0465/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se pode rejeitar o recurso contencioso, com fundamento na confirmatividade do acto impugnado, quando a notificação do acto alegadamente confirmado não obedece aos requisitos legalmente previstos.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que rejeitou o recurso contencioso de anulação por si interposto do despacho da COMISSÃO EXECUTIVA DO INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, formulando em síntese as seguintes conclusões:

- rege-se o nosso ordenamento pelo princípio da hierarquia administrativa;

- todavia, está consagrada a possibilidade da delegação de poderes desde que em conformidade com o legalmente estatuído (art. 35 a 37 do CPA);

- todavia, o órgão delegado actuando no âmbito da delegação de poderes deve manifestar essa qualidade (art. 38º do CPA);

- e, na notificação dos actos administrativos praticados deve igualmente mencioná-la (art. 123º, 1 do CPA) sendo esse um dos requisitos da notificação (art. 68º do CPA);

- ao não mencionar tal qualidade o órgão delegado não permitiu que o recorrente pudesse optar pelo meio contencioso mais adequado à impugnação do acto praticado;

- tal omissão corresponde a falta de notificação do acto com a consequente ineficácia contenciosa;

- e, nos termos do art. 55º da LPTA a falta de notificação de actos confirmados constitui obstáculo à rejeição do recurso;

- pelo que a douta sentença violou, entre outras, a norma do art. 55º da LPTA.

Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção da decisão, concluindo que a falta de referência à delegação de poderes no acto administrativo “não colide com o julgamento da irrecorribilidade do acto administrativo definitivo e executório, sob o fundamente da sua natureza confirmativa de acto administrativo anterior, notificado e não impugnado pela ora recorrente”.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto remeteu para a posição antes assumida pelo M.P. no TCA (para onde foi dirigido inicialmente o recurso jurisdicional), segundo a qual o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) a recorrente apresentou, no ano de 2000, três candidaturas no âmbito do Sistema de Aprendizagem. Ainda no decorrer desse ano, apresentou vários pedidos de reembolso;

b) Notificada pelo ofício refª 3033/DN/EMT, de 12-10-2001 para se pronunciar nos termos do art. 100º e seguintes do C.P.Adm. respondeu nos termos constantes do documento cuja cópia faz fls. 48 a 63 destes autos e cujo teor damos por reproduzido;

c) Nessa sequência, foi revista a análise da proposta de decisão de redução do pedido de pagamento do saldo final e a entidade recorrida alterou a sua posição relativamente a algumas despesas;

d) A recorrente foi notificada desta decisão por ofício n.º 1618/DN/EMT, de 3-5-2002;

e) Em 22 de Maio de 2002, a recorrente apresentou reclamação da reanálise dos saldos, reclamação essa que foi enviada para a Delegação Regional do Norte;

f) Tendo sido atendidas algumas das pretensões da recorrente, a entidade recorrida comunicou à recorrente através do ofício n.º 2235, de 12-6-2002, que se encontrava a pagamento o montante de € 102.393,87, montante este que foi efectivamente pago á recorrente;

g) Em 25 de Julho de 2002, a recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho do Sr. Delegado Regional do Emprego e Formação Profissional, datado de 20-5-2002, para a Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (CEIEFP);

h) Através do ofício n.º 7958, datado de 2-9-2003, foi comunicado à recorrente que havia sido negado provimento ao recurso hierárquico (fls. 47 destes autos);

i) contra esta decisão reage a recorrente mediante o presente recurso contencioso, instaurado em 3-11-2004.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso por entender que o acto objecto dos presentes autos “integra um acto meramente confirmativo do já anteriormente proferido pelo Director do Centro de Emprego de Matosinhos (sendo que este era, de per si, contenciosamente recorrível)”. Para fundamentar esta decisão a sentença recorrida tomou em atenção o facto de ter havido uma delegação de poderes da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional para a prática do acto em questão no Delegado Regional (Despacho 2998/2001, DR II Série de 13-2-2001) que por seu turno subdelegara no Director do Centro de Emprego de Matosinhos (Despacho n.º 13284/2001, DR II Série de 27-6-2001). Deste modo, o recurso hierárquico da decisão do Director do Centro de Emprego de Matosinhos foi qualificado como meramente facultativo e, sendo a sua decisão idêntica à que fora impugnada, dai se inferiu a sua natureza meramente declarativa e, nessa medida, irrecorrível.

