0337/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A procedência das acções de declaração de ilegalidade por omissão de normas depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos (artigo 77.º, n.º 1, do CPTA): (a) que exista um acto legislativo carente de regulamentação; (b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração (obrigação de direito público vencida e exigível); (c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.

II- O n.º 3 do artigo 14.º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril, ao estabelecer a possibilidade de, nos decretos regulamentares a emitir ao abrigo dos n.ºs 1 e 2 do mesmo preceito, integrar nas carreiras de inspecção funcionários integrados noutras carreiras, não impõe à Administração a obrigação de o fazer, mas apenas lhe confere uma mera faculdade, ou seja, confere-lhe um poder discricionário relativamente ao conteúdo do regulamento a emitir.

III- Face ao descrito em II., não existe o dever de regulamentar relativamente a funcionários que exerceram, de facto, funções de inspecção na extinta Direcção-Geral de Viação, na vigência da Lei Orgânica aprovada pelo DL n.º 484/99, de 10 de Novembro, mas que nela estavam integrados em carreiras do regime geral (técnica superior, técnica e técnica profissional).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A……, B……, C……, D……, E……, F……, G……, H……, I……, J……, L……, M……, N……, O…… e P……, devidamente identificadas nos autos, intentaram, no TAF de Sintra, a presente acção administrativa especial contra o Governo, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, o Ministério da Administração Interna, o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, na qual pediram que fosse decretado:

a) a declaração de ilegalidade consubstanciada na omissão da aprovação do Decreto Regulamentar a que se refere o art. 14º do Dec. Lei 112/2001, de 6 de Abril, no que respeita ao pessoal provido na carreira de Inspector e, em consequência, fixar aos primeiros quatro réus um prazo não inferior a seis meses a fim de suprir essa omissão, sob pena de pagar sanção pecuniária compulsória em montante a definir, por cada dia de atraso no cumprimento do prazo.

b) a omissão violadora do princípio da igualdade – constitucionalmente consagrado – porquanto foi regulamentada a mesma carreira para as Regiões Autónomas;

c) que os Autores fossem declarados credores dos Réus por responsabilidade civil decorrente do não pagamento das retribuições inerentes às novas categorias e ao suplemento de função inspectiva desde as que se venceram em 1 de Julho de 2000 (conforme cada caso) até às que se vençam na data de efectivo pagamento, sendo condenados no pagamento dos juros de mora, à taxa legal, desde essas datas até à de integral e efectivo pagamento a liquidar em execução de sentença, na parte que a cada um diz respeito;

d) de qualquer das formas, ser o terceiro Réu declarado devedor aos Autores, a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, desde 1 de Julho de 2000 (conforme cada caso) até à transicção dos autores da DGV para o IMTT IP, e respectivos juros de mora;

e) o último réu declarado devedor dos autores a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, a partir da data da transição dos autores da DGV para o IMTT, IP, e respectivos juros de mora.

Sem prejuízo do peticionado,

f) fosse a deliberação proferida pelo último, relativamente ao suplemento remuneratório, declarada nula e por conseguinte sem quaisquer efeitos jurídicos; e g) fosse reconhecido o direito ao suplemento integral, por decurso do prazo previsto no n.º 1 do art.° 112 .° da Lei 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, a título de direito adquirido,

h) sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de suplemento remuneratório desde 1 de Janeiro de 2008 e respectivos juros de mora e pagar pontualmente o seu vencimento futuro.

Os Réus contestaram por excepção e impugnação, defendendo, nesta sede, a improcedência da acção.

Por despacho de 4/1/2011, que constitui fls 497 a 518 dos autos, o TAF de Sintra declarou-se incompetente em razão da hierarquia e remeteu o processo a este Supremo Tribunal.

