Quem foi o relator do acórdão 045430?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 045430?

O acórdão foi proferido em 03 de fevereiro de 2004.

045430 - STA

Sumário

I - Tendo sido indeferida uma vistoria, requerida pelo interessado, em sede de audiência prévia, por se entender inadequada para o fim pretendido com a mesma e ordenada em sua substituição uma mediação, não se verifica violação do princípio da participação procedimental dos interessados. II - Esse princípio fica assegurado, na fase de audiência prévia, se o interessado foi notificado para o efeito do projecto de decisão e se a administração ponderou, para efeitos da decisão final, a sua pronúncia, independentemente de a atender ou não. III - "Pousio", ou "retirada de terras", para efeitos do Despacho Normativo nº 35-A/93, de 15.03, que transpôs para a nossa ordem jurídica o regime de apoio aos produtores de culturas arvenses instituído pelos Regulamentos (CEE) nº1765/92, do Conselho, de 30.06.92 e nº2293/92, da Comissão, de 31.07.92, é «o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente tendo em vista uma colheita». IV - Segundo a legislação comunitária citada em III e as respectivas Normas de Execução elaboradas pelo INGA (cf. P.3.8 e 3.9), para que o produtor tenha direito às referidas ajudas, é necessário a verificação cumulativa de dois requisitos: o requisito objectivo, ligado à terra, já referido em II e o requisito subjectivo, ligado ao produtor (que o produtor tenha cultivado a terra nos dois anos anteriores), salvo se se verificarem as excepções ali previstas.

