01225/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O direito de audiência constitui um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa. II – A urgência que, nos termos previstos no art. 103/1/a CPA, justifica a inexistência de audiência prévia, tem natureza excepcional e só ocorre nas situações em que o factor tempo seja determinante de uma necessidade pública indeclinável e incompatível com a observância do prazo mínimo legalmente previsto para o interessado ser ouvido no procedimento.

1. RELATÓRIO 1.1. “A…”, sociedade comercial, já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, recurso contencioso de anulação da deliberação de 30 de Maio de 2003, da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, que adjudicou, definitivamente, a empreitada para execução do “Troço entre Boleta e Meco”, da E.M. 578, à concorrente “B….”. Por sentença de 13 de Outubro de 2003 o TAC de Coimbra concedeu provimento ao recurso, julgando procedente o vício procedimental de preterição de audiência prévia. Não se conformando, a Câmara Municipal de Montemor-o-Velho interpôs recurso dessa sentença para este Supremo Tribunal. Aos dezasseis de Março de 2003, num primeiro acórdão, foi considerada, como solução plausível de direito, que a deliberação de 4 de Julho de 2003, a que se referia o ponto 4. dos factos dados como assentes na sentença, poderia configurar um acto de ratificação-sanação do acto recorrido e foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem sobre a questão, querendo. Cumprida a notificação, vieram os autos de novo à conferência, sendo que, por acórdão de 11 de Maio de 2004 (fls. 192-207), este Supremo Tribunal decidiu: revogar a sentença recorrida, rejeitar o recurso contencioso e ordenar a remessa dos autos ao TAC de Coimbra para apreciação do requerimento de fls. 182 e segs, no qual era solicitada a modificação objectiva da instância ao abrigo do disposto no art. 51º, nº 2 da LPTA. 2 2.1. No TAC de Coimbra os autos prosseguiram, tendo por objecto a deliberação de 4 de Julho de 2003 e, por sentença de 13 de Agosto de 2004, foi concedido provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto administrativo impugnado, pela procedência do vício de preterição de audiência prévia. Inconformada, a autoridade recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: Por douto acórdão do STA que revogou a sentença do TAC de Coimbra foi ordenada a remessa dos autos ao TAC para apreciação do requerimento enunciado a fls. 182 e segs dos autos. O pedido foi formulado nos seguintes termos: “Caso VOSSAS EXCELÊNCIAS venham a proferir entendimento diverso do aqui defendido, a recorrida desde já requer, nos termos do art. 51º, nº 2 da LPTA, que sejam apreciados, quanto à deliberação de 4 de Julho de 2003, os vícios que foram apontados ao acto contenciosamente impugnado (deliberação de 30 de Maio de 2003)”. Na procedência desse requerimento (fls. 182 e sgs.) foi aquele pedido julgado procedente, anulando o acto de adjudicação do concurso público 99/02 DOM para a adjudicação da empreitada “EM 578 – Troço entre Boleta e Meco”. No requerimento em apreço, a recorrente não formulou um tal pedido. Deste modo, a decisão recorrida condenou a Câmara Municipal de Montemor-o-Velho em quantia superior ou objecto diverso do que foi pedido. Por outro lado conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento, dado não lhe haverem sido proposta. Houve por isso violação do disposto no art. 661º, nº 1 do C. P. Civil. Pelo que, a douta decisão é nula, nos termos do art. 668º, nº 1, al. d) e/ou e) do mesmo diploma legal . Ao conhecer de factos constantes da sentença revogada, nomeadamente do ponto um da deliberação de 30.05.03 o meritíssimo juiz a quo violou o disposto no art. 497º , conjugado com o art. 671º , ambos do C.P.C .. O pedido formulado pela sociedade recorrente, pelo qual é fixado os limites e objecto do recurso, não foi a impugnação da decisão global, que no âmbito do concurso supra referenciado adjudicou à concorrente B … a referida empreitada, (em lado algum se descortina tal pedido) mas apenas e tão só, a apreciação quanto à deliberação de 4 de Julho de 2003, dos vícios que foram apontados ao acto contenciosamente impugnado (deliberação de 30 de Maio de 2003) o que são coisas substancialmente diferentes. É o pedido que baliza a actuação do julgador, não se tratando por isso de uma mera questão de qualificação jurídica, antes da pretensão