Neste Supremo Tribunal, foi proferido, em 3/6/2011, o despacho saneador de fls 563-569 dos autos, no qual foram conhecidas todas as excepções arguidas, a saber:

1. incompetência do Tribunal em razão da matéria;

2. erro na forma do processo;

3. falta de personalidade judiciária dos Ministérios quanto ao alegado pedido de indemnização por responsabilidade civil;

4. dever o Ministério Público ser chamado a juízo, a título de intervenção principal provocada, nos termos dos arts 325° e segs do Código de Processo Civil ex vi art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a fim de vir representar o Estado quanto ao pedido de indemnização por alegada responsabilidade civil;

5. ilegitimidade activa dos Autores e a falta de interesse em agir para formular o pedido de regulamentação das carreiras de inspectores;

6. falta de pressuposto processual inominado, por os Autores não especificarem se os co-réus são litisconsortes, se se trata de litisconsórcio necessário ou voluntário, ou se se trata de coligação passiva;

7. ilegitimidade passiva do «Governo»;

8. ilegitimidade passiva superveniente do Ministério da Administração Interna, uma vez que as atribuições antes afectas à DGV e respeitantes a veículos, condutores e infra-estruturas rodoviárias, deixaram de estar sob a alçada do MAI e foram transferidas para o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (resolução do Conselho de Ministros n° 39/2006, de 21.4 e DL n° 77/2007, de 29.3).

9. caducidade do direito de impugnação da deliberação do Conselho Directivo do IMTT-IP de 10/1/2008;

10. prescrição do alegado direito de indemnização por responsabilidade civil.

Foram julgadas improcedentes as excepções enunciadas de 1 a 8, foi julgada procedente a enunciada em 9., e não foi conhecida a enunciada em 10, por ser uma excepção peremptória, que contende com o mérito da acção, tendo o seu conhecimento sido remetido para o momento da apreciação desse mérito.

Tendo o processo prosseguido para alegações, alegaram os Autores, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, o Ministério da Administração Interna, o Ministério da Economia e do Emprego, que sucedeu ao Ministério das Obras Públicas e Comunicações e o Instituto de Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IP (IMTT-IP), que, no essencial, mantiveram, quanto ao mérito da acção, as posições sustentadas na petição inicial e nas respectivas contestações.

1. 2. Os Autores formularam as seguintes conclusões

1) - Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro, eram atribuições da DGV, nomeadamente, entre outras, as previstas nas als, i), j) k), do art.º 2.° do referido diploma melhor, melhor concretizadas nos seus art.º 11.° e 12,°.

2) - O mesmo diploma, no âmbito da orgânica da DGV, (Capitulo V - Pessoal), criou através da al. a) do n.º 1 do Art. 35.º como regime especial, entre outras, a carreira de inspector superior de viação.

3) - Cuja função e competências (dos inspectores), vêm definidas no art.º 36.°, do mesmo diploma legal, nos seus n.º 1 e 3.

4) - Aliás, os inspectores são equiparados à autoridade pública ou seus agentes, cfr, o n.º 1 do art.º 41.° in fine.

5) - A referida carreira foi "regulamentada" por via administrativa através de Despacho do Exmo. Senhor Director-Geral da DGV, datado de 14 de Dezembro de 2001, com produção de efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002, publicado na Ordem de Serviço N.º 16/2001, regulando assim o SNIF (Serviço Nacional de Inspecção e Fiscalização).

6) - Na mesma data, através do despacho n.º 146-A/2001 do Exmº. Senhor Director-Geral, este determinou, na sequência da Ordem de Serviço supra referida, qual o âmbito das inspecções e afectação de pessoal, relativos à Unidade Autónoma de Fiscalização (UAF) a Centros de Inspecção Técnica de Veículos (CITV).

7) - Entretanto, a 6 de Abril de 2001, foi publicado o DL n.º 112/2001, que estabelece o enquadramento e define a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, (vd. o seu art.º 1º).

8) - Cujo âmbito de aplicação abrange a carreira de inspecção da DGV, ex vi do n.º 1 do art.º 2.° do referido diploma legal: O disposto neste diploma aplica-se às inspecções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado.

9) - No entanto, pese embora a carreira inspectiva da DGV já existir de facto e de Direito, esta nunca foi regulamentada nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.° 14.°, do mesmo diploma legal.

10) - Apesar de, e em bom abono da verdade, e já confessado pelos RR., ter sido iniciado o processo, a pedido da própria DGV.