Texto

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO A..., pessoa colectiva nº502.760.630, com sede na Rua ..., nº...-..., em Lisboa, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que lhe negou provimento ao recurso contencioso da decisão do Presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), datada de 24 de Abril de 1996, no Proc. Nº 48/DAT-DJ/96 RV, que lhe indeferiu o pedido de ajuda relativo a culturas arvenses de regadio, campanha de 1993/94 e, consequentemente determinou a reposição da ajuda paga aquela entidade, no valor de Esc. 4.718.990$00, acrescido de juros de mora, no valor de Esc. 1.423.805$00. A recorrente apresentou as suas alegações de recurso, tendo sido convidada, para reformular as respectivas conclusões, por não indicarem os fundamentos com base nos quais se pedia a alteração da sentença recorrida, o que a recorrente cumpriu, formulando as seguintes CONCLUSÕES: 1. A douta sentença recorrida sustentou que, em sede de audiência prévia dos interessados, a Entidade Recorrida tinha o poder discricionário de optar pela não realização da vistoria requerida à parcela 63 dada como pousio obrigatório e que, portanto, a não realização da mesma não importava a anulabilidade do acto praticado a final com fundamento na preterição de formalidades essenciais. 2. Todavia, a ora Recorrente não pode concordar com essa conclusão, pois: a) A Recorrente não concorda com a qualificação do Mmo. Juiz a quo de que o poder da Administração, em sede de audiência prévia dos interessados, constitui um poder discricionário. De facto, se assim fosse, estar-se-ia a considerar que o exercício do contraditório (consagrado constitucionalmente como uma garantia dos administrados) passaria a consubstanciar uma escolha livre da Administração e, pior de tudo, uma escolha fora do controlo de legalidade dos Tribunais! Segundo esta qualificação, o exercício do contraditório seria transformado numa obrigação natural da Administração, num direito dos particulares sem efectiva garantia… e não foi seguramente essa a intenção do legislador constitucional e, consequentemente, não pode ser essa a intenção do legislador ordinária. b) Indubitavelmente que a introdução da fase da audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo tem o propósito de reduzir o carácter unilateral da decisão administrativa. Com efeito, não basta que o particular seja notificado de um projecto de decisão – como se limitou a fazer a Entidade Recorrida- para que seja respeitado o princípio do contraditório, é indispensável que o particular seja efectivamente ouvido, o que não sucedeu no caso do sub judice. Não sucedeu pois a Entidade Recorrida ordenou unilateral e secretamente uma outra diligência, a medição de parte da parcela 63, nunca tendo a recorrente sido notificada da data, hora e local, em que teria lugar essa diligência, como reconheceu a douta Sentença Recorrida. Logo, não é verdade que não esteja o acto praticado a final viciado de preterição de formalidades essenciais. c) Por fim, saliente-se que, a ordem não notificada de realização da simples mediação parcial da parcela 63, uma diligência análoga à requerida pela Recorrente, constitui o reconhecimento implícito da utilidade e da conveniência da diligência requerida pela Recorrente. Aliás, utilidade e conveniência essas, reforçadas pelas diferentes respostas relativas às áreas em causa obtidas pelos diversos organismos públicos e privados que levaram a cabo medições de partes da parcela 63 e que constam do processo instrutor. 3. Assim sendo, a douta Sentença recorrida deveria ter considerado o acto praticado a final inválido, por violação do princípio do contraditório e dos artº95º, 96º e 97º do CPA, em virtude de não ter sido ordenada a diligência requerida pela aqui Recorrente, nos termos em que a lei determina e, ainda, em virtude de a diligência instrutória realizada unilateral e secretamente não ter obedecido às regras supra referidas e impostas para a mesma. II- DA NÃO ANULAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO PELO TRIBUNAL A QUO COM FUNDAMENTO NO ERRO DE FACTO E NA CONSEQUENTE VIOLAÇÃO DE LEI. 4. O Tribunal a quo entendeu que não existia violação de lei causada pela circunstância de a Entidade Recorrida, não ter considerado as restantes áreas da parcela 63 (com área total de 17,2ha), concretamente, as parcelas com potencialidades de cultivo não semeadas de 1,9ha e de mato (de figueiras do inferno e verdegosas, i.e, vegetação espontânea que cresce no Verão) de 3,7ha. 5. É que o Tribunal a quo interpretou ilegal e restritivamente o conceito de pousio. Ilegalmente porque pousio, quer para o legislador comunitário quer para o legislador interno, significa tão só “terra em descanso”. De facto, de lado nenhum das normas citadas se retira que o conceito legal pressupõe terem sido as terras em pousio sempre alvo de cultivo nos anos anteriores, como a douta sentença sustenta!!! Se assim não fosse, as normas aplicáveis não excepcionariam da exigência de prévio cultivo nos dois anos anteriores as situações de primeira instalação, dos rendeiros ou do recebimento das terras por herança. 6. Logo, aqui a Recorrente discorda da aplicação do direito aos factos pelo Tribunal a quo: pois a douta Sentença ao utilizar um conceito de pousio mais restrito daquele que é utilizado nas próprias normas jurídicas aplicáveis, desconsidera: a) que toda a Parcela 63, com uma área total de 17,2ha, integrada em parte pelas parcelas 6, 6´,6´´, estava inculta e destinada pela Recorrente ao pousio (no sentido normativo do que não estava destinada ao cultivo) como, aliás, decorre dos autos do processo instrutor. b) que quem demarcou numa cópia da Planta Cadastral uma área de pousio de 13,40 ha na parcela 63 foi a Entidade Recorrida e não a Recorrente. c) que no Relatório da firma “B...” se reconhece que a parcela afecta ao pousio obrigatório não estava afecta a pastagens, culturas permanentes, florestas ou utilização não agrícola… o que torna imediatamente as áreas elegíveis por se tratarem de áreas de pousio, ou seja: “de terras cultiváveis que se deixam em descanso”. d) por fim, que a parcela 63, devolvida em 1990, por reversão da nacionalização ao seu actual proprietário, o Senhor C..., foi, subsequentemente, em Setembro de 1992, data do arrendamento à aqui Recorrente A... e esta, por sua vez, só no ano de 1993, iniciou a exploração da terra. Ou seja, antes de 1993, não poderia a Recorrente ter explorado a parcela 63 ou ter-se candidatado a outros subsídios, nomeadamente, aos da SECA, simplesmente porque ainda não tinha tomado a terra de arrendamento!!! 7. Na situação excepcional da Recorrente - de rendeira na primeira instalação - seja o regulamento, sejam as normas de execução, dispensam a Recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto (a falta de cultivo nos anos anteriores) não lhe ser imputável. 8. De outro modo, quem iniciasse o cultivo de terras não se poderia nunca candidatar à atribuição deste subsídio, estaria excluído ab initio por não poder preencher, por facto que lhe é estranho, semelhante requisito. 9. Por outro lado, a ratio da atribuição destes apoios consiste em habituar/estimular os agricultores ao respeito e protecção pelo meio ambiente, tornando rentável a ausência de cultivo e, simultaneamente, visa evitar excedentes na produção. Ora, atendendo ao escopo da norma, não se vislumbra porque razão a douta Sentença recorrida entendeu que na primeira instalação da rendeira Recorrente também se impunha que esta preenchesse o requisito objectivo de cultivo nos dois anos anteriores da parcela 63. 10. Logo, em face do exposto, só poderia ter o Tribunal a quo declarado inválido o acto administrativo que negou provimento à concessão do subsídio à Recorrente por violação quer do regulamento comunitário CEE 2293/92 da Comissão (artº3º, nº4), quer das normas de execução da Entidade Recorrida (Pontos 3.8 e 3.9) uma vez que a Sociedade Recorrente se encontrava na situação excepcional de rendeira no primeiro ano de instalação. Nas suas alegações, a autoridade recorrida manteve, no essencial, o alegado na resposta, CONCLUINDO assim: · No pedido de ajuda às culturas arvenses, a Recorrente indicou por conta do pousio obrigatório de regadio, uma área de 13,40 ha situada em parte da parcela 63 da Herdade do .... · De acordo com o controlo efectuado (fotografia aérea e controlo de campo), verificou-se que a parcela de pousio declarada pela recorrente compõe-se de três parcelas das quais apenas uma, de 8ha, é efectivamente pousio. · As duas restantes parcelas são respectivamente mato (3,7ha) e área não semeada (1,9ha). · A diferença verificada entre o pousio declarado (13,40ha) e o pousio controlado (8ha), por ser superior a 20%, determina, de acordo com o artº9º, nº2, segundo parágrafo, conjugado com o último parágrafo do nº4, ambos do Reg. Nº3887/92, o indeferimento do pagamento da ajuda referente às culturas arvenses para regadio, assim como o reembolso do adiantamento pago. · Admite a Recorrente que as três parcelas supra referidas correspondem à realidade, embora discorde do tratamento jurídico concedido dado a cada uma, razão porque se afasta o alegado vício de erro nos pressupostos de facto. · O erro de facto não tem autonomia quando ocorra num quadro de poderes vinculados. · O indeferimento do pedido de ajuda corresponde ao exercício de um poder vinculado da Administração sendo irrelevante por si só, a existência de tal erro. · Não foram preteridas quaisquer formalidades essenciais. Com efeito, a vistoria solicitada, tal como foi qualificada, não se compadece com o que a Recorrente pretendia ver apurado (apenas a medição da parcela nº 63). · Com efeito, a vistoria pressupõe a verificação de factos que tenham deixado vestígios ou sejam susceptíveis de inspecção ou exame ocular. No caso concreto, e dois anos após a data da realização do controlo de campo, nunca seria possível averiguar da veracidade das declarações prestadas no pedido de ajuda. · É legítima a decisão do Recorrido que rejeitou a diligência requerida por a considerar inútil e inconveniente, nos termos do artº104º do CPA. · Além de que, não está o recorrido obrigado a realizar as diligências requeridas, mas tão só as que se afigurem convenientes, adequadas e úteis à boa decisão do procedimento administrativo (artº104º do CPA). · Ainda assim, o Recorrido apurou o que a recorrente pretendia, ou seja, a área efectiva da parcela nº63, tendo a Recorrente reconhecido e admitido os resultados apurados nessa medição. · Ao abrigo do Despacho Normativo nº35-A/93 (que reproduz as normas estabelecidas nos Regs.(CEE) nº1765/92-artº9º- e 2293/92), «…só serão consideradas elegíveis as superfícies agrícolas normalmente utilizadas para este tipo de cultura, excluindo-se, nomeadamente, as terras que se encontrem afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas à data de 31 de Dezembro de 1991 (artº12º)…». · Esta norma não encontra quaisquer excepções, quer na legislação comunitária e nacional, quer nas instruções difundidas pelo INGA. · Para além de circunscrever as terras que podem ser objecto de retirada, a mencionada legislação define e delimita o conceito de “retirada de terras” do seguinte modo: · Por retirada de terras entende-se: · - o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente, tendo em vista uma colheita (artº 19º do despacho e artº 2º do Reg. Nº 2293/92). · E acrescenta-se: · - as superfícies retiradas devem ter sido exploradas pelo requerente durante os dois anos anteriores ao do pedido, excepto em casos devidamente justificados, segundo critérios objectivos estabelecidos pelo Estado-Membro, tais como os relacionados com o modo de exploração por sucessão (artº3º, nº4, primeiro travessão, do Reg.(CEE) nº 2293/92.) · Todavia, as instruções difundidas pelo INGA, nos pontos 3.8 e 3.9, prevêem, para cada uma destas duas regras, algumas excepções, baseadas em orientações indirectamente definidas na legislação comunitária e tendo em atenção as peculiaridades do caso português. · No âmbito do apelidado elemento objectivo (ponto 3.8) refere-se que “Excepcionalmente, na campanha de produção de 1992/93 (a que corresponde a campanha de comercialização de 1993/94) poderá ser feito (o pousio) nas áreas que não tenham sido cultivadas em virtude da seca que se fez sentir no país na campanha de produção de 1991/92, ou que forem voluntariamente retiradas de produção até 31 de Agosto de 1992 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente.» · No que concerne ao apelidado elemento subjectivo (ponto 3.9), as citadas instruções determinam: «A área de pousio obrigatório deve ter sido explorada pelo produtor nos dois anos anteriores ao do pedido, salvo se se tratarem de seareiros, de rendeiros, de compra de explorações, se ocorreu acréscimo de superfície por via de sucessão, ou se se verificou uma nova instalação ou a devolução de terras anteriormente expropriadas». · No caso sub judice, existe uma área de 8ha (superfície elegível) cultivada no ano precedente, mas que não foi explorada pela Recorrente nos dois anos anteriores. Não obstante, a Recorrente está efectivamente abrangida pela excepção prevista no ponto 3.9 das Instruções já que resultou provado no processo instrutor que só se tornou arrendatária do respectivo prédio em Setembro de 1992, não lhe sendo, por isso, exigível que tivesse explorado a mencionada área nos dois anos anteriores ao do pedido. · A parcela de 1,9 é uma superfície elegível, mas que não foi semeada. · Pelas razões supra descritas, o elemento subjectivo não é exigível (exploração da área pela requerente nos dois anos anteriores). Mantém-se, porém, a obrigação de a parcela indicada ter sido cultivada (por outrem) com vista a colheita no ano precedente ao do pedido (elemento objectivo). · Ora, se de acordo com o relatório de controlo, a parcela não estava semeada, não se verifica o cumprimento deste requisito essencial, não se podendo assim considerar esta área como pousio. · E conclui-se também não ter aplicabilidade a excepção prevista no citado ponto 3.8 das instruções, em virtude da superfície em causa não ter sido objecto de pagamento da ajuda seca superfícies, muito embora tivesse sido apresentada uma candidatura nesse sentido. · Em suma, esta parcela não poderia ser integrada no pousio declarado, já que não está preenchido o tal elemento objectivo, i.e., o cultivo da terra, com vista a uma colheita, no ano precedente. · A parcela de 3,7 ha (mato) nunca poderia ser afectada ao pousio declarado. Com efeito, por ser uma superfície não elegível, estava à partida excluída. · Acresce ainda referir que relativamente a esta parcela também não se verifica o supra aludido elemento objectivo (superfície cultivada, tendo em vista uma colheita no ponto 3.8 das instruções, pelo facto de a superfície em questão não ter beneficiado da ajuda seca. · De qualquer forma, só o facto e esta superfície não poder ser considerada elegível afasta qualquer outra ponderação ou reflexão sobre a verificação, ou não, dos demais elementos, reiterando-se assim a impossibilidade legal de a afectar ao pousio. · Conclui-se, assim, que apenas uma área de 8ha estava em condições de poder ser afectada ao pousio de regadio. Esta área fica, no entanto, muito aquém da área declarada pela Recorrente no seu pedido de ajuda (13,40ha). · A diferença verificada entre a área declarada e a área controlada (>20%) determina, de acordo com o artº9º, nº2, segundo parágrafo, conjugado com o último parágrafo do nº4, ambos do Reg.