposto no artº 78º da Lei nº 107/2001 de 08/Set no que se refere à notificação de achado arqueológico e coordenar com o Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas a integração do conjunto patrimonial “Tanque e Túneis da antiga Pensão ...” no futuro imóvel recuperado; (...)” - cfr. doc. de fls. 25 dos autos, a fls. 577 do proc. adm.; MM) Sobre a informação que antecede, em 06/06/2006 foi proferido despacho de concordância pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, sendo aprovado o acto de licenciamento - cfr. fls. 25 dos autos e docs. de fls. 577, 633 e 634 do proc. adm.; NN) Em 19/06/2006 foi emitido o alvará de licença de obras de alteração com o nº ...06, a favor da ora Contra-interessada A..., em relação ao prédio sito na Av. ..., ... da Freguesia ..., em Sintra - doc. de fls. 26 dos autos, a fls. 636 do proc. adm.; OO) Consta do citado alvará de licença de obras de alteração estar em causa “alterações e remodelação do edifício ... (albergaria) com um aumento da área de 120,40 m2”, com os “condicionamentos das obras constantes do processo” - doc. de fls. 636 do proc. adm.; PP) Em 25/07/2006 o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, na sequência de “Reunião de trabalho realizada no Departamento de Urbanismo”, sobre a “análise do processo e no que se refere ao parecer emitido pelo Sr. Dr. FF em 15 de Fevereiro de 2006”, apresentou as alterações a introduzir no citado projecto, concluindo que “oportunamente será apresentado projecto com as alterações referidas' - doc. de fls. 670 do proc. adm.; QQ) Em 28/08/2006 foi emitido parecer técnico-jurídico, referente ao edifício da Pensão ..., do mesmo constando, em súmula: “(...) o tipo de intervenção em causa prevê a melhoria das condições do edifício existente, o qual, aliás, no estado em que se encontra, não oferece as condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado na sua forma actual, pelo que é aconselhada a demolição do seu interior, existindo, porém, condições para a manutenção das fachadas exteriores do edifício. (...) importa referir que o edifício em apreço está inserido em Zona Densa de Construção Antiga do Plano de Urbanização de Sintra, verificando-se que os normativos invocados pelo Exmo. Sr. Vereador GG não dizem respeito a esta área, mas antes á área delimitada como Zona Muito Densa de Construção Antiga. (...)” - doc. de fls. 675-676 do proc. adm. RR) O Autor deu entrada em juízo da presente acção administrativa especial em 24/10/2006 - cfr. fls. 2 dos autos.”. * Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional. Como acima referido, as questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido: A) - é nulo por excesso de pronúncia; B) - não se pode manter no segmento em que julgou procedente a nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância por omissão de pronúncia; C) - incorreu em erro ao considerar aplicável o art. 45º, do CPTA. Passando, então, à análise de cada uma destas questões. A) Nulidade do acórdão recorrido Alega o Ministério Público que o acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul em 30.1.2025 é nulo, por excesso de pronúncia, nos termos do art. 668º n.º 1, al. d), 2ª parte, do CPC (de 1961), ao declarar a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância por omissão de pronúncia quanto à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, já que, por um lado, apreciou uma questão que não foi suscitada pelas partes, e, por outro lado, violou o caso julgado formal que se formou relativamente ao despacho de 11.9.2007. Apreciando. Dispõe o art. 615º n.º 1, ex vi art. 666º n.º 1, ambos do CPC de 2013 [tendo em conta que o acórdão recorrido foi proferido em 2025 (pois não se está a apreciar a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância, mas do acórdão proferido pelo TCA Sul) e o disposto nos art. 7º n.º 1, da Lei 41/2013, de 26/6, que aprovou o actual CPC (nos termos do qual aos recursos interpostos de decisões proferidas após 31.8.2013 em acções instauradas antes de 1.1.2008 é aplicável o actual CPC)], que: “É nula a sentença quando: (…) d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…)” (sublinhado nosso). A nulidade prevista na 2ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 615º, chamada de excesso de pronúncia, relaciona-se directamente com o estatuído no art. 608º n.º 2, 2ª parte, do CPC de 2013, nos termos do qual “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras” (sublinhado nosso). Além disso, e tendo em conta que o acórdão recorrido foi proferido em sede recursiva, cumpre ainda conjugar o referido art. 608º n.º 2 com o disposto nos arts. 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, n.º 1, todos do CPC de 2013, ex vi art. 140º, do CPTA, na redacção anterior à dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10 - sendo certo que, qualquer menção ao CPTA, respeitará à versão do mesmo nesta redacção -, dos quais decorre que o objecto do recurso acha-se delimitado pelas conclusões da alegação de recurso, ou seja, o Tribunal de recurso deve conhecer de todas [e apenas (sem prejuízo das questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração)] as questões suscitadas nas conclusões da alegação de recurso apresentada pelo recorrente (exceptuadas as que venham a ficar prejudicadas pela solução, entretanto, dada a outra(s)). Ora, in casu verifica-se que a contra-interessada A... nas conclusões da alegação do recurso de apelação que interpôs para o TCA Sul invocou nomeadamente a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, por omissão de pronúncia (concretamente nas conclusões 20ª a 23ª), já que no mesmo não teria sido apreciada a causa legítima de inexecução que invocou na contestação, nos termos do art. 45º, do CPTA, cuja verificação determinaria a improcedência do pedido formulado pelo Ministério Público. Assim, tendo a contra-interessada A... suscitado nas conclusões da alegação do recurso de apelação a questão relativa à nulidade, por omissão de pronúncia, do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, recaída sobre o TCA Sul o dever de conhecer e decidir tal nulidade - o qual foi cumprido no acórdão recorrido de 30.1.2025 -, sendo certo que, caso tal questão não tivesse sido resolvida, teria ocorrido uma omissão de pronúncia, o que acarretaria a nulidade do acórdão recorrido de 30.1.2025 (cfr. 615º n.º 1, al. d), 1ª parte, do CPC de 2013), cumprindo salientar que eventual erro na apreciação da nulidade suscitada pela contra-interessada A... no recurso de apelação (maxime por apreciação de uma questão - aplicação do regime do art. 45º, do CPTA - que não foi suscitada pelas partes) constitui erro de julgamento [não estando este Tribunal de recurso impedido de apreciar como erro de julgamento aquilo que é apresentado pelo Ministério Público, ora recorrente, como nulidade do acórdão (cfr. art. 5º n.º 3, do CPC de 2013), o que será feito de seguida] e não nulidade do acórdão recorrido. Pelo exposto, tem de improceder a arguição de nulidade do acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul. B) Erro na apreciação da nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância Alega o Ministério Público que o acórdão recorrido prolatado pelo TCA Sul em 30.1.2025 errou ao julgar verificada a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, por omissão de pronúncia quanto à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, dado que, para além de as partes não terem suscitado a aplicação desse regime, tal decisão violou o caso julgado formal que se formou relativamente ao despacho de 11.9.2007. Apreciando. Dispõe o art. 668º n.º 1, do CPC de 1961, na redacção anterior à dada pelo DL 303/2007, de 24/8 [tendo em conta que a presente acção foi intentada em 2006, o recurso do acórdão proferido em 1ª instância foi interposto em 2008 e o estatuído nos arts. 11º n.º 1, do DL 303/2007, de 24/8 (nos termos do qual as respectivas disposições não se aplicam aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor), e 27º n.º 1, do DL 34/2008, de 26/2 (de acordo com o qual as alterações ao CPC aplicam-se apenas aos processos iniciados a partir da entrada em vigor deste diploma legal, incluindo respectivos incidentes, recursos e apensos)] - sendo certo que, qualquer menção ao CPC de 1961, respeitará à versão do mesmo nesta redacção -, que: “É nula a sentença: (…) d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…)” (sublinhado nosso). A nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 668º relaciona-se directamente com estatuído no art. 95º n.º 1, do CPTA (e no art. 660º n.º 2, 1ª parte, do CPC de 1961), nos termos do qual “o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (…)”. Assim, a omissão de pronúncia existe quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe é(são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver. No caso vertente verifica-se que a contra-interessada A... dedicou parte da sua contestação à invocação da existência de causa legítima de inexecução, tendo em vista a sua apreciação nesta acção declarativa, nos termos do art. 45º, do CPTA, e a consequente improcedência da acção com base na sua verificação [cfr. os respectivos artigos 74º a 106º (os quais têm como epígrafe “DA IMPOSSIBILIDADE DE EXECUÇÃO DA SENTENÇA”) - onde é nomeadamente alegada a impossibilidade de demolição do edificado à luz dos actos de licenciamento nulos, face aos prejuízos que dessa demolição adviriam para o interesse público -, e em especial o artigo 106º, no qual é expressamente solicitado que a apreciação da existência de causa legítima de inexecução seja feita nesta acção declarativa, nos termos do artigo 45º, do CPTA; a enunciação desta questão foi feita no artigo 11º, alínea c), desse articulado (“Assim analisaremos sucessivamente: (…) c) A impossibilidade objectiva de execução de uma eventual sentença de provimento do pedido de declaração de nulidade”)]. Assim sendo, esta questão (aplicação nesta acção declarativa do regime do art. 45º, do CPTA), e face ao estatuído no art. 95º n.