01153/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As propinas assumem a natureza jurídica de taxas dado que a prestação pecuniária, sem carácter sancionatório, que constituem pressupõe uma contraprestação específica, a cargo da Universidade em benefício do estudante.

II- Tendo sido instaurada uma execução fiscal para cobrança coactiva do montante exequendo, sempre os Tribunais tributários seriam competentes para conhecer da oposição deduzida contra essa execução, sob pena de se negar ao executado o direito de se opor a tal execução, sendo certo que, os tribunais comuns nunca seriam competentes para conhecer de uma oposição deduzida contra uma execução fiscal que é um processo judicial, na dependência do juiz do Tribunal Tributário, ainda que a maior parte dos seus trâmites sejam praticados pela administração tributária – artº 49º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 151º do Código de Procedimento e Processo Tributário.

III- Nos termos do disposto no artº 148º, nº 1, a) do Código de Procedimento e Processo Tributário, o processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva de «Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas,(...), entre outros demais, a legitimar a cobrança coerciva das propinas mediante processo de execução fiscal.

Recurso Jurisdicional

Decisão recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria

. de 16 de Abril de 2014

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

Magistrado do Ministério Público, exequente no proc. nº 1503/12.0 BELRA, em que é executada A………….., identificado nos autos, veio, interpor o presente recurso da decisão judicial supra mencionada, que julgou improcedente a oposição, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

1. À semelhança do que sucede com os impostos (art. 103, nºs 2 e 3 da CRP), também na criação das taxas e na respectiva cobrança impõe-se a observância do princípio da legalidade, por força do prescrito no art. 8-2/a) da LGT: “Estão ainda sujeitas ao princípio da legalidade tributária ... a cobrança dos tributos.”

2. À falta de lei habilitante que autorize a cobrança da quantia exequenda, que determine a pessoa ou entidade com competência para promover a execução ou que atribua competência ao processo de execução fiscal para a dita cobrança, acarreta a ilegalidade de todo o procedimento, face à incompetência da Administração Tributária/Serviço de Finanças e deste TAF, em razão da matéria, para a mesma cobrança.

3. A situação sub judice apenas poderia, em abstracto, integrar a previsão da 2ª parte da alínea a) do n 2 do art. 148º do CPPT, ou seja, cabendo dentro de “outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo”, mas a entender-se desse modo tomar-se-ia, necessariamente, obrigatório respeitar o comando desse nº 2, quando impõe que, então, a cobrança “mediante de processo de execução fiscal se faça nos casos e termos expressamente previstos na lei:”

4. À falta de uma lei especial para dar cobertura legal a essa solução, sendo as Leis nºs 113/97, de 16/9 e 37/2003, de 22/8, completamente omissas a esse respeito, poder-se-ia chamar à colação a regra geral estabelecida no art. l55/1 do CPA, por força do qual, “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário “.

5. Parece, aliás, ter sido esse o entendimento veiculado no Ofício - Circulado n.º 60093/2012-30/11 da DSGCT, ao se advogar, aí, que as propinas foram “estabelecidas por acto administrativo”.

6. Não aderimos a essa tese, desde logo, porque a criação das propinas, enquanto taxas, tiveram origem nas referidas Leis 113/97 e 37/03, como, de resto, se impunha, ou seja, têm na sua génese um acto legislativo, tratando-se de um acto de cobrança, a exigência do IPL, no momento da inscrição, do valor da propina.

7. Depois, a fixação dos respectivos valores, nos termos e condições estabelecidos nas sobreditas Leis, têm na sua origem um acto regulamentar, que é por definição, de carácter geral e abstracto, em contraposição ao conceito de acto administrativo, que se caracteriza numa decisão individual e concreta.

8. Foram, pois, a nosso ver, violados os art.s 148.º do CPPT, 155º do CPTA, 8-2/a), da LGT e 211º/1 e 212º/3 da CRP, devendo, em consequência, ser revogada a sentença recorrida e proferida outra que declare a incompetência da Administração Tributária/Serviço de Finanças e deste TAF, em razão da matéria, para a cobrança da dívida exequenda.