11) - Sendo certo que DL n.º 484/99 de 10 de Novembro, não foi revogado com a criação do IMTT, IP, vd. o art.º 16.º do DL n.º 147/2007, de 27 de Abril: "O IMTT, I P., sucede nas atribuições da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais e do Instituto Nacional de Transporte Ferroviário, que se extinguem, e ainda da Direcção-Geral de Viação em matéria de condutores e de veículos", sublinhado e destacado nossos.

12) - Do já referido DL n.º 147/2007 de 27 de Abril, nomeadamente do disposto nas al. e), n), o), p) q) r) em tudo integralmente coincidentes com as da DGV, cfr. art.º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro.

13) - Tanto assim é, que um dos requisitos para o exercício das funções previstas no art.° 3.° é a exigência prevista na al. c) do art.° 17.° DL n.° 147/2007 de 27 de Abril, ou seja, o IMTT, IP só pode afectar à inspecção o pessoal que já tivesse exercido aquelas funções no âmbito da DGV.

14) - Daqui decorre, indubitavelmente, que não há uma extinção de funções/carreira, mas sim apenas uma transferência legal de atribuições.

15) - Tal como a DGV, o IMTT, IP. tem os mesmos poderes de autoridade, vd. art.° 14.°.

16) - Funções, de resto, como já se referiu, também integralmente coincidentes com as previstas nos art.ºs 35.º e 45.º do Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro.

17) - De qualquer das formas, a estrutura e orgânica do IMTT, IP. foram regulamentadas através da Portaria n.º 545/2007, de 30 de Abril, nomeadamente:

18) - Foi criada a Direcção de Serviços de Inspecção, Fiscalização e Contra-Ordenações (vd. al. d) do n.º 2 do art.º 1.º da referida Portaria), apenas dependente do Conselho Directivo do IMTT, IP.

19) - O conteúdo funcional da referida Direcção de Serviços de Inspecção, Fiscalização e Contra-Ordenações, vem regulado no art.° 6.° da Portaria.

20) - Conclui-se ainda que não tenha sido regulamentada a carreira inspectiva na DGV, a verdade é que esta sempre existiu e foi exercida na DGV pelos AA. e foi transferida para o IMTT, IP e continua a ser exercida pelos mesmos protagonistas.

21) - O pessoal do IMTT afecto à fiscalização, é portador e titular de cartão identificativo da sua qualidade de “inspector", aliás, como todo o pessoal da inspecção, tem prerrogativas no exercício das suas funções, nomeadamente, direito de acesso, livre-trânsito, e inspeccionar, sem necessidade de aviso prévio, aos equipamentos, aos serviços e aos documentos das entidades sujeitas a inspecção e fiscalização do IMTT, IP" assim como requisitar para análise documentos e equipamentos, e por fim solicitar a intervenção das autoridades administrativas e policiais quando o julgue necessário para o desempenho das suas funções, (alicerçadas em base legal- art.º 14.º do DL n.º 147/2007 de 27 de Abril).

22) - Cartão esse, instituído pelo Governo, através de Sua Excelência o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que detém a tutela do IMTT, I.P. - cfr. Portaria n.º 1293/2008, de 10 de Novembro, - exclusiva dos inspectores.

23) - Na realidade, como se pode concluir os AA, eram ou, melhor, são verdadeiros inspectores, apesar de ainda não integrados na respectiva carreira, por omissão dos RR.

24) - Já na Região Autónoma dos Açores, a carreira e respectivo conteúdo funcional previstos na al a) do 11.° 1 do art.º 35.º da Lei Orgânica da DGV, foram regulamentados, através do Decreto Regulamentar Regional nº 21/2004/A de 1 de Julho, cujos efeitos retroagem à data de 1 de Julho de 2000, cfr. art.º 17.º do citado diploma, com o respectivo suplemento inspectivo, cfr, n.º 1 do art.º 12.º do referido Decreto Regulamentar Regional, assim como

25) - Na Região Autónoma da Madeira foi igualmente regulamentada através do Decreto Regulamentar Regional n.º 6/2005/M, de 9 de Março, cujas escalas salariais são as previstas no Decreto-Lei n.º 112/2001 de 6 de Abril, cfr. n.º 2 do art.º 98.°.

