0562/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A LADA, aprovada pela Lei n.º 46/2007, de 26 de Agosto, é aplicável às empresas públicas, de acordo com um conceito amplo de actividade administrativa, em sentido material, que, salvo as restrições legais, não se restringe aos actos de gestão pública e abrange todos os seus actos.

II- A restrição estabelecida no n.º 6 do seu artigo 6.º, relativa a segredos sobre a vida interna dessas empresas, não se aplica aos institutos públicos.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1. RELATÓRIO

1.1. O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA interpôs recurso de revista, nos termos artigo 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul que confirmou a decisão do TAF de Lisboa que ordenou a intimação do ora recorrente a facultar à Requerente, FEDERAÇÃO DE SINDICATOS DOS TRABALHADORES DO MAR – FERMAR, ora recorrida, a fotocópia integral do Relatório da Inspecção-Geral das Finanças consubstanciado na Informação nº 1091/2009, processo nº 2009/9/E5/793, de 05.08.09.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1ª In casu verificam-se os pressupostos de admissão de recurso de revista previstos no art. 150º., do CPTA, consequentemente o presente recurso de revista deve ser admitido pelo douto Tribunal.

2ª A questão em debate do direito de informação, dada a especificidade do documento a cujo acesso a Requerente reclama, assume pela sua relevância jurídica importância fundamental, bem como a revista se mostra claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

3ª Com efeito, a revista deve ser admitida para apreciação da questão do direito de informação que no caso concreto tem subjacente a dificuldade intrínseca da operação exegética de interpretação do regime legal do direito de informação não procedimental e seu reflexo sobre casos futuros, que passa pela ponderação jurídica do regime do direito de informação, segundo os princípios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade que baliza, por um lado, o interesse de salvaguarda da vida interna das outras 5 entidades auditadas e o interesse público de actividade inspectiva de auditoria e, por outro, o interesse no acesso à informação da Recorrida, ponderação que se impõe efectuar em sede de revista.

4ª Bem como, aplicação do regime do direito de informação não procedimental previsto no art. 268.º/2 da CRP, no art. 65.º do CPA e nos arts. 5º e 6º da Lei 46/07, de 24.08, ao caso em debate suscita uma importante divergência jurídica de interpretação de normas legais aplicáveis, designadamente, do sentido normativo da excepção de restrição ao direito de informação prevista no n.º 6, do art. 6.º, da LADA, que se impõe dirimir em sede de revista.

5ª Por Acórdão de 20.05.2010, ao abrigo do disposto no art. 268.º/2 da CRP, no art. 65.º do CPA e no art. 5.º da Lei n.º 46/07, o Tribunal a quo entendeu que deverá prevalecer, no caso concreto, o direito à informação, concluindo por negar provimento ao recurso e confirmação da sentença recorrida proferida em a instância que concedeu provimento à pretensão deduzida pela Requerente e intimou a Autoridade Requerida, para no prazo de dez dias, facultar à Requerente, fotocópia integral do relatório da Inspecção Geral de Finanças, consubstanciado na Informação n.º 1091/2009, procº. 2009/9/E5/793, de 05.08.2009 e dos seus anexos.

6ª O Recorrente não se pode conformar com o acórdão recorrido, pois ao abrigo do direito de informação não procedimental de acesso aos arquivos e registos administrativos, não assiste mais nenhum direito de acesso a informação à Recorrida, além da documentação que já lhe foi fornecida relativamente ao IPTM.

7ª Assim, andou mal o Douto Tribunal ao ter decidido como decidiu, incorrendo o acórdão sob censura em vício de lei por errada interpretação e aplicação de lei substantiva, ou seja, do disposto no art. 268.º/2 da CRP, no art. 65.º do CPA e nos arts. 5º e 6.° da Lei n.° 46/07, de 24.08 e violação dos princípios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade na ponderação dos interesses em causa.

8ª Dado que, como consta da factualidade assente, a Administração já prestou à Recorrida os elementos relativos ao IPTM constantes na Informação n.º 1091/2009 e seus anexos.

9ª Nos termos do regime geral do acesso aos arquivos e registos administrativos regulado no art. 268.º/2 da CRP, no art. 65º. do CPA e arts. 5º. e 6º da LADA, a regra geral é a do livre acesso à informação mas são admitidas excepções, devendo o acesso ser recusado quando a divulgação puder prejudicar a protecção do interesse público ou da vida privada e da integridade do indivíduo ou das Instituições.

