041/14 - Supremo Tribunal Administrativo

É de importância fundamental o problema da responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa (até 2008) relativamente à situação dos docentes do ensino superior ligados à Administração através de contrato administrativo de provimento e que se vêem em situação de desemprego por término ou não renovação daquele contrato.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A……………… propôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o Estado Português pedindo a sua condenação no pagamento, a título de indemnização, das quantias de 28.691,00€, respeitante aos dezoito meses de subsídio de desemprego e de 10.000,00€ para compensar os descontos que não lhe foram efectuados para a reforma, danos estes decorrentes da «falta de institucionalização do subsídio de desemprego na Administração Pública». Pediu, ainda, a condenação do Estado, por omissão legislativa, a reconhecer-lhe «a titularidade do direito ao subsídio de desemprego». 1.2. Por sentença de 08/06/2009 (fls. 201 a 215), o TAC de Lisboa decidiu: «Nestes termos julgo a acção parcialmente procedente e em consequência condeno o R. Estado a pagar ao A. a quantia de 28.691,00€, título de indemnização, por danos decorrentes de responsabilidade civil por omissão legislativa, designadamente por o Estado não ter criado e regulamentado a atribuição de prestações a título de subsídio de desemprego para todos os trabalhadores contratados e designadamente para os trabalhadores contratados por organismos do Estado, por Universidades públicas, como era o caso do A. Improcede o pedido indemnizatório por falta de descontos para a segurança social, no valor de 10.000,00€, absolvendo-se o R. Estado do pedido». O Ministério Público, junto do TAC de Lisboa, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 12/03/2013 (fls. 274 a 301), não concedeu provimento ao recurso jurisdicional, confirmando integralmente a sentença recorrida. É desse acórdão que o Ministério Público, junto do TCA Sul, vem, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso de revista. Sustenta a recorrente, em síntese, que «o pedido de condenação contra o R. radica, apenas, num suposto dever de indemnizar directamente ancorado no artigo 22.º da Constituição e tem como pressuposto a responsabilidade civil extracontratual do Estado pela omissão de medidas legislativas necessárias para tornar exequível o direito previsto na alínea e) do n.º 1 do art. 59.º da CRP, relativamente a funcionários da administração pública, baseando-se no Acórdão n.º 474/2002 do Tribunal Constitucional» (conclusão 1); Que se está «perante um caso de grande complexidade quer em relação à matéria de facto, quer em relação à matéria de direito, e ainda pouco tratada, ao que se saiba, por esse Alto Tribunal e de grande repercussão social uma vez que existem já vários casos idênticos, tratados na jurisprudência dos TCA Norte e Sul, todos condenatórios do Estado» (conclusão 3); Que a atribuição do subsídio de desemprego aos trabalhadores da Administração Pública se efectivou com a entrada em vigor da Lei n.º 11/2008 , de 20/02, a qual começou a produzir efeitos a 01/01/2008, data a partir da qual o autor teria direito a esse subsídio, caso preenchesse os pressupostos aí estabelecidos; Que a «inconstitucionalidade por omissão não pode ser suprida pelos tribunais, mas apenas pelo legislador, na sequência da declaração dessa inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional (TC) nos termos do n.º 2 do artigo 238.º da CRP» (conclusão 7). Que, à data em que o autor cessou o contrato de trabalho, 31/08/2005, «não existia qualquer normativo que previsse a atribuição de subsídio de desemprego aos funcionário públicos nem que determinasse a responsabilidade do Estado por omissões legislativas» (conclusão 12) Que, no caso dos autos, o disposto no artigo 22.º da CRP não é aplicável directamente na medida em que o direito em causa não integra o elenco dos direitos liberdade e garantias aí previstos. Aliás, este preceito estabelece um princípio geral do qual não é possível «extrair qualquer critério para aferir dos pressupostos que permitam responsabilizar o EP [Estado Português] pela prática de actos legislativos», o que inviabiliza a sua aplicação directa ao caso. 1.5. O recorrido pronunciou-se no sentido da não admissão do recurso. Cumpre apreciar e decidir. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. 