º 1, do CPTA (e no art. 660º n.º 2, do CPC de 1961), tinha de ser apreciada no acórdão proferido em 1ª instância, o que não ocorreu, razão pela qual tal acórdão padece de nulidade, por omissão de pronúncia. Acresce que esta conclusão não é posta em causa por uma alegada violação do caso julgado formal que se teria formado relativamente ao despacho de 11.9.2007 [o qual indeferiu a reclamação da contra-interessada A... da decisão que procedeu à selecção dos factos assentes com relevo para a decisão - factos A) a RR) - e ordenou a notificação das partes para alegações sucessivas, nos termos do art. 91º n.º 4, do CPTA, dado que nomeadamente inexistiam factos relevantes controvertidos], pois, mesmo que se tivesse formado caso julgado formal relativamente a este despacho, a única consequência seria a inexistência de factos relevantes controvertidos, o que não dispensava o conhecimento da questão relativa à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, invocada pela contra-interessada A... na respectiva contestação, a qual teria de ser decidida com base na factualidade já dada como assente e que foi acima transcrita [factos A) a RR)], ou seja, sempre se teria de concluir que o acórdão proferido em 1ª instância é nulo, por ter omitido o conhecimento desta questão. Assim, cumpre igualmente nesta parte negar provimento ao presente recurso. C) Erro na aplicação do art. 45º, do CPTA. Invoca o Ministério Público que o acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul em 30.1.2025 errou ao considerar que tem de existir uma apreciação nos termos do art. 45º, do CPTA, dado que: - tal decisão, na prática, traduz-se numa atribuição de efeitos putativos aos actos declarados nulos, nos termos do art. 134º n.º 3, do CPA de 1991, sendo certo que não foi apresentado pedido de atribuição de efeitos aos actos nulos e, mesmo que tivesse sido, a verdade é que a acção declarativa não é o local para atribuição de efeitos aos actos declarados nulos uma vez que, perante a declaração de nulidade de um acto, cabe à Administração executar o julgado ou extrair as consequências devidas da sentença proferida; - este art. 45º ao fazer referência a “indemnização devida” a acordar entre as partes tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que este seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão, pelo que tal norma é inaplicável nos casos em que o autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art. 9º, do CPTA, como é o caso em apreço, em que o Ministério Público, no exercício da acção pública, actuando em defesa da legalidade, instaurou a presente acção administrativa especial. Vejamos. O acórdão recorrido do TCA Sul já transitou em julgado no segmento em que considerou que o acórdão proferido em 1ª instância não padece de erro de julgamento ao concluir que os actos impugnados na presente acção de licenciamento das obras de reabilitação - praticados em 23.12.2004 e 6.6.2006 (cfr. alíneas BB) e MM), dos factos provados) -, ao aprovarem um aumento da área de construção, relativamente ao existente edificado, violaram o art. 1º-B, do Plano Geral de Urbanização de Sintra, e, consequentemente, padecem de nulidade nos termos do disposto na al. b) do n.º 2 do art. 52º, do DL 445/91, e, em idênticos termos, na al. a) do art. 68º, do DL 555/99, por a lei sancionar com a nulidade os actos que decidam operações urbanísticas em desconformidade com as normas dos planos municipais de ordenamento do território. No presente recurso de revista está em causa o segmento do acórdão do TCA Sul que julgou parcialmente procedente o recurso interposto pela contra-interessada A... e, em consequência, declarou a nulidade (do segmento decisório) do acórdão proferido em 1ª instância - por omissão de pronúncia - e determinou a baixa dos autos ao Tribunal de 1ª instância para ampliação da decisão sobre a matéria de facto e julgamento da questão relativa à existência de causa legítima de inexecução, nos termos do art. 45º, do CPTA [decorrendo da fundamentação do acórdão recorrido que, caso conclua pela existência de causa legítima de inexecução, o Tribunal de 1ª instância deverá, atento o disposto no art. 45º n.º 1, do CPTA, julgar improcedente o pedido (de declaração de nulidade dos actos impugnados) e convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida - cfr. pág. 33, do acórdão recorrido (“Mas em caso afirmativo, ou seja se considerar verificada causa legítima de inexecução, como emerge do n.º 1 do artigo 45.º do CPTA, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.”)]. Esta declaração de nulidade, e como acima se concluiu, é acertada, já que o acórdão proferido em 1ª instância omitiu pronúncia relativamente ao pedido que a contra-interessada A... formulou na respectiva contestação de aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, mas o acórdão recorrido errou ao considerar que in casu é aplicável o regime deste art. 45º, conforme se passa a demonstrar. Determina o art. 45º, do CPTA (como acima salientado, na redacção anterior à dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10), o seguinte: “1 - Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida. (…) 3 - Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial. 4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida. (…)”. Este normativo legal, por razões de economia processual, visa antecipar o juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução da sentença que venha a ser proferida, evitando, assim, a prolação de sentenças insusceptíveis de, em sede executiva, se materializarem (cfr. art. 178º, do CPTA), ao permitir enxertar, logo na acção declarativa, a decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução e a fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução. Este art. 45º, no entanto, só permite antecipar da fase executiva para a acção declarativa o conhecimento da existência de causa legítima de inexecução quando, como decorre inclusive da sua epígrafe - “Modificação do objeto do processo” (sublinhado nosso) -, seja possível substituir a pronúncia anulatória/de declaração da nulidade (como ocorre in casu) ou condenatória que o autor tenha solicitado pela fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução, pois tal normativo só autoriza julgar improcedente o pedido (face à verificação da existência de causa legítima de inexecução) caso as partes possam ser convidadas a acordarem na indemnização devida, pelo que, caso inexista a possibilidade de o litígio poder ser composto de forma substitutiva com uma indemnização, a questão da existência de causa legítima de inexecução só poderá ser conhecida em sede executiva, não podendo ser antecipado o seu conhecimento para a acção declarativa, por o art. 45º, do CPTA, ser inaplicável. Assim sendo, este art. 45º é inaplicável (ou seja, não se pode conhecer na acção declarativa da existência de causa legítima de inexecução) naqueles casos em que, atendendo ao autor, se sabe de antemão que, existindo uma causa legítima de inexecução, não haverá lugar ao pagamento de qualquer indemnização, como sucede na presente acção, a qual foi instaurada pelo Ministério Público, no exercício da acção pública. Com efeito, a fixação de indemnização devida pela existência de causa legítima de inexecução só tem lugar caso a procedência da acção tenha potencialidade de afectar a esfera jurídica do autor por este ter um interesse pessoal na demanda, pois só a lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída uma indemnização para compensação dessa lesão, sendo certo que inexiste tal afectação da esfera jurídica do autor nas acções instauradas no exercício da acção pública em defesa da legalidade, como acontece com a presente acção administrativa especial, intentada pelo Ministério Público ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA - neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto de Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2010, 2ª Edição, págs. 291 e 292. Nestes termos, sendo no caso sub judice inaplicável o art. 45º, do CPTA, cumpre conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido no segmento em que determina a baixa dos autos à 1ª instância e, em consequência, julgar a presente acção procedente, declarando-se a nulidade dos actos administrativos impugnados de 23.12.2004 e 6.6.2006. * A contra-interessada A... deverá suportar as custas do presente recurso de revista e do recurso de apelação por si interposto, dado que neles ficou vencida, e em 1ª instância as custas são a suportar pela mesma e pela entidade demandada, em partes iguais, dado que ambas ficaram vencidas (cfr. arts. 527º n.ºs 1 e 2 e 528º n.º 1, ambos do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA). III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte: I - Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido no segmento em que determina a baixa dos autos à 1ª instância e, em consequência, julgar a presente acção procedente, declarando-se a nulidade dos actos administrativos impugnados de 23.12.2004 e 6.6.2006. II - Condenar a contra-interessada A..., Lda., nas custas do presente recurso de revista e do recurso de apelação por si interposto, e determinar que em 1ª instância as custas são a suportar por esta e pela entidade demandada, em partes iguais. III - Registe e notifique. * Lisboa, 27 de Maio de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

