IRELATÓRIO
A..., Lda., com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, da deliberação do Conselho de Administração do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), proferida no âmbito do Sistema de Incentivos de Base Regional (contrato 368/89), que lhe foi notificada pelo ofício nº000186 da Direcção Regional do Centro do IAPMEI, do seguinte teor: « Vimos pela presente comunicar a V. Exª. que o Conselho de Administração deste Instituto decidiu não dar provimento à reclamação apresentada. Deste modo, deverão proceder à reposição do incentivo processado em excesso, no montante de 4052 contos, no prazo de 15 dias. O incumprimento do disposto anteriormente implica o accionamento da garantia bancária nº49022 emitida pela UBP, no valor de 14.076 contos».
Alega, para o efeito, que não apresentou qualquer reclamação ao Conselho de Administração do IAPMEI, pelo que o acto administrativo é inexistente por falta de objecto.
Presume que o recorrido considerou uma reclamação, a carta que lhe enviou em 27.12.94, dando-lhe conhecimento de um requerimento que fizera ao Ministro da Tutela, no âmbito do Sistema de Incentivos de Base Regional (contrato nº368/89).
Mas como a entidade tutelada nunca poderia decidir sobre um requerimento dirigido à entidade tutelar (artº1º do DL 387/88, de 25.10 e artº202, d) da CRP), sempre se teria de concluir pela nulidade do acto (artº133, 2, b) do CPA).
Inexistente ou nulo, o acto recorrido não produz quaisquer efeitos, logo não há qualquer obrigação de repor os 4052 contos.
Acresce que o acto recorrido padece de vício de fundamentação, pois dele não constam os fundamentos, de facto e de direito, pelo que sempre seria anulável.
O acto recorrido carece de eficácia, porque o ofício de notificação não identifica correctamente o procedimento administrativo, pois não indica a data do acto recorrido, violando o artº68º, nº1, b) do CPA.
Sob requerimento do recorrente, o juiz a quo ordenou o desentranhamento da resposta e requerimento apresentados pelo IAPMEI, por só o respectivo Conselho de Administração poder intervir no processo e não a pessoa colectiva, mas manteve os documentos apresentados com aqueles, na consideração de que a sua apresentação não é uma faculdade aberta à livre iniciativa da autoridade recorrida, mas antes um cumprimento que decorre da lei – artº46º, nº1 da LPTA.
O recorrente interpôs recurso deste despacho, na parte em que manteve os documentos nos autos.
O juiz a quo veio rejeitar o recurso contencioso, nos termos do artº54º da LPTA, por sentença de 18.04.96 (cf. fls.113 a 117), na consideração de que o acto recorrido não é um acto definitivo, nem é lesivo da esfera jurídica da recorrente, porque é meramente confirmativo de outro anterior, praticado, pela autoridade recorrida em 08.09.92.
O recorrente interpôs recurso desta decisão.
Por acórdão deste Tribunal, proferido em 03.06.97 e relativamente ao recurso da referida sentença, foi decidido julgá-lo procedente, porque, «contrariamente ao entendimento perfilhado na sentença, nada impedir que em sede de recurso da deliberação de 14.02.95 se conheça da aí alegada inexistência ou nulidade daquele outro de 08.09.92, que se pretende confirmado pela primeira.
A inexistência ou nulidade dos actos administrativos podem ser oficiosamente apreciadas a todo o tempo, tanto por via principal como incidental.
Daí que nada impedisse a ora recorrente de alegar a inexistência ou nulidade do acto dito confirmado para afastar a formação do posterior acto confirmativo.
Problema é que esse efeito se verifique.
Também aqui se impõe uma resposta afirmativa.
Na verdade, tanto o acto administrativo inexistente ( inexistência material ou jurídica), como o acto nulo, não chegam juridicamente a produzir quaisquer efeitos ( ainda que os possam ter produzido de facto).
Não resulta, pois, de actos portadores de vícios tão radicais qualquer definição de uma situação concreta, que possa consolidar-se na ordem jurídica na ausência de impugnação.
Nenhuma relação jurídico-administrativa se poderá constituir à sombra de acto inexistente ou nulo.
Daí que as razões justificativas que têm sido apresentadas para a figura do acto confirmativo – o princípio do consentimento presumido ou da aceitação do primeiro acto pelo seu destinatário e o princípio da estabilidade ou segurança jurídicas- não colham quando estamos na presença de actos inexistentes ou nulos.
Resulta, pois, insustentável o entendimento na sentença impugnada de que a provável inexistência ou nulidade do acto dito confirmado é inócua na apreciação do acto confirmativo enquanto tal.