formulada pelo autor/recorrente na petição. E neste particular o meritíssimo juiz não se pode substituir à sociedade recorrente. O vício procedimental invocado de preterição de audiência da interessada deve considerar-se descaracterizado, e por isso sanado, pelo acto ratificativo, objecto de impugnação contenciosa, por se configurar uma situação objectiva de inexistência de audiência de interessados por urgência de decisão, decorrente da invocada urgência imperativa da execução da empreitada “EM 578 – Troço entre Boleta e Meco” reclamado, na economia do acto, pela urgente salvaguarda do interesse público prosseguido pela Câmara Municipal de Montemor-o-Velho”. 2.2. A recorrente contenciosa apresentou contra-alegações que com concluiu assim: 1ª A recorrente persiste na, até agora vã, tentativa de iludir os factos. Persiste em utilizar argumentos, que bem sabe não terem qualquer fundamento legal. V Exªs, porém, não deixarão de fazer a costumada Justiça. 2ª Ao contrário do defendido pela recorrente não se verifica a excepção do caso julgado. Quer se entenda que a causa de pedir e o objecto do recurso é a deliberação de 30 de Maio, “alterada” pela deliberação de 4 de Julho, quer se entenda que a causa de pedir é a deliberação de 4 de Julho (enquanto acto de ratificação-sanação, manteve o ponto 1 e alterou/revogou o ponto 2, passando a vigorar com esses contornos na ordem jurídica) sempre se terá de concluir que não existe repetição da causa, porquanto foram alterados os fundamentos de dispensa de audiência de interessados, razão pela qual a excepção do caso julgado não pode proceder. 3ª Parece resultar da leitura das alegações de recurso que a recorrente labora em erro. Na verdade, a deliberação de 4 de Julho de 2003 não se circunscreve à alteração do ponto 2. da deliberação de 30 de Maio. 4ª Enquanto acto de ratificação-sanação, manteve intocado o ponto1, nos seus precisos termos, ratificando, portanto, o aí decidido, alterando apenas o ponto 2. 5ª A impugnação da deliberação de 4 de Julho abrange, naturalmente, o ponto 1, referente à adjudicação, pois que, sendo um acto de sanação-ratificação abarcou, deixando inalterado (ratificando) o decidido naquele ponto. Nada impedia, por isso, a recorrente de suscitar os vícios que alegou. 6ª O mesmo raciocínio se aplica para também se concluir que não se verifica a invocada nulidade da sentença, tanto mais que os vícios apontados à adjudicação nem sequer foram apreciados, porque prejudicados pela decisão quanto à preterição de audiência prévia. 7ª A recorrente insurge-se contra a decisão anulatória por vício de preterição de audiência prévia. Alega que agiu de modo célere, escuda-se na morosidade do cumprimento das formalidades legais inerentes aos concursos públicos. 8ª A recorrente tenta, mais uma vez, iludir o Tribunal. 9ª De facto, como bem se referiu na sentença ora recorrida, a alegada “urgência na adjudicação, em virtude da ocorrência de acidentes de viação” é incoerente pois que só à Câmara se podem imputar os atrasos, nomeadamente o tempo que levou para publicação do anúncio e o tempo que mediou entre a primeira reclamação e a respectiva decisão. 10ª Na douta decisão refere-se ainda, com toda a pertinência, que dificilmente se compreende a invocação de urgência num concurso para adjudicação de empreitada com estas características, atento o prazo de apenas 10 dias para os concorrentes se pronunciarem sendo certo que as obras objecto de adjudicação são, por natureza, um trabalho continuado, cujo início pode ocorrer em qualquer momento sem que se comprometam os objectivos visados. 11ª Para além do que, a recorrente quer fazer olvidar um facto extremamente relevante: a aqui recorrida, foi inicialmente excluída, tendo sido admitida no seguimento de reclamação que apresentou ao abrigo da audiência de interessados 12ª Ou seja, a invocada urgência só surgiu quando a recorrida veio a ser admitida, até lá, o procedimento corria os seus normais termos, tendo existido notificação a todos os concorrentes para se pronunciarem no exercício do direito de audiência de interessados. 