10ª Impõe-se assim a recusa do acesso a documento cuja divulgação possa prejudicar a protecção de interesses de pessoas ou Instituições, o que sucede in casu, onde estão em causa a vida interna de 5 entidades auditadas e objectivos de actividade inspectiva de auditoria e cumprimento de recomendações, (vide in fine n.º 2 do art. 268.º da CRP; 2.ª parte do art. 65.º do CPA e art. 6.º/6 da LADA).

11ª Segundo uma ponderação à luz do princípio da proporcionalidade, da adequação e da necessidade que baliza o interesse de salvaguarda da vida interna das outras 5 entidades auditadas, o interesse público de actividade inspectiva de auditoria e o interesse no acesso à informação da Recorrida, a Administração já facultou os elementos que poderiam eventualmente interessar à Recorrida, ou seja, a informação relativa ao IPTM, cujo interesse já se encontra assim protegido com a informação disponibilizada, devendo ser negado o acesso à totalidade da Informação n.º 1091/2009 e seus anexos.

12ª Visto que os restantes elementos são alheios à mesma, respeitando única e exclusivamente à vida interna de terceiros, as outras 5 entidades auditadas e a Recorrida não logrou provar interesse directo, pessoal e suficientemente relevante no acesso à informação pretendida que mereça ser atendido, nem está autorizada no acesso.

13ª Efectivamente, a Informação n.º 1091/2009 faz um ponto de situação do grau de cumprimento das recomendações formuladas pela IGF, no âmbito de auditorias realizadas ao sistema remuneratório a 6 Institutos Públicos, com contrato individual de trabalho, entre os quais o IPTM, incidindo assim sobre matéria da vida interna das entidades auditadas.

14ª Designadamente versando sobre o grau de cumprimento das recomendações por cada uma delas e referindo-se aos seus dirigentes e trabalhadores e existindo inclusive uma situação de referência a matéria disciplinar e de inquérito.

15ª Os restantes elementos constantes da Informação n.º 1091/2009 referente à vida interna das outras 5 entidades auditadas em nada respeitam ou interessam à Recorrida e ao IPTM e seus trabalhadores, consequentemente em nada podem contribuir para a alegada defesa dos seus hipotéticos direitos nem para a compreensão da informação respeitante ao IPTM já disponibilizada.

16ª A Informação n.º 1091/2009 constitui um documento interno da Administração, no qual se apura o grau de cumprimento de recomendações efectuadas às entidades auditadas, consequentemente não pode ser impugnado junto dos Tribunais por terceiros por falta de interesse em agir, designadamente pela Recorrida ou os seus associados.

17ª A disponibilização à Recorrida de extractos da Informação n.º 1091//2009 e dos seus anexos, respeitantes ao IPTM e seus trabalhadores, são claramente suficientes para aceder às razões de facto e de direito da fundamentação da informação e respectivo sentido da decisão referente ao IPTM, a saber: a) Pontos 1. (excepto alusão aos 5 Institutos Públicos diferentes do IPTM), 2., 4., 5. e 6. (apenas extractos referentes ao IPTM) da Informação n.º 1091/2009 e b) Anexos II (apenas a resposta do IPTM); III (apenas análise da resposta do IPTM) e IV (somente recomendações efectuadas ao Conselho Directivo do IPTM).

18ª Pois permitem à Recorrida, incontestavelmente, conhecer, analisar e interpretar devidamente toda a informação respeitante ao IPTM e seus trabalhadores, ficando a saber relativamente ao respectivo IPTM: objectivo da auditoria; principais conclusões da acção; principais recomendações formuladas, o grau de cumprimento das respectivas recomendações e propostas, os fundamentos de facto e de direito, no âmbito de auditoria realizada ao sistema remuneratório do IPTM, para e em salvaguarda dos alegados hipotéticos direitos fundamentais dos trabalhadores.

19ª Nas auditorias e recomendações, o apuramento do grau de cumprimento das respectivas recomendações afere-se de per si e perante cada realidade apresentada por cada entidade auditada, face ao regime legal aplicável, e quem legalmente exerceu o contraditório e prestou as informações sobre as medidas e decisões adoptadas na sequência da intervenção dos serviços de inspecção, foram as entidades auditadas, (vide arts. 12.º e 15.º/6 do DL n.º 276/07, de 31.07).

20ª A Recorrida não tem qualquer interesse directo e legítimo suficientemente relevante no acesso à informação sobre terceiros relativa à vida interna das outras 5 entidades auditadas e respectivos dirigentes e trabalhadores, nem foi autorizada a aceder à informação, pelo que deve ser negado o acesso a essa informação nos termos do art. 6.º/6 da LADA.