Sumário

II- A fixação de indemnização devida pela existência de causa legítima de inexecução só tem lugar caso a procedência da acção tenha potencialidade de afectar a esfera jurídica do autor por este ter um interesse pessoal na demanda, pois só a lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída uma indemnização para compensação dessa lesão.

III- Nas acções instauradas no exercício da acção pública em defesa da legalidade, como acontece com a presente acção, intentada pelo Ministério Público ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA, e uma vez que se sabe de antemão - dado que o autor não tem um interesse pessoal na demanda - que, existindo uma causa legítima de inexecução, não haverá lugar ao pagamento de qualquer indemnização, o art. 45º, do CPTA, é inaplicável.

Texto Integral

I- RELATÓRIO

O Ministério Público intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA, a presente acção administrativa especial contra o Município de Sintra, indicando como contra-interessadas a Sociedade B..., Lda., e a A..., Lda. (A...), e na qual peticionou o seguinte: “ser declarada a nulidade dos actos administrativos datados de 23.12.2004 e 06.06.2006, ambos da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, proferidos no uso de competência delegada, e mediante os quais foi aprovado o licenciamento de obras de alteração depois titulado pelo alvará de licença n.º ...06”.

Por despacho saneador proferido em 11 de Julho de 2007, o referido Tribunal absolveu a contra-interessada Sociedade B..., Lda., da instância, por verificação da excepção de ilegitimidade passiva.

Por acórdão proferido em 31 de Março de 2008 pelo mencionado tribunal foi julgado:

“a) procedente o vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, por provado, o qual é sancionado com a declaração de nulidade dos actos impugnados, de licenciamento das obras de reconversão da antiga Pensão ... e, em consequência, condenar as Entidades Demandadas no pedido;

b) procedente a litigância de má-fé do Município de Sintra, condenando-se ao pagamento de multa que se fixa em 2 U.C.”.

O Município de Sintra e a contra-interessada A... apelaram para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 30 de Janeiro de 2025, decidiu negar provimento ao recurso do Município de Sintra e conceder parcial provimento ao recurso interposto pela contra-interessada A... e, em consequência, “declarar a nulidade (do segmento decisório) da sentença, determinando a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA, produzindo a necessária prova, e proferindo a correspondente decisão”.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão - na parte em que julgou parcialmente procedente o recurso interposto pela contra-interessada A... -, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«1. Por douta sentença (acórdão) de 31 de Março de 2008 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi decidido, além do mais, julgar: “a) procedente o vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, por provado, o qual é sancionado com a declaração de nulidade dos actos impugnados, de licenciamento das obras de reconversão da antiga Pensão ... e, em consequência, condenar as Entidades Demandadas no pedido”.

2. Inconformados com a decisão, o MUNICÍPIO DE SINTRA e a Contrainteressada, A..., interpuseram recurso jurisdicional para este Venerando TCA Sul, o qual, em acórdão proferido em 30 de Janeiro de 2025, ora em crise, “concedeu parcial provimento ao recurso interposto pela Contrainteressada, A..., e, em consequência, declarou a nulidade (do segmento decisório) da sentença, determinando a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA, produzindo a necessária prova, e proferindo a correspondente decisão”.

3. A intervenção do STA é de se considerar justificada in casu, em que existem interesses públicos muito relevantes designadamente no que respeita à defesa do interesse geral da legalidade e a conciliabilidade com o pagamento de indemnização, sendo as questões em apreço de assinalável relevância e de enorme utilidade prática.

4. Até porque o douto Acórdão em crise incorre em excesso de pronúncia, viola o caso julgado formado, enfermando de erro de direito ou de julgamento, em virtude de afrontar o preceituado nos artigos 511º, nº 2 e 3, 660º, nº 2, 666º, 668, nº 1 al. d), 672º, todos do Código de Processo Civil, artigos 45.º, 94º nº 1 e nº 1 do artº 95º do CPTA, incorretamente aplicados no caso concreto.

5. Estamos perante um assunto de relevância social fundamental pois a situação apresenta contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou uma orientação para se apreciarem outros casos tendo em vista uma melhor interpretação e compreensão das citadas disposições legais.

6. A intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa portuguesa, face ao evidente erro de julgamento do Venerando Tribunal recorrido na aplicação do direito e deste aos factos, tem plena justificação, razão por que, deverá ser admitido o presente recurso de revista, face à clara necessidade de uma melhor aplicação do direito em causa, pois só assim se fará boa administração da justiça, em sentido amplo e objetivo, sendo necessária orientação jurídica esclarecedora que possa surgir do entendimento desse Supremo Tribunal, face às dúvidas suscitadas - art.º 150.º, n.ºs 1, 2 e 4, do CPTA.

7. O recurso que veio a ser interposto da decisão de 1ª instância pela Contrainteressada A..., tem por objeto, apenas, o acórdão do TAF de Sintra, pelo que precludiu a possibilidade de recorrer do despacho proferido sobre a reclamação que veio a transitar.

8. O douto acórdão recorrido, ao considerar que havia «sido submetida à apreciação do Tribunal a quo a questão da modificação objetiva da instância nos termos do artigo 45.º do CPTA», tem o sentido inequívoco de vir tardiamente deferir aquela reclamação da Contra-interessada A... contra a selecção da matéria de facto apresentada no Despacho-Saneador - e que havia sido totalmente indeferida por despacho de 11-09- 2007.

9. Transitado este despacho em julgado, não podia, posteriormente, tal matéria ser objecto de nova decisão - que contradiz o despacho proferido em 1º lugar e que fez caso julgado formal dentro do processo.

10. O acórdão em crise, não respeitou esta proibição legal - por violar o caso julgado formado pelo despacho de fls. 603 e seguintes -, na medida em que dele não foi interposto recurso.

11. E com a formação de caso julgado formal, ficou esgotado o poder jurisdicional da Juiz titular do processo em 1ª instância quanto à necessidade de apreciar a verificação de causa legítima de inexecução nos termos do artigo 45.º do CPTA, motivos porque o sobre o TAF de Sintra não recaía, efetivamente, o dever de emitir pronúncia sobre tal questão.