Pois, como se viu, a verificação de tal inexistência ou nulidade fica desde logo excluída à partida a formação no caso concreto de “ acto confirmativo”.
Impunha-se, pois, contrariamente ao decidido na sentença que se ajuizasse primeiro para efeito da procedência ou improcedência da questão prévia suscitada quanto à natureza confirmativa do acto impugnado ( deliberação) de 14.02.95 – se o acto dito confirmado ( deliberação de 08.09.92) é inexistente ou nulo, como defende a recorrente, não valendo naquela primeira matéria ( inexistência) as considerações meramente incidentais que a sentença ora recorrida produziu a esse respeito (cf. fls.115).
Significa isto que, o caminho seguido na sentença, ao passar desde logo a apurar se entre a deliberação de 14.02.95 e a anterior de 08.09.92, se verificavam desde logo os requisitos comummente exigidos para a figura do acto confirmativo, se revela prematuro, já que se impunha, como se viu averiguar da alegada inexistência ou nulidade daquele segundo acto, pois que tal inexistência ou nulidade, a verificar-se porventura, prejudicará necessariamente a procedência da excepção baseada no carácter confirmativo do acto contenciosamente impugnado.» (cf. fls.178 a 186)
Na sequência do referido acórdão, o Mmo. juiz a quo ordenou então diligências que julgou necessárias para o cumprir e, posteriormente, alegações complementares.
O recorrente interpôs recurso do despacho que admitiu o documento de fls.245 e do despacho que ordenou se requisitasse à autoridade recorrida o original da acta documentada a fls.245/7, recursos que foram admitidos.
Por nova sentença de 05.02.99 (cf. fls.293 a 299), o Mmo. juiz a quo, conhecendo previamente da alegada inexistência e nulidade, por usurpação de poder, da deliberação do Conselho de Administração do IAPMEI de 08.09.92, concluiu pela sua improcedência e voltou a rejeitar o recurso contencisoso, por o acto recorrido ser meramente confirmativo do já referido acto anterior da autoridade recorrida, de 08.09.92.
O recorrente interpôs recurso desta nova decisão, o qual foi provido por acórdão deste STA de 26.10.1999, com os seguintes fundamentos:
« Como resulta dos autos foi formalizado um contrato nos termos do qual o IAPMEI concedeu à ora recorrente A... ( promotor), uma comparticipação financeira, tendo em vista o projecto avançado por esta da criação de uma unidade industrial de confecções de senhora e criança, em que estava previsto determinado volume de investimento e a criação de 22 postos de trabalho. Nos termos pactuados o promotor obrigou-se, além do mais, a executar integralmente o projecto e a aceitar a fiscalização do IAPMEI. Finalmente, ficou acordado que o incumprimento imputável ao promotor, das obrigações nos prazos estabelecidos no contrato, permitia a rescisão deste por despacho ministerial. Um tal contrato foi celebrado ao abrigo do disposto no artº11º, nº1 do DL nº15-A/88, de 18,.01, que lhe atribui uma designação própria – contrato de concessão de incentivos – e fixa o respectivo regime jurídico.
Estamos, assim, perante um contrato administrativo nominado (v. Artº9º, nº1 do ETAF e 178º, nº1 do CPA).
Por via do mesmo, a recorrente ficou obrigada à realização do investimento industrial subvencionado, cujo incumprimento a constitui no dever de restituir a prestação atribuída.
Porque tal investimento não foi realizado na íntegra segundo a entidade recorrida, logo em 08.09.92, foi ordenada a reposição do incentivo processado em excesso, no montante de 4502 contos, no prazo de 15 dias.
Trata-se de um acto administrativo, pois que constitui uma estatuição unilateral e autoritária (v. Artº121º do CPA).
Mas poderia a Administração actuar assim?
Os contratos administrativos regem-se pela normatividade específica aplicável, pelos termos do contrato em concreto e pelos princípios gerais dos contratos administrativos.
No caso, o DL nº15-A/88 não prevê a definição autoritária pela Administração da situação em apreço. O mais que diz é que a rescisão do contrato- que não está aqui em causa – pelo não cumprimento das obrigações estabelecidas, importa a restituição da comparticipação concedida.
E o Código do Procedimento Administrativo não confere à Administração poderes que sustentem um acto como o que está em apreciação.
Mas centremos a nossa atenção no artº187º do mencionado diploma.
Dizia este na sua primitiva redacção que:
- “ 1.Salvo disposição legal em contrário, a execução forçada das prestações contratuais em falta só pode ser obtida através dos tribunais administrativos.
- 2.Se, em consequência do não cumprimento das prestações contratuais, o tribunal condenar o co-contratante particular à prestação de um facto ou à entrega de uma coisa certa, pode a Administração, mediante acto administrativo definitivo e executório, promover a execução coerciva da sentença por via administrativa.”