21ª Foi integralmente cumprido o dever legal de informar plasmado no art. 268.º/2 da CRP, no art. 65.º do CPA e no art. 5.º da LADA, nada mais devendo a Administração prestar à Recorrida, consequentemente deve ser revogado o acórdão recorrido e indeferida a intimação requerida.

1.2. A Recorrida, requerente da intimação, contra-alegou, tendo oferecido o merecimento dos autos nos seguintes termos:

“FESMAR – Federação de Sindicatos dos Trabalhadores do Mar, requerente nos autos à margem referenciados, notificada das alegações de recurso interposto pela entidade requerida, vem oferecer o merecimento dos autos.

Não pode deixar de se salientar a obstinação do Ministério das Finanças neste processo, relativamente a um simples relatório da Inspecção-Geral de Finanças, que devia estar, desde há muito tempo, disponível na internet.”

1.3. A revista foi admitida pela formação estabelecida no artigo 150º, n.º 5 do CPTA, por entender que (i) reveste relevância jurídica e social de importância fundamental, por, além do mais, ser susceptível de colocar-se repetidamente, numa matéria relevante, como é, designadamente, o caso do direito de acesso aos documentos administrativos, apurar o sentido normativo da excepção de restrição ao direito de informação prevista no nº 6, do artº. 6º da Lei 46/2007, de 24 de Agosto (LADA), e a respectiva repercussão em situações como a que se configura nos autos (acesso ao conteúdo de um Relatório da I.G.F., respeitante a auditoria levada a cabo por aquela instituição, na parte em que o mesmo se reporta a outros Institutos Públicos além do Instituto Público a que pertencem os trabalhadores cujos interesses são defendidos pela Requerente) e que (ii) a resolução da questão em análise, e nomeadamente a determinação do que deverá entender-se por “empresa”, para o efeito do funcionamento da aludida excepção, e se os Institutos Públicos deverão ser abrangidos pela previsão da mesma, é uma questão de complexidade jurídica bastante para justificar a intervenção deste S.T.A., no âmbito do recurso de revista excepcional.

1.4. O Digníssimo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, que se passa a transcrever:

“Neste recurso de revista pretende-se a revogação do acórdão do T.C.A. Sul que confirmou a decisão do T.A.F. de Lisboa ao ordenar a intimação do Ministério das Finanças e da Administração Pública a facultar à Requerente Federação de Sindicatos dos Trabalhadores do Mar - FERIVIAR, a fotocópia integral do Relatório da Inspecção-Geral de Finanças consubstanciado na informação nº 1091/2009, processo nº 2009/9/E5/793, de 05.08.09.

Em causa está o pedido da Associação Sindical ao Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento para “(…) que lhe fosse enviada fotocópia integral e completa e sem quaisquer partes eliminadas, do Relatório da Inspecção-Geral de Finanças, constituído pela informação nº 1091/2009, Proc. Nº 2009/9/E5/793, da Inspecção-Geral de Finanças, datada de 5 de Agosto de 2009, bem como de todos os seus anexos” (vide artº 1 da p.i.) constituindo esse Relatório “Ponto de situação do grau de cumprimento das recomendações da IGF nas auditorias ao sistema remuneratório em institutos públicos com contrato individual de trabalho” (vide artº 2º da p.i.).

Quer o T.A.F. de Lisboa, quer o T.C.A. Sul entenderam que assistia direito à Requerente em ser informada com cópia integral e completa do aludido Relatório do I.G.F

Nos termos do acórdão que admitiu a revista, pretende-se ver tratada a questão do sentido normativo da excepção de restrição ao direito de informação previsto no artº 6º, nº 6 da LADA - Lei nº 46/07, de 24.08 e ainda a determinação do que deverá entender-se por “empresa” para o efeito do funcionamento da aludida excepção, e se os Institutos Públicos devem ser abrangidos naquela norma.

A questão central reside na apreciação do direito à informação.

A jurisprudência deste Tribunal tem tido um entendimento dominante que abrange um conceito lato do direito de acesso à informação no âmbito do princípio da administração aberta com vista à concretização do princípio da publicidade e imparcialidade (neste sentido vide Ac. do S.T.A. 0896/07, de 17.01.08, entre muitos outros).

O direito à informação encontra-se previsto no artº 268º, nºs 1 e 2 da C.R.P., sendo considerado um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, previstos nos artºs 17º e 18º da Constituição.

Há no entanto que distinguir entre o direito à informação procedimental e não procedimental.

No primeiro caso pressupõe-se a existência de um processo pendente e a existência de um interesse legítimo do destinatário da informação, nos termos dos artºs 268º, nºs 1 e 2, artºs 61º e 12º do C.P.A., e artº 5º da LADA.