(CEE) nº3887/92, o indeferimento do pagamento da ajuda referente às culturas arvenses para regadio, assim como o reembolso do adiantamento pago como determinou o acto recorrido e confirmou a sentença. · Por todo o exposto, improcedem, por falta de fundamentação, os vícios assacados ao acto recorrido. O Digno Magistrado do MP pronunciou-se pelo acerto jurídico da decisão recorrida. Foram colhidos os vistos legais, vindo, posteriormente, o processo a ser redistribuído a esta Subsecção e à ora relatora, sendo colhidos novos vistos, dado a nova formação de juízes. Cabe, agora, decidir. II- OS FACTOS A decisão recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto: a) Em 14.05.93, a recorrente apresentou ao INGA um pedido de ajuda para culturas arvenses, nomeadamente a do girassol, relativo à campanha de 1993/94 (cf. fls.1 e seguintes do processo administrativo apenso). b) Foi efectuada uma acção de controlo desencadeada pelo INGA, através da empresa B..., referindo-se no respectivo relatório de controlo que, relativamente ao pousio obrigatório de regadio a parcela de pousio declarada pela recorrente se compunha de três parcelas das quais apenas uma (de 8ha) era efectivamente pousio, sendo as duas restantes de mato (de 3,7ha) e área não semeada (1,9ha) (fls.37 a 49 do processo administrativo apenso). c) Procedendo à análise jurídica do procedimento administrativo, a jurista do INGA elaborou o relatório constante de fls. 29 a 36 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se conclui que a área de pousio controlada era efectivamente de 8ha, pelo que se devia indeferir o pedido de ajuda para as culturas arvenses de regadio com a consequente reposição d montante adiantado. d) Por ofício datado de 23.03.95, subscrito pelo Presidente do Conselho Directivo do INGA, foi a recorrente informada de que era intenção deste organismo indeferir o seu pedido de ajuda pelas razões constantes do relatório referido na alínea anterior, ficando notificada para, nos termos dos artº100º e 101º do CPA, dizer o que se lhe oferecesse (cf. fls.189 do processo administrativo apenso). e) A recorrida pronunciou-se sobre o teor do aludido relatório nos termos constantes do requerimento de fls.211 a 216 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde conclui pelo deferimento do seu pedido e requeria, ao abrigo dos artº101º, nº13 e 94º e seguintes do CPA, a realização de uma vistoria à parcela 63 em causa nos autos. f) A jurista do INGA elaborou a informação nº174/DAT-DJ/95, cujo teor era o seguinte: «A sociedade supra epigrafada foi notificada, nos termos e para os efeitos dos artº100º e 102º do CPA, da intenção de indeferir a totalidade do pedido de ajuda às culturas arvenses – anexo A- importando consequentemente a reposição do adiantamento entretanto pago. Tal notificação fundamentou-se num relatório elaborado por esta divisão, o qual apreciou exaustivamente as matérias de facto e de direito envolvidas no presente processo. Em resposta, a sociedade apresentou uma exposição (cópia em anexo), onde carreou novos elementos para o processo, designadamente o pedido de subsídio seca/92, o qual não constava do processo administrativo da DIV-DO. Por outro lado, a sociedade vem colocar em causa os resultados apurados no controle, alegando em prol deste argumento, o facto de a parcela em pousio (parcela 63 do prédio denominado Herdade do ...) possuir, de acordo com a caderneta predial, a área total de 17,15ha, o que fica muito aquém da área indicada no relatório de controlo no que diz respeito à parcela de pousio ( 8ha+3,7ha+1,9ha=13,6ha). Obviamente que este argumento, só por si, não procede, pois é plausível e até admissível que a empresa que procedeu ao controlo se tivesse limitado a verificar, não a totalidade da parcela, mas a parte da parcela indicada no plano da exploração. Todavia e sobretudo para que não restem dúvidas, é nosso entender que antes de qualquer reapreciação jurídica deste processo, dever-se-á, ao abrigo do artº104º do CPA, atender ao requerimento formulado pela A..., no sentido de se apurar a área exacta da mencionada parcela. Simplesmente, para que este elemento probatório produza um efeito útil, no caso de se concluir que a parcela tem efectivamente uma área de 17,75ha, afigura-se-nos adequado e conveniente que esta medição seja efectuada pela empresa e pelos técnicos que realizaram o controlo de campo ao pedido de ajuda em apreço. Com efeito, para além de simples medição (que qualquer empresa do ramo poderá efectuar), pretende-se também obter os esclarecimentos possíveis sobre o controlo de campo à área declarada em pousio, designadamente se os resultados apurados no mesmo tiveram por base a área total da parcela 63 ou se apenas consideram parte de tal parcela. Aliás, estes esclarecimentos tornar-se-ão vitais se se vier a confirmar que a parcela 63 tem a área de 17,15ha. Por esta razão e caso se venha a adoptar este entendimento, a medição a efectuar por esta empresa deverá ser precedida de um esclarecimento detalhado dos elementos que, em concreto, o INGA pretende apurar» (cf. fls.238 e 239 do processo administrativo em apenso). g) Sobre a informação transcrita na alínea anterior, foi proferido despacho de concordância datado de 17.05.95 (fls.238 do processo administrativo em apenso). h) Em 14.08.95, a empresa B... informou o INGA que « foi de 17,2 ha a área determinada na medição da parcela 63 do Prédio 10, da secção AA1, freguesia do Lagoeiro, concelho de Idanha-a-Nova, integrada no processo em referência» (fls.269 do processo administrativo apenso). i) Pelo ofício constante de fls.27 a 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, datado de 24.04.96 e subscrito pelo Presidente do Conselho Directivo do INGA, foi a recorrente notificada do indeferimento do seu pedido de ajuda e para proceder à reposição da ajuda paga no valor de Esc. 4.718.990$00, acrescido de juros de mora contabilizados à taxa legal, no valor de Esc. 1.423.805$00. j) A recorrente não foi notificada da diligência ordenada pelo despacho referido na alínea g) (exame do processo administrativo apenso). k) Em 30.09.92, a recorrente celebrou com C... o contrato de arrendamento rural constante de fls. 65 a 68 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido e referente ao prédio rústico em causa nos autos. l) A parcela em questão nos autos fora objecto de nacionalização no âmbito da aplicação da Reforma Agrária, vindo a ser concedida a reserva de propriedade a favor de C..., por despacho do Secretário de Estado da Administração de 15.05.90 (fls.54 dos autos). II - O DIREITO Apenas em sede de conclusões das alegações de recurso e após convite, a recorrente vem manifestar a sua discordância com a sentença recorrida, pois as suas alegações e anteriores conclusões limitaram-se praticamente a impugnar o acto contenciosamente recorrido. Ora, visando os recursos jurisdicionais atacar as decisões judiciais de que se recorre e não os actos administrativos que aquelas apreciaram e devendo o recorrente sintetizar nas conclusões, os fundamentos desenvolvidos nas alegações (artº690º, nº1 do CPC), este Tribunal apenas apreciará das questões invocadas nas conclusões das alegações de recurso, que se refiram ao desacerto da decisão recorrida e que tenham sido desenvolvidas nas alegações, em termos que contrariem aquela decisão. Passemos então à apreciação dos erros de julgamento imputados à sentença recorrida, nas conclusões das alegações do recorrente, após convite: Quanto à invocada preterição de formalidades legais essenciais pelo acto contenciosamente recorrido- conclusões 1ª, 2ª e 3ª: Na petição de recurso contencioso a recorrente assenta este vício que imputa ao acto contenciosamente recorrido, no facto de não ter sido realizada a vistoria que requereu mas sim uma mera medição da parcela, efectuada pela empresa que procedeu à acção de controlo. Sobre esta questão decidiu-se na sentença recorrida o seguinte: «De acordo com os princípios gerais do inquisitório e da celeridade, consagrados respectivamente nos artº56º e 57º do CPA, a Administração tem o poder-dever de “ proceder às diligências que considere convenientes para a instrução”, devendo recusar tudo o que for impertinente e dilatório. Porque a direcção da instrução cabe ao órgão competente para decisão (cfr. Artº86º, 1 do CPA), é a Administração que tem a liberdade de escolha das modalidades instrutórias e o poder de apreciação sobre a conveniência e utilidade (cf. artº88º, nº2 e 104º, ambos do CPA) das provas requeridas, tendo, por isso, um poder discricionário na condução da instrução (cf. Mário Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, I, 1993, pags, 370 e 476). No entanto, como referem os autores acabados de citar (ob cit., pags. 489 e 490), dado o disposto no artº87º, nº1 do CPA, «os órgãos administrativos não estão nunca dispensados de desenvolver a actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais em cada situação concreta com que se deparem», pelo que se verifica um “déficit de instrução” que redunda em “erro invalidante da decisão”, quando ocorrem omissões, inexactidões e insuficiências na instrução. E, no caso de o instrutor não realizar as diligências requeridas pelos interessados, por as considerar inconvenientes ou inúteis, deve expor as razões dessa não realização, ficando adstrito ao dever de fornecimento de prova contrária, sob pena de falta de fundamentação (cf. Esteves de Oliveira e outros, ob cit, p.495). No caso em apreço, a recorrente requereu a realização da vistoria ao abrigo do nº3 do artº107º do CPA, a qual, nos termos do artº104º do mesmo diploma legal, podia ser efectuada se se mostrasse conveniente. O juízo sobre a utilidade ou conveniência da realização da diligência era do órgão instrutor, o qual, no caso vertente, formulou um juízo negativo, por entender que ela era inútil, determinando antes a realização de uma mediação a efectuar pela empresa responsável pela acção de controlo. Porque a Administração não estava vinculada à realização da vistoria, tendo a liberdade de a determinar ou não, o acto recorrido nunca poderia ser anulado pela simples razão de não se ter efectuado a vistoria. Ora, a recorrente limita-se a alegar que a vistoria devia ter sido efectuada por ter sido por ela requerida (cf. artº23º da petição), invocando como disposições legais violadas preceitos do CPA que não são aplicáveis ao caso, precisamente por a vistoria não ter sido realizada. Assim atendendo aos factos alegados pela recorrente como integradores do arguido vício de forma, nunca este se poderia verificar, quer porque a Administração tinha o poder discricionário de determinar ou não a realização da vistoria, quer porque os preceitos legais pretensamente violados pressupunham que se tivesse ordenado a realização de tal diligência.» Entende a recorrente, nas suas alegações de recurso que a sentença errou ao considerar que a Administração dispunha aqui de um poder discricionário, pois está em causa o direito do contraditório em sede de audiência prévia dos interessados, pelo que não podia recusar a realização da vistoria por si requerida, devendo seguir as formalidades legais previstas nos artº95º, 96º e 97º do CPA. O instituto da audiência prévia dos interessados antes da decisão final, em procedimento administrativo, visa garantir o princípio da participação procedimental dos interessados e não restam dúvidas que, no âmbito dessa audiência, os interessados podem requerer as diligências complementares que julguem necessárias para defesa dos seus interesses (cf. artº100º, nº1 e 101º, nº3 do CPA). Contudo e como bem se observa na sentença recorrida, o órgão instrutor do processo não está vinculado a deferir todas as diligências complementares que lhe sejam requeridas. Com efeito, ao órgão instrutor cabe a instrução do processo e, consequentemente, cabe-lhe avaliar, em cada momento, a necessidade ou não de mais provas para que possa decidir conscienciosamente. O que o órgão instrutor tem de fazer é se entender não deferir a diligência requerida, por a considerar inútil, inadequada ou impertinente, fundamentar a sua decisão, o que, no caso, aliás, fez, justificando porque optava pela simples medição da área total da parcela 63 (cf. Informação nº 174/DAT-DJ/95 e despacho de concordância a fls.238 e 239 do processo instrutor). De resto, não foi arguido pela recorrente, qualquer vício de fundamentação dessa decisão. O princípio da participação procedimental dos interessados o que exige é que exista a audiência prévia de interessados, para permitir a pronúncia destes sobre as questões que constituem objecto da proposta de decisão, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos (cf. cit. Nº3 do artº101º do CPA). É esse o fim legal da audiência prévia. E esse fim fica cumprido, se o interessado for notificado para esse efeito, como no caso foi e se a administração ponderou, para efeitos da decisão final, a pronúncia do interessado independentemente de a atender ou não, como, no caso, também se vê que aconteceu. Aliás, como se referiu, o órgão instrutor não deferiu a diligência de vistoria requerida, mas ordenou outra diligência “análoga” no dizer da própria recorrente, em substituição daquela - uma medição, porque a entendeu mais adequada para o fim pretendido pela recorrente, que era apurar a área efectiva da parcela 63, diligência que foi efectuada pela empresa que procedeu ao controlo de campo e que veio, de resto, a confirmar que a área total da referida parcela era de 17,2ha, como pretendia a recorrente, embora esse facto acabasse por ser irrelevante para a decisão, uma vez que, conforme consta do processo instrutor, a recorrente «não declarou a totalidade da parcela, pelo que as áreas medidas aquando do controlo nunca poderiam totalizar 17,15ha, tal como defende a requerente na sua exposição».