26) - A omissão, por parte do Legislador, da regulamentação da carreira em causa, cria uma clara violação do Principio da Igualdade, constitucionalmente consagrado, entre funcionários que exercem as mesmas funções.

27) - Mais se conclui que os RR. estão obrigados conforme inicialmente peticionado, nomeadamente quanto à obrigação da regulamentação do decreto regulamentar exigido pelo DL 112/2001;

28) - Os AA encontram-se prejudicados pelo facto de, ao arrepio do prazo expressamente consignado pelo n.º 2 do art, 14° do diploma supra indicado, o decreto regulamentar imprescindível à transição para a nova carreira e à execução do preceituado no art. 12°, ainda não ter sido publicado.

29) - Nos termos do art.° 798.º do C. Civil, aplicável por analogia, e o art.º 562.° do mesmo diploma legal, verifica-se a obrigação de indemnizar por parte da Administração que não tutela suficientemente os direitos dos AA, porquanto os mesmos têm exercido as funções inerentes à carreira inspectiva.

30) - Verificando-se um enriquecimento sem causa por parte da Administração,

31) - Assim, nos termos do disposto no art.º 473.º do C. Civil está a Administração obrigada a restituir aquilo com que injustamente se locupletou, a saber, a diferença entre a quantia que lhes abonara e aquela que lhes abonaria caso as retribuições respectivas lhes tivessem sido abonadas nas datas de vencimento.

32) - Conclui-se, por fim, que não operou a prescrição como alegam os RR.

Por todo o exposto, deve a presente acção ser dada como provada e procedente, e determinado conforme inicialmente peticionado, a saber:

a) A declaração de ilegalidade consubstanciada na omissão da aprovação do Decreto Regulamentar a que se refere o art.º 14.º do Dec. Lei n.º 112/2001, no que respeita ao pessoal provido na carreira de Inspector e, em consequência, fixar aos primeiro a quarto réus um prazo não inferior a seis meses a fim de suprir essa omissão, sob pena de pagar sanção pecuniária compulsória em montante a definir, por cada dia de atraso no cumprimento do prazo.

b) A omissão violadora do princípio da igualdade - constitucionalmente consagrado - porquanto foi regulamentada a mesma carreira para as Regiões Autónomas.

c) que os autores sejam declarados credores dos réus por responsabilidade civil decorrente do não pagamento das retribuições inerentes às novas categorias e ao suplemento de função inspectiva desde as que se venceram em 1 de Julho de 2000, (conforme cada caso) até às que se vençam na data de efectivo pagamento, sendo condenados no pagamento dos juros de mora, à taxa legal, desde essas datas até à de integral e efectivo pagamento a liquidar em execução de sentença, na parte que a cada um diz respeito;

d) De qualquer das formas, ser o terceiro réu declarado devedor dos autores a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, desde 1 de Julho de 2000, (conforme cada caso) até à transição dos autores da DGV para o IMTT, IP, e respectivos juros de mora, e

e) O último réu declarado devedor dos autores a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, a partir da data da transição dos autores da DGV para o IMTT, IP, e respectivos juros de mora;

Tudo com o mais da Lei.

1. 3. O Ministério das Finanças apresentou as seguintes conclusões:

1. Com base nos articulados e na prova carreada para os autos, designadamente a constante do processo instrutor, deverá ser dada como provada a matéria elencada nos pontos II e III destas Alegações.

2. Face ao quadro factual e de direito elencado, deve concluir-se que o regime previsto no DL n.º 112/01, de 06/04, não era obrigatoriamente aplicável aos AA., pelo que os RR, não incorreram na violação, por omissão, do dever de regulamentação.

3. O regime estatuído no DL n.º 112/2001, era aplicável, por lei, aos serviços que detinham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias apenas e só quanto aos funcionários já integrados em carreiras de inspecção, que transitavam para as novas carreiras e categorias da carreira especial de inspecção, nos termos do n.º 1, do art. 15.°, do DL n.º 112/01.