Já no direito de informação não procedimental se pressupõe que não haja processo administrativo em curso, por se tratar do direito a acesso aos arquivos e registos da administração e que pode ser exercido por qualquer pessoa não dependendo da invocação de qualquer interesse.

Porém, no caso dos autos, é pacífico que nos encontramos em face de um direito à informação não procedimental, por se tratar do exercício de um direito de acesso aos documentos Sobre a noção de documentos administrativos vide parecer do Ministério Público no TCA. Sul a fls. 121, para o qual remetemos., que compõem o Relatório resultante das auditorias efectuadas ao sistema remuneratório em Institutos Públicos com contrato individual de trabalho efectuado pelo I.G.F

Ora, o diploma que regula o exercício do direito de acesso aos documentos administrativos é a Lei nº 46/07, de 24.08 (LADA) que impõe no artº 6º restrições ao seu exercício.

Por sua vez, o artº 268º, nº 2 da C.R.P. e o artº 65º do C.P.A. estabelecem também os limites que devem ser respeitados, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.

No âmbito da LADA, como já referimos, o artº 6º enumera as restrições ao direito de acesso à informação, designadamente a previsão do seu nº 6 que dispõe: “um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legitimo suficientemente relevante, segundo o princípio da proporcionalidade”.

No caso dos autos, a Requerente pretende saber a totalidade do conteúdo do relatório de modo a que os trabalhadores afectados possam de modo global aperceber-se das razões de facto e de direito da fundamentação da informação com especial relevo no cumprimento dos princípios da igualdade e proporcionalidade (vide sentença do T.C.A. Sul).

Não se vislumbra, em nosso entender, que tal informação contenda com “segredos comerciais, industriais” da empresa, como bem refere o Exmo. Senhor P.G.A. no T.A.C. Sul.

Porém, a questão que também se coloca é a de saber se os Institutos Públicos deverão ser abrangidos pela previsão do artº 6º, nº 6 da LADA.

Segundo Freitas do Amaral “No direito português, há várias espécies de organismos ou entidades que desenvolvem uma administração estadual indirecta ou que pertencem à administração estadual indirecta: trata-se fundamentalmente dos institutos públicos e das empresas públicas, (...).

Por um lado, separamos conceitualmente a figura de instituto público – que tem natureza burocrática e exerce funções de gestão pública –, da figura da empresa pública – que tem natureza empresarial e desempenha uma actividade de gestão privada” (vide Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª Edição - Almedina, fls. 341. No mesmo sentido vide Acórdão do T.C.A. Sul nº 6131/02, de 04.04.2002).

No seguimento de um conceito amplo de direito de acesso à informação estabelecido pela LADA A jurisprudência deste Tribunal tem-se pronunciado sobre a questão do direito de acesso aos documentos a propósito das empresas públicas, quando agem segundo as regras de direito privado para prossecução da sua missão de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade, no sentido, de que a LADA adoptou um critério amplo, segundo o qual, estão indirectamente, a desenvolver uma actividade ou função materialmente administrativa (vide Acs. 493/09, de 30.09.2009 e 965/09, de 06.01.10). não se vê motivo, em nossa opinião, para excluir do âmbito do artº 6º, nº 6 os Institutos Públicos cujo objectivo é prosseguir o interesse público, exercendo funções de gestão pública embora de natureza burocrática.

De qualquer modo, tal como referiu o acórdão do T.C.A., para efeitos do âmbito da aplicação do artº 6º, nº 6 da LADA, tal restrição nunca se aplicaria uma vez que os trabalhadores demonstraram interesses legítimos em conhecer o conteúdo completo e integral do relatório, “...uma vez que nele são feitas recomendações constantes das alíneas e), f), i) e n) do ponto 4, do relatório), que se referem nomeadamente, à cessação do pagamento de parcelas de retribuição mensal dos trabalhadores, ou o responsável pelos trabalhadores, dos valores de algumas parcelas de retribuição mensal” (vide fls. 131 e 132).

Pelo exposto, somos de parecer que deve negar-se provimento à revista, mantendo-se o acórdão do T.C.A. Sul.”

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

O Acórdão recorrido, remetendo para a sentença do TAC de Lisboa, deu por assente a seguinte factualidade:

A- A requerente solicitou ao Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, a prestação de informação mediante entrega de cópia integral do relatório da Inspecção Geral de Finanças, consubstanciada na informação nº 1091/2009, proc. 2009/9/E5/793, datada de 5 de Agosto de 2009, bem como de todos os seus anexos (cfr. docº de fls. 8 e 9 dos autos e admissão de acordo).