Se a questão tivesse apenas estes contornos, a solução a que chegou a sentença seria indiscutível. O acto do delegado proferido no âmbito da delegação de poderes era impugnável, pelo que o recurso hierárquico dele interposto tinha a natureza facultativa. O indeferimento do recurso hierárquico facultativo, se nada acrescentar à decisão impugnada é um acto irrecorrível por ser meramente confirmativo.

Acontece todavia que o acto impugnado administrativamente (o acto do Director do Centro de Emprego de Matosinhos) ao ser notificado à recorrente nada dizia sobre a delegação e subdelegação de poderes.

A sentença recorrida, enquadrou esta questão no incumprimento do art. 38º do CPA, segundo o qual “o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação”, mas acabou por não a examinar em toda a sua dimensão. Na verdade, concluiu a sentença, que mesmo a haver nulidade da notificação do acto administrativo tal não configuraria “a preterição de formalidade essencial”, sendo ainda inútil, nesta fase, ordenar a repetição da notificação. “Na verdade – argumenta a sentença recorrida – a anulação da notificação, agora e nesta sede, só traria prejuízos à recorrente uma vez que deixando incólume o próprio acto administrativo, a obrigaria à dedução de um novo recurso com os inconvenientes do protelamento no tempo da definição da sua situação e custos processuais”.

Ora, a conclusão a que chegou a sentença desvalorizando esta última questão é manifestamente inaceitável.

Nem sequer tem sentido argumentar com a inutilidade da “nulidade” da notificação, nem com os prejuízos causados à recorrente com essa “anulação”. O recorrente viu rejeitado o recurso do acto do delegante por ser confirmativo do acto proferido pelo delegado. Ora, seguindo a lógica da sentença, uma repetição da notificação do acto do delegado, com a menção da delegação, permitiria a recorribilidade do acto.

Logo, nem a anulação da notificação seria inútil, nem prejudicava o recorrente. Pelo contrário tornaria recorrível o acto (idêntico) ao do acto ora impugnado. Tornar recorrível o que de outro modo era irrecorrível não é inútil e é favorável aos interesses do recorrente, como é óbvio. Tanto basta para demonstrar que a questão de saber quais os reflexos da falta de menção da delegação e subdelegação de poderes, deve ser apreciada.

Impõe-se, pois, examinar com detalhe as consequências de não constar da notificação do acto praticado pelo Director do Centro de Emprego de Matosinhos a menção de que fora praticado no âmbito e utilização de uma subdelegação de poderes.

Vejamos a questão.

O art. 38º do Código de Procedimento Administrativo, com a epígrafe, “Menção da qualidade de delegado ou subdelegado” dispõe que “o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação”. Por seu turno o art. 68º, 1, al. b) do mesmo Código ao referir-se ao conteúdo da notificação diz-nos que a mesma deve conter (além do mais) “a identificação do autor do acto”.

A falta de menção da delegação ou subdelegação no acto não implica necessariamente a invalidade desse acto. Entende-se, em geral, que se tratará de uma irregularidade formal sanável, desde que não tenha havido prejuízo de impugnação por parte do recorrente – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, e outros, Código de Procedimento Administrativo, Coimbra, 1997, pág. 226 e Acórdãos do STA aí citados (de 3-9-93, recurso 26311) e de 18-1-96 (AD, 412/449). Entendimento, de resto, que se pode considerar assente, como decorre entre outros dos posteriores acórdãos deste Supremo Tribunal, admitindo a degradação da referida irregularidade, desde que tenha havido oportuna impugnação do acto – cfr. neste sentido acórdãos de 27-3-2003, proferido no recurso 979/02; 6-11-2002 (2ª Secção), proferido no recurso 21959 e 21-11-2001, proferido no recurso 39969.

Contudo, uma coisa é a falta de menção da delegação no acto, que não tenha impedido o recurso contencioso e outra bem diferente é a falta dessa menção na notificação, nos casos em que o recorrente não tenha impugnado contenciosamente o acto, como aconteceu no presente caso.