O recorrido, Instituto Politécnico de Leiria, nas contra-alegações, pugna pela confirmação da sentença recorrida, que encerra com as seguintes conclusões:

i. O regime da admissibilidade de recursos de decisões proferidas processos judicias tributários, instituído no artigo 280º, nº 1, do CPPT, tem uma regulamentação própria, diferente, por isso, quer do regime instituído no CPC, quer do regime fixado no CPTA, pelo que os recursos de decisões de processos judiciais tributários só serão admissíveis se cumprirem os pressupostos instituídos no artigo 280º do CPPT;

ii. No caso sub judice a douta sentença é irrecorrível e, em consequência, o presente recurso não é admissível, porquanto e tal como resulta da douta sentença recorrida, o valor da presente oposição (fixado nos € 670,05) não é superior a um quarto da alçada do tribunal tributário de 1ª instância (fixada em € 5.000,00), ou seja, não ultrapassa a quantia de € 1.250,00, nos termos do disposto no artigo 280º, nº4, do CPPT;

iii. O artigo 629, nº 2, alínea a), do CPC, não é aplicável por força do artigo 2º, alínea e), do CPPT, porquanto, conforme sublinha a jurisprudência, não se trata de um caso em que o legislador tributário não tenha, de todo, regulado um determinado regime jurídico, antes de uma opção clara do legislador tributário de não consagrar no CPPT uma norma idêntica à que consta no artigo 629º, nº 2, alínea a), do CPC, optando por impor que a admissibilidade de recurso só se verifica, independentemente do objecto do recurso, se respeitados os pressupostos relativos à legitimidade, ao valor da causa e à competência hierárquica do tribunal ad quem;

iv. Não há, assim, qualquer lacuna, de natureza adjectiva ou outra, no regime de recursos instituído no Titulo V do CPPT, estando o mesmo configurado da forma como o legislador considerou que seria a mais adequada para a realização da justiça tributária (conforme, aliás, expressamente admitido no preâmbulo do diploma que aprovou o CPPT);

v. Relevante para decidir se a apreciação de uma acção cabe ou não na competência de um tribunal tributário é a natureza fiscal da questão que é colocada pelo particular à Administração, sendo a discussão do pagamento de propinas (portanto de um tributo que constitui um meio de financiamento para um instituto público de ensino), nomeadamente a sua exigibilidade ou cobrança coerciva, através de oposição ao processo de execução fiscal instaurado no serviço de finanças, conforme previsto no CPPT, é uma questão fiscal a colocar junto da AT e do tribunal a quo;

vi. O tribunal a quo e a AT são, por isso, materialmente competentes para apreciarem, em sede de oposição à execução fiscal, se o pagamento coercivo de propinas, enquanto tributo que constitui receita dos institutos de ensino público, é ou não devido, uma vez que estamos diante uma questão de efectiva natureza fiscal, colocada no seio de um meio de reacção típico do processo tributário;

vii. O n.º 1 do artigo 148 do CPPT, enquanto regra geral, ao prever a possibilidade de instauração de processo de execução fiscal para a cobrança de créditos tributários, como sejam os resultantes do não pagamento de taxas, constitui lei habilitante para que possam ser instaurados processos de execução fiscal para a cobrança de propinas, porquanto, tal prestação pecuniária assume a natureza de taxa e, portanto de tributo, não existindo qualquer omissão legislativa quanto à possibilidade da sua cobrança coerciva;

viii. Mesmo que assim não entendesse (o que sequer se concede), certo é que a possibilidade de cobrança coerciva do tributo propina sempre resultaria da conjugação do disposto no artigo 155 nºs 1 e 2, do CPA, e no artigo l48, nº 2, alínea a), do CPPT, demonstrado que está que a propina é uma prestação pecuniária a pagar a uma pessoa colectiva pública (como é o Recorrido) que é fixada através da produção de ato administrativo (cuja notificação ocorre, aliás, no momento em que o utente efectua a inscrição com vista à frequência do serviço de ensino);

ix. De resto, a admitir-se que não existe norma habilitante, e sem conceder, sempre será de concluir que essa hipótese não acarreta a incompetência material do tribunal a quo, uma vez que a discussão de tal matéria não deixa de ser uma questão fiscal, na medida que diz respeito à legalidade da cobrança de um tributo enquanto um meio de financiamento de um ente público.

Mostram-se provados, por documento, os seguintes factos com relevo para a decisão do presente recurso:

A) Em 01/04/2004, foi remetido pela Escola Superior de Artes e Design de Caldas da Rainha para a Oponente, o instrumento constante a fls. 10 dos Autos, no qual o consta o seguinte:

«Regularização da matrícula

Constata-se que a sua matrícula/inscrição nesta Escola, foi aceite condicionalmente, por falta dos documentos abaixo mencionados, os quais até esta data não apresentou.