12. Em face da causa de pedir e do pedido formulado na presente acção e o entendimento explanado na douta sentença de 1º instância, não se vislumbra que exista qualquer omissão de pronúncia determinante da nulidade da sentença.

13. Até porque, fixada a matéria de facto provada - com a qual a contrainteressada/Recorrente se conformou pois não a impugnou - nela não se vislumbra qualquer factualidade indiciadora dessa suposta causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA.

14. Sendo que, a questão de mérito que ao Tribunal cumpria solucionar, nos termos do artº 94º nº 1 do CPTA consistia em apreciar da validade dos actos impugnados, questão que foi efetivamente tratada no Acórdão de 1ª instância, que a julgou no sentido da procedência do vício de violação do artº 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, pelo que inexiste qualquer questão que tenha ficado por conhecer.

15. Pelo que, não foi cometida a nulidade imputada, por não haver lugar a qualquer «baixa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA».

16. Ao invés, nas circunstâncias descritas, o acórdão recorrido, ao decidir como decidiu, utilizou, como fundamento da decisão, matéria não alegada, extravasou, assim, o objeto da ação tal como o mesmo tinha sido delimitado, conheceu de questão que autor e réus não lhe submeteram, apreciou e decidiu uma questão, isto é, um problema concreto que não foi suscitado pelas partes, em condições em que estava impedido de o fazer, enfermando de vício, por excesso de pronúncia - art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte. Acresce que,

17. O segmento decisório que este recurso pretende colocar em causa decidiu, na prática, atribuir “efeitos putativos”, aos actos declarados nulos, sendo que tal, não é admissível numa acção administrativa especial a solicitação dos demandados, pois tal seria admitir uma espécie de reconvenção neste tipo de processos.

18. O Tribunal de 1ª instância considerou, e bem, que a presente acção tinha como objecto apenas a apreciação da legalidade dos actos que concretamente foram impugnados, cabendo à entidade Administrativa, na sequência de tal apreciação, adoptar as medidas de reposição da legalidade urbanística que considerasse mais adequadas, retirando da sentença proferida as consequências devidas.

19. A opção do TAF de Sintra, salvo melhor opinião, é a única possível, pois vigora entre nós o princípio do pedido (art.º 3.º do CPC): o tribunal está cingido ao que as partes tiverem alegado e tiverem concretamente pedido, sendo que não foi apresentado pedido de atribuição de efeitos aos actos nulos.

20. Mesmo que assim não se considerasse, a acção declarativa não é o local ou não corresponde ao momento de atribuição de efeitos aos actos declarados nulos uma vez que, perante a declaração de nulidade de um acto, cabe à Administração executar o julgado (ou extrair as consequências devidas da sentença proferida).

21. Como se decidiu no Acórdão do STA proferido no processo 0649/13.1BALSB, datado de 24/09/2020, “Não cabe à sentença anulatória o “reconhecimento de efeitos putativos do acto nulo”, devendo a “primeira palavra” nesta matéria ser dada à Administração no âmbito da execução do julgado, ficando a posição jurídica do administrado (aqui contra-interessado) salvaguardada pelos meios administrativos e judiciais especificamente desenhados para a respectiva tutela.”

22. Permitir a antecipação do Tribunal quanto à forma de repor a legalidade urbanística constituiria uma intromissão nos poderes da entidade administrativa (no caso, da autarquia), a quem cabe decidir, em primeira linha, a forma adequada de organizar o seu território e garantir a inexistência de situações ilegais; seria uma violação do princípio de separação de poderes: ao Tribunal cabe julgar o que lhe é apresentado, ao Município cabe gerir o seu próprio território e garantir o cumprimento das decisões dos tribunais.

23. Mesmo que assim não fosse, os factos provados não permitem, de forma alguma, que, neste caso, sejam atribuídos efeitos aos actos declarados nulos.

24. Assim, a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos aos actos nulos deve ser encarada com extrema cautela, nomeadamente quando estejam em causa questões ligadas ao urbanismo, no âmbito das quais a cominação de nulidade de alguns comportamentos deve-se à tentativa de acabar com situações de facto consumado, situações criadas ao arrepio das regras existentes.

25. Como lapidarmente se escreveu no Acórdão do STA proferido no processo 0846/09.4BELLE-A, datado de 04/04/2019, “Nos casos em que a norma infringida está ao serviço de um direito ou interesse particularmente relevante, e cuja infracção, por isso mesmo, é sancionada com a nulidade, são os próprios fundamentos do sistema que são postos em crise por esse vício absoluto, de tal modo que a atribuição de quaisquer efeitos jurídicos, ainda que colaterais, ao acto nulo, representaria, por isso, um entorse intolerável na estrutura normativa do Estado de Direito.”

26. Ainda que assim não se entenda, dir-se-á que errou o douto Acórdão recorrido ao assim decidir quanto à aplicabilidade, “in casu”, do art. 45º do CPTA.

27. É que esta disposição, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses avaliados pecuniariamente, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão.

28. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA, como é o caso em apreço.

29. Em que, o MINISTÉRIO PÚBLICO, no exercício da acção pública, actuando em defesa da legalidade e ao abrigo do disposto no art. 51º do ETAF e nos arts 9º, nº 2; 55º, nº1 b) do CPTA instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, a presente ação administrativa especial de impugnação de actos do Presidente da Câmara Municipal de Sintra.

30. Ao julgar como julgou, o douto Acórdão o Tribunal Central Administrativo Sul incorre em nulidade por excesso de pronúncia e enferma de erro de direito ou de julgamento e violou, desta forma, o disposto nos artigos 511º, nº 2 e 3, 660º, nº 2, 666º, 668, nº 1 al. d), 672º, todos do Código de Processo Civil, artigos 45.º, 94º nº 1 e nº 1 do artº 95º do CPTA, incorretamente aplicados no caso concreto.

Impõe-se, assim, o provimento do presente recurso de revista excecional e a revogação do douto acórdão recorrido com todas as legais consequências, em conformidade com o exposto.”.

O Município de Sintra e a contra-interessada A..., notificados, não apresentaram contra-alegações de recurso.

Em 29 de Maio de 2025 foi proferido pelo Tribunal recorrido acórdão de sustentação da decisão recorrida.

O presente recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 11 de Setembro de 2025, a fim de se averiguar o acerto do acórdão recorrido ao concluir que a decisão de 1ª instância incorreu em omissão de pronúncia e pela aplicação do regime do art. 45º, do CPTA.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido:

A) - é nulo;

B) - não se pode manter no segmento em que julgou procedente a nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância;

C) - enferma de erro ao considerar aplicável o art. 45º, do CPTA.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância:

“A) A sociedade “Sociedade B..., Lda.”, em 31/03/2000 deu entrada na Câmara Municipal de Sintra, de pedido de licenciamento de obras de alteração com vista à reabilitação de um prédio que antes funcionara como pensão e a sua reconversão em albergaria, designado como Edifício .... - doc. de fls. 7 dos autos e cfr. proc. adm. apenso;

B) O prédio em causa encontra-se localizado na Vila de Sintra, na Rua ..., tendo o artigo matricial nº ...9, urbano, da Freguesia ..., composto de ..., 1º e ...º andares, com a área coberta de 286 m2 e logradouro de 151 m2 e descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob nº ...97 - docs. de fls. 8-10 e 22 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos;

C) O prédio em causa insere-se em área classificada como “Zona Inscrita” da Paisagem Cultural de Sintra, como Património Mundial, na zona designada por “Vila Velha” no Centro Histórico da Vila de Sintra - Acordo e doc. de fls. 512 a 515 do proc. adm.;

D) O prédio está sujeito ao Plano de Urbanização de Sintra (PGUS) - Acordo;

E) Em 26/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, da Câmara Municipal de Sintra, fizeram constar no processo administrativo o seguinte: “Foram juntos extractos do P.U.S. e de localização 1-2000” - docs. de fls. 94 e fls. 99-100 do proc. adm.;