(cf. fls.274 do processo instrutor). E, evidentemente, não se tratando de uma vistoria, não tinham que ser observadas as formalidades previstas nos citados artº95º, 96º e 97º do CPA, como bem se refere na decisão recorrida. Improcede, pois, o erro de julgamento imputado à sentença recorrida nas conclusões 1ª, 2ª e 3ª das alegações de recurso. Quanto ao invocado erro de facto e consequente violação de lei pelo acto contenciosamente recorrido – conclusões 4ª a 10ª : A recorrente, na petição e nas alegações de recurso contencioso, imputou ao acto contenciosamente recorrido “erro de facto” e “violação de lei”, por ali se ter considerado que apenas 8ha, dos 13,40ha por si declarados como pousio obrigatório, correspondiam efectivamente a pousio, considerando-se o restante como mato (3,7ha) e área não semeada (1,9ha), já que, segundo a recorrente, estas áreas deviam também ser consideradas como de “pousio”, pelo que ter-se-iam violado os pontos 3.8 e 3.9 das Normas de Execução do INGA, o Despacho Normativo nº 35-A/93, de 15.03, bem como os Regs. (CEE) nº1765/92, do Conselho, de 30.06.92 e nº2293/92, da Comissão, de 31.07.92. Depois de se esclarecer que o “erro de facto” só era relevante em sede de poderes discricionários e não em sede de poderes vinculados e que o indeferimento do pedido de ajuda aqui em causa corresponde ao exercício de um poder vinculado, pelo que, no presente caso, o erro de facto é irrelevante, o Mmo. Juiz “a quo” conheceu do invocado vício de violação de lei, concluindo pela sua improcedência. Discorda a recorrente, por um lado, do conceito de “pousio” adoptado pelo Mmo. Juiz a quo que, a seu ver, é mais restrito do que aquele que é utilizado nas normas jurídicas aplicáveis, e, por outro, da interpretação que o Mmo juiz faz das normas comunitárias e das normas de execução do INGA, já que considera que, quer umas quer outras, dispensam a recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto (a falta de cultivo da terra nos anos anteriores) não lhe ser imputável, uma vez que se encontrava na situação excepcional de rendeira no primeiro ano de instalação. Vejamos: A sentença recorrida, socorrendo-se do “Dicionário Enciclopédico” (de Lello Universal, II vol., p.629), definiu, primeiro, o conceito geral de “pousio” como “o estado de uma terra cultivada que se deixa em descanso”. E é, sem dúvida, esse o sentido normal do termo usado na agricultura. “Pousio” de terras, na agricultura, implica uma mudança de situação, a terra cultivada num determinado ano, deixa-se de pousio no ano seguinte, para descansar. A recorrente concorda que se trata de uma “terra em descanso”, mas já não que essa terra só se considere de “pousio”, para efeitos das ajudas aqui em causa, se tiver sido cultivada no ano anterior, referindo que a legislação comunitária e nacional aplicável não permite esse entendimento. Só que, contrariamente, ao que refere, esse seu entendimento, que evidentemente a favoreceria, é que se não retira de qualquer dos diplomas ou normas aplicáveis. Com efeito e como bem se refere na decisão recorrida, citando as disposições aplicáveis dos nºs 12º e 19º, nº1 do Despacho Normativo nº35-A/93, de 15.03, que estabeleceu as regras de aplicação em Portugal continental do regime de apoio aos produtores de culturas arvenses instituído pelo Reg(CEE) nº1765/92, de 30.06, ali se considera que « no âmbito do presente regime de apoio às culturas arvenses só serão de considerar elegíveis as superfícies agrícolas normalmente utilizadas para este tipo de culturas, excluindo-se, nomeadamente, as terras que se encontravam afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas à data de 31.12.91.» (nº12) e que «entende-se por «retirada de terras», o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente tendo em vista uma colheita» (nº19, 1). (-cf. também as correspondentes normas transpostas do artº9º do citado Reg.(CEE) nº1765/92 e do artº2º do citado Reg.(CEE) nº2293/92 , respectivamente). Donde resulta que, contrariamente ao que pretende a recorrente, não basta que a terra retirada seja terra cultivável, ou com potencialidades de cultivo, para beneficiar das referidas ajudas e compensações, antes se mostra necessário que a terra deixada em descanso no ano a que respeita o pedido, tenha sido cultivada, no ano imediatamente anterior. Quer dizer o legislador visou incentivar quem habitualmente cultiva a terra, a deixá-la em pousio com regularidade, para satisfazer as preocupações ecológicas e também de controle da produção subjacentes à referida legislação comunitária, compensando o produtor pela perda de rendimento decorrente dessa situação, com as ajudas previstas na citada legislação. Daí que, como regra, só a terra em descanso que tenha sido cultivada no ano imediatamente anterior seja elegível para este efeito, não já a terra que não foi cultivada, embora cultivável e, por maioria de razão, também não seja elegível a terra que nem sequer é cultivável. Por isso se estabeleceu no nº13 do citado Despacho Normativo que, «Para poderem beneficiar do presente regime de apoio, os produtores de culturas arvenses devem semear integralmente as superfícies que declaram, em conformidade com as normas reconhecidas localmente e manter as culturas pelo menos até ao início do estado de floração, em condições de crescimento normais». Ora, nenhuma das áreas aqui em causa, nem os 1,9ha, nem os 3,7ha, foi cultivada no ano precedente aquele a que respeita o pedido de ajuda formulado pela recorrente, como, de resto, a própria confessa. Aliás, a área de 3,7ha, sendo de mato como a própria recorrente declarou naquele pedido, nem sequer podia ser considerada uma superfície elegível para os referidos efeitos, não contrariando essa conclusão o facto de não vir expressamente excluída da ajuda no nº12 do citado Despacho Normativo, já que as situações ali referidas são meramente exemplificativas. Assim, não nos merece censura a interpretação dada pela sentença recorrida ao conceito de “pousio” ou “retirada de terras” usado na legislação aplicável, para efeitos de definir as “superfícies elegíveis”. Mas, diz a recorrente, de qualquer modo, a interpretação dada pelo acto contenciosamente recorrido, aceite pela sentença recorrida, sempre viola o artº3º, nº4 do citado Reg.(CEE) nº2293 e ainda os pontos 3.8 e 3.9 das Normas de Execução do mesmo, elaboradas pelo INGA, uma vez que a recorrente se encontrava numa situação excepcional, a de rendeiro em primeira instalação, que lhe permitia beneficiar, não obstante, das referidas ajudas. Vejamos então se assim é: Nos termos do nº4 do artº3º do citado Reg.(CEE) nº2293, «Para serem tidas em conta ao abrigo do regime previsto no Regulamento (CEE) nº1765/92, as superfícies retiradas devem: -Ter sido exploradas pelo requerente durante os dois anos anteriores ao pedido, excepto em casos especiais, devidamente justificados segundo critérios objectivos estabelecidos pelo Estado-Membro em causa, tais como os relacionados com o modo de exploração, uma nova instalação ou o aumento de exploração por sucessão. - Permanecer retiradas no decurso de um período mínimo de 7 meses que se inicie, à escolha do Estado – Membro, numa data não anterior a 15 de Dezembro e que termine o mais tardar, em 15 de Agosto.» Ao abrigo desta disposição e tendo em conta as particularidades do caso português, foram elaboradas pelo INGA, Normas de Execução, onde se estipulou, além do mais: Ponto 3.8: «Excepcionalmente, na campanha de produção de 1992/93 (a que corresponde a campanha de comercialização de 1993/94) poderá ser feito (o pousio) nas áreas que não tenham sido cultivadas em virtude da seca que se fez sentir no país na campanha de produção de 1991/92, ou que forem voluntariamente retiradas de produção até 3 de Agosto de 1992 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente.» Ponto 3.9: «A área de pousio obrigatório deve ter sido explorada pelo produtor nos dois anos anteriores ao do pedido, salvo se se tratarem de seareeiros, de rendeiros, de compra de explorações, se ocorreu acréscimo de superfície por via de sucessão, ou se se verificou uma nova Instalação ou a devolução de terras anteriormente expropriadas.» Quer dizer, a legislação nacional e comunitária, não só definiu o que entendia por “retirada de terras” e, portanto, por “superfície elegível”, como veio ainda exigir, para caracterizar uma efectiva “retirada de terras”, a verificação cumulativa de dois requisitos, um ligado à terra (o chamado elemento objectivo), levado ao citado ponto 3.8 e outro ligado ao produtor (o chamado elemento subjectivo), levado ao citado ponto 3.9 . Não se discute que a recorrente se encontrava na situação excepcional prevista no ponto 3.9, uma vez que era rendeira em primeira instalação e, portanto, que não lhe era exigível o cumprimento do requisito subjectivo ali previsto, como, de resto, foi reconhecido pela autoridade recorrida. Contudo, já o mesmo se não verifica quanto ao requisito objectivo, previsto no referido ponto 3.8. Segundo a recorrente, também quanto a este requisito se devia considerar a sua referida situação de rendeira em primeira instalação, já que antes de 1993, a recorrente não poderia ter explorado a parcela 63 ou ter-se candidatado a outros subsídios, nomeadamente aos de seca, simplesmente porque ainda não tinha tomado a terra de arrendamento. Segundo a recorrente, na situação excepcional de rendeira em primeira instalação, seja o regulamento, sejam as normas de execução, dispensam a recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto não lhe ser imputável. Sobre esta concreta questão, diz-se na sentença recorrida: «No que concerne à invocada violação do ponto 3.8, a recorrente não a demonstrou, dado que o facto de ela ter recebido o subsídio seca 1992 relativo à escassez de pastagens para gado ovino e caprino (cf. doc. de fls.19 dos autos) não prova que a falta de cultivo da parcela se devesse à seca ou, como se considerou no despacho recorrido, que a “baixa produtividade possa ser motivada por falta de água”. Refira-se ainda que, mesmo que se considerasse que a aludida parcela de 1,9ha podia ser integrada no pousio obrigatório, sempre o acto recorrido se deveria manter, atento ao princípio da conservação ou aproveitamento do acto administrativo vinculado. É que nessa hipótese ainda se verificaria uma discrepância superior a 20% entre a área de pousio declarada e a área de pousio controlada, pelo que, de acordo com o artº9º, nº2 do Regulamento (CEE) nº3887/92, da Comissão, de 23.12, a entidade recorrida estava vinculada a indeferir o pedido de ajuda. Nestes termos devem ser julgados improcedentes os arguidos vícios de violação de lei por infracção dos pontos 3.8 e 3.9 das referidas normas de execução.» Efectivamente, esta questão só se coloca relativamente à área de 1,9ha, já que a área de 3,7ha, não era, como já vimos, considerada sequer “superfície elegível”, para efeitos de “retirada de terras”, desde logo porque sendo mato, não era cultivável. Ora, como se observa na sentença recorrida, ainda que os 1,9ha fossem considerados correctamente declarados como pousio obrigatório, a solução não poderia ser outra que a adoptada no acto contenciosamente recorrido, já que, mesmo assim, haveria uma discrepância superior a 20% entre a área de pousio declarada pela recorrente e a área de pousio efectivamente controlada e, portanto, lugar à sanção prevista no artº9º e 14º do Reg. (CEE) nº3887/92 da Comissão, de 23.12. O que, tratando-se de acto vinculado e face ao princípio do aproveitamento dos actos, justificaria a não anulação do acto contenciosamente recorrido. De qualquer modo, o certo é que as razões invocadas pela recorrente para justificar a dispensa quanto a ela do requisito objectivo também não procedem. Primeiro, porque sendo um requisito objectivo o previsto no ponto 3.8, a sua verificação terá de atender, não à pessoa do produtor, mas sim à situação da terra, daí que não seja absurdo, como diz a recorrente, que se dispense o rendeiro em primeira instalação do preenchimento do requisito subjectivo de ter explorado a terra nos dois anos anteriores ao pedido e já se não dispense o requisito objectivo, da terra ter sido cultivada no ano anterior, porque este último requisito, diferentemente do primeiro, respeita apenas à situação da terra, independentemente de quem a tenha cultivado. Aliás, a não ser assim, poder-se-ia, através de sucessivos arrendamentos, e sem cultivar nunca a terra, receber as ajudas em causa, bastando para o efeito que, todos os anos, o novo rendeiro, deixasse a terra em pousio, sem que pudesse ser-lhe oposto que não a cultivara no ano anterior, o que, convenhamos, subverteria o fim legal pretendido. É claro que o facto de a terra não ter sido cultivada pelo anterior detentor, não será, em princípio, imputável ao rendeiro que a toma de arrendamento no ano seguinte. Mas não existe aqui que apurar da existência ou não de culpa do rendeiro ou de outrém, no não cultivo da terra. O direito às ajudas não assenta na ausência de culpa do produtor, quanto à verificação do requisito objectivo, mas apenas na verificação ou não dos pressupostos legais para a concessão da ajuda. Ora, se a lei exige que a terra tenha sido cultivada no ano imediatamente anterior ao da sua retirada para descanso, como se viu e as normas de execução apenas excepcionaram os casos de não cultivo, devido a seca na campanha de produção de 1991/92, ou a retirada voluntária das terras até 31.08.92 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente, nenhum outro caso podia ser considerado. Mas nenhuma dessas situações se provou. Improcedem, pois, as restantes conclusões das alegações de recurso. IV- DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 400 e procuradoria em € 200. Lisboa, 03 de Fevereiro de 2004 Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José - Alberto Augusto Oliveira