B- A entidade requerida prestou a informação relativa ao IPTM – Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, expurgada de todas as partes relativas aos demais institutos (admissão por acordo).

2.2. O DIREITO:

O recorrente questiona a sua intimação para entregar à recorrida a fotocópia integral do Relatório da Inspecção-Geral de Finanças consubstanciado na Informação nº 1091/2009, processo nº 2009/9/E5/793, de 05.08.09, que foi determinada pelo acórdão recorrido, defendendo, em síntese, que tal imposição não lhe podia ser feita, em virtude dos documentos cuja entrega foi ordenada respeitarem a pessoas e instituições diferentes do instituto em que se integravam os trabalhadores representados pela requerente, ora recorrida, e desses trabalhadores não terem qualquer interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante na obtenção desse relatório, tendo esses interesses ficado salvaguardados com a parte do relatório que lhe foi entregue, pelo que considera violado o disposto n.º 2, in fine, do art.º 268.º da CRP, 2.ª parte do artº. 65.º do CPA e os n.ºs 5 e 6 do art.º. 6.º da LADA.

A recorrida, por sua vez, defende o total acerto do acórdão recorrido e a sua consequente confirmação.

Este acórdão intimou o recorrente a entregar o referido relatório completo, por, em síntese, ter considerado que (i) se estava perante documentos administrativos que se não podiam considerar documentos nominativos, (ii) respeitavam a institutos públicos e não a empresas públicas, pelo que (iii) vigorava em relação a eles o princípio do livre direito de acesso, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, que, além disso, (iv) ainda foi demonstrado.

Lembramos que a situação de facto é a seguinte: (i) foi efectuada uma auditoria pela Inspecção-Geral de Finanças a seis institutos públicos, um dos quais, o IPTM, integrava os trabalhadores representados pela requerente da intimação, ora recorrida; (ii) foi elaborado um relatório, que tratou matéria auditada relativamente a todos e cada um deles; (iii) o requerente pediu cópia desse relatório total, tendo-lhe sido entregue apenas o relatório na parte que se referia ao IPTM, expurgado das referências aos outros cinco institutos.

Nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 3, do CPTA, há que aplicar definitivamente a esses factos o regime jurídico adequado.

Não foi questionado e considera-se indiscutível que, tal como consideraram as instâncias: (i) se está no âmbito do direito à informação não procedimental, por já estar concluído o procedimento cujo relatório é pretendido; (ii) todas as (seis) entidades a que se reporta esse relatório são institutos públicos; (iii) os documentos que a requerente, ora recorrida, pretende respeitam a informações relativas ao cumprimento de obrigações legais por parte desses institutos públicos, pelo que são documentos administrativos.

Por isso, assentando nesses pressupostos, sem necessidade de mais considerações quanto a eles, são as seguintes as questões a resolver: (i) se os documentos em causa podem ser classificados como documentos nominativos; (ii) se a restrição prevista no artigo 6.º, n.º 6 da LADA se aplica também aos Institutos Públicos; em caso afirmativo, (iii) o alcance dessa excepção, designadamente se inviabiliza a prestação de informações relativas a institutos diferentes daqueles em que trabalham os requerentes das intimações para fornecimentos de informações àqueles respeitantes.

2.2.1. O direito à informação não procedimental está consagrado no artigo 268º, nº 2, da CRP, artigo 65.º do CPA e artigos 1.º e 5.º da Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto (LADA).

Trata-se de um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, previstos nos artºs 17º e 18º da Constituição, cujo regime está estabelecido em termos amplos, consagrando o princípio do chamado arquivo aberto, que só pode ser restringido na estrita medida do necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos.

A CRP impõe, ela própria, expressamente algumas restrições (artigo 268.º, n.º 2), o mesmo fazendo o CPA (artigo 65.º, n.º 1), que remete a regulamentação do acesso aos arquivos e registos para diploma próprio (artigo 65.º, n.º 2), no qual não é ilegítimo, como vem decidindo o Tribunal Constitucional, estabelecer outras restrições, posto que relativas a direitos ou interesses constitucionalmente tutelados e na estrita medida em que se mostrarem necessárias para a salvaguarda destes (cfr., entre outros, os acórdãos n.ºs 254/99, 335/99, 384/99, 385/99 e 386/99, referenciados no acórdão recorrido).

Esse diploma é a LADA, à qual se referirão futuras citações sem qualquer menção, que, depois de consagrar uma ampla possibilidade de acesso no seu artigo 5.º, segundo a qual “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, reprodução e informação sobre a sua existência e conteúdo”, estabeleceu algumas restrições no seu artigo 6.º.