F) Em 30/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, emitiram a seguinte pronúncia: “A presente pretensão refere-se a um pedido de licenciamento de obras de alteração de um edifício sito em Av. ..., em Sintra. A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga - Parte Habitacional. (...)” - cfr. doc. de fls. 17 dos autos e cfr. fls. 94-95 do proc. adm.;

G) Em 03/08/2000, o Arquitecto Consultor, AA emitiu parecer sobre o projecto urbanístico apresentado, levantando-lhe algumas objecções - cfr. doc. de fls. 115-116 dos autos e docs. de fls. 95-96 e fls. 97-98 do proc. adm.;

H) Em sequência, em 16/08/2000, o técnico dos serviços do Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra propôs o indeferimento do solicitado, ao abrigo da alínea b) e d) do nº 1 do artº 63º do DL. nº 445/91, de 20/11 - doc. de fls. 96 do proc. adm.;

I) Posteriormente, em Janeiro de 2001 a sociedade requerente, Sociedade B..., Lda. apresentou peças escritas e desenhadas, em referência às solicitações do Arquitecto Consultor AA - cfr. fls. 121 e segs. do proc. adm.;

J) Por ofício datado de 27/06/2001 o Serviço Nacional de Bombeiros informou os serviços camarários emitir parecer favorável sobre o projecto em causa - cfr. fls. 139 do proc. adm.;

K) Por ofício camarário datado de 27/06/2001 foi solicitado parecer à Direcção Geral de Turismo sobre o projecto apresentado, alterado conforme assente em I) - doc. de fls. 157 do proc. adm.;

L) Em 28/11/2001, o Subdirector-Geral da Direcção Geral de Turismo, com base nos pareceres dos serviços, emitiu proposta de parecer desfavorável ao projecto de alterações e reclassificação para albergaria, nos exactos termos dos docs. de fls. 176 a 181 do proc. adm., para que se remete;

M) Em 16/01/2002, na sequência da pronúncia da Direcção-Geral de Turismo, a Sociedade requerente apresentou novas peças escritas e desenhadas, reformuladas - cfr. fls. 182 e segs. do proc. adm.;

N) Em 25/02/2002 o Subdirector Geral da Direcção-Geral de Turismo proferiu o seguinte despacho: “Uma vez que a carta enviada pelo interessado ao abrigo do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei 167/97 de 4 de Julho, não contém elementos que permitam a alteração da proposta de decisão, dou parecer desfavorável à pretensão pelos fundamentos expostos no meu despacho de 28 de Novembro de 2001" - docs. de fls. 252 a 258 do proc. adm.;

O) O que foi comunicado à Câmara Municipal de Sintra por ofício datado de 08/03/2002, ali entrado em 14/03/2002 - doc. de fls. 251 do proc. adm.;

P) Por ofício datado de 20/06/2002, os serviços da Câmara Municipal de Sintra enviaram à Direcção Geral do Turismo três colecções de cópias do processo para emissão de parecer - cfr. proc. adm. fls. 259 e segs. do proc. adm.;

Q) Em 23/07/2002 a Direcção-Geral de Turismo emitiu novo parecer sobre o projecto de alterações e reclassificação para Albergaria/Pensão R. ..., com o seguinte teor: “Dou parecer favorável à pretensão, nos termos propostos no parecer que antecede, devendo em obra e a verificar na vistoria de classificação, ser cumprido o indicado no ponto 2.1 do citado parecer técnico. Nos termos do disposto no nº 4 do artigo 15º do DL 167/97 de 4/7, a título provisório, aprovo a classificação de Pensão com a categoria de Albergaria e fixo a capacidade máxima em 32 camas."- docs de fls. 119 e de fls. 120-121 dos autos e fls. 265-267 do proc. adm., para que se remete;

R) O parecer que antecede deu entrada na Câmara Municipal de Sintra em 01/08/2002 - cfr. doc. de fls. 264 do proc. adm.;

S) Em 15/07/2003 o Arquitecto AA emitiu o seguinte parecer: “1. Os elementos datados de Janeiro de 2002 que foram juntos ao processo, parece darem satisfação às objecções postas pela D.G.T. no seu parecer de 20.11.01. 2. Não estarão no entanto resolvidas as questões constantes de 4.1 a 4.3 do meu parecer de 03.08.2000, sem o que julgo não dever licenciar-se a obra.” - doc. de fls. 280 do proc. adm.;

T) De acordo com a apreciação técnica do projecto de arquitectura, datada de 24/10/2003, efectuada pelo Técnico BB, do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, o processo reporta-se a “reabilitação de edifício”, destinado a albergaria/pensão, caracterizando-se o projecto apresentado por um aumento da área do terreno, em relação à área existente de 437,0, para 605,0, por um aumento da área de implantação, de 250,30, para 529,50 e por um aumento da área de construção de 500,60 para 1037.1, sendo volume de construção 3111,30 e mantendo-se inalterados o número de pisos, total, a cércea, a cota de soleira (acima) e o alinhamento, prevendo que o projecto está sujeito a instrumento urbanístico em vigor, o PGUS e que cumpre as suas respectivas disposições, prevendo-se que “A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano de Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga”. O artº 4º das Generalidades do Regulamento do PGUS estabelece que em todas as zonas residenciais é proibido instalar qualquer estabelecimento industrial ou comercial, salvo hóteis e pensões, qualquer edifício de divertimento, qualquer garagem pública ou qualquer grande armazém de mercadorias. O artº 7º do Regulamento do PGUS estabelece que as percentagens de superfície coberta por lote, indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, referem-se às construções vulgares (quer casas contendo unicamente habitações, quer prédios contendo lojas de comércio e habitações). As construções especiais, tais como as salas de espectáculos, as igrejas, as garagens públicas, etc..., poderão ocupar uma percentagem maior de superfície do seu terreno.” - cfr. doc. de fls. 12-18 dos autos e fls. 281-287 do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido;

U) Em sequência, com base na apreciação técnica que antecede, em 05/11/2003, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu despacho de aprovação do projecto de arquitectura da Albergaria ... - cfr. docs. de fls. 7 e 18 dos autos e fls. 12, 190 e seguintes e fls. 287 e 288 do proc. adm.;

V) Por ofício datado de 07/11/2003 a Sociedade B..., Lda. foi notificada do despacho que antecede - doc. de fls. 289 do proc. adm.;

W) Em 09/01/2004 a ora Contra-interessada, A..., Lda. adquiriu o imóvel assente em B) à Sociedade B..., Lda.- cfr. doc. de fls. 8-10 dos autos e Acordo;

X) Por requerimento datado de 07/05/2004, a A..., Lda. requereu o averbamento em seu nome do processo de licenciamento, por ter adquirido o direito de propriedade sobre o prédio mencionado - cfr. doc. de fls. 19-20 dos autos, a fls. 298 do proc. adm.;

Y) Na mesma data, em 07/05/2004 a ora Contra-interessada A... apresentou para aprovação os projectos de especialidades - cfr. dos. de fls. 306 e seguintes do proc. adm.;

Z) O pedido de averbamento assente em X) foi deferido por despacho de 28/05/2004, passando a partir daí o processo administrativo a tramitar em seu nome - doc. de fls. 19, a fls. 298 e 305 do proc. adm.;

AA) Em 14/12/2004 foi emitida informação final pelos serviços técnicos camarários, propondo o licenciamento da obra - cfr. doc. de fls. 24 dos autos;

BB) Por despacho datado de 23/12/2004 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, foram aprovados todos os projectos complementares ao de arquitectura, sendo aprovado o licenciamento da obra de reabilitação, o que consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados, fixando as condições a observar na execução da obra - doc. de fls. 24 dos autos e docs. de fls. 1 e fls. 484 e 486 do proc. adm., que se consideram aqui reproduzidos;