Sumário

II- Esse princípio fica assegurado, na fase de audiência prévia, se o interessado foi notificado para o efeito do projecto de decisão e se a administração ponderou, para efeitos da decisão final, a sua pronúncia, independentemente de a atender ou não.

III- "Pousio", ou "retirada de terras", para efeitos do Despacho Normativo nº 35-A/93, de 15.03, que transpôs para a nossa ordem jurídica o regime de apoio aos produtores de culturas arvenses instituído pelos Regulamentos (CEE) nº1765/92, do Conselho, de 30.06.92 e nº2293/92, da Comissão, de 31.07.92, é «o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente tendo em vista uma colheita».

IV- Segundo a legislação comunitária citada em III e as respectivas Normas de Execução elaboradas pelo INGA (cf. P.3.8 e 3.9), para que o produtor tenha direito às referidas ajudas, é necessário a verificação cumulativa de dois requisitos: o requisito objectivo, ligado à terra, já referido em II e o requisito subjectivo, ligado ao produtor (que o produtor tenha cultivado a terra nos dois anos anteriores), salvo se se verificarem as excepções ali previstas.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., pessoa colectiva nº502.760.630, com sede na Rua ..., nº...-..., em Lisboa, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que lhe negou provimento ao recurso contencioso da decisão do Presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), datada de 24 de Abril de 1996, no Proc. Nº 48/DAT-DJ/96 RV, que lhe indeferiu o pedido de ajuda relativo a culturas arvenses de regadio, campanha de 1993/94 e, consequentemente determinou a reposição da ajuda paga aquela entidade, no valor de Esc. 4.718.990$00, acrescido de juros de mora, no valor de Esc. 1.423.805$00.

A recorrente apresentou as suas alegações de recurso, tendo sido convidada, para reformular as respectivas conclusões, por não indicarem os fundamentos com base nos quais se pedia a alteração da sentença recorrida, o que a recorrente cumpriu, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1. A douta sentença recorrida sustentou que, em sede de audiência prévia dos interessados, a Entidade Recorrida tinha o poder discricionário de optar pela não realização da vistoria requerida à parcela 63 dada como pousio obrigatório e que, portanto, a não realização da mesma não importava a anulabilidade do acto praticado a final com fundamento na preterição de formalidades essenciais.

2. Todavia, a ora Recorrente não pode concordar com essa conclusão, pois:

a) A Recorrente não concorda com a qualificação do Mmo. Juiz a quo de que o poder da Administração, em sede de audiência prévia dos interessados, constitui um poder discricionário.

De facto, se assim fosse, estar-se-ia a considerar que o exercício do contraditório (consagrado constitucionalmente como uma garantia dos administrados) passaria a consubstanciar uma escolha livre da Administração e, pior de tudo, uma escolha fora do controlo de legalidade dos Tribunais! Segundo esta qualificação, o exercício do contraditório seria transformado numa obrigação natural da Administração, num direito dos particulares sem efectiva garantia… e não foi seguramente essa a intenção do legislador constitucional e, consequentemente, não pode ser essa a intenção do legislador ordinária.

b) Indubitavelmente que a introdução da fase da audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo tem o propósito de reduzir o carácter unilateral da decisão administrativa. Com efeito, não basta que o particular seja notificado de um projecto de decisão – como se limitou a fazer a Entidade Recorrida- para que seja respeitado o princípio do contraditório, é indispensável que o particular seja efectivamente ouvido, o que não sucedeu no caso do sub judice. Não sucedeu pois a Entidade Recorrida ordenou unilateral e secretamente uma outra diligência, a medição de parte da parcela 63, nunca tendo a recorrente sido notificada da data, hora e local, em que teria lugar essa diligência, como reconheceu a douta Sentença Recorrida.

Logo, não é verdade que não esteja o acto praticado a final viciado de preterição de formalidades essenciais.

c) Por fim, saliente-se que, a ordem não notificada de realização da simples mediação parcial da parcela 63, uma diligência análoga à requerida pela Recorrente, constitui o reconhecimento implícito da utilidade e da conveniência da diligência requerida pela Recorrente. Aliás, utilidade e conveniência essas, reforçadas pelas diferentes respostas relativas às áreas em causa obtidas pelos diversos organismos públicos e privados que levaram a cabo medições de partes da parcela 63 e que constam do processo instrutor.

3. Assim sendo, a douta Sentença recorrida deveria ter considerado o acto praticado a final inválido, por violação do princípio do contraditório e dos artº95º, 96º e 97º do CPA, em virtude de não ter sido ordenada a diligência requerida pela aqui Recorrente, nos termos em que a lei determina e, ainda, em virtude de a diligência instrutória realizada unilateral e secretamente não ter obedecido às regras supra referidas e impostas para a mesma.

II- DA NÃO ANULAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO PELO TRIBUNAL A QUO COM FUNDAMENTO NO ERRO DE FACTO E NA CONSEQUENTE VIOLAÇÃO DE LEI.

4. O Tribunal a quo entendeu que não existia violação de lei causada pela circunstância de a Entidade Recorrida, não ter considerado as restantes áreas da parcela 63 (com área total de 17,2ha), concretamente, as parcelas com potencialidades de cultivo não semeadas de 1,9ha e de mato (de figueiras do inferno e verdegosas, i.e, vegetação espontânea que cresce no Verão) de 3,7ha.

5. É que o Tribunal a quo interpretou ilegal e restritivamente o conceito de pousio. Ilegalmente porque pousio, quer para o legislador comunitário quer para o legislador interno, significa tão só “terra em descanso”. De facto, de lado nenhum das normas citadas se retira que o conceito legal pressupõe terem sido as terras em pousio sempre alvo de cultivo nos anos anteriores, como a douta sentença sustenta!!! Se assim não fosse, as normas aplicáveis não excepcionariam da exigência de prévio cultivo nos dois anos anteriores as situações de primeira instalação, dos rendeiros ou do recebimento das terras por herança.

6. Logo, aqui a Recorrente discorda da aplicação do direito aos factos pelo Tribunal a quo: pois a douta Sentença ao utilizar um conceito de pousio mais restrito daquele que é utilizado nas próprias normas jurídicas aplicáveis, desconsidera:

a) que toda a Parcela 63, com uma área total de 17,2ha, integrada em parte pelas parcelas 6, 6´,6´´, estava inculta e destinada pela Recorrente ao pousio (no sentido normativo do que não estava destinada ao cultivo) como, aliás, decorre dos autos do processo instrutor.

b) que quem demarcou numa cópia da Planta Cadastral uma área de pousio de 13,40 ha na parcela 63 foi a Entidade Recorrida e não a Recorrente.

c) que no Relatório da firma “B...” se reconhece que a parcela afecta ao pousio obrigatório não estava afecta a pastagens, culturas permanentes, florestas ou utilização não agrícola… o que torna imediatamente as áreas elegíveis por se tratarem de áreas de pousio, ou seja: “de terras cultiváveis que se deixam em descanso”.

d) por fim, que a parcela 63, devolvida em 1990, por reversão da nacionalização ao seu actual proprietário, o Senhor C..., foi, subsequentemente, em Setembro de 1992, data do arrendamento à aqui Recorrente A... e esta, por sua vez, só no ano de 1993, iniciou a exploração da terra.

Ou seja, antes de 1993, não poderia a Recorrente ter explorado a parcela 63 ou ter-se candidatado a outros subsídios, nomeadamente, aos da SECA, simplesmente porque ainda não tinha tomado a terra de arrendamento!!!

7. Na situação excepcional da Recorrente - de rendeira na primeira instalação - seja o regulamento, sejam as normas de execução, dispensam a Recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto (a falta de cultivo nos anos anteriores) não lhe ser imputável.

8. De outro modo, quem iniciasse o cultivo de terras não se poderia nunca candidatar à atribuição deste subsídio, estaria excluído ab initio por não poder preencher, por facto que lhe é estranho, semelhante requisito.

9. Por outro lado, a ratio da atribuição destes apoios consiste em habituar/estimular os agricultores ao respeito e protecção pelo meio ambiente, tornando rentável a ausência de cultivo e, simultaneamente, visa evitar excedentes na produção. Ora, atendendo ao escopo da norma, não se vislumbra porque razão a douta Sentença recorrida entendeu que na primeira instalação da rendeira Recorrente também se impunha que esta preenchesse o requisito objectivo de cultivo nos dois anos anteriores da parcela 63.

10. Logo, em face do exposto, só poderia ter o Tribunal a quo declarado inválido o acto administrativo que negou provimento à concessão do subsídio à Recorrente por violação quer do regulamento comunitário CEE 2293/92 da Comissão (artº3º, nº4), quer das normas de execução da Entidade Recorrida (Pontos 3.8 e 3.9) uma vez que a Sociedade Recorrente se encontrava na situação excepcional de rendeira no primeiro ano de instalação.

Nas suas alegações, a autoridade recorrida manteve, no essencial, o alegado na resposta, CONCLUINDO assim:

· No pedido de ajuda às culturas arvenses, a Recorrente indicou por conta do pousio obrigatório de regadio, uma área de 13,40 ha situada em parte da parcela 63 da Herdade do

· De acordo com o controlo efectuado (fotografia aérea e controlo de campo), verificou-se que a parcela de pousio declarada pela recorrente compõe-se de três parcelas das quais apenas uma, de 8ha, é efectivamente pousio.

· As duas restantes parcelas são respectivamente mato (3,7ha) e área não semeada (1,9ha).

· A diferença verificada entre o pousio declarado (13,40ha) e o pousio controlado (8ha), por ser superior a 20%, determina, de acordo com o artº9º, nº2, segundo parágrafo, conjugado com o último parágrafo do nº4, ambos do Reg. Nº3887/92, o indeferimento do pagamento da ajuda referente às culturas arvenses para regadio, assim como o reembolso do adiantamento pago.

· Admite a Recorrente que as três parcelas supra referidas correspondem à realidade, embora discorde do tratamento jurídico concedido dado a cada uma, razão porque se afasta o alegado vício de erro nos pressupostos de facto.

· O erro de facto não tem autonomia quando ocorra num quadro de poderes vinculados.

· O indeferimento do pedido de ajuda corresponde ao exercício de um poder vinculado da Administração sendo irrelevante por si só, a existência de tal erro.

· Não foram preteridas quaisquer formalidades essenciais. Com efeito, a vistoria solicitada, tal como foi qualificada, não se compadece com o que a Recorrente pretendia ver apurado (apenas a medição da parcela nº 63).

· Com efeito, a vistoria pressupõe a verificação de factos que tenham deixado vestígios ou sejam susceptíveis de inspecção ou exame ocular. No caso concreto, e dois anos após a data da realização do controlo de campo, nunca seria possível averiguar da veracidade das declarações prestadas no pedido de ajuda.

· É legítima a decisão do Recorrido que rejeitou a diligência requerida por a considerar inútil e inconveniente, nos termos do artº104º do CPA.