13ª Isso mesmo foi e bem, realçado na 1ª sentença proferida: Ora, nos presentes autos, não existe nenhum facto, que pudesse determinar a dispensa da audiência prévia, quanto à recorrente, que além do mais, apenas foi notificada do fundamento constante do ofício de fls. 24 dos autos, sendo um acto completamente anómalo no procedimento concursal, a deliberação tomada pela autoridade recorrida em 04 de Julho de 2003, ou seja, 5 dias antes dos presentes autos darem entrada neste Tribunal. Acresce que, mesmo os fundamentos ali constantes, são completamente incoerentes, para não dizer que raiam a má fé; com efeito, tentar justificar a prontidão e celeridade do procedimento concursal e, consequentemente, por essa via “dispensar a audiência preliminar, em 04 de Julho de 2003 ( sem contudo notificar os interessados desta nova deliberação ), com base num acidente mortal que ocorreu em Outubro de 2002, é no mínimo pouco claro e incoerente, quando o prazo concedido aos concorrentes para se pronunciarem é de 10 dias . (sublinhado nosso) 14ª Remetendo ainda para o raciocínio expendido naquela 1ª decisão e ao qual se continua a aderir plenamente; Por outro lado, também não se compreende a surpreendente urgência na adjudicação, quando previamente, em 01 de Abril de 2003, havia sido cumprida a audiência prévia , nos termos constantes no ponto 1 dos factos provados, ou seja, quando a recorrente foi inicialmente excluída do concurso (data em que o acidente mortal já tinha ocorrido) (sublinhado nosso) 15ª Sabendo-se ainda que, tal como consta do P.A. a obra já estava incluída no Plano Plurianual de Investimentos de 2002, não restam dúvidas que o acto recorrido é anulável por vício de preterição da audiência prévia. 2.2. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls.331/333, pronunciando-se pelo improvimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: Por anúncio publicado no DR nº 298, II Série, de 26 de Dezembro de 2002, foi aberto pela Câmara Municipal de Montemor-o-Velho o concurso público nº 99/02 DOM para adjudicação da empreitada “EM 578 – Troço entre Boleta e Meco” – cfr. fls. 85 e 86 da “Pasta 2” do processo administrativo -, ao qual concorreram a recorrente e a recorrida particular. Em sede de audiência prévia, através do ofício nº 3633, datado de 1 de Abril de 2003, a recorrente foi notificada da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 28 de Março de 2003, tomada no âmbito do concurso para adjudicação da empreitada “E.M. Troço entre Boleta e Meco”, nos termos da qual se propõe a exclusão a mesma do referido concurso e a intenção de adjudicar a obra à concorrente B…. – cfr. documento de fls. 13 a 22 dos autos, que aqui se dá por reproduzido, bem como fls. 135 a 145 da “Pasta 2” do processo administrativo. Na sequência da reclamação apresentada em 14 de Abril de 2003 (fls. 158 a 161 da pasta 2 do processo instrutor), através do ofício nº 5595, datado de 28 de Maio de 2003, e que aqui se dá por reproduzido, a recorrente foi notificada da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 23 de Maio de 2003, de cujo teor se destaca o seguinte: Deferir a reclamação apresentada (…). Que o processo baixe novamente à Comissão de Análise das Propostas para que esta elabore novo relatório de análise das propostas.» - cf. fls 23 dos autos e fls. 170 da “Pasta 2” do processo administrativo. Mediante o ofício nº 5942, datado de 2 de Junho de 2003, a recorrente foi notificada do “Novo Relatório de Análise das Propostas”, bem como da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 30 de Maio de 2003, nos termos da qual se adjudica a empreitada “E.M. Troço entre Boleta e Meco” à concorrente B…, e se decide “Dispensar a audiência escrita aos restantes concorrentes, nos termos do artigo cento e um do Decreto-Lei número cinquenta e nove barra noventa e nove, de dois de Março, dado que já tinham sido cumpridas todas as formalidades legais, no tocante àquela matéria” – cfr. documento junto pela recorrente sob Doc nº 3, de fls. 24 a 33 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, bem como fls. 172 a 182 da “Pasta 2” do processo administrativo. Conforme consta da acta da reunião ordinária da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho realizada em 4 de Julho de 2003, «Foi presente uma informação dos serviços, a informar que ao compulsar o processo de concurso (…), verificou que houve lapso no texto da deliberação da acta da reunião da Câmara de trinta de Maio do corrente ano, assim, onde se lê “Dois - Dispensar a audiência escrita aos restantes concorrentes, nos termos do artigo cento e um do Decreto-Lei número cinquenta e nove barra noventa e nove, de dois de Março,…” deve ler-se “Dois – Dispensar a audiência escrita dos concorrentes, ao abrigo do disposto no número