Este nº2 foi suprimido pelo DL nº6/96, de 01.01- e crê-se que o mesmo era susceptível de ser estendido a outro tipo de prestações- , mas isso não deve ser interpretado como consagração de um princípio adverso, ou seja, a possibilidade de a Administração, de um modo geral, decidir por acto administrativo da obrigação de efectivar as prestações.
Deve, sim, entender-se que, por esta forma, se quis preservar as situações em que a lei, de um modo especial ou clausulado do contrato consagram tal prerrogativa (v. A este propósito, o CPA de Esteves de Oliveira e outros, 2ª ed., pg. 852 e segs.)
Mas sendo assim – e uma vez que como já se viu, nem a lei, nem o contrato prevêem aqui esse poder – temos que só por via de acção própria, nos tribunais administrativos, a situação poderá ser definida.
Por isso, houve usurpação de poder por parte da entidade recorrida, quando praticou o acto de 8.9.92, devendo entender-se por tal “ o vício que consiste na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial” ( Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, p.995).
Assim, o acto de 8.9.92 é nulo ( artº133º, nº2, a) do CPA).
E como a confirmatividade supõe, como já se disse, que o acto dito confirmado não padeça de tal vício, não se pode afirmar, no caso, essa relação.
Destarte, o recurso contencioso não podia ser rejeitado com o dito fundamento.» (cf. fls.349 a 358).
Na sequência deste segundo acórdão do STA, foram ordenadas novas alegações complementares, que só o recorrente apresentou, juntos documentos e emitido novo parecer pelo MP.
Por nova sentença de 27.04.2000 ( cf. fls. 391), ora sob recurso, o Mmo. juiz a quo concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto impugnado, por usurpação de poderes, visto se inserir na competência dos tribunais, declarando-o nulo ( artº133º, nº2/a) do CPA)
O Conselho de Administração do IAPMEI interpôs o presente recurso jurisdicional da referida sentença.
Por sua vez, a recorrente pediu esclarecimento e correcção de erro material da sentença ao abrigo dos artºs 669º e 667º do CPC.
Por despacho de 26.05.00, o Mmo. juiz a quo deferiu o requerido e rectificou a sentença, na parte decisória, declarando nulo o acto impugnado, em vez de o anular.
O Conselho de Administração do IAPMEI apresentou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES, após convite:
A recorrente considera que, no essencial, as suas alegações concluem com a indicação resumida, das razões de facto e de direito, pelas quais se pede o provimento do recurso.
Contudo, em resposta ao convite formulado, importa referir as conclusões que se retiram do que se expôs:
A sentença proferida não teve em consideração a alínea e) do artº180º do CPA, nomeadamente não atendeu a que não estava vedado à Administração praticar actos administrativos enquanto decisões unilaterais de autoridade produtoras de efeitos jurídicos no caso concreto.
Ou seja, a sentença proferida violou a previsão do artº18º do CPA.
Como também se demonstrou, não está vedado à Recorrente definir o sentido e o alcance das cláusulas contratuais e o modo como foram ou não cumpridas as obrigações nelas contidas, quando estamos perante uma situação de incumprimento de cláusulas contratuais e seus efeitos e, não propriamente perante a violação de disposições legais- e) do artº180º do CPA e artº18º do DL nº15-A/88, de 18 de Janeiro ( e, ainda, cláusula oitava do contrato nº368/89, celebrado com a recorrida).
Ou seja, estas normas foram desrespeitadas na referida decisão.
Aliás, diga-se que, no âmbito da execução do contrato administrativo a Recorrente goza do poder de aplicar sanções ao contraente particular, seja pela inexecução do contrato, seja pelo atraso na execução, seja por qualquer outra forma de execução imperfeita, só assim se garantindo a prossecução do interesse público – artº4º do CPA e artº226º da CRP.
Também estas normas a decisão recorrida não respeitou.
Acresce que embora o fim do interesse público esteja fixado por lei – a busca de um fim de interesse público é condição positiva de legalidade de acção administrativa – o legislador deixa à Administração a liberdade de eleger os meios adequados para alcançar tal fim- nº2 do artº266º da CRP e artº5º e 6º do CPA.
A previsão destas normas não foi considerada na decisão proferida.
Concluindo, o Conselho de Administração do IAPMEI nunca praticou um acto estranho às suas atribuições, que se insira na competência dos tribunais, viciado de usurpação de poder, como se decidiu na sentença recorrida.
A nulidade aí invocada não se regista, a decisão do Conselho de Administração do IAPMEI, de 14.02.95, deve ser declarada eficaz.