· Além de que, não está o recorrido obrigado a realizar as diligências requeridas, mas tão só as que se afigurem convenientes, adequadas e úteis à boa decisão do procedimento administrativo (artº104º do CPA).

· Ainda assim, o Recorrido apurou o que a recorrente pretendia, ou seja, a área efectiva da parcela nº63, tendo a Recorrente reconhecido e admitido os resultados apurados nessa medição.

· Ao abrigo do Despacho Normativo nº35-A/93 (que reproduz as normas estabelecidas nos Regs.(CEE) nº1765/92-artº9º- e 2293/92), «…só serão consideradas elegíveis as superfícies agrícolas normalmente utilizadas para este tipo de cultura, excluindo-se, nomeadamente, as terras que se encontrem afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas à data de 31 de Dezembro de 1991 (artº12º)…».

· Esta norma não encontra quaisquer excepções, quer na legislação comunitária e nacional, quer nas instruções difundidas pelo INGA.

· Para além de circunscrever as terras que podem ser objecto de retirada, a mencionada legislação define e delimita o conceito de “retirada de terras” do seguinte modo:

· Por retirada de terras entende-se:

· - o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente, tendo em vista uma colheita (artº 19º do despacho e artº 2º do Reg. Nº 2293/92).

· E acrescenta-se:

· - as superfícies retiradas devem ter sido exploradas pelo requerente durante os dois anos anteriores ao do pedido, excepto em casos devidamente justificados, segundo critérios objectivos estabelecidos pelo Estado-Membro, tais como os relacionados com o modo de exploração por sucessão (artº3º, nº4, primeiro travessão, do Reg.(CEE) nº 2293/92.)

· Todavia, as instruções difundidas pelo INGA, nos pontos 3.8 e 3.9, prevêem, para cada uma destas duas regras, algumas excepções, baseadas em orientações indirectamente definidas na legislação comunitária e tendo em atenção as peculiaridades do caso português.

· No âmbito do apelidado elemento objectivo (ponto 3.8) refere-se que “Excepcionalmente, na campanha de produção de 1992/93 (a que corresponde a campanha de comercialização de 1993/94) poderá ser feito (o pousio) nas áreas que não tenham sido cultivadas em virtude da seca que se fez sentir no país na campanha de produção de 1991/92, ou que forem voluntariamente retiradas de produção até 31 de Agosto de 1992 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente.»

· No que concerne ao apelidado elemento subjectivo (ponto 3.9), as citadas instruções determinam: «A área de pousio obrigatório deve ter sido explorada pelo produtor nos dois anos anteriores ao do pedido, salvo se se tratarem de seareiros, de rendeiros, de compra de explorações, se ocorreu acréscimo de superfície por via de sucessão, ou se se verificou uma nova instalação ou a devolução de terras anteriormente expropriadas».

· No caso sub judice, existe uma área de 8ha (superfície elegível) cultivada no ano precedente, mas que não foi explorada pela Recorrente nos dois anos anteriores. Não obstante, a Recorrente está efectivamente abrangida pela excepção prevista no ponto 3.9 das Instruções já que resultou provado no processo instrutor que só se tornou arrendatária do respectivo prédio em Setembro de 1992, não lhe sendo, por isso, exigível que tivesse explorado a mencionada área nos dois anos anteriores ao do pedido.

· A parcela de 1,9 é uma superfície elegível, mas que não foi semeada.

· Pelas razões supra descritas, o elemento subjectivo não é exigível (exploração da área pela requerente nos dois anos anteriores). Mantém-se, porém, a obrigação de a parcela indicada ter sido cultivada (por outrem) com vista a colheita no ano precedente ao do pedido (elemento objectivo).

· Ora, se de acordo com o relatório de controlo, a parcela não estava semeada, não se verifica o cumprimento deste requisito essencial, não se podendo assim considerar esta área como pousio.

· E conclui-se também não ter aplicabilidade a excepção prevista no citado ponto 3.8 das instruções, em virtude da superfície em causa não ter sido objecto de pagamento da ajuda seca superfícies, muito embora tivesse sido apresentada uma candidatura nesse sentido.

· Em suma, esta parcela não poderia ser integrada no pousio declarado, já que não está preenchido o tal elemento objectivo, i.e., o cultivo da terra, com vista a uma colheita, no ano precedente.

· A parcela de 3,7 ha (mato) nunca poderia ser afectada ao pousio declarado. Com efeito, por ser uma superfície não elegível, estava à partida excluída.

· Acresce ainda referir que relativamente a esta parcela também não se verifica o supra aludido elemento objectivo (superfície cultivada, tendo em vista uma colheita no ponto 3.8 das instruções, pelo facto de a superfície em questão não ter beneficiado da ajuda seca.

· De qualquer forma, só o facto e esta superfície não poder ser considerada elegível afasta qualquer outra ponderação ou reflexão sobre a verificação, ou não, dos demais elementos, reiterando-se assim a impossibilidade legal de a afectar ao pousio.

· Conclui-se, assim, que apenas uma área de 8ha estava em condições de poder ser afectada ao pousio de regadio. Esta área fica, no entanto, muito aquém da área declarada pela Recorrente no seu pedido de ajuda (13,40ha).

· A diferença verificada entre a área declarada e a área controlada (>20%) determina, de acordo com o artº9º, nº2, segundo parágrafo, conjugado com o último parágrafo do nº4, ambos do Reg.(CEE) nº3887/92, o indeferimento do pagamento da ajuda referente às culturas arvenses para regadio, assim como o reembolso do adiantamento pago como determinou o acto recorrido e confirmou a sentença.

· Por todo o exposto, improcedem, por falta de fundamentação, os vícios assacados ao acto recorrido.

O Digno Magistrado do MP pronunciou-se pelo acerto jurídico da decisão recorrida.

Foram colhidos os vistos legais, vindo, posteriormente, o processo a ser redistribuído a esta Subsecção e à ora relatora, sendo colhidos novos vistos, dado a nova formação de juízes.

Cabe, agora, decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:

a) Em 14.05.93, a recorrente apresentou ao INGA um pedido de ajuda para culturas arvenses, nomeadamente a do girassol, relativo à campanha de 1993/94 (cf. fls.1 e seguintes do processo administrativo apenso).

b) Foi efectuada uma acção de controlo desencadeada pelo INGA, através da empresa B..., referindo-se no respectivo relatório de controlo que, relativamente ao pousio obrigatório de regadio a parcela de pousio declarada pela recorrente se compunha de três parcelas das quais apenas uma (de 8ha) era efectivamente pousio, sendo as duas restantes de mato (de 3,7ha) e área não semeada (1,9ha) (fls.37 a 49 do processo administrativo apenso).

c) Procedendo à análise jurídica do procedimento administrativo, a jurista do INGA elaborou o relatório constante de fls. 29 a 36 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se conclui que a área de pousio controlada era efectivamente de 8ha, pelo que se devia indeferir o pedido de ajuda para as culturas arvenses de regadio com a consequente reposição d montante adiantado.

d) Por ofício datado de 23.03.95, subscrito pelo Presidente do Conselho Directivo do INGA, foi a recorrente informada de que era intenção deste organismo indeferir o seu pedido de ajuda pelas razões constantes do relatório referido na alínea anterior, ficando notificada para, nos termos dos artº100º e 101º do CPA, dizer o que se lhe oferecesse (cf. fls.189 do processo administrativo apenso).

e) A recorrida pronunciou-se sobre o teor do aludido relatório nos termos constantes do requerimento de fls.211 a 216 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde conclui pelo deferimento do seu pedido e requeria, ao abrigo dos artº101º, nº13 e 94º e seguintes do CPA, a realização de uma vistoria à parcela 63 em causa nos autos.

f) A jurista do INGA elaborou a informação nº174/DAT-DJ/95, cujo teor era o seguinte:

«A sociedade supra epigrafada foi notificada, nos termos e para os efeitos dos artº100º e 102º do CPA, da intenção de indeferir a totalidade do pedido de ajuda às culturas arvenses – anexo A- importando consequentemente a reposição do adiantamento entretanto pago.

Tal notificação fundamentou-se num relatório elaborado por esta divisão, o qual apreciou exaustivamente as matérias de facto e de direito envolvidas no presente processo.

Em resposta, a sociedade apresentou uma exposição (cópia em anexo), onde carreou novos elementos para o processo, designadamente o pedido de subsídio seca/92, o qual não constava do processo administrativo da DIV-DO.

Por outro lado, a sociedade vem colocar em causa os resultados apurados no controle, alegando em prol deste argumento, o facto de a parcela em pousio (parcela 63 do prédio denominado Herdade do ...) possuir, de acordo com a caderneta predial, a área total de 17,15ha, o que fica muito aquém da área indicada no relatório de controlo no que diz respeito à parcela de pousio ( 8ha+3,7ha+1,9ha=13,6ha).

Obviamente que este argumento, só por si, não procede, pois é plausível e até admissível que a empresa que procedeu ao controlo se tivesse limitado a verificar, não a totalidade da parcela, mas a parte da parcela indicada no plano da exploração.

Todavia e sobretudo para que não restem dúvidas, é nosso entender que antes de qualquer reapreciação jurídica deste processo, dever-se-á, ao abrigo do artº104º do CPA, atender ao requerimento formulado pela A..., no sentido de se apurar a área exacta da mencionada parcela.

Simplesmente, para que este elemento probatório produza um efeito útil, no caso de se concluir que a parcela tem efectivamente uma área de 17,75ha, afigura-se-nos adequado e conveniente que esta medição seja efectuada pela empresa e pelos técnicos que realizaram o controlo de campo ao pedido de ajuda em apreço.

Com efeito, para além de simples medição (que qualquer empresa do ramo poderá efectuar), pretende-se também obter os esclarecimentos possíveis sobre o controlo de campo à área declarada em pousio, designadamente se os resultados apurados no mesmo tiveram por base a área total da parcela 63 ou se apenas consideram parte de tal parcela. Aliás, estes esclarecimentos tornar-se-ão vitais se se vier a confirmar que a parcela 63 tem a área de 17,15ha.