2.3. A questão central que se apresenta no presente recurso susceptível de permitir a sua admissão prende-se com a condenação do Estado a pagar uma indemnização pela omissão das medidas legislativas necessárias à protecção dos trabalhadores da Administração Pública (no caso, docente) na situação de desemprego, em data anterior à vigência da Lei n.º 11/2008 , 20/02, onde este regime foi estabelecido. A condenação determinada pelas instâncias radicou na aplicação directa do artigo 22.º da CRP. O acórdão recorrido, confirmando a decisão do TAC de Lisboa, ponderou que a «delimitação do campo de aplicação do art. 22.º quanto à responsabilidade civil do Estado-Legislador é praticamente unânime a doutrina e a jurisprudência de que (o) referido preceito confere ao particular o direito à reparação por virtude da prática de acto legislativo lesivo dos seus direitos, liberdades e garantias, sendo hoje, aliás, pacificamente aceite que no mesmo se mostram abarcados ou abrangidos qualquer dos poderes ou das funções do Estado (legislativa, executiva e jurisdicional). E, é também pacífico o entendimento segundo o qual a responsabilidade civil extracontratual do Estado-Legislador apenas existirá, em termos de poder legitimamente fundar uma pretensão indemnizatória, quando o facto praticado seja ilícito e culposo, mostrando-se os danos sofridos causalmente adequados aquele facto.» Pelo que concluiu não existir qualquer violação do princípio da separação dos poderes, na medida em que o «…tribunal é chamado pronunciar-se é sobre a existência e verificação em concreto e relativamente ao R. Estado-Legislador dos pressupostos/requisitos da responsabilidade civil extracontratual decorrente de alegada omissão legislativa ilícita e dirimir o litígio substancial que envolve as partes em conflito…». (falar esta conclusão é uma citação enorme, fls.284). O acórdão sob censura entendeu, ainda, que se verificava uma omissão legislativa violadora do artigo 59.º, n.º 1, alínea e), da CRP dado que a assistência material a que este preceito se reporta «…tem necessariamente de assumir a forma de uma prestação específica, directamente conexionada com a situação de desemprego involuntário, prestação essa que a leitura conjugada da mencionada disposição com a constante do artigo 63°, n.º 3, permite concluir que se deve obrigatoriamente integrar no âmbito da segurança social, não podendo ser estabelecida sem precedência de recurso à via legislativa. Estamos, portanto, perante uma concreta e especifica imposição legiferante, constante de uma norma com um grau de precisão suficientemente densificado …». O recorrente suscita que a aplicação directa do artigo 22.º da CRP, tendo como pressuposto a responsabilidade civil extracontratual do Estado, por omissão de medidas legislativas necessárias para tornar exequível o disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea e) , do mesmo diploma, tem motivado a condenação do Estado ao pagamento de várias indemnizações aos trabalhadores da Administração Pública na situação de desemprego, segundo jurisprudência proferida de forma reiterada pelos tribunais de 2.ª Instância. Como se referiu, pela Lei n.º 11/2008 , de 20/02, estabeleceu-se o regime de protecção no desemprego dos trabalhadores da Administração Pública. Este Supremo Tribunal a propósito desse diploma, considerou, no acórdão de 20/01/2011, recurso n.º 01057/09, que «o legislador, na sua liberdade conformadora, quis que a lei só valesse para o futuro, com exclusão das relações jurídicas de emprego público já extintas em 1/1/2008, data em que o diploma produziu efeitos (art. 13.º). Ou dito pela positiva, só quis incluir no seu âmbito de aplicação, as relações jurídicas de emprego público vigentes em 1/1/2008». Porém, este Tribunal não teve de se pronunciar sobre a problemática suscitada nos presentes autos, nomeadamente, na perspectiva alegada pelo recorrente, de que a responsabilidade do Estado, por omissão legislativa, existe a partir da publicação da Lei n.º 67/2007 , 31/12, motivo pelo qual o Estado não poderia, até aí, ser responsabilizado pela omissão de medidas legislativas que concretizassem a protecção dos trabalhadores da Administração Pública na situação de desemprego. Assim, pese embora a Lei n.º 11/2008 (entretanto revogada pela Lei n.º 80/2013 , de 28.11), a controvérsia dos autos pode suscitar-se, ainda, em casos idênticos. E o problema da responsabilidade civil, nesse tipo de casos, é matéria que assume importância fundamental. 3. Pelo exposto, admite-se a revista. Lisboa, 6 de Março de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Abel Atanásio – Vítor Gomes.