três do artigo cento e um do Decreto-Lei número cinquenta e nove barra noventa e nove, de dois de Março, em conjugação com o disposto na alínea a) do número um do artigo cento e três do Código do Procedimento Administrativo, dada a urgência na execução desta obra, em virtude de se terem registado vários acidentes de viação graves, havendo a registar pelo menos a perda de uma vida humana, condição suficientemente justificada para o enquadramento legal no citado normativo” – cfr. acta junta pela recorrida sob Doc. nº 4, de fls. 55 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido O DIREITO A autoridade recorrente impugna a sentença, em primeiro lugar, na parte em que esta julgou improcedente a excepção do caso julgado. Do seu ponto de vista, em face do acórdão de fls. 192/207, estava vedado ao recorrente, “sob o pretexto da apreciação dos mesmos vícios na deliberação de 04.07.03, suscitar de novo as questões relativas ao ponto 1. da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 30.05.03, uma vez que o Tribunal de primeira instância, não tem competência para revogar as decisões dos Tribunais superiores, como é o caso do STA”. Apreciando, cumpre, antes de mais, esclarecer, com precisão, a situação sub judice . Conforme supra relatado em 1.1., a impugnante contenciosa, recorreu da deliberação de 30 de Maio de 2003 que adjudicou, definitivamente, a obra a concurso. O TAC, conhecendo, concedeu provimento ao recurso, julgando procedente o vício de “preterição de audiência prévia”. Porém, este Supremo Tribunal, pelo acórdão de 11 de Maio de 2004, de fls 192 a 207, tendo considerado que a deliberação de 30 de Maio de 2003, havia sido objecto de ratificação – sanação pela ulterior deliberação de 4 de Julho de 2003, revogou a sentença recorrida, rejeitou o recurso contencioso e ordenou a remessa dos autos ao TAC para apreciar o requerimento de fls. 182 e segs, formulado pela impugnante contenciosa, em sede de contra-alegações no recurso jurisdicional e no qual solicitava,”nos termos do art. 51º, nº 2 da LPTA” que fossem “apreciados, quanto à deliberação de 4 de Julho de 2003, os vícios que foram apontados ao acto contenciosamente impugnado”. Assim, primeiro ponto, tendo o tribunal “a quo” admitido a requerida modificação objectiva da instância, o recurso passou, seguramente, a ter por objecto esta deliberação ratificadora. Depois, segundo ponto, fica claro, que não há qualquer decisão, transitada em julgado, que tenha apreciado o mérito da deliberação de 30 de Maio de 2003. A sentença do TAC foi revogada pelo acórdão deste Supremo Tribunal, sendo que o alcance do caso julgado, deste aresto, é inequívoco. O recurso daquela primeira deliberação foi rejeitado, por falta de objecto, com o fundamento, explicitamente afirmado, que a deliberação de 4 de Julho de 2003 tem a natureza de acto de ratificação – sanação e que a emergência deste acto secundário “faz com que o primeiro desapareça da ordem jurídica enquanto objecto do recurso contencioso”, considerando-se, assim, “que a definição da concreta situação resulta ab initio do acto ratificativo, que assimila o conteúdo do anterior acto objecto de ratificação”. Dito isto, terceiro ponto, estando o caso julgado balizado, nestes termos, pela decisão de rejeição do recurso e pelos respectivos fundamentos, é manifesto que o mesmo não é obstáculo ao conhecimento do mérito, na instância modificada, que, porventura, com a mesma causa de pedir, isto é, com invocação dos mesmos vícios, passou a ter por objecto um outro acto – a deliberação de 4 de Julho de 2003. E isto porque, a pretensão anulatória – o pedido - passou a estar reportada ao acto ratificador, o único que corporiza a definição da situação jurídica da impugnante contenciosa e que reeditando, embora, a primeira decisão, com absorção do respectivo conteúdo, não se confunde com o acto ratificado – deliberação de 30 de Maio de 2003 – que desapareceu da ordem jurídica. No contencioso de mera anulação, nos termos do disposto no art. 6º do ETAF, o recurso é feito a um acto e não há identidade de pedido – declaração de invalidade ou anulação – e/ou repetição da causa, se for diferente o acto contenciosamente impugnado. E sem identidade de pedido, como bem decidiu a sentença recorrida, não se verifica a excepção dilatória do caso julgado (arts. 494º, al. i) e 498º, nº 3 do C.P. Civil ). Improcede, pois, este primeiro erro de julgamento assacado à sentença. 