01762/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio constitucional da igualdade tem carácter estruturante do sistema jurídico global, constituindo, numa das suas dimensões, a proibição de arbítrio, um limite externo da liberdade de conformação de todos os poderes públicos;

II- O princípio de igualdade releva apenas no domínio dos actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários.

III- Porém, deve ser decretada a invalidade de um acto vinculado, por erro nos respectivos pressuposto de direito, se as normas jurídicas que o enformam ou a interpretação que delas foi feita, violar o princípio constitucional da igualdade.

IV- As normas do DL 404-A/98, de 18-12, designadamente a do n.º 4 do seu art. 21º devem ser interpretadas, se necessário, extensivamente, no pleno respeito dos princípios gerais da coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, obviando a que uma funcionária, em termos de escala indiciária pudesse ser ultrapassada por colegas da mesma categoria e de menor antiguidade.

A. .. interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso pedindo a anulação do indeferimento tácito atribuído aos Srs. Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e ao Sr. Secretário de Estado da Administração Pública que recaiu sobre o recurso hierárquico do despacho do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo que - em aplicação do DL n° 404-A/98, de 18/12, com as alterações do DL n.º 44/99, de 25/6 – a posicionou no escalão 3, índice 285 da categoria de assistente administrativo especialista para o que alegou que o mesmo enfermava do vício de violação de lei – violação do disposto no n.º 4 do art. 21.º do citado DL 404-A/98 conjugado com o disposto nos art.s 13.º, 59.º, n.º 1, a) e 266.º, n.º 2 da CRP.

Por douto Acórdão de 7/11/02 (fls. 60 a 65) foi concedido provimento ao recurso e anulado o impugnado indeferimento.

Inconformados com este julgamento tanto o Sr. Ministro das Finanças como o Sr. Secretário de Estado da Administração Pública agravaram para este Tribunal, acontecendo, porém, que o primeiro daqueles recursos foi julgado deserto por falta de alegações.

O Sr. Secretário de Estado da Administração Pública rematou o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões :

A. A situação em apreço nos autos, resulta da conjugação das regras gerais de transição previstas no artigo 20° do DL n° 404-A/98, de 18/12 com a regra geral de promoção prevista no artigo 17° do DL n° 353-A/89, de 16/10, tendo como base a filosofia genérica de todo o Novo Sistema Retributivo.

B. De acordo com as normas aplicáveis à situação em apreço, a recorrente foi correctamente posicionada no escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista, com efeitos a 1 de Janeiro de 1998.

C. Pelos motivos expostos, considera-se que o acto que em aplicação do DL n° 404-A/98, de 18/12, posicionou a recorrente no escalão 3, índice 285 da categoria de assistente administrativo especialista, não enferma do alegado vício de violação de lei.

Não foram apresentadas contra alegações.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público, apelando à jurisprudência deste Tribunal, emitiu parecer no sentido do não provimento

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos :

A. A recorrente, titular da categoria de oficial administrativo principal desde 26.03.96 e posicionada no escalão 4, índice 280, no regime de carreiras da função pública, aprovado pelo D.L. n° 404-A/98, de 18/12, e, por despacho de 12.01.99 do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, transitou, em 1/01/98, para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 3, índice 285.

B. ..., ..., ... e ..., colegas da recorrente - promovidos em 1997 e 1998, ou seja, há menos tempo na referida categoria de oficial administrativo principal - transitaram, também em 1/01/98 e ao abrigo do diploma sobre referido, para a categoria de assistente administrativo especialista, tendo sido colocados no índice 305 da nova escala salarial.

C. Tendo interposto recurso hierárquico do despacho de transição, pela forma que consta do documento junto aos autos a fls. 6, cujo teor se dá por reproduzido, a recorrente não obteve decisão.

II. O DIREITO.

1. O antecedente relato revela que a Recorrente, titular da categoria de Oficial Administrativo Principal, desde 26/3/96, posicionada no escalão 4, índice 280, transitou para a categoria de Assistente Administrativa Especialista, em 1/1/98, e foi colocada no 3° escalão, índice 285, em resultado da aplicação do Regime Geral das Carreiras da Função Pública, aprovado pelo DL 404-A/98, de 18/12.