4. A carreira de inspector superior de viação prevista no art. 35.°, n.º 1, al. a), do DL n.º 484/99 não chegou a ser implementada e nunca chegaram a ser criados e ocupados lugares no quadro de pessoal da DGV.

5. Os AA. nunca estiveram integrados numa carreira especial de inspecção nem na DGV nem no IMTT, portanto nunca foram inspectores na ex-DGV nem no IMTT.

6. Não se encontram preenchidos os requisitos de transição previstos no n.º 1, do art. 15.°, do DL n.º 112/01, logo não é aplicável aos AA. o respectivo diploma.

7. Consequentemente, os AA. não são titulares de qualquer direito ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamente e justifique o alegado pedido de emissão de regulamentação de carreira de inspecção ao abrigo do art. 14.°, do DL n.º 112/01, por não serem titulares de qualquer interesse e direito legalmente protegido, em função do qual resulte um hipotético prejuízo directamente decorrente duma situação de omissão.

8. Com efeito, os AA. sempre exerceram funções integrados em carreiras de regime geral técnica superior, técnica e técnico-profissional previstas no DL n.º 404-A/98, de 18.12 e enquadrados no quadro de pessoal da DGV aprovado pela Portaria n.º 433/96 e, a partir de 01.01.2009, em carreiras gerais técnico superior e de assistente técnico previstas na Lei n.º 12-A/2008.

9. Com a revogação do DL n.º 484/99, a norma habilitante que previa a carreira de inspector superior de viação, ínsita no art. 35.°, n.º 1, al. a) do referido diploma, deixou de existir no ordenamento jurídico.

10. Sem norma habilitante a prever a carreira não é possível regulamentar nos termos art. 14.°, do DL n.º 112/01.

11. Jamais seria possível emitir a alegada regulamentação, nos termos do art. 14.° do DL n.º 112/01, referente à carreira especial de inspector superior de viação da DGV, quando o normativo que a criou não se manteve na ordem jurídica.

12. Sobre o ora R. não impendia nem impende qualquer obrigação legal de regulamentar ao abrigo dos arts. 2.°, n.º 1, 14.°, n.ºs 1 e 2 e 15.°, n.º 1, do DL n.º 112/01 e do art. 77.° do CPTA.

13. De facto, no caso, não se verificam os pressupostos de aplicação do art. 77.° do CPTA, por inexistência do dever legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelos AA.

14. De acordo com o disposto no art. 77.° do CPTA, a procedência da declaração de ilegalidade por omissão, depende do preenchimento de certos pressupostos que se consubstanciam, grosso modo, no seguinte: a) É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se sem margem de dúvidas, como exigência da lei; b) É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos abrangidos pela previsão da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização de regulamento; e c) É necessário que a obrigação de regulamentação se tenha tomado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação.

15. Desde logo, quanto ao primeiro pressuposto, afigura-se que da leitura conjugada dos arts. 1.°, 14.°, 15.°, n.º 1, do DL n.º 112/01, cotejados com o facto de os AA. não integrarem carreira de inspecção e ainda com a não manutenção da norma habilitante do art. 35.°, n.º 1, a), do DL n.º 484/99, não existe obrigação de regulamentação que seja judicialmente exigível pelos AA.

16. E tanto assim é que o processo de pedido de regulamentação do MAI-DGV não logrou prosseguir.

17. Com efeito, foram apresentadas várias versões de um projecto de regulamentação e de acordo com os despachos dos então Ministra de Estado e das Finanças e do Secretário de Estado do Orçamento, de 08.06.2004 e 04.08.2004, respectivamente, o projecto de diploma não prosseguiu por se entender que a aplicação do DL n.º 121/2001 se afigurava controversa, carecendo de profunda ponderação pelas suas implicações financeiras e repercussões junto de outros organismos da Administração Pública, especialmente quando detenham competências nas áreas de fiscalização e controlo (vide fls. 130 a 137 do PA).