Nestas hipóteses o entendimento da doutrina e da jurisprudência não admite a degradação da irregularidade, embora também entenda que a mesma não se projecta sobre a validade do acto administrativo, como melhor se verá.

ESTEVES DE OLIVEIRA e outros - Código de Procedimento Anotado anotado, Coimbra, 1997, pág. 226 - entendem que “… se não foi mencionada a delegação existente – ou se porventura, se omitiu tal menção ao notificar o acto praticado – abre-se ao interessado a possibilidade de exercer, nos prazos legais, os meios de impugnação processualmente adequados aos actos praticados sob tal regime, contando-se os mesmos a partir do momento em que teve conhecimento oficial de o acto ter sido, afinal, praticado ao abrigo da delegação.” Este entendimento mantém a validade do acto administrativo praticado ao abrigo da delegação de poderes, mas dilata o prazo da impugnação contenciosa, o qual se passaria a contar a partir do momento em que o particular tem conhecimento oficial da delegação. A justificação para a dilatação do prazo emerge do facto dos autores também considerarem que a menção da qualidade do autor do acto é um elemento essencial da notificação – ob. cit. pág. 356 “Na alínea b) exige-se que conste da notificação … com indicação do autor do acto, e, claro, da qualidade em que actua …”.

FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol II, Coimbra, 2002, pág. 370 também considera integrando o conteúdo obrigatório da notificação “a menção do uso de delegação de poderes, se ela existir”, invocando para tanto o disposto no art. 68º do CPA e 30º da LPTA.

Também este Supremo Tribunal tem entendido que, “exigência contida na alínea b), do nº 1, do art. 68° do C.P.A. passa não só pela menção do autor do acto, como também pela qualidade em que agiu, quando se tenham exercido poderes delegados ou subdelegados - Acórdão de 20-11-97, processo 041719; do Pleno de 7-5-80, AD 230/224 e de 13-1-83, AD 260/61, 91, citados por SANTOS BOTELHO e outros, Código de Procedimento Administrativo anotado, Coimbra, 1996, pág. 289.

A primeira conclusão que podemos extrair do regime legal e do modo como tem vindo a ser entendido pela doutrina e pela jurisprudência, é que a menção do uso da delegação ou subdelegação de poderes, caso ela exista, deve constar da notificação do acto recorrido. No caso dos autos o acto do Director do Centro de Emprego de Matosinhos foi notificado à ora recorrente, e dele não constava qualquer menção de que fora praticado no uso de subdelegação de poderes. Temos assim, no presente caso, um acto administrativo (verticalmente definitivo – pois foi praticado no uso de subdelegação de poderes), mas cuja notificação omitiu um dos seus elementos essenciais.

Os actos administrativos apenas produzem efeitos adversos para os seus destinatários após a notificação (art. 132º do CPA). Assim e no presente caso, o acto praticado pelo delegado (por não ter sido notificado com todos os requisitos do art. 68º do CPA) não é oponível ao interessado, ou seja, os efeitos que lhe sejam desfavoráveis, designadamente os efeitos preclusivos, não se produzem.

Na verdade, como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal de 19.2.03, proferido no recurso 87/03, “… este Supremo Tribunal tem vindo a decidir, em diversos arestos, reflectindo a acrescida exigência do texto constitucional resultante da revisão de 1997, e a orientação jurisprudencial do Tribunal Constitucional em tal matéria, o entendimento de que a notificação deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no art.º 68.º do CPA (entre os quais se conta o texto integral do acto), sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado. (…) Quer isto dizer que ao acto, ainda que válido, faltará a respectiva eficácia subjectiva, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto tais elementos não forem levados ao conhecimento do interessado” – cfr. no mesmo sentido o Acórdão de 14-12-2005, proferido no recurso 905/05.

Uma das consequências da notificação – enquanto requisito de eficácia dos actos administrativos – é a de tornar irrecorrível um acto posterior meramente confirmativo de anterior acto recorrível. Consequentemente, tal irrecorribilidade só surge, quando o acto confirmado tenha sido devidamente notificado – art. 55º da LPTA.