Dessas restrições apenas as consagradas nos n.ºs 5 e 6 podem ter aplicação no caso sub judice. Diz o n.º 5 – “Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.” Por sua vez, o artigo 3.º da mesma lei define «documento nominativo» como “o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada” [n.º 1, alínea b)].

Ora, não existe nos autos qualquer elemento que aponte para a existência, no relatório em causa, de qualquer apreciação, juízo de valor ou informação sobre a vida privada de qualquer pessoa singular, antes resultando claramente que as apreciações existentes se reportam ao grau de cumprimento das recomendações efectuadas às entidades auditadas (cfr., especialmente as conclusões 10.ª, 12.ª, 14.ª, 15.ª, 16.ª e 20.ª das alegações do recorrente), pelo que consubstanciam informações funcionais, porque referentes ao exercício de funções públicas e não à reserva da intimidade da vida privada dos dirigentes ou trabalhadores dos institutos em causa.

Não podem, assim, esses documentos ser classificados como documentos nominativos, como bem decidiu o acórdão recorrido. O que o recorrente verdadeiramente até nem questiona, pois que, não obstante referir que nos documentos negados se faz referência aos dirigentes e trabalhadores de outros institutos, existindo mesmo uma situação de referência a matéria disciplinar e de inquérito, o que acentua e faz relevar é apenas que, por esses documentos dizerem respeito à vida interna dos outros cinco institutos objecto de auditoria – são estes as “outras pessoas” a que, no fundo, se refere (cfr., especialmente as referidas conclusões 10.ª, 12.ª, 14.ª, 15.ª, 16.ª e 20.ª das suas alegações), a requerente necessitava, para a eles aceder, de autorização desses institutos, que não obteve, ou de demonstrar um interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante, que não demonstrou.

Não estão, portanto, esses documentos a coberto da restrição imposta pelo analisado preceito.

2.2.2. O n.º 6 do artigo 6.º estatui que “Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.

O recorrente defende que, in casu, a informação recusada se reportava a matéria da vida interna de outros institutos e que os trabalhadores representados pela requerente não demonstraram qualquer interesse suficientemente relevante para a obterem.

Sem o dizer expressamente, defende que tal restrição, que literalmente apenas se reporta a empresas, se aplica também aos institutos públicos, constituindo esta questão um dos fundamentos para a admissão da revista, como já foi referido.

Impõe-se, por isso, apurar qual foi o pensamento do legislador, que, não podendo deixar de ter um mínimo de correspondência verbal, ainda que perfeitamente expresso, há-de ser encontrado tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas de tempo em que é aplicada (artigo 9.º do C. Civil).

Apreciando.

Os institutos públicos são pessoas colectivas que, juntamente com as empresas públicas, integram a chamada administração indirecta do Estado (cfr. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª edição, pág. 341 e seguintes).

Revendo a primeira posição do curso, de 1986, em que considerava essa administração constituída pelos institutos públicos (integrados pelos serviços personalizados, fundações públicas, estabelecimentos públicos e empresas públicas) e pelas associações públicas (1.ª edição, pág. 320 e seguintes), este Autor (na 2.ª edição) propôs um quadro diferente, no qual relegou as associações públicas para a administração autónoma e considerou a administração indirecta constituída pelos institutos públicos – que têm natureza burocrática e exercem funções de gestão pública – e as empresas públicas – que têm natureza empresarial e desempenham uma actividade de gestão privada, integrando aqueles no sector público administrativo (SPA) e estas no sector público empresarial (SPE).

No direito português, os institutos públicos não são regulados por nenhuma lei genérica ou código que de forma sistemática e unitária estabeleça o seu estatuto jurídico, que, por isso, tem de ser extraído, por indução, dos numerosos diplomas legais que se lhes referem (autor e obra citados, 1.ª edição, pág. 319).

O regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas (SPE) está consagrado no DL n.º 558/99, de 17/12, que conceptualiza as empresas públicas no seu artigo 3.º e que, como refere Pedro Costa Gonçalves, no artigo “O direito de acesso à informação detida por empresas do sector público”, publicado in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 81, pág. 3-11), “podem surgir com um formato societário, apresentando-se como sociedades constituídas nos termos da lei comercial, mas também com um formato institucional ou associativo específico do direito público, hipótese em que adoptam a forma de entidade pública empresarial (…)”.

A LADA estabeleceu que a sua disciplina se aplicava aos órgãos do institutos públicos e das associações e fundações públicas [artigo 3.º, n.º 1, alínea c)] e aos órgãos das empresas públicas [alínea d) do mesmo preceito].