18. Sendo certo que, na ausência de preceito que impusesse in casu a criação ou a alteração do quadro normativo regulador da carreira e estatuto remuneratório dos AA., tudo ficou dependente da avaliação e ponderação da Administração na definição da política e do estatuto dos seus funcionários, que se insere no poder discricionário da decisão política-legislativa da Administração, segundo princípios de oportunidade e conveniência, que está fora do alcance cognitivo do Tribunal, sob pena de violação do princípio de separação de poderes, (vide arts. 198.°, 199.° e 111.° da CRP).

19. Daí que não exista qualquer violação do principio da igualdade previsto no art. 13.° da CRP, tendo as entidades legalmente competentes tomado as decisões, nos termos da lei, de organização e gestão de pessoal tidas por convenientes.

20. Refira-se ainda que a publicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, operou uma profunda alteração do regime legal de vinculação dos funcionários, de carreiras, de remunerações e de suplementos.

21. A Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, veio estabelecer um novo regime de carreiras, criando carreiras gerais e especiais, vide arts. 39.° a 57.° do respectivo diploma.

22. Estabeleceu o regime pelo qual se processou a transição das antigas para as novas carreiras, nos seus arts. 88.° e 95.° a 100.°, concretizado pelo DL n. ° 121/08, de 11.07.

23. Estabeleceu o regime das carreiras subsistentes no seu art. 106.°, ainda definidas pelo art. 8.º do DL n.º 121/08, de 11.07.

24. E estabeleceu, ainda, os termos da revisão das carreiras especiais e corpos especiais já existentes, cujos respectivos diplomas de revisão definem as regras de transição dos trabalhadores, cfr. art. 101.°, da Lei n.º 12-A/2008, art. 18.°, da Lei n.º 64- A/2008, de 31.12 e art. 21.° da Lei n.º 3-B/2010, de 28.04.

25. Portanto, com a entrada em vigor, a 01.03.2008, da Lei n.- 12-A/2008, somente é possível proceder à criação e transição de carreiras, alterações de posicionamento remuneratório, bem como à revisão de carreiras especiais ou corpos especiais, desde que observando o regime ínsito na respectiva Lei.

26. Ora, o novo regime estatuído na Lei n.º 12-A/2008 já foi aplicado aos AA., passando para o regime de vinculação de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado e transitaram para as novas carreiras gerais de técnico superior e assistente técnico e respectivas posições remuneratórias, alteração com a qual os mesmos se conformaram.

27. A situação jurídica laboral dos AA. já se encontra devidamente definida nos termos da Lei n.º 12-A/2008, o que foi aceite pelos mesmos.

28. Deste modo, não é possível proceder à emissão da alegada regulamentação sob pena de se regulamentar contra legem, ou seja, contra o disposto na Lei n.º 12-A/2008, pelo que, por esta razão também, não pode deixar de improceder o pedido principal de declaração de omissão de regulamentação e demais pedidos indemnizatórios.

29. Com efeito, como se refere no Ac. do STA de 14.07.08 - Proc. 963/07, a Lei n.º 12-A/2008 constitui: «( ... ) um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos arts. 46.° a 48.° e 113.° da Lei n.º 12-A/2008.» e «No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/04/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem regulamentos que o art. 17.° do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117.°, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem», entendimento este que, com as devidas adaptações, não deixará certamente de ser acolhido nos autos.

30. Acresce que hoje também não seria possível regulamentar apenas e só para o passado, quanto aos 15 Autores identificados na p.i.. pois, já não se estaria a regulamentar com carácter de generalidade e abstracção.

31. Nesse sentido aponta também o citado Ac. do STA de 14.07.08 quando refere: «E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «In praeteritum», É que, como se disse no mesmo acórdão e, ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão da Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos - pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas. »

32. Note-se que ainda que o DL n.º 112/01 fosse aplicável aos AA. (o que não se admite), a impossibilidade de regulamentar dada a abolição do ordenamento jurídico da norma habilitante ínsita no art. 35.°, do DL n.º 484/99, que previa a carreira de inspector superior de viação e o dever de acatar o novo regime jurídico de carreiras introduzido pela Lei n.º 12-A/2008, não conduz à verificação dos pressupostos de modificação objectiva da instância previstos no art. 45.° do CPTA e condenação em indemnização devida.

