01710/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A lei fulmina com a nulidade a sentença em que o Juiz "deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento" o que significa que a nulidade da sentença, com fundamento em omissão de pronúncia, está relacionada com a falta de cumprimento de um dos deveres do Juiz, qual seja o de conhecer e resolver de todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.- arts. 668º, n.º 1, al. d), e 660º, nº.2, do CPC.

II- A ratificação/sanação ocorrerá sempre que a Administração - confrontada com ilegalidade de um acto seu e pretendendo manter na ordem jurídica o seu conteúdo decisório - pratica um novo acto com o mesmo sentido mas expurgado do vício invalidante do acto anterior.

III- O Presidente da Câmara pode ocasionalmente praticar actos da competência desta - verificados que sejam os requisitos da urgência e circunstâncias excepcionais de que fala a lei - actos que são legais, porque decorrentes de competência advinda directamente da lei e porque proferidos dentro dos fins para que ela lhe foi confiada, mas actos que necessitam de posterior ratificação da Câmara Municipal.

IV- Nestas circunstâncias, esta ratificação corresponde a um controlo de regularidade do exercício de uma competência ocasional: se for concedida quer dizer que o acto era legal e só se for recusada é que o acto passa a ser ilegal.

V- E, porque assim, e porque esta ratificação não introduz qualquer novidade na ordem jurídica, já que se limita a colar ao acto do Presidente o selo da legalidade, a mesma não é contenciosamente recorrível na medida em que se não configura como lesiva dos interesses do seu destinatário.

A. .., L.da, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, recurso contencioso pedindo a anulação de deliberação da Câmara Municipal da Marinha Grande, de 9/8/01, que ratificou o despacho do Presidente da mesma Câmara que ordenara à Recorrente a entrega de alvará de que ela era titular com o fundamento de que o mesmo havia caducado, alegando que a mesma sofria de vício de violação de lei e de forma.

Tal recurso foi rejeitado por o Sr. Juiz a quo ter considerado que deliberação impugnada “tinha a natureza de ratificação/confirmação, ou seja, a concordância da Câmara Municipal com o teor do despacho anterior do seu Presidente, e não ratificação/sanação destinada a eliminar a ilegalidade que afectasse aquele despacho”, e, porque assim e porque a referida ratificação/confirmação era um acto meramente confirmativo do anterior despacho do Sr. Presidente da Câmara, concluiu que a deliberação impugnada era irrecorrível.

O Recorrente não se conformou com o decidido, pelo que agravou para este Supremo Tribunal formulando as seguintes conclusões :

A. Os actos ratificativos são contenciosamente recorríveis sempre que forem susceptíveis de lesar direitos dos cidadãos, isto é, se tiverem eficácia externa (art.º 264.º, n.º 4, da CRP), e o acto impugnado neste recurso produz efeitos jurídicos lesivos na esfera da Recorrente, pelo que é contenciosamente impugnável.

B. O acto recorrido reveste a natureza de ratificação sanação, pelo que é contenciosamente recorrível.

C. Ao contrário do que se decidiu na sentença recorrida, o acto impugnado não é um acto confirmativo, pelo que é um acto contenciosamente recorrível.

D. Ainda que o acto impugnado seja qualificado como ratificação/confirmação o presente recurso deve ser admitido.

E. A sentença recorrida não se pronunciou sobre o pedido subsidiário formulado pela Recorrente na pronúncia de 10/4/02 – declaração de nulidade do acto ratificado – pelo que é nula por omissão de pronúncia.

F. A sentença recorrida não se pronunciou sobre a impossibilidade jurídica da ratificação, pelo que é nula por omissão de pronúncia.

A Autoridade Recorrida contra alegou do seguinte modo :

1. A deliberação impugnada tem a natureza de ratificação/confirmação na medida em que, sem introduzir qualquer inovação na ordem jurídica, limita-se a traduzir a concordância da Câmara Municipal com o teor do despacho anterior do seu Presidente e não de ratificação destinada a eliminar a ilegalidade que afectasse aquele despacho.