Discutia-se, sobretudo na versão da anterior LADA, se o acesso à informação nas empresas públicas se limitava às situações em que estas exerciam poderes de autoridade ou também abrangia situações em que actuavam em situação de paridade com empresas verdadeiramente privadas.

Com a publicação da lei em vigor, generalizou-se esta última posição, que era a posição da CADA já no domínio da anterior lei, ou seja, a de que toda a actividade das empresas públicas e não só a desenvolvida com poderes de autoridade devia estar submetido ao regime jurídico do acesso aos documentos administrativos.

Neste sentido se tem orientando a nossa jurisprudência. Cfr., por todos, o acórdão deste STA de 8/7/2009, recurso n.º 451/09, que, depois de fazer uma desenvolvida resenha sobre a evolução conceptual da figura das empresas públicas e sobre o seu regime, bem como sobre o campo de aplicação das leis de acesso aos documentos administrativos que se sucederam (Leis n.ºs 65/93, de 26 de Agosto e 46/2007, de 24 de Agosto, com as várias alterações que lhes foram introduzidas), no qual abundam expressivas e significativas citações jurisprudenciais e doutrinais, concluiu do seguinte modo: “ (…) Pois bem. Conhecedor desta problemática, das opiniões divergentes e dos argumentos de cada uma das teses, o que fez o legislador? Como se vê, comparando os textos supra citados, optou por consagrar, integralmente, no art. 3º/1 da lei nova, a redacção proposta pela CADA.

Temos, assim, na história da lei, um sinal inequívoco de que o legislador, para efeitos de aplicação do novo diploma, adoptou o critério amplo subjacente à posição da CADA segundo o qual as empresas públicas, mesmo quando agem segundo as regras do direito privado (art. 7º/1 do DL 558/99 de 17.12), para prossecução da sua missão de “contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público e para obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade” (art. 4º DL 558/99) estão, indirectamente, a desenvolver uma actividade ou função materialmente administrativa e, por consequência, quis que a lei nova fosse aplicável a toda a sua actividade (paritária e/ou autoritária, de gestão privada e/ou de gestão pública).

Este é, pois, a nosso ver, o sentido prevalente da lei. Tem correspondência verbal no texto e é o que se colhe do pensamento legislativo.”

Posteriormente a este aresto, cfr. ainda o acórdão do STA de 6/1/2010, recurso n.º 965/09.

Pedro Costa Gonçalves, no citado artigo, em que comenta, entre outros que cita, estes dois acórdãos, refere que a actual LADA apresenta um perfil institucional ou orgânico das empresas públicas [e não funcional como sucede em relação às “outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos”], referidas na alínea g) do artigo 4.º, n.º 1, dizendo, na nota 21 desse artigo, que “a LADA dispensa e desconsidera a qualificação das empresas do sector público como organismos de direito público; ao contrário de outras leis, que se aplicam a empresas do sector público apenas na medida em que elas preenchem os elementos do conceito de organismo de direito público (vg Código dos Contratos Públicos), a lei em questão indica explicitamente que as empresas públicas e do sector empresarial estão sob a sua alçada.” Considerando ainda, na pág. 10, que, sendo esse regime um desvio à reclamada igualização ao regime aplicável às empresas concorrentes, esse desvio se justifica pelo facto “de se tratar de empresas que mesmo actuando em ambiente de mercado – e nem sempre este é o caso –, não são como as outras (do sector privado), pois pertencem aos poderes públicos e desenvolvem uma acção que é acção pública, que se funda numa competência e não na liberdade.”

Temos, assim, que empresas públicas e institutos públicos estão em situação de igualdade quanto ao dever geral de permitir o acesso aos seus documentos administrativos, o que, segundo o mesmo Autor, “parece revelar-se coerente com a situação institucional de tais empresas enquanto entidades vinculadas pelos direitos fundamentais (nos mesmos termos das entidades públicas)” – fls 11.

A razão de ser do preceito é, assim, o facto de as empresas desenvolverem uma actividade pública.

Mas, esta igualização entre institutos e empresas públicas, apesar de justificada pelas razões apontadas, não deixa de ser um desvio em relação à reclamada igualização do regime das empresa públicas ao regime aplicável às empresas concorrentes, o que leva o Autor a defender, na nota 27, que as empresas, quando estiver em causa informações sobre a sua vida interna, não têm o dever de a prestar, “(…a empresa …) tem mesmo o direito a recusar o acesso, tendo o requerente o ónus de demonstrar em tribunal, de acordo com um critério de proporcionalidade, que o seu interesse em aceder à informação requerida é superior ao interesse, também protegido da empresa não o revelar. Ao tribunal cabe efectuar esta ponderação e decidir qual dos interesses legítimos e protegidos que sacrifica: o da empresa ou o do requerente.”