Por esta razão e caso se venha a adoptar este entendimento, a medição a efectuar por esta empresa deverá ser precedida de um esclarecimento detalhado dos elementos que, em concreto, o INGA pretende apurar» (cf. fls.238 e 239 do processo administrativo em apenso).

g) Sobre a informação transcrita na alínea anterior, foi proferido despacho de concordância datado de 17.05.95 (fls.238 do processo administrativo em apenso).

h) Em 14.08.95, a empresa B... informou o INGA que « foi de 17,2 ha a área determinada na medição da parcela 63 do Prédio 10, da secção AA1, freguesia do Lagoeiro, concelho de Idanha-a-Nova, integrada no processo em referência» (fls.269 do processo administrativo apenso).

i) Pelo ofício constante de fls.27 a 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, datado de 24.04.96 e subscrito pelo Presidente do Conselho Directivo do INGA, foi a recorrente notificada do indeferimento do seu pedido de ajuda e para proceder à reposição da ajuda paga no valor de Esc. 4.718.990$00, acrescido de juros de mora contabilizados à taxa legal, no valor de Esc. 1.423.805$00.

j) A recorrente não foi notificada da diligência ordenada pelo despacho referido na alínea g) (exame do processo administrativo apenso).

k) Em 30.09.92, a recorrente celebrou com C... o contrato de arrendamento rural constante de fls. 65 a 68 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido e referente ao prédio rústico em causa nos autos.

l) A parcela em questão nos autos fora objecto de nacionalização no âmbito da aplicação da Reforma Agrária, vindo a ser concedida a reserva de propriedade a favor de C..., por despacho do Secretário de Estado da Administração de 15.05.90 (fls.54 dos autos).

II- O DIREITO

Apenas em sede de conclusões das alegações de recurso e após convite, a recorrente vem manifestar a sua discordância com a sentença recorrida, pois as suas alegações e anteriores conclusões limitaram-se praticamente a impugnar o acto contenciosamente recorrido.

Ora, visando os recursos jurisdicionais atacar as decisões judiciais de que se recorre e não os actos administrativos que aquelas apreciaram e devendo o recorrente sintetizar nas conclusões, os fundamentos desenvolvidos nas alegações (artº690º, nº1 do CPC), este Tribunal apenas apreciará das questões invocadas nas conclusões das alegações de recurso, que se refiram ao desacerto da decisão recorrida e que tenham sido desenvolvidas nas alegações, em termos que contrariem aquela decisão.

Passemos então à apreciação dos erros de julgamento imputados à sentença recorrida, nas conclusões das alegações do recorrente, após convite:

Quanto à invocada preterição de formalidades legais essenciais pelo acto contenciosamente recorrido- conclusões 1ª, 2ª e 3ª:

Na petição de recurso contencioso a recorrente assenta este vício que imputa ao acto contenciosamente recorrido, no facto de não ter sido realizada a vistoria que requereu mas sim uma mera medição da parcela, efectuada pela empresa que procedeu à acção de controlo.

Sobre esta questão decidiu-se na sentença recorrida o seguinte:

«De acordo com os princípios gerais do inquisitório e da celeridade, consagrados respectivamente nos artº56º e 57º do CPA, a Administração tem o poder-dever de “ proceder às diligências que considere convenientes para a instrução”, devendo recusar tudo o que for impertinente e dilatório.

Porque a direcção da instrução cabe ao órgão competente para decisão (cfr. Artº86º, 1 do CPA), é a Administração que tem a liberdade de escolha das modalidades instrutórias e o poder de apreciação sobre a conveniência e utilidade (cf. artº88º, nº2 e 104º, ambos do CPA) das provas requeridas, tendo, por isso, um poder discricionário na condução da instrução (cf. Mário Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, I, 1993, pags, 370 e 476).

No entanto, como referem os autores acabados de citar (ob cit., pags. 489 e 490), dado o disposto no artº87º, nº1 do CPA, «os órgãos administrativos não estão nunca dispensados de desenvolver a actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais em cada situação concreta com que se deparem», pelo que se verifica um “déficit de instrução” que redunda em “erro invalidante da decisão”, quando ocorrem omissões, inexactidões e insuficiências na instrução.

E, no caso de o instrutor não realizar as diligências requeridas pelos interessados, por as considerar inconvenientes ou inúteis, deve expor as razões dessa não realização, ficando adstrito ao dever de fornecimento de prova contrária, sob pena de falta de fundamentação (cf. Esteves de Oliveira e outros, ob cit, p.495).

No caso em apreço, a recorrente requereu a realização da vistoria ao abrigo do nº3 do artº107º do CPA, a qual, nos termos do artº104º do mesmo diploma legal, podia ser efectuada se se mostrasse conveniente.

O juízo sobre a utilidade ou conveniência da realização da diligência era do órgão instrutor, o qual, no caso vertente, formulou um juízo negativo, por entender que ela era inútil, determinando antes a realização de uma mediação a efectuar pela empresa responsável pela acção de controlo.

Porque a Administração não estava vinculada à realização da vistoria, tendo a liberdade de a determinar ou não, o acto recorrido nunca poderia ser anulado pela simples razão de não se ter efectuado a vistoria.

Ora, a recorrente limita-se a alegar que a vistoria devia ter sido efectuada por ter sido por ela requerida (cf. artº23º da petição), invocando como disposições legais violadas preceitos do CPA que não são aplicáveis ao caso, precisamente por a vistoria não ter sido realizada. Assim atendendo aos factos alegados pela recorrente como integradores do arguido vício de forma, nunca este se poderia verificar, quer porque a Administração tinha o poder discricionário de determinar ou não a realização da vistoria, quer porque os preceitos legais pretensamente violados pressupunham que se tivesse ordenado a realização de tal diligência.»

Entende a recorrente, nas suas alegações de recurso que a sentença errou ao considerar que a Administração dispunha aqui de um poder discricionário, pois está em causa o direito do contraditório em sede de audiência prévia dos interessados, pelo que não podia recusar a realização da vistoria por si requerida, devendo seguir as formalidades legais previstas nos artº95º, 96º e 97º do CPA.

O instituto da audiência prévia dos interessados antes da decisão final, em procedimento administrativo, visa garantir o princípio da participação procedimental dos interessados e não restam dúvidas que, no âmbito dessa audiência, os interessados podem requerer as diligências complementares que julguem necessárias para defesa dos seus interesses (cf. artº100º, nº1 e 101º, nº3 do CPA).

Contudo e como bem se observa na sentença recorrida, o órgão instrutor do processo não está vinculado a deferir todas as diligências complementares que lhe sejam requeridas.

Com efeito, ao órgão instrutor cabe a instrução do processo e, consequentemente, cabe-lhe avaliar, em cada momento, a necessidade ou não de mais provas para que possa decidir conscienciosamente. O que o órgão instrutor tem de fazer é se entender não deferir a diligência requerida, por a considerar inútil, inadequada ou impertinente, fundamentar a sua decisão, o que, no caso, aliás, fez, justificando porque optava pela simples medição da área total da parcela 63 (cf. Informação nº 174/DAT-DJ/95 e despacho de concordância a fls.238 e 239 do processo instrutor). De resto, não foi arguido pela recorrente, qualquer vício de fundamentação dessa decisão.

O princípio da participação procedimental dos interessados o que exige é que exista a audiência prévia de interessados, para permitir a pronúncia destes sobre as questões que constituem objecto da proposta de decisão, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos (cf. cit. Nº3 do artº101º do CPA).

É esse o fim legal da audiência prévia. E esse fim fica cumprido, se o interessado for notificado para esse efeito, como no caso foi e se a administração ponderou, para efeitos da decisão final, a pronúncia do interessado independentemente de a atender ou não, como, no caso, também se vê que aconteceu.

Aliás, como se referiu, o órgão instrutor não deferiu a diligência de vistoria requerida, mas ordenou outra diligência “análoga” no dizer da própria recorrente, em substituição daquela - uma medição, porque a entendeu mais adequada para o fim pretendido pela recorrente, que era apurar a área efectiva da parcela 63, diligência que foi efectuada pela empresa que procedeu ao controlo de campo e que veio, de resto, a confirmar que a área total da referida parcela era de 17,2ha, como pretendia a recorrente, embora esse facto acabasse por ser irrelevante para a decisão, uma vez que, conforme consta do processo instrutor, a recorrente «não declarou a totalidade da parcela, pelo que as áreas medidas aquando do controlo nunca poderiam totalizar 17,15ha, tal como defende a requerente na sua exposição».(cf. fls.274 do processo instrutor).

E, evidentemente, não se tratando de uma vistoria, não tinham que ser observadas as formalidades previstas nos citados artº95º, 96º e 97º do CPA, como bem se refere na decisão recorrida.

Improcede, pois, o erro de julgamento imputado à sentença recorrida nas conclusões 1ª, 2ª e 3ª das alegações de recurso.

Quanto ao invocado erro de facto e consequente violação de lei pelo acto contenciosamente recorrido – conclusões 4ª a 10ª :

A recorrente, na petição e nas alegações de recurso contencioso, imputou ao acto contenciosamente recorrido “erro de facto” e “violação de lei”, por ali se ter considerado que apenas 8ha, dos 13,40ha por si declarados como pousio obrigatório, correspondiam efectivamente a pousio, considerando-se o restante como mato (3,7ha) e área não semeada (1,9ha), já que, segundo a recorrente, estas áreas deviam também ser consideradas como de “pousio”, pelo que ter-se-iam violado os pontos 3.8 e 3.9 das Normas de Execução do INGA, o Despacho Normativo nº 35-A/93, de 15.03, bem como os Regs. (CEE) nº1765/92, do Conselho, de 30.06.92 e nº2293/92, da Comissão, de 31.07.92.

Depois de se esclarecer que o “erro de facto” só era relevante em sede de poderes discricionários e não em sede de poderes vinculados e que o indeferimento do pedido de ajuda aqui em causa corresponde ao exercício de um poder vinculado, pelo que, no presente caso, o erro de facto é irrelevante, o Mmo. Juiz “a quo” conheceu do invocado vício de violação de lei, concluindo pela sua improcedência.

Discorda a recorrente, por um lado, do conceito de “pousio” adoptado pelo Mmo. Juiz a quo que, a seu ver, é mais restrito do que aquele que é utilizado nas normas jurídicas aplicáveis, e, por outro, da interpretação que o Mmo juiz faz das normas comunitárias e das normas de execução do INGA, já que considera que, quer umas quer outras, dispensam a recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto (a falta de cultivo da terra nos anos anteriores) não lhe ser imputável, uma vez que se encontrava na situação excepcional de rendeira no primeiro ano de instalação.

Vejamos:

A sentença recorrida, socorrendo-se do “Dicionário Enciclopédico” (de Lello Universal, II vol., p.629), definiu, primeiro, o conceito geral de “pousio” como “o estado de uma terra cultivada que se deixa em descanso”. E é, sem dúvida, esse o sentido normal do termo usado na agricultura.

“Pousio” de terras, na agricultura, implica uma mudança de situação, a terra cultivada num determinado ano, deixa-se de pousio no ano seguinte, para descansar.

A recorrente concorda que se trata de uma “terra em descanso”, mas já não que essa terra só se considere de “pousio”, para efeitos das ajudas aqui em causa, se tiver sido cultivada no ano anterior, referindo que a legislação comunitária e nacional aplicável não permite esse entendimento.

Só que, contrariamente, ao que refere, esse seu entendimento, que evidentemente a favoreceria, é que se não retira de qualquer dos diplomas ou normas aplicáveis.