Deste modo, não pode proceder a decisão tomada, por violação do estabelecido nas seguintes disposições: alínea e) do artº180º do CPA; artº4º, 5º e 6º do mesmo diploma; artº18º do DL nº15-A/88, de 18.01 e artº266º da CRP.
Nas suas contra-alegações, o recorrente contencioso, ora recorrido jurisdicional, considera que a recorrente, quer na alegação, quer nas conclusões do recurso, refere-se apenas ao acto de 08.09.92, pretendendo que seja declarado eficaz, porque não houve usurpação de poder. No entanto, não foi a decisão, ora recorrida, que declarou nulo o acto de 08.09.92, mas sim o acórdão de 26.10.00, proferido nos autos, que transitou em julgado. E, assim sendo, a recorrente não ataca a decisão recorrida, mas uma outra decisão, já transitada em julgado. Pelo que requer que o tribunal não conheça do recurso e, caso assim se não entenda, deve ser negado provimento ao recurso.
Notificada a entidade recorrida, ora recorrente, para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada pela recorrente contenciosa, ora recorrida, referiu, em síntese, que sendo comuns os pressupostos a ambas as deliberações e constituindo a segunda o reafirmar da anterior, necessariamente a recorrente tinha de alegar a existência e eficácia da decisão inicialmente tomada, ao reafirmar a validade da segunda.
Notificada nos termos e para efeitos do nº5 do artº690º do CPC, a recorrente contenciosa, ora recorrida, veio de novo referir que o recorrente, nas suas conclusões apenas põe em crise o acto de 08.09.92, ou seja, o fundamento do presente recurso assenta unicamente na defesa da validade do acto de 08.09.92, declarado nulo por douto acórdão deste STA, já transitado em julgado, insistindo que não deve conhecer-se do recurso
O Digno Magistrado do MP junto deste STA, emitiu o seguinte parecer:
« A sentença sob recurso “ anulou” com fundamento em vício de usurpação de poder, a deliberação do Conselho de Administração do IAPMEI, notificada à ora recorrida através do ofício nº000186 da Direcção Regional do Centro do mesmo Instituto, nos termos da qual se ordenou a reposição do incentivo processado em excesso, no montante de 4.052 contos, no prazo de 15 dias.
Como nota prévia à apreciação do mérito do recurso interposto por aquele Conselho de Administração, importa abordar o alegado pela recorrida “ A... Lda., quando pugna pelo não conhecimento do recurso.
Nesse sentido, entende a recorrida que na alegação da recorrente apenas se visa defender a validade duma sua anterior deliberação, datada de 8.9.92, cuja nulidade fora decidida em anterior acórdão de 26.10.99, proferido a fls.349 e seguintes e já transitado em julgado, mas não a deliberação declarada nula na decisão recorrida.
Daí que conclua não ter sido posta em crise essa decisão.
Não cremos que a razão assista à recorrida.
Na verdade, afigura-se-nos que a recorrente desenvolveu na sua alegação uma antítese argumentativa pertinente e eficaz em relação ao entendimento perfilhado na sentença recorrida, cujos fundamentos são aí inquestionavelmente colocados em crise.
É quanto bastará, a nosso ver, para dar-se por impugnada a decisão proferida, irrelevando em tal sede a circunstância da recorrente aludir à anterior deliberação de 8.9.92, o que se compreenderá em face da identidade da sua natureza relativamente à deliberação impugnada.
No tocante à questão de fundo suscitada na alegação da recorrente, louvando-nos na douta fundamentação aduzida no já mencionado acórdão de fls.349 e seguintes, a deliberação impugnada enferma, na verdade, do vício de usurpação de poder.
Com efeito, à recorrente não assistia a prerrogativa de, não optando pela rescisão do contrato, ordenar a reposição do incentivo processado em excesso.
Essa ordem de reposição alicerçou-se tão só na sua convicção de ter ocorrido por parte da ora recorrida incumprimento contratual derivado de não ter sido realizado na íntegra o investimento previsto.
Ora, essa ordem releva da análise de clausulado contratual e visou solucionar um conflito de pretensões jurídicas gerado entre a entidade recorrente e a recorrida, o que traduz exercício de função jurisdicional, para o que havia que lançar mão de acção própria nos tribunais administrativos.»
Colhidos os vistos legais, cumpre conhecer.
IIOS FACTOS
A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:
- 1.Em 07.02.95, foi a recorrente notificada da deliberação do CA do IAPMEI de que devia proceder à reposição do montante de 4052 contos relativos ao incentivo processado em excesso.
- 2.Entre a recorrente e o IAPMEI havia sido celebrado um contrato ao abrigo do sistema de incentivos de base regional-contrato nº368/89.
