Fundamentação:
Sendo pelo teor das conclusões das alegações do recorrente que, em regra, se delimita o objecto do pedido – afora as questões de conhecimento oficioso – importa saber se o tribunal competente, em razão da matéria, para apreciação da acção é o tribunal comum ou o tribunal administrativo.
A competência material do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca.
Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1. °- 88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).
Constam das várias normas que provêem a tal respeito.
Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).
A competência do tribunal – ensina Redenti (vol. I, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.
Estatui o art. 65º do Código de Processo Civil – “As leis de organização judiciária determinam quais as causas que, em razão da matéria, são da competência dos tribunais judiciais dotados de competência especializada”.
Como se pode ler, in “A Nova Competência dos Tribunais Civis”, de Miguel Teixeira de Sousa, Edições Lex, 1999, págs. 31-32:
“A competência material dos tribunais civis é aferida por critérios de atribuição positiva e de competência residual.
Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal civil todas as causas cujo objecto seja uma situação jurídica regulada pelo direito privado, nomeadamente civil ou comercial. (...).
(...) Segundo o critério de competência residual, incluem-se na competência dos tribunais civis todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum outro tribunal.
Isto é: os tribunais judiciais são os tribunais com competência material residual (art. 211º, nº1, da Constituição da República Portuguesa; art. 18º, nº1, da LOFTJ) e no âmbito dos tribunais judiciais, são os tribunais civis aqueles que possuem a competência residual – (cfr. arts. 34º e 57º LOFTJ)”.
Causa de pedir — “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” – Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil” 2.°- 375. É na petição inicial que o Autor deve indicar a causa de pedir – art. 552º, nº1, d) do Código de Processo Civil – “Expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação;
Como ensinam Lebre de Freitas/Montalvão Machado/Rui Pinto, in “Código de Processo Civil Anotado”, 1º vol. pág. 224:
“A causa de pedir exerce função individualizadora do pedido para o efeito da conformação do objecto do processo. Por isso, o tribunal tem de a considerar ao apreciar o pedido e não pode basear a sentença de mérito em causa de pedir não invocada pelo autor (art. 660-2), sob pena de nulidade da sentença (art. 668-1-d)”.
A causa de pedir releva para efeitos de determinação da competência material do tribunal.
Mariana França Monteiro, in “A Causa de Pedir na Acção Declarativa”, págs., 507/508, escreve:
“Para efeitos de competência, a causa de pedir deve ser identificada com os factos jurídicos alegados pelo autor que, analisados na lógica jurídica da petição inicial, permitam a aplicação de uma norma de competência. Isto significa que a estrutura de causalidade entre causa de pedir e pedido que o autor estabelece na petição inicial, ou no conjunto dos seus articulados, é suficiente, é o contexto, o enquadramento da relação jurídica alegada e, em consequência, da aplicação das normas de competência.
A causa de pedir encontra-se, assim, nos factos jurídicos alegados pelo autor que, na sua lógica, permitem o isolamento da relação jurídica necessária para a aplicação da norma de competência.
Para efeitos do princípio da causalidade, assumindo-se os factos jurídicos alegados para efeitos de competência em geral, a causa de pedir integrará qualquer um, de entre estes factos, que permitem a qualificação da relação jurídica […].
A causa de pedir na cumulação inicial identifica-se com a norma que os factos alegados e o efeito jurídico pedido permitem preencher numa relação de causa-efeito. A causa de pedir é, assim, a norma alegada pelo autor, aquela que, na sua perspectiva, permite que os factos alegados produzam o efeito jurídico pedido.
Se a norma é apenas uma, a causa de pedir será uma. Se são várias, haverá pluralidade de causas de pedir e, em consequência, cumulação”.
No caso, assentando a pretensão do Autor em várias normas, com a alegação de factos a elas subsumíveis, há pluralidade de causas de pedir mas um único pedido. Essa circunstância, todavia, não permite considerar que uma causa de pedir possa determinar a competência material de um tribunal e a outra a competência material de outro tribunal.
Se assim fosse haveria lugar à separação de processos.