E, continuando, escreve “Contudo, partindo da regra da sujeição ao dever de informação, mostra-se essencial que a jurisprudência continue a ponderar, de forma cuidadosa, as restrições legais ao direito de acesso. De outro modo, as empresas do sector público ver-se-iam colocadas numa situação de discriminação e de efectiva desigualdade diante de operadores económicos concorrentes, que poderiam servir-se de informação pública, não apenas para fins privados, mas mesmo para competir com entidades do sector público”.

Subjacente à sua posição estão, claramente, razões de concorrência.

E foram essas razões de concorrência que, seguramente, ditaram também a restrição imposta pelo legislador, com a qual visou não desproteger desproporcionadamente as empresas públicas em relação às suas concorrentes privadas.

Ora, razões de concorrência não se sentem nos institutos públicos, nos quais também não haverá segredos, tendo em conta a natureza da sua actividade, estritamente pública e de natureza burocrática.

O que significa que as razões que levaram a estabelecer a restrição em causa para as empresas públicas se não verificam em relação institutos públicos. A este argumento racional, que é decisivo, acresce que, como foi referido, a história da lei mostra que a actual lei consagrou um critério amplo de acesso aos documentos das empresas públicas, que não era pacífico no regime da lei anterior, sendo perfeitamente justificada a restrição imposta relativamente a elas. Restrição que, enquanto tal, deve ser interpretada restritivamente, como considerou o acórdão recorrido, tendo em conta que o regime geral é o do livre acesso.

E, assim, sendo este o entendimento que até melhor acolhimento merece na letra da lei, pois que se o legislador pretendesse englobar outras instituições públicas devia dizê-lo, bastando, para o efeito, acrescentar a expressão entes públicos, consideramos que o sentido prevalente do preceito é o de que apenas respeita às empresa públicas, não se podendo, por isso, estender a sua disciplina aos institutos públicos.

Nos termos do disposto no artigo 5.º da LADA, a requerente tinha direito à informação que solicitou, pois que tal direito está atribuído a “todos”, ou seja, a qualquer pessoa, que não está obrigada a demonstrar um interesse directo, pessoal e legítimo na sua obtenção, contrariamente ao que acontece na informação procedimental.

Sendo certo que, conforme também, ex abundanti, decidiu o acórdão recorrido, a requerente demonstrou esse interesse, “ao alegar que os seus trabalhadores têm interesse em conhecer o conteúdo completo e integral do Relatório, “uma vez que nele são feitas recomendações (constantes das alíneas e), f) e n) do Ponto 4, do relatório), que se referem, nomeadamente, a cessação do pagamento de parcelas da retribuição mensal dos trabalhadores, ou a reposição pelos trabalhadores, dos valores de algumas parcelas da retribuição mensal (cfr. arts, 10º e 11° do r.i, e arts. 5° a 7° do reqto de fls. 64 /67)”, do qual podem resultar elementos para poder discutir a própria situação dos seus associados relativamente a essas matérias.

Pelo que, também nesta parte nenhuma censura merece o acórdão recorrido.

2.2.3. De todo o exposto resulta que: i) improcedem todas as conclusões das alegações do recorrente; ii) os documentos que as instâncias intimaram o recorrente a facultar à recorrida são documentos administrativos; iii) não se verifica, in casu, nenhuma das restrições estabelecidas no artigo 6.º, designadamente as estabelecidas nos seus n.ºs 5 e 6 (as dos restantes números estão totalmente fora de causa), pois que não se trata de documentos nominativos nem de documentos relativos a segredo da vida interna de empresas, na medida em que esses documentos dizem respeito a institutos públicos e não a empresas e a excepção estabelecida no n.º 6 só as empresas abrange; v) a regra, na informação não procedimental, como é o caso, é o do livre acesso aos documentos administrativos, designadamente dos institutos públicos, de todas as pessoas, sem necessidade de demonstração de interesse directo, pessoal e legítimo na obtenção desse documentos, que, in casu, até foi demonstrado; vi) verificam-se, assim, todos os pressupostos para que o recorrente preste à requerente, ora recorrida, a informação por ela solicitada e a que foi intimada.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento à revista e em manter a intimação ordenada pelas instâncias.

Custas pelo recorrente [cfr. artigo 12.º, n.º 1, alínea b) do RCP].

Lisboa, 21 de Setembro de 2010. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Américo Joaquim Pires Esteves.