2. Tratando-se de ratificação/confirmação, meramente confirmativa de acto definitivo, não é contenciosamente recorrível.

3. A douta sentença recorrida julgou bem ao rejeitar o recurso com fundamento na irrecorribilidade do acto impugnado.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Julgam-se provados os seguintes factos (que são os que foram considerados provados no Tribunal a quo mas que, agora, melhor se esclarecem) :

1. Em 6/8/01 o Sr. Presidente da Câmara Municipal da Marinha Grande proferiu o despacho que se encontra a fls. 18 e 19 dos autos, que ora se considera reproduzido, onde se decidiu : “Face ao exposto, atendendo às circunstâncias excepcionais que rodeiam esta questão, nomeadamente as irregularidades constatadas e a intenção demonstrada pelo titular do projecto de iniciar a construção apesar da caducidade da licença, a urgência de impedir uma construção ilegal e não sendo possível reunir extraordinariamente a Câmara, ordeno, nos termos do art.º 68.º, n.º 3, da Lei 169/99, de 18/9, ficando o presente acto sujeito a ratificação da Câmara Municipal na primeira reunião a realizar após esta data, se notifique o titular do alvará de construção n.º 221/2000 da caducidade da mesma e da obrigação de entregar o respectivo alvará nesta Câmara Municipal, nos termos do disposto nos n.ºs 4 e 6 do art.º 23 do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.”

2. A Câmara Municipal na reunião de 9/8/01 deliberou, “nos termos da al. d), do n.º 7, do art.º 64.º da Lei n.º 169.º, de 18/9, reunidos que estavam os requisitos previstos no n.º 3 do art.º 68.º do supra citado diploma, e concordando com o acto praticado pelo Sr. Presidente da Câmara ratificar o despacho de 6/8/01, bem como as notificações efectuadas ao abrigo do mesmo.” – Vd. deliberação que se encontra junta ao processo instrutor que aqui se dá por reproduzida.

II. O DIREITO.

A questão de fundo que o presente recurso jurisdicional nos coloca é, como se vê do antecedente relato, a de saber se – tal como se decidiu no Tribunal a quo - a deliberação impugnada constitui uma revogação/confirmação do anterior despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal e, porque assim, constitui um acto meramente confirmativo e é irrecorrível ou, se pelo contrário - como se defende neste recurso - se trata de um acto lesivo e, portanto, de um acto que podia ser objecto desta impugnação contenciosa.

Antes, porém, de conhecermos tal questão importa analisar se a sentença é, como vem alegado, nula por omissão de pronúncia.

1. A lei fulmina com a nulidade a sentença em que o Juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC. o que significa que a nulidade da sentença, com fundamento em omissão de pronúncia, está relacionada com a falta de cumprimento de um dos deveres do Juiz, qual seja o de conhecer e resolver de todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.- arts. 668º, n.º 1, al. d), e 660º, nº.2, do CPC.

No caso sub judicio a Recorrente sustenta que a sentença recorrida é nula e que essa nulidade advém do Sr. Juiz a quo não ter conhecido o pedido subsidiário que havia formulado – a nulidade da deliberação impugnada – e a questão da impossibilidade jurídica da ratificação.

Mas sem razão.

Na verdade, tendo o Sr. Juiz a quo concluído que aquela deliberação era irrecorrível e, com esse fundamento, ter rejeitado o recurso contencioso ficou imediatamente prejudicada a questão de saber se tal acto era nulo, já que o conhecimento desta questão pressupunha a sua recorribilidade.

De igual modo, e pelas mesmas razões, o Sr. Juiz a quo não podia conhecer da legalidade da sua ratificação.

Daí que, sem necessidade de mais desenvolvidas considerações, se conclua pela improcedência das conclusões E e F.