A pretensão do Autor relaciona-se com o regime jurídico das “Área(s) Urbana(s) de Génese Ilegal (AUGI)”, que se encontra estabelecido na Lei n.°91/95, de 2/9, com as alterações introduzidas pelas Leis n.°s165/99, de 14/9; nº 64/2003, de 23 de Agosto; n.º 10/2008, de 20/02; n.º 79/2013, de 26/12 e n.º70/2015, de 16/07. O regime jurídico previsto na lei aplicável, estando em causa o interesse público da legalização de lotes ilegalmente constituídos, decorrendo perante as Câmaras Municipais competências várias no que respeita ao processo de legalização, aponta para uma competência da administração pública, sem embargo de estarem, concomitantemente, em causa interesses de particulares atinentes ao direito a habitação condigna. À Lei inicial – 91/95, de 2.9 – seguiram-se, até 2015, cinco leis, todas regulando a reconversão das áreas urbanas de génese ilegal.
A Lei define, no artigo 1º, o que se entende por Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI). Consideram-se AUGI, os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objecto de operações físicas de parcelamento destinadas à construção até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respectivos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável (…).
Na previsão do nº3 são ainda considerados AUGI, os prédios ou conjuntos de prédios parcelados anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 46 673, de 19 de Novembro de 1965, quando predominantemente ocupados por construções não licenciadas.
Compete às Câmaras Municipais, por sua iniciativa ou a requerimento de qualquer interessado, delimitar o perímetro e fixar a modalidade de reconversão das AUGI existentes na área do município (n.º 4 do art.º 1º da Lei 91/95). A reconversão urbanística do solo e a legalização das construções integradas em AUGI constituem dever dos respectivos proprietários ou comproprietários (n.º 1 do art.º 3.º da Lei das AUGI).
O dever de reconversão inclui o dever de conformar os prédios que integram a AUGI com o alvará de loteamento ou com o plano de pormenor de reconversão, nos termos e prazos a estabelecer pela Câmara Municipal (vide n.º 2 do artigo 3º da Lei das AUGI).
A fim de dar cumprimento a esse dever de reconversão, a lei estabelece o regime da administração dos prédios integrados na AUGI.
Segundo o n.º 1 do art.º 8.º, o prédio ou prédios integrados na mesma AUGI ficam sujeitos a administração conjunta, assegurada pelos respectivos proprietários ou comproprietários, através da assembleia de proprietários ou comproprietários e da comissão de administração, às quais incumbe organizar e dirigir os trâmites do processo de reconversão urbanística (vide artigos 8.º, n.º 2, 10.º e 15.º).
É da competência da assembleia de proprietários ou comproprietários, designadamente, “aprovar o projecto de reconversão a apresentar à câmara municipal, na modalidade de pedido de loteamento” (alínea d) do n.º 2 do art.º 10.º), “aprovar os mapas e os respectivos métodos e fórmulas de cálculo e as datas para a entrega das comparticipações referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 15.º” (alínea f) do n.º 2 do art.º 10.º), “aprovar, após parecer da comissão de fiscalização, os orçamentos apresentados pela comissão de administração para a execução das obras de urbanização” (alínea g) do n.º 2 do art.º 10.º) e “aprovar o projecto de acordo de divisão da coisa comum” (alínea h) do n.º 2 do art.º 10.º).
A assembleia de proprietários ou comproprietários delibera, nos termos previstos no Código Civil, para a assembleia de condóminos dos prédios em propriedade horizontal, com algumas especialidades – art.º 12º da citada lei.
As deliberações da assembleia podem ser judicialmente impugnadas por qualquer interessado que as não tenha aprovado, no prazo de 60 dias a contar da data da assembleia ou da publicação das deliberações produzidas nessa assembleia, consoante aquele haja ou não estado presente na reunião – n.º8 do art.º 12.º, com a redacção da Lei n.º10/2008, de 20.02.
Sendo as deliberações da assembleia impugnáveis nos tribunais comuns a controvérsia estaria decidida no sentido de atribuir a competência ao tribunal, onde foi proferida a decisão apelada, se apenas tivessem sido invocados vícios procedimentais ou substantivos do processo deliberativo.
Mas o Autor em relação a tal deliberação suscitou questões e formulou pedidos que não se relacionam, nem são dirimíveis, apenas mediante a lei civil porque não decorreram de actos cuja apreciação se relaciona com direitos privados, antes convocando normas de direito público, administrativo, por terem que ver, sobretudo, com a génese do processo de reconversão e atribuição de alvará, na base das quais estão relações jurídico-administrativas que, a se, excluiriam a competência dos tribunais comuns[2].
O Autor pretende impugnar uma deliberação aprovada por uma assembleia de proprietários e comproprietários referente a uma AUGI, que teve por objecto um projecto de divisão da coisa comum, o que como vimos, deverá fazer perante o tribunal comum.
Como se refere no Acórdão recorrido:
“É certo que o Autor, no petitório, não se limita a pedir que seja declarada a invalidade da referida deliberação. Ou seja, o Autor enumera, como se de pedidos se tratasse, as várias razões ou argumentos apontados para sustentarem a invalidade da aludida deliberação, pedindo que o tribunal os reconheça e declare. É assim que o Autor pede que sejam reconhecidas como inválidas, “para efeito dos presentes”, as deliberações da Câmara Municipal de ..., de delimitação da AUGI BB, assim como da licença de reconversão dessa AUGI, emitida pela CM..., e o alvará 2/2013, pede que o tribunal declare que “não poderia o dito alvará titular a divisão da coisa comum por acordo de uso da AUGI BB, porque não cumpre os requisitos do art.º 37º nº1 da Lei das AUGI”, pede que seja declarado “que a assembleia de aprovação do projecto de divisão não poderia em qualquer caso ter lugar, porque à data da sua realização não estava ainda titulado o fraccionamento resultante da deliberação de CM… de 15/1/2015”, pede que seja declarado que “a assembleia não podia submeter à divisão os lotes cuja constituição e capacidade construtiva estão dependentes de condição suspensiva ainda não verificada”, pede que seja declarado que “são nulos o método de votação adoptados e a composição da assembleia”, pede que seja declarado que “a proposta de divisão apresentada à assembleia é ininteligível e incompleta, não se podendo dela intuir qual o valor dos lotes, qual o quinhão de cada um e os termos da respectiva aquisição e se há lugar a tornas de parte a parte, pelo que a mesma não pode integrar a escritura de declaração de divisão, posto que a comissão de administração está inibida de completar essas omissões sob pena de excesso de representação”, pede que seja declarado que “desconhecendo-se embora se os presentes na assembleia, mau grado a sua composição inicial ser nula, poderiam ainda assim cumprir o quorum legal (maioria absoluta do capital), que a votação publicada no extracto da acta de doc. 2 (maioria absoluta dos presentes), não é susceptível de sustentar a aprovação daquela proposta”, pede que seja declarado que “a publicação de doc. 2 é inválida porquanto, não podendo a declaração de divisão em AUGI ser outorgada por documento particular autenticado, a mesma não indica o cartório notarial onde vai ter lugar a sua realização, tudo com as legais consequências.”
Em suma, no petitório o A. reitera os fundamentos que apresentara para lograr a invalidação da dita deliberação, apresentando como múltiplo aquilo que é, afinal, um único pedido: a anulação de uma deliberação, embora com múltiplos fundamentos. O petitório deve ser adequadamente interpretado, não devendo lobrigar-se cumulação de pedidos onde há, como se viu, um único pedido, assente numa multiplicidade de razões ou fundamentos.
De entre os fundamentos apresentados para sustentar a anulação da dita deliberação, alguns, os iniciais, abordam matéria que é da competência dos tribunais administrativos: a invalidade das deliberações da Câmara Municipal do ... que aprovaram a operação de loteamento, e bem assim o alvará de loteamento, em que se baseou a deliberação ora impugnada. Com efeito, compete aos tribunais administrativos apreciar a validade de atuações de entidades públicas (como as autarquias locais) ocorridas no exercício das suas atribuições de natureza pública e praticadas à luz de normas de direito público (art.º 21 2.º n.º 3 da CRP, art.º 1.º n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF – aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, com as alterações publicitadas, excluindo-se as introduzidas pelo Dec-Lei n.º 214-G/2015, de 02.10, que não vigorava à data da instauração desta ação, art.º 4.º do ETAF, maxime alíneas a), b) e c); art.º 2.º, n.º 2, alínea d) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).” (destaque e sublinhado nosso)
Concorda-se que, para ajuizar da legalidade da deliberação impugnada, o Autor sustenta a ilegalidade actos administrativos praticados pela Câmara Municipal do ..., actos cuja conformidade com a lei seriam sindicáveis na jurisdição administrativa.
Não é defeso ao demandante, que pretende ver apreciada determinada questão da competência dos tribunais comuns, invocar fundamentos que se relacionam com a competência de outros tribunais.
Diferente é saber se, quando essoutros fundamentos são invocados nos tribunais comuns, como no caso, como se atribui essa competência. A resposta deve ser encontrada no art. 92º do Código de Processo Civil que regula as questões prejudiciais e no art. 91º que versa sobre a competência do tribunal em relação a questões incidentais.
“É questão prejudicial toda aquela cuja resolução constitua pressuposto necessário da decisão de mérito, quer esta necessidade resulte da configuração da causa de pedir, quer da arguição ou existência duma excepção, perenptória ou dilatória, quer ainda do objecto de incidentes em correlação lógica com o objecto do processo, e seja mais ou menos direta a relação que ocorra entre essa questão e a pretensão ou o thema decidendum (Lebre de Freitas, Introdução, nºII, 5,2) – “Código de Processo Civil Anotado” – Volume 1º – 3ª edição – de Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, comentário ao art. 92º
O art. 91º estatui:
“1 - O tribunal competente para a ação é também competente para conhecer dos incidentes que nela se levantem e das questões que o réu suscite como meio de defesa.
2 — A decisão das questões e incidentes suscitados não constitui, porém, caso julgado fora do processo respetivo, exceto se alguma das partes requerer o julgamento com essa amplitude e o tribunal for competente do ponto de vista internacional e em razão da matéria e da hierarquia.”
Lebre de Freitas obra citada, pág. 178 refere – “Os incidentes (art. 292º) são procedimentos anómalos, isto é, sequência de atos que exorbitam da tramitação normal do processo e têm, por isso, carácter eventual, visando a resolução de determinadas questões que, embora sempre de algum modo relacionadas com o objeto do processo, não fazem parte tal como ele é inicialmente desenhado pelas partes (Castro Mendes, Limites objetivos cit., p. 198, e Lebre de Freitas, Introdução cit., n.ºs 1.2.1 e II.5 (4)).”
O Autor pretende impugnar uma deliberação tomada pela assembleia de proprietários e comproprietários da AUGI mas, na economia do seu extenso petitório, não dissociou essa questão do pedido de declaração de invalidade de actos de natureza administrativa, a saber: - invalidade de deliberação camarária de delimitação da AUGI;
- invalidade da licença de reconversão e do alvará de loteamento.
Estes actos são imputados à Câmara Municipal do ..., sendo, inquestionavelmente, actos administrativos[3].
A apreciação da impugnação e do seu processo deliberativo supõe, que os actos deliberados pela assembleia de proprietários e comproprietários do AUGI que se relacionam com actos administrativos, não estejam feridos de ilegalidade. Ou seja, a montante da questão final do pedido formulado pelo Autor existem questões que o condicionam e que são, incontroversamente, de natureza administrativa entre elas intercedendo uma ligação incindível de prejudicialidade, avultando em termos de indeclinável apreciação, saber da invalidade das deliberações da CM… de delimitação da AUGI BB, e o respectivo alvará nº 2/2013 de 27 de Setembro. De notar que o Autor, de modo inequívoco, pretendeu que a apreciação de tais questões valesse apenas na acção que intentou – nº2 do art. 91º do Código de Processo Civil.