CC) A requerente foi notificada do despacho que antecede, por ofício datado de 05/01/2005 - doc. de fls. 484 do proc. adm.;

DD) Em 14/04/2005 o Centro do Património Mundial dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a Informação-Proposta nº CPM ...2/05, informando da existência de tanque e túneis na antiga Pensão ..., propondo que o Departamento de Urbanismo esteja atento a essa situação e para a necessidade de preservar as estruturas do tanque e dos túneis - cfr. docs. de fls. 495 a 499 do proc. adm.;

EE) Em Maio de 2005 o Instituto Superior Técnico efectuou uma “Peritagem ao Estado de Conservação de um Edifício na Av. ..., em Sintra, e aos Cuidados Necessários à sua Remodelação", concluindo por o edifício encontrar-se em adiantado estado de degradação do seu interior, existindo pavimentos que já ruíram e outros que ameaçam fazê-lo a curto prazo, de o edifício existente não oferecer condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado nas sua forma actual, devendo a remodelação corresponder à demolição do seu interior mas existindo condições para a manutenção das fachadas exteriores. - cfr. doc. de fls. 132-141 dos autos, para que se remete;

FF) Em 06/06/2005 foi junto ao processo administrativo o “Memorando” emitido pelo Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas, datado de 10/04/2005, sobre a existência de tanque e túneis da Antiga Pensão ... e da relevância da sua preservação - cfr. docs. de fls. 500 e 501 509 do proc. adm.;

GG) Em 09/02/2006 os Arquitectos CC, DD e EE, emitiram “Parecer sobre projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... (Vila Velha - Centro Histórico de Sintra)”, concluindo que “(...) o projecto em causa não se adequa à sua localização na Zona Inscrita da Paisagem Cultural de Sintra/Património Mundial, para a qual estão definidos parâmetros de preservação do edificado histórico (…)”, propondo várias medidas de minimização dos efeitos do projecto em causa - cfr. doc. de fls. 666-667 do proc. adm., que se considera integralmente reproduzido;

HH) Em 15/02/2006 o Comissário da Paisagem Cultural de Sintra, FF, apresentou uma “Proposta”, intitulada “Alterações essenciais a introduzir no projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... Vila Velha/Centro Histórico de Sintra”, com o seguinte teor, que se reproduz, em súmula: “1.1. O projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ..., sito na Rua ..., (...), encontra-se integralmente aprovado pela Câmara Municipal de Sintra, nada obstando formalmente para que as obras se iniciem a qualquer momento. 1.2. No entanto, o projecto em causa apresenta profundas anomalias conceptuais, nomeadamente: (...) 2.1. Verifica-se, pois, que o referido projecto ofende em múltiplos aspectos os princípios que devem nortear as intervenções num Centro Histórico, ainda para mais integrado (...) de um território classificado como Património Mundial. (...) 2.3 Infelizmente, o projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão ... vem demonstrar, uma vez mais, que todos os princípios acima enunciados, apesar de constarem explicitamente em documentos oficiais e aprovados pela própria UNESCO e da Câmara Municipal de Sintra, continuam infelizmente a ser letra morta não só para os projectistas que actual no território classificado como Património Mundial, mas também - o que é mais grave - para a maior parte dos serviços técnicos autárquicos intervenientes. Assim, estando perante um projecto já aprovado, como dissemos, resta-nos apelar para a boa vontade dos proprietários para suprir, de algum modo, a incompetência e o alheamento dos referidos projectistas e serviços técnicos, a fim de minorar alguns dos erros conceptuais subjacentes à dita remodelação. Não sendo possível, na actual fase do processo, propor pura e simplesmente a sua anulação e substituição por um outro projecto efectivamente adequado e de qualidade, cingimo-nos pois (...) a adiantar as seguintes propostas concretas de minimização relativamente aos aspectos mais visíveis e gritantes: (...) Solicita-se, pois aos Senhor Presidente da Câmara que pondere a presente situação e as propostas de minimização que apresentamos. (...)” - doc. de fls. 662-665 do proc. adm. que se considera integralmente reproduzido;

II) Posteriormente, constataram os serviços ter ocorrido a omissão de diligências instrutórias obrigatórias no âmbito do procedimento urbanístico, tendo por ofício datado de 24/03/2006 sido solicitada a emissão de parecer ao IPPAR - cfr. proc. adm., a fls. 566;

JJ) Em 12/05/2006 foi apresentada uma rectificação à descrição do prédio que se dá como assente em B), prevendo-se que o logradouro do prédio tenha a área de 319 m2 - cfr. doc. de fls. 672 do proc. adm.;

KK) Por ofício datado de 18/05/2006 da Direcção Regional de Lisboa do IPPAR, dirigido à Câmara Municipal de Sintra, foi comunicada a aprovação do licenciamento de alterações para a Albergaria ..., por despacho da Vice-Presidente do IPPAR, datado de 11/05/2006 - cfr. docs. de fls. 122-125 dos autos, para que se remete, a fls. 572-575 do proc. adm.;

LL) Em sequência, após a emissão de parecer pelo IPPAR, em 05/06/2006, o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, emitiu a seguinte informação, sob designação “PROPOSTA RECTIFICAÇÃO INFORMAÇÃO FINAL": “Tendo-se verificado a necessidade de obter parecer favorável do IPPAR, comunicado à CMS em 18-05-2006 através do ofício ...16, assim como ter em conta o Memorando MASMO Ref ...2: Tanque e Túneis da antiga Pensão ... integrado no processo em 06/06/2005 julga-se de propor a rectificação da informação final de 14/12/2004 devendo ser considerados os seguintes condicionamentos em substituição dos da informação de 14/12/2004:

- Observar durante a execução da obra os condicionamentos impostos pela DGT;

- Observar durante a execução da obra o disposto no artº 78º da Lei nº 107/2001 de 08/Set no que se refere à notificação de achado arqueológico e coordenar com o Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas a integração do conjunto patrimonial “Tanque e Túneis da antiga Pensão ...” no futuro imóvel recuperado; (...)” - cfr. doc. de fls. 25 dos autos, a fls. 577 do proc. adm.;

MM) Sobre a informação que antecede, em 06/06/2006 foi proferido despacho de concordância pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, sendo aprovado o acto de licenciamento - cfr. fls. 25 dos autos e docs. de fls. 577, 633 e 634 do proc. adm.;

NN) Em 19/06/2006 foi emitido o alvará de licença de obras de alteração com o nº ...06, a favor da ora Contra-interessada A..., em relação ao prédio sito na Av. ..., ... da Freguesia ..., em Sintra - doc. de fls. 26 dos autos, a fls. 636 do proc. adm.;

OO) Consta do citado alvará de licença de obras de alteração estar em causa “alterações e remodelação do edifício ... (albergaria) com um aumento da área de 120,40 m2”, com os “condicionamentos das obras constantes do processo” - doc. de fls. 636 do proc. adm.;

PP) Em 25/07/2006 o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, na sequência de “Reunião de trabalho realizada no Departamento de Urbanismo”, sobre a “análise do processo e no que se refere ao parecer emitido pelo Sr. Dr. FF em 15 de Fevereiro de 2006”, apresentou as alterações a introduzir no citado projecto, concluindo que “oportunamente será apresentado projecto com as alterações referidas' - doc. de fls. 670 do proc. adm.;

QQ) Em 28/08/2006 foi emitido parecer técnico-jurídico, referente ao edifício da Pensão ..., do mesmo constando, em súmula: “(...) o tipo de intervenção em causa prevê a melhoria das condições do edifício existente, o qual, aliás, no estado em que se encontra, não oferece as condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado na sua forma actual, pelo que é aconselhada a demolição do seu interior, existindo, porém, condições para a manutenção das fachadas exteriores do edifício. (...) importa referir que o edifício em apreço está inserido em Zona Densa de Construção Antiga do Plano de Urbanização de Sintra, verificando-se que os normativos invocados pelo Exmo. Sr. Vereador GG não dizem respeito a esta área, mas antes á área delimitada como Zona Muito Densa de Construção Antiga. (...)” - doc. de fls. 675-676 do proc. adm.