2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e a generalidade da doutrina vêm sustentando, de forma uniforme, que a ratificação/sanação é o acto pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia, removendo, assim, da ordem jurídica um acto ilegal e substituindo-o por um acto válido. – Acórdãos do Pleno de 21/3/00 (rec. 29.722), e da Secção de 15/4/98 (rec. 39.804), de 2/5/00 (rec. 43.091), de 15/6/00, (rec. n.º 45.493), de 5/12/01 (rec. 46.953), de 16/5/02 (rec. 129/02), de 15/6/00 (rec. 45.493), de 13/2/03 (rec. 46.237), e Marcelo Caetano, in “Manual”, 10ª ed., pag. 556 a 560, F. Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 413 a 416 e E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 663 a 666.

Deste modo, a ratificação/sanação ocorrerá sempre que a Administração - confrontada com ilegalidade de um acto seu e pretendendo manter na ordem jurídica o seu conteúdo decisório - pratica um novo acto com o mesmo sentido mas expurgado do vício invalidante do acto anterior. Ou seja, a ratificação/sanação pressupõe, por um lado, que o acto ratificado é ilegal e, por outro, a vontade da Administração em removê-lo da ordem jurídica.

E, porque assim é, a citada jurisprudência vem acrescentando que o acto de ratificação/sanação do despacho impugnado, determinando a remoção da ordem jurídica do acto ratificado, determina também a perda do objecto do recurso contencioso que dele fora interposto, conduzindo, em regra, à sua rejeição ou a um julgamento de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art.º 287º, al. e) do CPC.

E que esta ratificação/sanação tem lugar não só quando se pretende sanar o vício de incompetência de que padecia o acto ratificado (vd. o disposto no n.º 3 do art.º 137.º do CPA), mas também quando se destina a sanar outras invalidades formais e procedimentais, designadamente a falta de fundamentação ou insuficiente fundamentação e a falta de justificação da dispensa de audiência do interessado. – vd. E. Oliveira, in Obra e local citados e a referida jurisprudência.

E, portanto, se fosse verdadeira a tese de que a deliberação impugnada constituía uma revogação/sanação do acto do Sr. Presidente da Câmara que ordenara à Recorrente a entrega do alvará seríamos forçados a concluir que o Sr. Juiz a quo errara quando a qualificou de confirmativa e nesse convencimento, a considerou irrecorrível.

Só que tal tese não pode ser sufragada e não pode ser por a deliberação impugnada não ter constituído a sanação de um acto anterior ilegal.

2. 1. Com efeito, e como ensina M. Caetano, não se deve confundir "esta ratificação-sanação com a mera confirmação de actos ou procedimentos anteriores, resolvida em atenção apenas à sua oportunidade e conveniência e que também é chamada ratificação. Diz-se então que um órgão ratifica um acto anterior quando pratica um acto confirmativo (ratificação/confirmação).” - Vd. “Manual”, 10.ª ed., pg. 557, com sublinhados nossos.

E, indo mais além e procurando esclarecer os conceitos, refere a existência de um instituto com carácter intermédio entre a mera confirmação e a sanação, o qual se encontraria retratado nos art.ºs 78.° e 409.° do Código Administrativo.

“Ocorrendo circunstâncias extraordinárias o presidente da Câmara pode praticar quaisquer actos da competência desta, como nos casos de extrema urgência e necessidade pública o governador civil pode exercer atribuições do Governo: mas num e noutro caso os magistrados administrativos têm de solicitar logo a seguir aos órgãos cujos poderes se arrogaram a ratificação dos actos praticados. No espírito do legislador esteve manifestamente a ideia de que esses magistrados exerciam, em tais casos, poderes que lhes não pertenciam, produzindo actos feridos de incompetência que só a posterior ratificação sanava. Mas será assim? A verdade é que, ocorrendo as circunstâncias previstas, a lei dá aos magistrados competência para agir em lugar da Câmara Municipal ou do Governo. Eles passam a ser ocasionalmente competentes. A ratificação pelos órgãos normalmente competentes destina-se a permitir a verificação do fundamento do exercício dos poderes: ocorriam na verdade as razões invocadas? impunha-se a conduta adoptada? ou apenas se aproveitou um pretexto para invadir atribuições ou competência alheias? Portanto, a ratificação corresponde nestes casos a um controlo da regularidade do exercício da competência ocasional: se for concedida quer dizer que o acto era legal, e só se for recusada é que o acto passa a ser ilegal.” – M. Caetano, Obra e Local citados.