Com efeito e como bem se refere na decisão recorrida, citando as disposições aplicáveis dos nºs 12º e 19º, nº1 do Despacho Normativo nº35-A/93, de 15.03, que estabeleceu as regras de aplicação em Portugal continental do regime de apoio aos produtores de culturas arvenses instituído pelo Reg(CEE) nº1765/92, de 30.06, ali se considera que « no âmbito do presente regime de apoio às culturas arvenses só serão de considerar elegíveis as superfícies agrícolas normalmente utilizadas para este tipo de culturas, excluindo-se, nomeadamente, as terras que se encontravam afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas à data de 31.12.91.» (nº12) e que «entende-se por «retirada de terras», o não cultivo de uma superfície que foi cultivada no ano precedente tendo em vista uma colheita» (nº19, 1). (-cf. também as correspondentes normas transpostas do artº9º do citado Reg.(CEE) nº1765/92 e do artº2º do citado Reg.(CEE) nº2293/92 , respectivamente).

Donde resulta que, contrariamente ao que pretende a recorrente, não basta que a terra retirada seja terra cultivável, ou com potencialidades de cultivo, para beneficiar das referidas ajudas e compensações, antes se mostra necessário que a terra deixada em descanso no ano a que respeita o pedido, tenha sido cultivada, no ano imediatamente anterior.

Quer dizer o legislador visou incentivar quem habitualmente cultiva a terra, a deixá-la em pousio com regularidade, para satisfazer as preocupações ecológicas e também de controle da produção subjacentes à referida legislação comunitária, compensando o produtor pela perda de rendimento decorrente dessa situação, com as ajudas previstas na citada legislação. Daí que, como regra, só a terra em descanso que tenha sido cultivada no ano imediatamente anterior seja elegível para este efeito, não já a terra que não foi cultivada, embora cultivável e, por maioria de razão, também não seja elegível a terra que nem sequer é cultivável.

Por isso se estabeleceu no nº13 do citado Despacho Normativo que, «Para poderem beneficiar do presente regime de apoio, os produtores de culturas arvenses devem semear integralmente as superfícies que declaram, em conformidade com as normas reconhecidas localmente e manter as culturas pelo menos até ao início do estado de floração, em condições de crescimento normais».

Ora, nenhuma das áreas aqui em causa, nem os 1,9ha, nem os 3,7ha, foi cultivada no ano precedente aquele a que respeita o pedido de ajuda formulado pela recorrente, como, de resto, a própria confessa.

Aliás, a área de 3,7ha, sendo de mato como a própria recorrente declarou naquele pedido, nem sequer podia ser considerada uma superfície elegível para os referidos efeitos, não contrariando essa conclusão o facto de não vir expressamente excluída da ajuda no nº12 do citado Despacho Normativo, já que as situações ali referidas são meramente exemplificativas.

Assim, não nos merece censura a interpretação dada pela sentença recorrida ao conceito de “pousio” ou “retirada de terras” usado na legislação aplicável, para efeitos de definir as “superfícies elegíveis”.

Mas, diz a recorrente, de qualquer modo, a interpretação dada pelo acto contenciosamente recorrido, aceite pela sentença recorrida, sempre viola o artº3º, nº4 do citado Reg.(CEE) nº2293 e ainda os pontos 3.8 e 3.9 das Normas de Execução do mesmo, elaboradas pelo INGA, uma vez que a recorrente se encontrava numa situação excepcional, a de rendeiro em primeira instalação, que lhe permitia beneficiar, não obstante, das referidas ajudas.

Vejamos então se assim é:

Nos termos do nº4 do artº3º do citado Reg.(CEE) nº2293, «Para serem tidas em conta ao abrigo do regime previsto no Regulamento (CEE) nº1765/92, as superfícies retiradas devem:

-Ter sido exploradas pelo requerente durante os dois anos anteriores ao pedido, excepto em casos especiais, devidamente justificados segundo critérios objectivos estabelecidos pelo Estado-Membro em causa, tais como os relacionados com o modo de exploração, uma nova instalação ou o aumento de exploração por sucessão.

- Permanecer retiradas no decurso de um período mínimo de 7 meses que se inicie, à escolha do Estado – Membro, numa data não anterior a 15 de Dezembro e que termine o mais tardar, em 15 de Agosto.»

Ao abrigo desta disposição e tendo em conta as particularidades do caso português, foram elaboradas pelo INGA, Normas de Execução, onde se estipulou, além do mais:

Ponto 3.8: «Excepcionalmente, na campanha de produção de 1992/93 (a que corresponde a campanha de comercialização de 1993/94) poderá ser feito (o pousio) nas áreas que não tenham sido cultivadas em virtude da seca que se fez sentir no país na campanha de produção de 1991/92, ou que forem voluntariamente retiradas de produção até 3 de Agosto de 1992 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente.»

Ponto 3.9: «A área de pousio obrigatório deve ter sido explorada pelo produtor nos dois anos anteriores ao do pedido, salvo se se tratarem de seareeiros, de rendeiros, de compra de explorações, se ocorreu acréscimo de superfície por via de sucessão, ou se se verificou uma nova Instalação ou a devolução de terras anteriormente expropriadas.»

Quer dizer, a legislação nacional e comunitária, não só definiu o que entendia por “retirada de terras” e, portanto, por “superfície elegível”, como veio ainda exigir, para caracterizar uma efectiva “retirada de terras”, a verificação cumulativa de dois requisitos, um ligado à terra (o chamado elemento objectivo), levado ao citado ponto 3.8 e outro ligado ao produtor (o chamado elemento subjectivo), levado ao citado ponto 3.9 .

Não se discute que a recorrente se encontrava na situação excepcional prevista no ponto 3.9, uma vez que era rendeira em primeira instalação e, portanto, que não lhe era exigível o cumprimento do requisito subjectivo ali previsto, como, de resto, foi reconhecido pela autoridade recorrida.

Contudo, já o mesmo se não verifica quanto ao requisito objectivo, previsto no referido ponto 3.8.

Segundo a recorrente, também quanto a este requisito se devia considerar a sua referida situação de rendeira em primeira instalação, já que antes de 1993, a recorrente não poderia ter explorado a parcela 63 ou ter-se candidatado a outros subsídios, nomeadamente aos de seca, simplesmente porque ainda não tinha tomado a terra de arrendamento.

Segundo a recorrente, na situação excepcional de rendeira em primeira instalação, seja o regulamento, sejam as normas de execução, dispensam a recorrente do preenchimento do requisito objectivo de cultivo da terra nos dois anos anteriores, pela razão lógica de esse facto não lhe ser imputável.

Sobre esta concreta questão, diz-se na sentença recorrida:

«No que concerne à invocada violação do ponto 3.8, a recorrente não a demonstrou, dado que o facto de ela ter recebido o subsídio seca 1992 relativo à escassez de pastagens para gado ovino e caprino (cf. doc. de fls.19 dos autos) não prova que a falta de cultivo da parcela se devesse à seca ou, como se considerou no despacho recorrido, que a “baixa produtividade possa ser motivada por falta de água”.

Refira-se ainda que, mesmo que se considerasse que a aludida parcela de 1,9ha podia ser integrada no pousio obrigatório, sempre o acto recorrido se deveria manter, atento ao princípio da conservação ou aproveitamento do acto administrativo vinculado. É que nessa hipótese ainda se verificaria uma discrepância superior a 20% entre a área de pousio declarada e a área de pousio controlada, pelo que, de acordo com o artº9º, nº2 do Regulamento (CEE) nº3887/92, da Comissão, de 23.12, a entidade recorrida estava vinculada a indeferir o pedido de ajuda.

Nestes termos devem ser julgados improcedentes os arguidos vícios de violação de lei por infracção dos pontos 3.8 e 3.9 das referidas normas de execução.»

Efectivamente, esta questão só se coloca relativamente à área de 1,9ha, já que a área de 3,7ha, não era, como já vimos, considerada sequer “superfície elegível”, para efeitos de “retirada de terras”, desde logo porque sendo mato, não era cultivável.

Ora, como se observa na sentença recorrida, ainda que os 1,9ha fossem considerados correctamente declarados como pousio obrigatório, a solução não poderia ser outra que a adoptada no acto contenciosamente recorrido, já que, mesmo assim, haveria uma discrepância superior a 20% entre a área de pousio declarada pela recorrente e a área de pousio efectivamente controlada e, portanto, lugar à sanção prevista no artº9º e 14º do Reg. (CEE) nº3887/92 da Comissão, de 23.12. O que, tratando-se de acto vinculado e face ao princípio do aproveitamento dos actos, justificaria a não anulação do acto contenciosamente recorrido.

De qualquer modo, o certo é que as razões invocadas pela recorrente para justificar a dispensa quanto a ela do requisito objectivo também não procedem.

Primeiro, porque sendo um requisito objectivo o previsto no ponto 3.8, a sua verificação terá de atender, não à pessoa do produtor, mas sim à situação da terra, daí que não seja absurdo, como diz a recorrente, que se dispense o rendeiro em primeira instalação do preenchimento do requisito subjectivo de ter explorado a terra nos dois anos anteriores ao pedido e já se não dispense o requisito objectivo, da terra ter sido cultivada no ano anterior, porque este último requisito, diferentemente do primeiro, respeita apenas à situação da terra, independentemente de quem a tenha cultivado.

Aliás, a não ser assim, poder-se-ia, através de sucessivos arrendamentos, e sem cultivar nunca a terra, receber as ajudas em causa, bastando para o efeito que, todos os anos, o novo rendeiro, deixasse a terra em pousio, sem que pudesse ser-lhe oposto que não a cultivara no ano anterior, o que, convenhamos, subverteria o fim legal pretendido.

É claro que o facto de a terra não ter sido cultivada pelo anterior detentor, não será, em princípio, imputável ao rendeiro que a toma de arrendamento no ano seguinte. Mas não existe aqui que apurar da existência ou não de culpa do rendeiro ou de outrém, no não cultivo da terra. O direito às ajudas não assenta na ausência de culpa do produtor, quanto à verificação do requisito objectivo, mas apenas na verificação ou não dos pressupostos legais para a concessão da ajuda. Ora, se a lei exige que a terra tenha sido cultivada no ano imediatamente anterior ao da sua retirada para descanso, como se viu e as normas de execução apenas excepcionaram os casos de não cultivo, devido a seca na campanha de produção de 1991/92, ou a retirada voluntária das terras até 31.08.92 e que tenham sido objecto de ajuda correspondente, nenhum outro caso podia ser considerado.

Mas nenhuma dessas situações se provou.

Improcedem, pois, as restantes conclusões das alegações de recurso.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 400 e procuradoria em € 200.

Lisboa, 03 de Fevereiro de 2004

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José - Alberto Augusto Oliveira

045430

Sumário

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I- RELATÓRIO

II- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

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