RR) O Autor deu entrada em juízo da presente acção administrativa especial em 24/10/2006 - cfr. fls. 2 dos autos.”.

Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Como acima referido, as questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido:

A) - é nulo por excesso de pronúncia;

B) - não se pode manter no segmento em que julgou procedente a nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância por omissão de pronúncia;

C) - incorreu em erro ao considerar aplicável o art. 45º, do CPTA.

Passando, então, à análise de cada uma destas questões.

A) Nulidade do acórdão recorrido

Alega o Ministério Público que o acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul em 30.1.2025 é nulo, por excesso de pronúncia, nos termos do art. 668º n.º 1, al. d), 2ª parte, do CPC (de 1961), ao declarar a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância por omissão de pronúncia quanto à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, já que, por um lado, apreciou uma questão que não foi suscitada pelas partes, e, por outro lado, violou o caso julgado formal que se formou relativamente ao despacho de 11.9.2007.

Apreciando.

Dispõe o art. 615º n.º 1, ex vi art. 666º n.º 1, ambos do CPC de 2013 [tendo em conta que o acórdão recorrido foi proferido em 2025 (pois não se está a apreciar a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância, mas do acórdão proferido pelo TCA Sul) e o disposto nos art. 7º n.º 1, da Lei 41/2013, de 26/6, que aprovou o actual CPC (nos termos do qual aos recursos interpostos de decisões proferidas após 31.8.2013 em acções instauradas antes de 1.1.2008 é aplicável o actual CPC)], que:

“É nula a sentença quando:

(…)

d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

(…)” (sublinhado nosso).

A nulidade prevista na 2ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 615º, chamada de excesso de pronúncia, relaciona-se directamente com o estatuído no art. 608º n.º 2, 2ª parte, do CPC de 2013, nos termos do qual “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras” (sublinhado nosso).

Além disso, e tendo em conta que o acórdão recorrido foi proferido em sede recursiva, cumpre ainda conjugar o referido art. 608º n.º 2 com o disposto nos arts. 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, n.º 1, todos do CPC de 2013, ex vi art. 140º, do CPTA, na redacção anterior à dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10 - sendo certo que, qualquer menção ao CPTA, respeitará à versão do mesmo nesta redacção -, dos quais decorre que o objecto do recurso acha-se delimitado pelas conclusões da alegação de recurso, ou seja, o Tribunal de recurso deve conhecer de todas [e apenas (sem prejuízo das questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração)] as questões suscitadas nas conclusões da alegação de recurso apresentada pelo recorrente (exceptuadas as que venham a ficar prejudicadas pela solução, entretanto, dada a outra(s)).

Ora, in casu verifica-se que a contra-interessada A... nas conclusões da alegação do recurso de apelação que interpôs para o TCA Sul invocou nomeadamente a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, por omissão de pronúncia (concretamente nas conclusões 20ª a 23ª), já que no mesmo não teria sido apreciada a causa legítima de inexecução que invocou na contestação, nos termos do art. 45º, do CPTA, cuja verificação determinaria a improcedência do pedido formulado pelo Ministério Público.

Assim, tendo a contra-interessada A... suscitado nas conclusões da alegação do recurso de apelação a questão relativa à nulidade, por omissão de pronúncia, do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, recaída sobre o TCA Sul o dever de conhecer e decidir tal nulidade - o qual foi cumprido no acórdão recorrido de 30.1.2025 -, sendo certo que, caso tal questão não tivesse sido resolvida, teria ocorrido uma omissão de pronúncia, o que acarretaria a nulidade do acórdão recorrido de 30.1.2025 (cfr. 615º n.º 1, al. d), 1ª parte, do CPC de 2013), cumprindo salientar que eventual erro na apreciação da nulidade suscitada pela contra-interessada A... no recurso de apelação (maxime por apreciação de uma questão - aplicação do regime do art. 45º, do CPTA - que não foi suscitada pelas partes) constitui erro de julgamento [não estando este Tribunal de recurso impedido de apreciar como erro de julgamento aquilo que é apresentado pelo Ministério Público, ora recorrente, como nulidade do acórdão (cfr. art. 5º n.º 3, do CPC de 2013), o que será feito de seguida] e não nulidade do acórdão recorrido.

Pelo exposto, tem de improceder a arguição de nulidade do acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul.

B) Erro na apreciação da nulidade imputada ao acórdão proferido pela 1ª instância

Alega o Ministério Público que o acórdão recorrido prolatado pelo TCA Sul em 30.1.2025 errou ao julgar verificada a nulidade do acórdão proferido em 1ª instância em 31.3.2008, por omissão de pronúncia quanto à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, dado que, para além de as partes não terem suscitado a aplicação desse regime, tal decisão violou o caso julgado formal que se formou relativamente ao despacho de 11.9.2007.

Apreciando.

Dispõe o art. 668º n.º 1, do CPC de 1961, na redacção anterior à dada pelo DL 303/2007, de 24/8 [tendo em conta que a presente acção foi intentada em 2006, o recurso do acórdão proferido em 1ª instância foi interposto em 2008 e o estatuído nos arts. 11º n.º 1, do DL 303/2007, de 24/8 (nos termos do qual as respectivas disposições não se aplicam aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor), e 27º n.º 1, do DL 34/2008, de 26/2 (de acordo com o qual as alterações ao CPC aplicam-se apenas aos processos iniciados a partir da entrada em vigor deste diploma legal, incluindo respectivos incidentes, recursos e apensos)] - sendo certo que, qualquer menção ao CPC de 1961, respeitará à versão do mesmo nesta redacção -, que:

“É nula a sentença:

(…)

d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

(…)” (sublinhado nosso).

A nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 668º relaciona-se directamente com estatuído no art. 95º n.º 1, do CPTA (e no art. 660º n.º 2, 1ª parte, do CPC de 1961), nos termos do qual “o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (…)”.

Assim, a omissão de pronúncia existe quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe é(são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver.

No caso vertente verifica-se que a contra-interessada A... dedicou parte da sua contestação à invocação da existência de causa legítima de inexecução, tendo em vista a sua apreciação nesta acção declarativa, nos termos do art. 45º, do CPTA, e a consequente improcedência da acção com base na sua verificação [cfr. os respectivos artigos 74º a 106º (os quais têm como epígrafe “DA IMPOSSIBILIDADE DE EXECUÇÃO DA SENTENÇA”) - onde é nomeadamente alegada a impossibilidade de demolição do edificado à luz dos actos de licenciamento nulos, face aos prejuízos que dessa demolição adviriam para o interesse público -, e em especial o artigo 106º, no qual é expressamente solicitado que a apreciação da existência de causa legítima de inexecução seja feita nesta acção declarativa, nos termos do artigo 45º, do CPTA; a enunciação desta questão foi feita no artigo 11º, alínea c), desse articulado (“Assim analisaremos sucessivamente: (…) c) A impossibilidade objectiva de execução de uma eventual sentença de provimento do pedido de declaração de nulidade”)].

Assim sendo, esta questão (aplicação nesta acção declarativa do regime do art. 45º, do CPTA), e face ao estatuído no art. 95º n.º 1, do CPTA (e no art. 660º n.º 2, do CPC de 1961), tinha de ser apreciada no acórdão proferido em 1ª instância, o que não ocorreu, razão pela qual tal acórdão padece de nulidade, por omissão de pronúncia.