E revela também que colegas da Recorrente que se encontravam posicionados no mesmo escalão e no mesmo índice - escalão 4, índice 280 – e que foram promovidos posteriormente à categoria de Oficial Administrativo Principal (durante os anos de 1997 e 1998) transitaram também em 1/01/98 para a categoria de Assistente Administrativo Especialista e foram posicionadas no escalão 4, índice 305, por aplicação do mesmo regime legal, ultrapassando, assim, a Recorrente na escala indiciária, não obstante a sua maior antiguidade em tal categoria.

Situação com que a Recorrente se não conformou - por se traduzir numa ofensa aos princípios da igualdade e da justiça e violar os princípios estruturantes do sistema retributivo - o que a levou a interpor o necessário recurso hierárquico e, perante o silêncio da Administração, a interpor recurso contencioso desse acto silente no Tribunal Central Administrativo.

O TCA entendeu que era manifesta “a injustiça do acto impugnado para a recorrente relativamente às colegas sobre identificadas que, detendo menos antiguidade na categoria vieram a beneficiar do mecanismo do art. 21.º n.º 4 acima reproduzido, e foram colocadas em escalão superior.”

Deste modo, e considerando que o legislador ordinário não podia “introduzir discriminações positivas ou negativas a não ser que nas situações de facto encontre razão séria e não arbitrária para diferenciar o tratamento” e que a “discriminação na lei só não será necessariamente violadora do princípio da igualdade se eivada de fundamento material bastante, sério, razoável e legítimo e não colida com situações em que as condições objectivas imponham igualdade de regulação”, concluiu que o “acto que operou a transição da Recorrente, nos termos acima considerados, ofende o art.º 13.º da CRP, que visa evitar arbítrios e discriminações em função das características subjectivas intrínsecas insuperáveis” e, porque assim, enfermava “de vício de violação de lei por incumprimento do disposto no art.º 21.º do DL 404-A/98, em leitura conjugada com os art.s 13.º, 59.º, n.º 1, al. a) e 266.º da CPR”.

E, com tal fundamentação, deu provimento ao recurso e anulou o impugnado indeferimento.

É deste julgamento que vem o presente recurso jurisdicional, onde se sustenta que a Administração não podia agir de modo diferente uma vez que os princípios da igualdade, da justiça e da não discriminação funcionam apenas como limite interno no exercício de uma actividade discricionária e que, sendo assim, e sendo que o sindicado acto tinha sido praticado no exercício de uma actividade vinculada a alegada violação dos referidos princípios não revestia virtualidade anulatórias.

2. A questão que ora se nos coloca – a da legalidade do posicionamento da Recorrente na carreira e índice acima indicados em resultado da aplicação do Regime Geral das Carreiras da Administração Pública, estabelecido no DL 404-A/98 – foi recentemente abordada e decidida neste Supremo Tribunal em termos que se nos afiguram correctos – Vd. Acórdãos de 11/03/03 (rec. 1.873/02) e de 20/03/03 (rec. 1799/02).

Assim, e porque o presente recurso jurisdicional não veio abalar as razões que suportaram a identificada jurisprudência, limitar-nos-emos a acompanhar o que ali ficou dito.

Escreveu-se no citado Acórdão de 20/03/03 :

“No quadro fáctico enunciado e que se dá, aqui, por reproduzido, não deixa se chocar a sensibilidade jurídica a verificação do facto de a recorrente, no 5º escalão do cargo de 2º oficial, desde 1-10-96, por aplicação das normas do DL 404-A/98, de 18-12, venha a transitar para o 4º escalão do cargo de assistente principal com o índice 245, enquanto, à luz do mesmo diploma legal, colegas seus, que só acederam ao cargo de 2.º oficial em 1998, vieram a ser integrados no 5.º escalão da carreira de Assistente principal com o índice 260.

Como referem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP Anotada, pg. 125 e ss., o princípio da igualdade, tão claramente violado, constitui princípio estruturante do sistema constitucional global que, na sua dimensão democrática, exige a explícita proibição de discriminações, constituindo a proibição do arbítrio um limite externo da liberdade de conformação dos poderes públicos.

Quando os limites externos da "discricionariedade legislativa" são violados, ou seja, quando a medida legislativa não tenha suporte material, há violação do princípio da igualdade que proíbe, tanto as vantagens, como as desvantagens ilegítimas na atribuição de direitos.

No entender dos ilustres professores da U. de Coimbra citados, nas situações de desigualdades não fundamentadas, a mesma deve ser adjudicada a favor da extensão dos benefícios aos que dela foram excluídos. - Loc. cit., pg. 128.