As referidas questões não têm, na lógica do pedido e da construção da causa de pedir, natureza secundária ou ultrapassável para conhecimento do bem ou mal fundado da sua pretensão impugnatória da deliberação invalidanda, antes se perfilam como questões incidentais de natureza administrativa que cabem na competência do tribunal da acção, nos termos do art. 91º, nº1, do diploma adjectivo, sendo que a apreciação e o julgamento que delas for feito não constituirá caso julgado senão na acção.
As questões prejudiciais podem ser levantadas pelo Autor podendo até ser apreciadas oficiosamente, como decorre do art.573º, nº2, in fine, do Código de Processo Civil.
Existe, pois, uma questão prejudicial de natureza administrativa que tem de ser enfrentada nos termos do art. 92º do Código de Processo Civil.
Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, na obra citada, pág. 184, indicam os dois caminhos que o juiz pode trilhar: “Verificada a questão prejudicial, o juiz pode prosseguir na apreciação e no julgamento da ação, decidindo-a previamente ele próprio, ou, em alternativa sobrestar na decisão até ao seu julgamento pelo tribunal competente.
Trata-se uma faculdade que a lei confere ao juiz e que este pode exercer oficiosamente, independentemente, pois, de requerimento das partes. Embora seja sindicável quanto à verificação dos pressupostos da prejudicialidade, a decisão do juiz de, uma vez constatada a relação de dependência entre o objeto da ação e o da questão da competência do tribunal criminal ou administrativo, suspender ou não o processo traduz o uso legal de um poder discricionário, sendo por isso nesta parte insuscetível de recurso, nos termos do art. 630-1 (Castro Mendes, Recursos, cit., ps. 42-43; Armindo Ribeiro Mendes, Recursos cit, p. 156; cf. Ac. Supremo Tribunal de Justiça, de 12.1.94, Carlindo Mota e Costa, CJ, 1994, I, p. 33).
Embora a expressão “sobrestar na decisão” sugira que o processo deve prosseguir, só sendo suspenso no momento prévio ao proferimento da decisão este entendimento literal não é de perfilhar. Por um lado, pode o juiz usar esta faculdade em qualquer momento do processo. Por outro lado, constatada a situação, os termos do processo ganham em ser suspensos de imediato, proporcionando-se logo, se essa for a opção judicial, a tomada da decisão prejudicial pelo tribunal competente. De qualquer modo, o momento processual mais adequado para o efeito é o do despacho pré-saneador (art. 590-2), até porque, como refere Alberto dos Reis, “a decisão da questão prejudicial pode habilitar o tribunal civil a conhecer imediatamente do mérito da ação e a pôr termo à causa no despacho saneador” (Comentário cit., l, p. 289).
Mas, a não fazê-lo então, pode o juiz exercer essa faculdade em qualquer momento da causa, enquanto, obviamente, não ocorrer o julgamento da matéria de facto ou de direito relevante para a sua apreciação (Varela-Bezerra-Nora, Manual cit., p. 222 (2)).
Ordenada a suspensão, o processo aguarda que o tribunal competente se pronuncie definitivamente sobre a questão prejudicial. Mesmo interposto recurso de decisão proferida pelo tribunal competente de 1ª instância, há que aguardar pelo julgamento do recurso, ainda que este tenha efeito meramente devolutivo (Alberto dos Reis, Comentário cit., I, p. 288).
A suspensão que tenha sido decretada ficará, porém, sem efeito se a ação penal ou administrativa não for instaurada no prazo de um mês a contar do decretamento da suspensão ou se o respetivo processo estiver parado durante mesmo período de tempo por negligência das partes, caso em que a questão prejudicial é decidida pelo juiz da ação.”
O Acórdão recorrido sentenciou no sentido da competência material do tribunal da causa, para o conhecimento da acção, sem embargo do regime jurídico que o julgador pode adoptar no que concerne ao conhecimento da questão prejudicial, seguindo a melhor doutrina, pelo que não merece censura.