Acresce que esta conclusão não é posta em causa por uma alegada violação do caso julgado formal que se teria formado relativamente ao despacho de 11.9.2007 [o qual indeferiu a reclamação da contra-interessada A... da decisão que procedeu à selecção dos factos assentes com relevo para a decisão - factos A) a RR) - e ordenou a notificação das partes para alegações sucessivas, nos termos do art. 91º n.º 4, do CPTA, dado que nomeadamente inexistiam factos relevantes controvertidos], pois, mesmo que se tivesse formado caso julgado formal relativamente a este despacho, a única consequência seria a inexistência de factos relevantes controvertidos, o que não dispensava o conhecimento da questão relativa à aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, invocada pela contra-interessada A... na respectiva contestação, a qual teria de ser decidida com base na factualidade já dada como assente e que foi acima transcrita [factos A) a RR)], ou seja, sempre se teria de concluir que o acórdão proferido em 1ª instância é nulo, por ter omitido o conhecimento desta questão.

Assim, cumpre igualmente nesta parte negar provimento ao presente recurso.

C) Erro na aplicação do art. 45º, do CPTA.

Invoca o Ministério Público que o acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul em 30.1.2025 errou ao considerar que tem de existir uma apreciação nos termos do art. 45º, do CPTA, dado que:

- tal decisão, na prática, traduz-se numa atribuição de efeitos putativos aos actos declarados nulos, nos termos do art. 134º n.º 3, do CPA de 1991, sendo certo que não foi apresentado pedido de atribuição de efeitos aos actos nulos e, mesmo que tivesse sido, a verdade é que a acção declarativa não é o local para atribuição de efeitos aos actos declarados nulos uma vez que, perante a declaração de nulidade de um acto, cabe à Administração executar o julgado ou extrair as consequências devidas da sentença proferida;

- este art. 45º ao fazer referência a “indemnização devida” a acordar entre as partes tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que este seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão, pelo que tal norma é inaplicável nos casos em que o autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art. 9º, do CPTA, como é o caso em apreço, em que o Ministério Público, no exercício da acção pública, actuando em defesa da legalidade, instaurou a presente acção administrativa especial.

Vejamos.

O acórdão recorrido do TCA Sul já transitou em julgado no segmento em que considerou que o acórdão proferido em 1ª instância não padece de erro de julgamento ao concluir que os actos impugnados na presente acção de licenciamento das obras de reabilitação - praticados em 23.12.2004 e 6.6.2006 (cfr. alíneas BB) e MM), dos factos provados) -, ao aprovarem um aumento da área de construção, relativamente ao existente edificado, violaram o art. 1º-B, do Plano Geral de Urbanização de Sintra, e, consequentemente, padecem de nulidade nos termos do disposto na al. b) do n.º 2 do art. 52º, do DL 445/91, e, em idênticos termos, na al. a) do art. 68º, do DL 555/99, por a lei sancionar com a nulidade os actos que decidam operações urbanísticas em desconformidade com as normas dos planos municipais de ordenamento do território.

No presente recurso de revista está em causa o segmento do acórdão do TCA Sul que julgou parcialmente procedente o recurso interposto pela contra-interessada A... e, em consequência, declarou a nulidade (do segmento decisório) do acórdão proferido em 1ª instância - por omissão de pronúncia - e determinou a baixa dos autos ao Tribunal de 1ª instância para ampliação da decisão sobre a matéria de facto e julgamento da questão relativa à existência de causa legítima de inexecução, nos termos do art. 45º, do CPTA [decorrendo da fundamentação do acórdão recorrido que, caso conclua pela existência de causa legítima de inexecução, o Tribunal de 1ª instância deverá, atento o disposto no art. 45º n.º 1, do CPTA, julgar improcedente o pedido (de declaração de nulidade dos actos impugnados) e convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida - cfr. pág. 33, do acórdão recorrido (“Mas em caso afirmativo, ou seja se considerar verificada causa legítima de inexecução, como emerge do n.º 1 do artigo 45.º do CPTA, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.”)].

Esta declaração de nulidade, e como acima se concluiu, é acertada, já que o acórdão proferido em 1ª instância omitiu pronúncia relativamente ao pedido que a contra-interessada A... formulou na respectiva contestação de aplicação do regime do art. 45º, do CPTA, mas o acórdão recorrido errou ao considerar que in casu é aplicável o regime deste art. 45º, conforme se passa a demonstrar.

Determina o art. 45º, do CPTA (como acima salientado, na redacção anterior à dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10), o seguinte:

“1- Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.

(…)

3- Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial.

4- Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida.

(…)”.

Este normativo legal, por razões de economia processual, visa antecipar o juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução da sentença que venha a ser proferida, evitando, assim, a prolação de sentenças insusceptíveis de, em sede executiva, se materializarem (cfr. art. 178º, do CPTA), ao permitir enxertar, logo na acção declarativa, a decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução e a fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução.

Este art. 45º, no entanto, só permite antecipar da fase executiva para a acção declarativa o conhecimento da existência de causa legítima de inexecução quando, como decorre inclusive da sua epígrafe - “Modificação do objeto do processo” (sublinhado nosso) -, seja possível substituir a pronúncia anulatória/de declaração da nulidade (como ocorre in casu) ou condenatória que o autor tenha solicitado pela fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução, pois tal normativo só autoriza julgar improcedente o pedido (face à verificação da existência de causa legítima de inexecução) caso as partes possam ser convidadas a acordarem na indemnização devida, pelo que, caso inexista a possibilidade de o litígio poder ser composto de forma substitutiva com uma indemnização, a questão da existência de causa legítima de inexecução só poderá ser conhecida em sede executiva, não podendo ser antecipado o seu conhecimento para a acção declarativa, por o art. 45º, do CPTA, ser inaplicável.

Assim sendo, este art. 45º é inaplicável (ou seja, não se pode conhecer na acção declarativa da existência de causa legítima de inexecução) naqueles casos em que, atendendo ao autor, se sabe de antemão que, existindo uma causa legítima de inexecução, não haverá lugar ao pagamento de qualquer indemnização, como sucede na presente acção, a qual foi instaurada pelo Ministério Público, no exercício da acção pública.

Com efeito, a fixação de indemnização devida pela existência de causa legítima de inexecução só tem lugar caso a procedência da acção tenha potencialidade de afectar a esfera jurídica do autor por este ter um interesse pessoal na demanda, pois só a lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída uma indemnização para compensação dessa lesão, sendo certo que inexiste tal afectação da esfera jurídica do autor nas acções instauradas no exercício da acção pública em defesa da legalidade, como acontece com a presente acção administrativa especial, intentada pelo Ministério Público ao abrigo dos arts. 9º n.º 2 e 55º n.º 1, al. b), ambos do CPTA - neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto de Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2010, 2ª Edição, págs. 291 e 292.

Nestes termos, sendo no caso sub judice inaplicável o art. 45º, do CPTA, cumpre conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido no segmento em que determina a baixa dos autos à 1ª instância e, em consequência, julgar a presente acção procedente, declarando-se a nulidade dos actos administrativos impugnados de 23.12.2004 e 6.6.2006.

A contra-interessada A... deverá suportar as custas do presente recurso de revista e do recurso de apelação por si interposto, dado que neles ficou vencida, e em 1ª instância as custas são a suportar pela mesma e pela entidade demandada, em partes iguais, dado que ambas ficaram vencidas (cfr. arts. 527º n.ºs 1 e 2 e 528º n.º 1, ambos do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido no segmento em que determina a baixa dos autos à 1ª instância e, em consequência, julgar a presente acção procedente, declarando-se a nulidade dos actos administrativos impugnados de 23.12.2004 e 6.6.2006.

II- Condenar a contra-interessada A..., Lda., nas custas do presente recurso de revista e do recurso de apelação por si interposto, e determinar que em 1ª instância as custas são a suportar por esta e pela entidade demandada, em partes iguais.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 27 de Maio de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

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I- RELATÓRIO

II- FUNDAMENTAÇÃO

III- DECISÃO

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