Lição que mantém, hoje, toda a sua actualidade.

3. Na verdade, e muito embora seja certo compete à Câmara Municipal "conceder licenças nos casos e termos estabelecidos na lei, designadamente para construção, reedificação, utilização conservação ou demolição de edifícios..." - al. a), do n.º 5 do artº 64 da Lei 169/99, de 18/9 - e que "caducada a licença deve a Câmara Municipal notificar o seu titular para proceder à entrega do respectivo alvará..." - n.º 6, do art.º 23, do D.L. 445/91, de 29/11. - Também o é que "sempre que o exijam circunstâncias excepcionais e urgentes e não seja possível reunir extraordinariamente a Câmara, o Presidente pode praticar quaisquer actos da competência desta, mas tais actos ficam sujeitos à ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática, sob pena de anulabilidade." - n.º 3 do artº 68 da citada Lei 169/99, com sublinhados nossos. No mesmo sentido artº 53, nº 3 do D.L. 100/84, de 29/3.

O que quer dizer que o Presidente da Câmara pode ocasionalmente praticar actos em matéria cuja competência esteja legalmente atribuída à Câmara Municipal - verificados que sejam os referidos requisitos da urgência e das circunstâncias excepcionais - actos que são legais, porque decorrentes de competência advinda directamente da lei e porque proferidas dentro dos fins para que ela lhe foi confiada, mas actos que se encontram sujeitos a posterior ratificação da Câmara Municipal.

É certo que se trata de uma competência limitada circunstancialmente e que o acto dela decorrente tem a sua validade temporalmente circunscrita, mas também o é que se trata de uma competência que radica na lei, porque assim, o acto praticado naquelas circunstâncias, enquanto não for ratificado ou revogado, é válido e imediatamente eficaz.

E, porque assim, e na medida em tais decisões se constituam como actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos são actos imediatamente recorríveis.

4. Descendo ao caso sub judicio constatamos que o Sr. Presidente da Câmara da Marinha Grande, invocando circunstâncias excepcionais e a urgência em impedir o início de uma construção ilegal, proferiu despacho ordenado - nos termos do nº 3 do art.º 68 da Lei 169/99, de 18/9 - que se notificasse a Recorrente de que o alvará de licença de construção nº 221/2000, de que ela era titular, tinha caducado e de que, por isso, o devia entregar naquela autarquia, decisão que foi ratificada na sessão seguinte da Câmara, ocorrida três dias depois.

A dúvida que, ora, se nos coloca é de saber se esta deliberação camarária - o acto ora impugnado - é, também, judicialmente recorrível.

O Sr. Juiz a quo entendeu que não e, a nosso ver, bem porquanto esta ratificação não introduziu nenhuma novidade na ordem jurídica limitando-se a ratificar a legalidade da decisão do Sr. Presidente da Câmara e a prolongar a sua eficácia.

E, porque assim, e porque tal ratificação corresponde, nas palavras do citado Mestre, "a um controlo de regularidade do exercício de uma competência ocasional" Vd. Obra e local citados. e porque a mesma se limitou colar o selo da legalidade ao acto do Presidente, a mesma não se assume como lesiva dos direitos ou interesses legítimos da Recorrente.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pela Recorrente fixando-se

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2004

Alberto Costa Reis - relator - Edmundo Moscoso - Angelina Domingues

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do S.T.A.

No Acórdão de 11 de Fevereiro de 2004 apesar de se decidir que as custas ficavam a cargo da Recorrente, por lapso, não se fixou a taxa de justiça e a procuradoria.

Assim, e nos termos das disposições combinadas dos artºs 666, 667 e 716 do C.P.C., procede-se ao suprimento desse lapso por forma a que no referido Acórdão fique a constar o seguinte: "Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 250€ e a procuradoria em metade".

Sem custas.

Lisboa, 18 de Fevereiro de 2004

Costa Reis - relator - Edmundo Moscoso - Angelina Domingues