3.2.2. Em relação à parte que conheceu do mérito, a autoridade recorrente, alega, antes de mais, a nulidade da sentença, nos termos previstos no art. 668º, nº 1 do C.P.Civil, por ter conhecido de questões “de que não podia tomar conhecimento, dado não lhe haverem sido propostas”. O seu pensamento está sintetizado, na conclusão 10. da alegação, nos seguintes termos: “O pedido formulado pela sociedade recorrente, pelo qual é fixado os limites e objecto do recurso, não foi a impugnação da decisão global, que no âmbito do concurso supra referenciado, adjudicou à concorrente B…. a referida empreitada, (em lado algum se descortina tal pedido) mas apenas e tão-só, a apreciação quanto à deliberação de 4 de Julho de 2003, dos vícios que foram apontados ao acto contenciosamente impugnado (deliberação de 30 de Maio de 2003)”, o que são coisas substancialmente diferentes.” A sustentar esta conclusão, vem expendida a argumentação que passamos a citar: (…) Sendo o acto anteriormente impugnado (deliberação de 30 de Maio de 2003) de maior amplitude e substancialmente diferente do ora impugnado quanto ao seu objecto, não pode a requerente utilizar os mesmos argumentos fácticos, nomeadamente pretender atacar a “falta de fundamentação do acto adjudicatório” ou sequer “proceder à análise da proposta da empresa adjudicatária” ou ainda tecer considerações sobre “o erro manifesto e da violação dos princípios da transparência e concorrência”, uma vez que tal matéria lhe está aqui vedada, por não resultar do texto e do contexto do acto agora recorrido”. E, mais à frente: “(…) A douta sentença teria de limitar-se à apreciação do pedido formulado pela sociedade recorrente, sendo este apreciado, exclusivamente, quanto à deliberação de 4 de Julho de 2003 (…) (…) Como se pode verificar este acto não contém qualquer menção à adjudicação do concurso público 99/02 DOM para adjudicação da empreitada “EM 578 – Troço entre Boleta e Meco” (…) Em bom rigor, a questão da adjudicação, foi tratada exclusivamente na deliberação de 30/05/2003, a qual foi decidida pela primeira sentença do TAC. A mesma que viria a ser objecto de recurso jurisdicional e revogada pelo douto acórdão do STA (…). Nesta argumentação entrevêem-se duas ideias condutoras. A primeira é que a adjudicação da obra é um acto que está urdido por duas deliberações autónomas e complementares que persistem, ambas, na ordem jurídica e, coexistindo ainda, tecem, em conjunto, a decisão administrativa em causa. Porém, como atrás dissemos (cf. 3.2.1.), não é assim. Pelo aresto de fls. 192/207, este Supremo Tribunal decidiu já, com trânsito em julgado, que a deliberação de 4 de Julho de 2003 operou a ratificação – sanação da deliberação de 30 de Maio de 2003 e que por via disso, este acto foi varrido da ordem jurídica, passando a situação jurídica a estar definida única e simplesmente pelo acto secundário que incorporou o conteúdo do acto primário, na parte não abrangida pela sanação. A segunda é que, no requerimento de fls. 182 e segs. a impugnante contenciosa não ataca a decisão adjudicatória na sua globalidade, mas, tão-só, a modificação introduzida pela deliberação de 4 de Julho de 2003, quanto à audiência prévia. Também esta outra ideia não colhe uma vez que, como decorre da nova petição apresentada e admitida, o objecto do recurso foi substituído e passou a ter como alvo a deliberação de 4 de Julho de 2003, considerada como o único acto definidor da situação jurídica – a adjudicação - e, como tal impugnável, sendo acometido pelos vícios de falta de audiência, falta de fundamentação, erro manifesto de apreciação e violação dos princípios da transparência e da concorrência. Neste quadro, é fora de toda a dúvida que o acto administrativo de adjudicação foi contenciosamente atacado, in totum , e que a sentença recorrida que considerou que o recurso tinha por objecto a deliberação de 4 de Julho de 2003 (cfr. fls. 244) e julgou procedente o recurso “anulando o acto de adjudicação do concurso público nº 99/02 DOM para adjudicação da empreitada “EM 578 – Troço entre Boleta e Meco”, por vício de preterição de audiência de interessados” (fls. 262/263) se conteve dentro limites definidos pela causa de pedir e pelo pedido, sem exceder os seus poderes de cognição ( art. 660º , nº 2 do C.P.C .). Soçobra, pois, a arguição de nulidade da sentença. 