Ora, o princípio da igualdade é, assim, uma das causas primeiras, se não mesmo a principal do sistema jurídico e da própria ideia de Direito - nesse sentido, Canaris, in Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, 2ª ed. Gulbenkian, 1996, pg. 279, - a ele estando vinculadas todas as funções estaduais, sendo uma das determinantes heterónomas da função legislativa, da administração e da jurisdição, com vinculação, até, dos próprios particulares.

Este entendimento tem evidente eco na jurisprudência deste STA, reconhecendo-se que, na perspectiva legislativa, o princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes do Estado de Direito Democrático e do sistema constitucional global, pretendendo evitar-se o arbítrio legislativo, mediante uma diferenciação de tratamento irrazoável, a que falte inequivocamente apoio material objectivo. - Cf., i.a., Acs. STA de 22-2-01 (rec. 47.048) ou de 23-5-02 (rec. 716/02-1.1).

(...) O princípio da igualdade releva no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, como um dos seus limites externos, só aí sendo fonte autónoma de invalidade quando a Administração goza de liberdade para escolher o comportamento a adoptar. - Cf., i.a., Acs. STA de 14-12-00 (rec. 46607) e de 5-4-01 (rec. 46.609).

Na situação dos autos, se a violação do princípio da igualdade não pode ser fonte autónoma e directa da invalidade do acto aqui praticado em estreita vinculação legal, não deixa tal violação de poder vir a determinar a sua invalidade, por erro nos pressupostos de direito, se as normas jurídicas que o enformem, ou a interpretação delas feita, violar tal princípio constitucional.

No caso em exame, vemos que da conjugação das normas dos arts. 22º e 21º, n.º 4 do DL 404-A/98, em interpretação literal deste último preceito, com limitação da cláusula de salvaguarda apenas aos funcionários promovidos em 1997, permite-se que os funcionários promovidos nos anos de 1998 e 1997 possam receber remunerações mais elevadas que outros que haviam acedido à promoção em anos anteriores.

Em situação em tudo idêntica à dos presentes autos, o Tribunal Constitucional veio, no seu acórdão 254/2000, publicado na I série do DR, de 23/5/00, pg. 2304 e ss., a declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de normas dos DL 204/91, de 7/6, e do DL 61/92, de 15/4, na medida em que aí se permitia o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.

No acto recorrido, este indesejável e constitucionalmente vedado efeito estaria verificado, designadamente por a norma do art. 21º, n.º 4 ter sido objecto de mera interpretação declarativa, em desconformidade, aliás, com os arts. 13º, 47º, n.º 2, 59º, n.º 1, al. a) da CRP.

Mas, se é possível enfrentar a questão dos autos nesta perspectiva, não se nos afigura, no entanto, nem necessária, nem sequer útil, a confrontação directa da questão da constitucionalidade das normas aplicadas, uma vez que sendo desejável, é possível a discussão/decisão da problemática colocada no mero quadro da interpretação de normas, fazendo especial apelo aos elementos sistemáticos e teleológicos da interpretação da lei.

Ora, de acordo com o respectivo preâmbulo, com a promulgação do DL 404-A/98 não visou o legislador a criação de um novo sistema de carreiras, nem dum novo sistema retributivo para a função pública, pretendendo-se a introdução de mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade.

Ora na situação em exame, ao aceitar-se que um funcionário promovido em 1996 passe a ganhar menos que outros colegas da mesma categoria só promovidos em 1998, estão-se a violar os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, sendo que a lei prevê a aplicação pela Administração dos necessários mecanismos de correcção, designadamente, pela interpretação extensiva da norma do n.º 4 do art. 21º , em conformidade com o espírito do sistema retributivo e respectivos princípios e com a descrita finalidade do diploma legal em que se insere.

Desta forma, na interpretação/aplicação seguida de tal normativo, o mesmo é violado, por não ter sido interpretado correctamente, de acordo e em conformidade com os princípios de coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, e imporem que tal norma se deva aplicar não só aos funcionários promovidos em 1997, mas e também ( por identidade ou maioria de razão) àqueles que, em tal ano já possuíam a categoria a que eles acederam.”

Nesta conformidade, e pelas razões constantes do Acórdão cuja transcrição se acaba de fazer, acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator – Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues