0510/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Dos actos dos directores regionais cabe recurso hierárquico necessário para o respectivo secretário regional, para abertura da via contenciosa de impugnação.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

Oportunamente, no Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado do Funchal, A... interpôs recurso contencioso de anulação do acto do DIRECTOR REGIONAL DOS TRANSPORTES TERRESTRES da Região Autónoma da Madeira, datado de 17-10-02, que determinou a sujeição do recorrente a exame para obter a troca de carta de condução estrangeira, imputando ao acto vício de violação de lei.

O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 4-12-01 a ser negado provimento ao recurso.

Foi interposto recurso jurisdicional, formulando, no termo das suas alegações 45 conclusões por que pede a revogação da sentença recorrida.

Neste STA, o EMMP, no seu parecer, suscitou a questão prévia da rejeição do recurso contencioso por o acto recorrido estar sujeito a recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa.

Notificadas as partes do teor de tal parecer, nada foi dito.

O processo correu os vistos legais, vindo os autos à conferência para conhecimento desta questão prévia:

Com interesse para este julgamento, há a considerar a seguinte matéria de facto:

Por despacho de 17-10-00, face a dúvidas sobre a autenticidade de uma carta de condução estrangeira cuja troca foi requerida pelo ora recorrente, e no intuito de confirmação da aptidão do condutor, ordenou que o requerente fosse sujeito a exame de condução.

Deste despacho, foi, em 18-12-00 interposto o presente recurso contencioso de anulação, a que foi negado provimento pela sentença ora recorrida.

Nos termos do preceituado na al. b) do art.110º da LPTA, nos recurso dos tribunais administrativos que conheceram do objecto de recurso contencioso, o STA pode julgar de excepções ou questões prévias de conhecimento oficioso, não decididas com trânsito em julgado.

Ora o tribunal recorrido não se pronunciou sobre a questão da legalidade da interpretação do recurso contencioso, face à norma do art. 25º da LPTA, sendo certo que tal questão é de conhecimento oficioso ante o preceituado no § 4º do art. 57º do RSTA.

Ora e como bem salienta o EMMP, o acto recorrido foi praticado pelo director-regional, ao abrigo de uma competência própria que lhe foi concedida pelo art. 4º respectiva Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional 11/97/M de 12-5.

Conforme o disposto no art. 1º do referido diploma legal em conjugação com o que se dispõe no art. 3º, n.º1 do DRR 4-A/97/M de 12-2, a referida direcção regional depende da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.

Ora e nos termos, ainda das disposições conjugadas dos arts.- 37 e 49ª, al. e) do Estatuto da Região Autónoma da Madeira, o Governo Regional, através do seu presidente e secretários regionais é o órgão superior da administração pública regional, competindo-lhe a orientação, coordenação, direcção e fiscalização dos serviços.

Isto, à semelhança do que acontece, no Governo Central, em relação aos actos dos directores-gerais, teremos que os actos dos directores regionais são praticados no exercício de uma competência própria, mas não reservada ou exclusiva, pelo que não são verticalmente definitivos, carecendo de interposição para o respectivo membro do governo regional de recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa. (Neste sentido, v.g. acs. STA de 27-5-97 - rec. 41508; de 18-11-97 - rec. 38734.)

É que, no nosso sistema jurídico, a regra é a de que a competência própria do subalterno é uma competência separada e não uma competência reservada ou exclusiva, excepto quando exista inequívoca disposição legal em contrário.

Esta solução é a que decorre, em geral do preceituado nos arts. 182º e al. d) do art. 199º da CRP, definindo-se o Governo como órgão superior da administração pública directa do Estado, e a quem compete a direcção dos respectivos serviços.

Este papel, como acima referido, nas regiões autónomas, nos termo do respectivo estatuto é realizado pelo respectivo governo regional em relação aos actos praticado pelo órgãos da administração autonómica.

Conforme a jurisprudência deste STA, quer do TC (De entre muitos outros, cf. acs STA do Pleno de 12-11-97 - rec. 37.294; de 17-12-99 - rec. 45163, ou de 24-11-00 - rec.45.564 e do TC ac. 499/96 de 20-3-96; 9/95, 603/95, 115/96 e 3/97, in DR II série de 23-3-95; de 14-3-96; de 6-5-96 e 3-7-97) este entendimento está em perfeita consonância com a lei fundamental, designadamente o seu art. 268º/4 , desde que a esta exigência, no caso concreto, não onere excessivamente o direito dos cidadãos ao recurso contencioso, o que, na situação dos autos, manifestamente, não acontece.

Pelo exposto, forçosa é a conclusão que a interposição do presente recurso contencioso, sem prévia proposição de recurso hierárquico necessário para o Secretário Regional (aqui, da Economia e Cooperação Exterior) viola o disposto nos arts. 31º e 49º do Estatuto da Região Autónoma da Madeira e art. 25º, n.º1 da LPTA, pelo que se acorda, nos termos preceituado no § 4º do art. 57º do RSTA, em julgar procedente a questão prévia suscitada pelo EMMP, rejeitando-se o recurso contencioso, ficando prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, com 250 euros de taxa de justiça, sendo a procuradoria de metade.

Lisboa, 5 de Dezembro de 2002.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho (vencido conforme voto que junto).

Voto de vencido

Não voto favoravelmente a doutrina do acórdão pelas seguintes razões:

Por ele perpassa a ideia de que a exclusividade apenas classifica a actuação do subalterno. E tal não é verdade. Embora a exclusividade seja característica essencial de um poder decisor num esquema de graus, já não é sinal de dispositividade apenas concedida ao inferior hierárquico. Pode realmente acontecer que também possa ser reconhecida ao chefe. Depende de caso para caso e da norma atributiva de competência e, embora raros, conhecemos exemplos desses.

Aí reside a confusão que vem sendo feita sobre o assunto e em que o STA erradamente, quanto a nós, ultimamente vem insistindo a propósito do carácter definitivo ou não do acto do Director Geral relativamente ao Ministro da respectiva área.

Para nós, definitividade e exclusividade são conceitos distintos.

A exclusividade é sinal de um poder dispositivo para decidir primariamente. A definitividade é a marca da reactividade, da impugnabilidade administrativa e contenciosa da decisão tomada em 1º grau decisor: considerado que a decisão administrativa é definitiva, por ser a única que verdadeiramente e em definitivo compromete a Administração, dela não cabe recurso hierárquico necessário e, antes, é susceptível de impugnação contenciosa imediata.

A exclusividade refere-se, pois, a um feixe substantivo de poderes, e só se compreende no quadro de uma competência funcional e orgânica, enquanto a definitividade, ligada ao aspecto da recorribilidade do acto, tem na sua essência uma marca adjectiva.

Neste contexto, como diz Freitas do Amaral, «não é válida como princípio geral a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos» (in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, pag. 68 e Curso de Direito Administrativo, pag. 645-647).Ou, como refere Guy Braibant, «Não é verdadeira a ideia de quem pode o mais pode o menos» (in Le Droit Administratif, pag. 238).

Isto, porque a competência é de ordem pública. Logo, deverá ser nessa ordem (normativa/pública) que deve ser encontrada a fonte de todos os poderes.

Aliás, nesta matéria o domínio é o do princípio da legalidade da competência vertido no art. 29º, nº 1, do C.P.A.(«A competência é definida por lei ou por regulamento...») segundo o qual a fonte directa da competência reside apenas na norma, nunca na relação administrativa hierárquica e, por conseguinte, na superioridade do chefe (F. Amaral, Curso cit, pag. 644-647; Paulo Otero, in O Poder de Substituição em Direito Administrativo, II, Lisboa, 1995, pag.238).

Portanto, se "não há competência sem texto", terá que ser no universo normativo que se deve procurar a fonte dos poderes para a intervenção decisora e dispositiva do órgão sobre dada matéria e será aí que deveremos indagar sobre a natureza exclusiva, simultânea, separada, reservada, etc, dessa competência.

Ora, não se conhecem diplomas que confiram ao chefe competência absoluta (para tudo), a ponto tal que para ele deva caber sempre um recurso hierárquico do acto do subalterno.

Se fosse de conceber uma tal regra geral - de que do acto do inferior coubesse sempre recurso hierárquico necessário para o órgão superior da cadeia (para a qual alguma jurisprudência se inclina no que concerne à relação Director/Ministro) - não seria necessário que a lei viesse estabelecer, como frequentemente o faz, que deste ou daquele acto do subalterno cabe recurso hierárquico necessário. Se o legislador assim se viu na necessidade de definir o tipo de recurso a interpor é porque ele mesmo entendeu que nesse domínio a regra vigente é de sinal contrário: a de que não há recursos hierárquicos necessários, salvo quando especialmente previstos na lei.

Portanto, diríamos: se a lei afirma que do acto do subalterno cabe recurso contencioso, o que está é a dizer-nos que o acto praticado é definitivo ( embora tal não signifique que o superior não disponha por lei de competência igual para a mesma matéria. Pode até acontecer que tenha; simplesmente, em tal hipótese, é por lei reservada ao primeiro a competência para decidir o assunto).

Se, ao contrário, estabelece que daquele acto cabe recurso hierárquico necessário, o que agora nos transmite é que a decisão impugnada não é definitiva e que, por isso, não pode ser objecto de recurso contencioso.

Se nada diz, nem num sentido, nem noutro, será preciso apurar qual a extensão e a titularidade da dispositividade de poderes criados pela norma. Impor-se-á indagar até que ponto e a quem a lei deu esses poderes decisores e dispositivos ao subalterno, se ao chefe, se a ambos.

Se a não deu ao superior e a tiver dado ao inferior hierárquico, deve considerar-se que a conferiu exclusivamente ao segundo. Isso significa que o chefe não poderá decidir a questão, nem em primeiro, nem em segundo grau, isto é, nem primariamente, nem em sede de recurso hierárquico. Por outras palavras, nem sequer no âmbito de um recurso o chefe poderá reexaminar o assunto.

Porque o asseguramos?

Porque no recurso necessário, que inevitavelmente pressupõe que o subordinado não tem competência exclusiva, o órgão "ad quem" , além do poder de revogar o acto recorrido (fazendo-o desaparecer da ordem jurídica), tem ainda o de fazer o reexame da questão, de se substituir ao órgão "a quo" e de praticar novo acto como se estivesse em plano primário de decisão (cfr. art. 174°, nº 1, 2ª parte, do CPA). Isto é, pode revogar o acto recorrido e praticar ele próprio um novo, decidindo por si e de uma vez por todas a matéria da controvérsia.

Mas se o poder dispositivo é exclusivamente do subordinado, fica claro que no recurso hierárquico o chefe não pode exercer a mesma competência que a lei apenas quis dar ao primeiro. Nessa medida, quando muito, no uso de uma faculdade de revisão, poderá revogar o acto do primeiro (art. 174°, nº 1, 1ª parte, do CPA). Revoga-o, mas terá que fazer baixar o procedimento à instância inferior, ou seja, ao órgão "a quo" para que este pratique uma nova decisão em conformidade com os fundamentos que estiveram na base da revogação. Nestas circunstâncias, o recurso hierárquico só pode ser facultativo.

E isto é assim qualquer que seja a relação hierárquica em presença, o que quer dizer que os princípios expostos não variam só porque esteja em causa uma relação do tipo Director/Ministro.

Por outro lado, não vale a pena apelar ao art. 182° da C.R.P. porque ele não muda o rumo às coisas. Essa disposição não configura de maneira nenhuma uma norma de competência, mas sim uma norma programática, inserida sistematicamente num capítulo organizacional como é o do Capítulo I, do Título IV , e que literalmente até surge mais vocacionada para exprimir a noção de Governo. Não é, portanto, uma norma que defina o leque de competências dos elementos do Governo.

Por outro lado, o art. 201º, nº 2, da C.R.P., embora trate da competência dos Ministros, fá-lo para estabelecer uma competência genérica no quadro organizacional a que pertence. Não para definir os poderes de decisão em cada caso concreto, não para eleger as matérias sobre as quais tem poder de intervenção directa de cariz decisor e dispositivo, não para instituir que para tudo e para qualquer coisa, até para a compra de um par de sapatos do seu contínuo, disponha do dever de decidir(F. Amaral, Curso cit, pag. 244). Mas sim para esclarecer que no âmbito da sua acção geral não se pode afastar da política que tenha sido definida para o seu Ministério pelo Primeiro-Ministro (art. 201°, nº 1) e pelo Conselho de Ministros (art. 200º, nº 1, al. a)).

É por isso que aquele Professor, sobre o modo de se saber se o acto é definitivo assevera que o desiderato só se resolve «Através da lei, porque é a lei que nos diz quais são os órgãos da Administração que têm capacidade para praticar actos verticalmente definitivos» (in Direito Administrativo, pag. 236; sobre este tema específico e para mais desenvolvimentos, vidé J. Cândido de Pinho, in Breve Ensaio sobre a Competência Hierárquica, Almedina, pags. 19-33 e 95 e sgs; Rodrigo Queiró, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, II, 2ª ed., pag. 537/539; Paulo Otero, ob. cit., II, pag. 736/737; nesta mesma posição, v. ainda António Cândido de Oliveira, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 19, pag. 23/24).

Ora, o DL n.o 323/89, de 26/9, surgido todo ele embuído de um espírito desconcentracionista e, pois, de um ambiente capaz de colocar os Directores num verdadeiro estado de poder, confere-lhes competências próprias e específicas, tendo com isso o legislador mostrado que as quis atribuir apenas a eles nas matérias que ali estão definidas.

Se para essas mesmas matérias não houver igual competência que tenha sido dada por outra lei ordinária ao Ministro, isso quererá dizer decisivamente que nelas não pode intervir através de decisões administrativas porque isso representaria uma interferência na acção dos Directores geradora de incompetência. Logo, não se lhes pode substituir, nem modificar as suas decisões. Apenas as pode revogar em sede de revisão e, por conseguinte, no quadro de um recurso hierárquico facultativo.

Sendo esse o caso dos autos, o acto recorrido da autoria do Director Regional era directamente impugnável contenciosamente perante os Tribunais Administrativos (neste sentido, v.g., o Ac. do TCA de 18/10/2001, Proc. Nº 10 008/00).

Por tal motivo, concederia provimento ao recurso, digo, apreciaria a matéria do recurso.

Lisboa, S.T.A., 5 de Dezembro de 2002

Cândido de Pinho