Pelo exposto, vimos por este meio notificá-lo (a) de que deverá regularizar a referida situação, impreterivelmente até ao dia 11 de Junho de 2004, junto dos Serviços Académicas, após o que a manter-se a situação, não serão publicitados os resultados das avaliações finais.

Documentos em falta:

- 1 foto

- Micro

- Fotocópia do bilhete de identidade

- Fotocópia do cartão de contribuinte

(...)»;

B) Em 27/09/2012, foi elaborado pelo Instituto Politécnico de Leiria, o instrumento constante a fls. 3 dos Autos, denominado “Certidão”, referindo o seguinte:

«(...)

B………….., O presidente do Instituto Politécnico de Leiria, Certifica, que A……………, residente em Rua………., Lote…., ……Esq. -….-…. Leiria, é devedora à instituição supracitada da quantia de 300€, acrescida de juros de mora à taxa constante no artigo 3º, do Decreto - Lei n.º 73/99, de 15 de Março, no valor de 270,05€, a título de juros vencidos desde 08/05/2004 a 31/08/2012, e ainda de juros vincendos.

Acresce ao valor supra - referido uma penalidade no valor de 100€, conforme previsto no Regulamento n.º44/2003, publicado em Diário da República n.º 206, II Série, de 6 de Setembro (...).

A presente dívida para pagamento de quantia certa é resultante do não pagamento das propinas devidas, nos termos da Lei do financiamento do ensino superior (Lei n.º 113/97, de 16 de Setembro /Lei n. 03 7/2003, de 22 de Agosto).

Por ser verdade e por ter sido pedida passo a presente certidão que vou assinar, datar e autenticar com selo branco em uso neste Instituto. (...)»

C) Em 23/10/2012, o Serviço de Finanças de Batalha 2 remeteu para a Oponente, por carta registada, com aviso de recepção, o instrumento constante a fls. 4 dos autos, denominado de “Citação”, referente ao Processo de Execução Fiscal n.º 1333201201019040 referente a taxas, juros, e sanção pecuniária do IPL no valor de 917,48€;

D) O “Aviso de Recepção” referido na alínea anterior foi assinado em 24/10/2012 - cfr. fls. 5 dos Autos;

E) A p.i. foi apresentada a 26/11/2012 junto do Serviço de Finanças de Batalha - cfr. fls. 1 dos Autos.

Questão objecto de recurso:

1- Admissibilidade do recurso

2- Incompetência da Administração Tributária/Serviço de Finanças e do TAF, em razão da matéria, para a cobrança das propinas.

1- Admissibilidade do recurso

Consta do artº 280º e seguintes do Código de Procedimento e Processo Tributário o regime dos recursos de decisões proferidas processos judiciais tributários.

Nos termos do nº 4 do artigo 280º, não cabe recurso das decisões proferidas em primeira instância quando o valor da causa não seja superior a um quarto da alçada do tribunal tributário de 1ª instância (fixada em € 5.000,00), ou seja, não ultrapassa a quantia de € 1.250,00, sendo que o valor do processo executivo e da oposição é inferior.

Todavia, o regime dos recursos não obtém regulamentação completa e exclusiva no Código de Procedimento e Processo Tributário, como logo decorre do disposto no artº 281º desse código, sendo que nos termos do disposto no artº 2º quer da Lei Geral Tributária quer do Código de Procedimento e Processo Tributário se determina a aplicação do Código de Processo Civil aos casos omissos.

Contrariamente ao entendido pelo recorrido, não pode deixar de entender-se, porque nada na lei aponta em sentido diverso, que, em determinadas situações, o recurso seja admissível, independentemente do valor da causa e da sucumbência, como ocorre quando é suscitada uma questão sobre a competência do tribunal recorrido, por força do disposto no artº 629º, nº 2, a) do Código de Processo Civil.

Tal norma do Código de Processo Civil reporta-se a situações específicas, e basilares do sistema jurídico português. O legislador do Código de Procedimento e Processo Tributário se entendesse que as profundas razões de ordem pública que subjazem a cada uma das situações em que admite recurso independentemente do valor no Código de Processo Civil não eram aplicáveis aos processos tributários teria que, expressamente, revelar essa sua opção.