33. Antes conduz pura e simplesmente à absolvição dos RR. do pedido de emissão do regulamento peticionado.

34. Carecendo os AA. do hipotético direito de exigir a emissão da regulamentação em causa nos autos, logo não lhes assiste qualquer direito ou interesse que justificasse a fixação de indemnização nos termos do art. 45°, do CPTA,

35. A este propósito refere o citado Ac. do STA de 14.07.08: «Ora, «in casu» o sindicato carece do direito de exigir actualmente dos demandados a emissão dos decretos regulamentares que tem em vista. É passível, e até provável, que esse direito tivesse existido no passado; mas concluímos que ele não existe agora e, não existindo, excluída está que o agora declarássemos existente e que, a essa, declaração, se seguisse uma impossibilidade de a executar justificativa da indemnização. Aliás, seria inadmissível, sendo até absurdo, que disséssemos que o sindicato autor não tem o direito de que se arroga na lide e que, simultaneamente, lhe reconhecêssemos o direito a ser indemnizado por isso mesmo. Pois a falta de direito substantivo invocado par um qualquer autor acarreta sempre e simplesmente a improcedência do seu pedido, não se concebendo efeito diverso»,

36. E, ainda, "(…) devido ( ... ) à emergência da Lei n. º 12-A/2008, o pedido principal - o de que se condenem os demandados a emitir a regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art. 17.º DL n.º 404-A/98, (...) – está votado ao fracasso (…)”. Em segundo lugar, essa improcedência do pedido principal não permite nem acarreta uma modificação objectiva da instância, e antes leva, como é típico e normal, à correspondente absolvição dos demandados.

37. Relativamente à matéria alegada nos arts 50.º a 72.º e alíneas i) a h) do pedido, tudo da p.i., dado que se trata da impugnação de alegada deliberação do Conselho Directivo do IMTT, de 10.01.2008, sobre o pagamento de suplemento remuneratório, cujos pedidos foram exclusivamente formulados contra o Co-Réu IMTT, consequentemente somente o Co-Réu IMTT é parte legitima para se pronunciar e responder sobre o peticionado.

38. Todavia, conforme resulta do supra alegado e provado, ainda se dirá que dúvidas não há que a DGV foi extinta.

39. O DL n.º 484/99, em cujo art. 41.° estava previsto o suplemento remuneratório mensal, foi revogado.

40. Quando procedeu à criação do IMTT, mediante o DL n.º 147/07, o Legislador não previu o pagamento de suplemento remuneratório mensal.

41. Ora, as opções do legislador não são sindicáveis pelos Tribunais, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, (vide art. 111.° da CRP).

42. O IMTT, a nosso ver, até optou pelo entendimento mais favorável, tendo o cuidado de não prejudicar os AA ao proceder à integração do suplemento remuneratório na remuneração base.

43. Acresce que, a alegada deliberação impugnada pelos AA. é de 18.01.2008, ou seja, anterior à data de entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008 e ao novo regime que esta institui em matéria de suplementos remuneratórios.

44. Em conformidade com o sobejamente alegado e provado, os AA nunca foram inspectores, mas exerciam funções integrados em carreiras do regime geral na DGV e no IMTT e, partir de 01.01.2009, exerceram funções no IMTT em carreiras gerais ao abrigo do novo regime da Lei n.º 12-A/2008, tendo inclusive a norma habilitante do art. 35.°, do DL n.º 484/99 sido abolida do ordenamento jurídico e entrado em vigor o novo regime de carreiras estatuído na referida Lei n.º 12-A/2008.

45. Consequentemente, os AA. não têm nem nunca tiveram qualquer direito ou interesse legalmente protegido radicado na sua esfera jurídica que impusesse e justificasse a emissão da regulamentação ou sequer qualquer legítima expectativa de integração numa carreira de inspecção.