3.2.3. Resta apreciar o alegado erro de julgamento na apreciação do vício de violação do direito de audiência prévia. O tribunal a quo julgou, em função dos motivos invocados na deliberação impugnada, que não estava “preenchido o requisito da alínea a) do nº 1 do art. 103º do CPA ” isto é, que não ocorria uma situação de urgência que implicasse a inexistência de audiência dos interessados e, com esse fundamento, anulou o acto de adjudicação. Antes de mais, convoquemos a deliberação impugnada cujo teor, na parte que interessa é o seguinte: “ Dispensar a audiência escrita dos concorrentes, ao abrigo do disposto no nº 3 do art. 101º do DL nº 59/99 de 2 de Março, em conjugação com o disposto na al. a), nº 1 do art. 103º do CPA , dada a urgência desta obra em virtude de se terem registado vários acidentes de viação graves, havendo a registar pelo menos a perda de uma vida humana, condição suficientemente justificada para o enquadramento legal no citado normativo” . Olhemos, de seguida, o essencial do discurso justificativo da sentença: “(…) Cumpre pois analisar se, com fundamento na ocorrência de acidentes de viação no troço a que o concurso se refere (deliberação de 4 de Julho de 2003), é ou não justificável, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 103º do CPA , a dispensa de audiência prévia. Compulsados os autos, verifica-se que o acidente mortal registado naquela via municipal ocorreu em inícios de Outubro de 2002, como aliás foi referido pela entidade recorrida na sua contestação. O anúncio de abertura do concurso a que os autos se referem apenas foi publicado no DR nº 298, II série, de 26 de Dezembro, ou seja, quase três meses após aquela trágica ocorrência. Por outro lado, entre a reclamação apresentada pela recorrente em 14 de Abril de 2003 e a notificação, operada através do ofício nº 5595, datado de 28 de Maio de 2003, da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 23 de Maio de 2003, ocorreu cerca de um mês e meio. Ora, ponderado o lapso de tempo decorrido entre o referido acidente mortal e a publicação do anúncio (quase três meses), o tempo decorrido entre a reclamação apresentada pela recorrente e a notificação da deliberação da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de 23 de Maio de 2003 (cerca de um mês e meio), e o tempo decorrido entre o referido acidente e a elaboração do “novo relatório de análise de propostas” (cerca de oito meses), e tendo em conta que o prazo para os concorrentes se pronunciar em audiência é somente de 10 dias, considero que não está preenchido o requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 103º do CPA . Efectivamente, a justificação apresentada pela entidade demandada (urgência na adjudicação, em virtude da ocorrência de acidentes de viação) para dispensar aquela fase procedimental é no mínimo incoerente, dado que só à própria Câmara se podem imputar determinados atrasos, mormente pelo tempo que levou a publicar o Anúncio no DR, ou que mediou entre a primeira reclamação e a respectiva decisão. Por outro lado, não se mostra justificável que num concurso para adjudicação de uma empreitada com estas características se invoque a urgência na adjudicação para dispensar de audiência prévia os concorrentes preteridos, quando o prazo para estes se pronunciarem é apenas de dez dias, sendo certo que as obras objecto de adjudicação são, por natureza, um trabalho continuado, cujo início pode ocorrer em qualquer momento sem que se comprometam os objectivos visados (…)”. A autoridade, ora recorrente, discorda da decisão alegando, no essencial que “maior celeridade não podia ser pedida à Câmara”, uma vez que está obrigada ao cumprimento dos prazos e à legalidade dos actos e que havia uma situação objectiva de urgência, revelada pelos inúmeros acidentes ocorridos naquela estrada, antes e durante o processo de concurso, sendo necessário evitar mais mortes e estropiamentos. Vejamos, então. A audiência prévia dos interessados – prevista, na circunstância, no art. 101º do DL nº 59/99 , de 2 de Março (ao tempo aplicável) - de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf., por todos os acórdãos da Secção de 2002.11.20 – recº nº 48 417 e de 2003.09.25 – recº nº 47 953 e do Pleno, de 2004.03.31 – recº nº 35 338) não tendo, embora, natureza jusfundamental releva, a um tempo, como princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa e como direito subjectivo procedimental (cfr., neste sentido, na doutrina, Pedro Machete, in “A Audiência Dos Interessados No Procedimento Administrativo ”, pp. 505 e segs. e Freitas do Amaral, in “ Curso de Direito Administrativo ”, II, p. 323). Daí que, como é, também, entendimento da jurisprudência (vide acórdão do Pleno de 2004.13.10- recº nº 1218/02) tenham natureza excepcional as normas que prevêem, em certas situações, o sacrifício desse direito. Nessa linha, a urgência a que alude o art. 103º , nº 1. al. a) do CPA , só justifica a inexistência da audiência prévia dos interessados, nas situações em que o tempo seja determinante do sucesso ou insucesso da medida administrativa a adoptar, em termos tais que se possa antever que, sem esse sacrifício, ficará definitiva ou, gravemente comprometida a satisfação de uma necessidade pública indeclinável, incompatível com a observância do prazo mínimo legalmente previsto para o exercício do direito do interessado a ser ouvido no procedimento. Dito isto, de regresso ao caso sujeito, facilmente o tribunal assentirá com a autoridade ora recorrente, quanto à conveniência de celeridade na realização da obra. Estando, como estão, em causa os valores proeminentes da vida e da integridade física dos cidadãos, a reparação ou reconstrução da via deveria, sem dúvida, ser feita mais cedo que tarde. Mas as coisas são o que são. Pela sua natureza, a obra, como se refere na sentença recorrida, não é de produção instantânea e, de acordo com o previsto no programa do concurso tem um prazo previsto de execução de 120 dias. É, portanto, seguro que a adjudicação, isto é, o acto final do procedimento, não assegura, de imediato, o restabelecimento da circulação viária em segurança, coisa que, se tudo correr bem, sem atrasos, só se alcançará, no mínimo, cerca de quatro meses mais tarde. Neste quadro, temos que a medida escolhida pela Administração – execução de uma obra pública, por empreitada, com precedência de concurso público para seleccionar o co-contratante – é, por via do respectivo regime procedimental ( art. 47º e segs. do DL nº 59/99 de 2 de Março) e por natureza, uma medida que, pelo tempo próprio da sua concretização (veja-se que o concurso foi aberto em 26 de Dezembro de 2002 e a deliberação de adjudicação, ora impugnada é de 4 de Julho de 2003) não responde, com prontidão, a uma situação de premência. Esta impõe outras soluções de tempo muito mais curto. Para acudir à urgência, além de outras medidas capazes de, com grande celeridade minimizar os riscos da circulação (condicionamento do trânsito, reforço da sinalização, reparações pontuais e precárias do piso, etc), o dono da obra poderia, por exemplo, ter ponderado o procedimento simplificado do ajuste directo, previsto na alínea c) do nº 1 do art. 136º do DL nº 59/99 , de 2 de Março, admissível “na medida do estritamente necessário quando, por motivos de urgência imperiosa resultante de acontecimentos imprevisíveis pelo dono da obra, não possam ser cumpridos os prazos exigidos pelos concursos público, limitado ou por negociação, desde que as circunstâncias invocadas não sejam, em caso algum, imputáveis ao dono da obra” . Mas o que é certo é que a Administração, no exercício do seu poder de conformação, na avaliação que fez do interesse público concreto não lançou mão deste regime procedimental de excepção, especialmente afeiçoado à urgência e optou por uma medida que não é de tempo muito curto e que, por isso mesmo, como já dissemos, não é solução rápida para a situação. Ora, num contexto em que, pelas razões invocadas – pôr cobro a mortes e estropiamentos - nunca é cedo para agir, a singular medida escolhida, sendo, porventura a possível e, salvaguardando, embora, outros valores de relevo, mormente os princípios da contratação pública (publicidade e transparência), por si só, com ou sem audiência prévia dos interessados, será sempre de realização mais demorada do que o que seria desejável. Assim, não se vê como possa o cumprimento da formalidade tornar impossível ou sequer, comprometer, com gravidade a execução da obra em tempo útil. Não é razoável imputar ao tempo curto da audiência – 10 dias – a responsabilidade pela insatisfação, por tempo longo , da necessidade pública em causa, nem racionalmente justificável que, nestas circunstâncias, em nome da celeridade, se erija o direito de audiência como o único valor a sacrificar. Concluindo: deve manter-se a sentença recorrida, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 11 de Janeiro de 2005- - Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – São Pedro.