Assim, tendo em conta o objecto do recurso, é o mesmo admissível, pelas razões apontadas.

2- Incompetência da Administração Tributária/Serviço de Finanças e do TAF, em razão da matéria, para a cobrança das propinas.

As propinas, nomeadamente as propinas devidas pela frequência do ensino público universitário são tributos/taxas devidas pela prestação concreta do serviço público de ensino universitário - artº 3º e 4º, nº 2 da Lei Geral Tributária -

Estamos face a uma relação jurídico-tributária na medida em que se trata de uma relação jurídica estabelecida entre uma entidade pública incumbida da liquidação e cobrança de um tributo - taxa artº 3º, nº 2 da Lei Geral Tributária - e as pessoas singulares, os estudantes que pretendem frequentar o estabelecimento público de ensino superior, em contrapartida da concreta prestação do serviço público de ensino universitário.

As propinas assumem a natureza jurídica de taxas dado que a prestação pecuniária, sem carácter sancionatório que constituem, pressupõe uma contraprestação específica, a cargo da Universidade em benefício do estudante. Mesmo na situação em que o estudante não vem, posteriormente a frequentar o curso em que se matriculou, nem por isso deixa a propina de ser devida dado que a contraprestação a cargo do ente público, neste caso, não depende da verificação em concreto de um benefício sentido pelo estudante, bastando-se com a possibilidade, que não utilizou, de usar o serviço público em questão.

Apesar de não ser um elemento essencial a todas as taxas, estamos face à utilidade decorrente de um serviço público, procurada pelo contribuinte, que cria utilidades sociais objectivas, suficientes para que a mesma seja devida, independentemente satisfação subjectiva que possa efectivamente ter proporcionado ao estudante.

Tal classificação não é sequer objecto de recurso, pelo que, tendo em atenção que são as conclusões das alegações do recurso que definem o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, com ressalva das questões de conhecimento oficioso, não carece de maior dilucidação esta classificação.

Tendo por assente que as propinas são taxas, considera o recorrente que não existe norma legal que atribua competência á Administração Tributária para proceder à sua cobrança coerciva e, em consequência, na sua perspectiva, depararmo-nos com incompetência, em razão da matéria quer da Administração Tributária para a instauração e processamento da execução fiscal, quer do Tribunal Administrativo e fiscal para conhecer da presente oposição.

Mas as taxas são tributos porque comparticipações a cargo dos alunos do serviço de ensino, como modo de suportar parcialmente os custos suportados pelas instituições de ensino superior, com a prestação de ensino. Tal resulta do disposto no artº 15º, nº 1 da Lei n.º 37/2003, de 22 de Agosto que definiu as bases de financiamento do ensino superior, “[a]s instituições de ensino superior prestam um serviço de ensino que deve ser qualitativamente exigente e ajustado aos objectivos que determinaram a sua procura pelos estudantes, os quais devem demonstrar mérito na sua frequência e comparticipar nos respectivos custos”. Tal comparticipação, consiste no pagamento pelos estudantes às instituições onde estão matriculados de uma taxa de frequência, designada por propina, artº 16º, nº 1 do mesmo diploma.

O montante das propinas é fixado nos institutos politécnicos, pelos conselhos gerais, sob proposta do presidente, artº 17º, alínea b), da Lei n.º 37/2003, de 22 de Agosto.

Tendo sido instaurada uma execução fiscal para cobrança coactiva do montante exequendo, sempre os Tribunais tributários seriam competentes para conhecer da oposição deduzida contra essa execução, sob pena de se negar ao executado o direito de se opor a tal execução, sendo certo que, os tribunais comuns nunca seriam competentes para conhecer de uma oposição deduzida contra uma execução fiscal que é um processo judicial, na dependência do juiz do Tribunal Tributário, ainda que a maior parte dos seus trâmites sejam praticados pela administração tributária - artº 49º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 151º do Código de Procedimento e Processo Tributário.

Nos termos do disposto no artº 148º, nº 1, a) do Código de Procedimento e Processo Tributário, o processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva de «Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais», a legitimar a cobrança coerciva das propinas mediante processo de execução fiscal.

Improcede, pois, o recurso interposto.

DELIBERAÇÃO

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas por o recorrente delas estar isento - artº 4º, nº1, a) do RCP .

Lisboa, 11 de Março de 2015. - Ana Paula Lobo (relatora) - Dulce Neto - Francisco Rothes.