Daí que seja clara e perfeitamente compreensível a generalizada jurisprudência nesse sentido:

- “não se pode rejeitar o recurso contencioso, com fundamento na confirmatividade do acto impugnado, quando a notificação do acto alegadamente confirmado não obedece aos requisitos legalmente previstos” (Acórdão de 20-11-97, proferido no processo 41719);

- “não obedecendo a notificação do "acto confirmado" aos requisitos legalmente previstos, não pode ser rejeitado o recurso contencioso do "acto confirmativo" (Acórdão de 15-12-99, proferido no processo 43725);

- não cumpre esses requisitos o documento mecanográfico que se limita a indicar o quantitativo de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que os mesmos foram creditados ao interessado, sendo assim completamente omisso quanto à autoria do acto. Esta circunstância obsta a que, com fundamento na definição jurídica operada por este acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, venha a ser rejeitado o recurso contencioso dele interposto (Acórdão de 26-11-97, Pleno da 1ª secção, proferido no recurso 036927).

Na verdade, e justificando com mais detalhe este último aspecto, “a regra do art.º 55º da LPTA está em consonância com a razão de ser da irrecorribilidade dos actos meramente confirmativos. O sistema não pode admitir a impugnação contenciosa de actos meramente confirmativos para assegurar a eficácia do estabelecimento de prazos para o recurso contencioso de actos anuláveis ou, o que é o mesmo por outro ângulo, o valor de estabilidade das situações definidas por acto administrativo não impugnado. Se assim não fosse, bastaria provocar a repetição da decisão administrativa para poder atacar uma situação definida por acto que se deixara consolidar, por falta de impugnação oportuna. Ora, se o primeiro acto não tiver sido notificado anteriormente à notificação daquele que (alegadamente) o confirma (nem se verifique nenhuma das situações que o art.º 55º faz equivaler à notificação) a admissão de recurso deste último não colide com o prazo de estabilização da anterior definição da situação” – Acórdão deste Supremo Tribunal de 30.1.03, proc.º nº 48.182.

Retomando esta interpretação do art. 55º da LPTA o Acórdão deste STA de 21-5-2003, proferido no recurso 1834/02, referiu: “Quanto à regra do art. 55º, a limitação que veio introduzir consiste em apenas considerar tolerável a rejeição do recurso do acto confirmativo quando o acto confirmado foi levado ao conhecimento do interessado “de molde a que este tivesse possibilidade de o impugnar”, como a doutrina exige. Sendo assim, o recurso contencioso interposto pela recorrente não pode ser rejeitado, pois a notificação do primeiro acto não se mostrou apta a desencadear, nem o efeito garantístico de assinar o termo a quo do prazo de recurso contencioso, nem o efeito estabilizador da situação jurídico-administrativa que se desencadearia com a inércia do administrado durante esse tempo.”

Dos princípios legais enunciados (art. 55º da LPTA, 38º e 68º do CPA), da jurisprudência deste Supremo Tribunal e doutrina acima expostos, decorre com clareza não poder rejeitar-se um recurso contencioso com fundamento na confirmativamente de acto anteriormente proferido, que não tenha sido valida e eficazmente notificado. Não tendo havido notificação válida e eficaz, o acto administrativo não adquiriu estabilidade jurídica, precisamente por não ser ainda – isto é, enquanto não for valida e eficazmente notificado - oponível ao interessado. A falta de estabilização jurídica do acto confirmado justifica assim a admissibilidade do recurso contencioso de posterior acto ainda que meramente confirmativo (idêntico).

No presente caso, como vimos, o acto praticado pelo delegado não foi notificado com a menção da respectiva delegação (e subdelegação) de poderes e por isso não cumpriu os requisitos (de conteúdo) da notificação previstos no art. 68º, 1, b) do CPA. Consequentemente, por força do art. 55º da LPTA, não pode rejeitar-se o recurso contencioso do acto contenciosamente impugnado, com o fundamento de se tratar de um acto meramente confirmativo de anterior acto, pois este acto – não obstante ser um acto recorrível - não fora devidamente notificado ao interessado.

Por ter decidido de modo diverso, a decisão recorrida deve ser revogada, dando-se provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa para prosseguimento do recurso, se nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. São Pedro (relator) – João Belchior – Fernanda Xavier.