46. Os AA. nunca pertenceram a carreira de inspecção nem na DGV nem no portanto nunca foram inspectores, logo não são titulares de qualquer direito ou expectativa legítima que tome obrigatória a emissão de regulamento ao abrigo do art. 14.°, do DL n.º 112/01.

47. E tanto assim foi e é, que os AA. não impugnaram a Lista de reafectação para o IMTT nem a Lista de transição para as carreiras gerais da Lei n.º 12-A/2008 e respectivas consequências legais daí decorrentes.

48. Ou seja, com a aceitação das referidas Listas Nominativas, os "AA. aceitaram que estavam integrados em carreiras do regime geral do DL n.º 404-A/98 e passaram para carreiras gerais do novo regime estatuído pela Lei n.º 12-A/2008.

49. Deste modo, a presente acção deverá ser julgada improcedente quanto ao pedido de declaração de ilegalidade de omissão de normas e consequentemente quanto aos restantes pedidos de indemnização por responsabilidade civil ou enriquecimento ilícito sem justa causa e respectivos juros, pelo que se impugna expressamente o alegado nos arts. 153.° a 180.° da p.i.

50. Na realidade, não existindo qualquer omissão de obrigação de regulamentar, logo é obvio que não se verificam os pressupostos (facto ilícito, dano e nexo de causalidade) de obrigação de indemnizar por responsabilidade civil extracontratual do Estado, por facto ilícito omisso, seja ao abrigo do revogado DL n.º 48 051, de 21.11 seja da actual Lei n.º 67/2007.

51. A obrigação de regulamentação não era nem é legalmente exigível pelos AA., logo não foram causados quaisquer prejuízos aos mesmos.

52. Pelo que nenhumas responsabilidades podem ser assacadas ao ora R. e demais RR.

53. Em face do exposto, o ora Réu Ministério das Finanças e da Administração Pública não incorreu na omissão do dever de regulamentação, nem no dever de indemnização, consequentemente a presente acção deve ser julgada totalmente improcedente, por falta de fundamento legal.

Em conformidade com o exposto e com o douto suprimento de V. Exa., deve as excepção alegada de prescrição do alegado direito de indemnização por responsabilidade civil ser julgada procedente, por provada, com as legais consequências, ou, caso assim não se entenda, deve a presente acção ser julgada totalmente improcedente, por não provada, com absolvição do Réu Ministério das Finanças e da Administração Pública de todos os pedidos formulados e manutenção de todos os actos recorridos.

1. 4. O Ministério da Administração Interna apresentou as seguintes conclusões:

1. Os Autores beneficiavam de um regime especial, cfr. artigo 41°, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro, que abrangia todo o pessoal da extinta Direcção Geral de Viação, desde o pessoal dirigente e de chefia ao pessoal técnico superior, técnico e técnico-profissional que exercia "…funções relativas aos exames, à inspecção, à fiscalização e à instrução de processos de contra-ordenação, cometidas por lei à DGV... ".

2. Os Autores, estavam afectos ao desempenho de parte ou da totalidade das funções supra descritas e era em razão dessa afectação que eram portadores de cartão de livre-trânsito e usufruíam de um suplemento remuneratório mensal.

3. Os Autores não ocupavam lugares de carreira especial na DGV, pelo que não podiam ser transferidos para as novas carreiras e categorias criadas pelo Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril.

4. A norma habilitante que previa a carreira de inspector superior de viação no Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro, nunca foi criada e já não estava em vigor à data de propositura da presente acção.

5. O regime estatuído no Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, só se aplicava às Inspecções-gerais e serviços que detinham carreiras de inspecção próprias nos quadros de pessoal respectivos, apenas e só quanto aos funcionários já integrados em carreiras de inspecção, ou seja, inspectores, pertencentes a Inspecções-Gerais e demais serviços com quadros de pessoal com carreiras de inspecção próprias.

6. O Réu/MAl não tinha nem tem qualquer obrigação legal de regulamentar ao abrigo dos artigos 2°, n.º1, 14°, n.º 1 e n.º 2 e 15°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 112/01, de 6 de Abril, e do artigo 77° do CPTA.

7. Impõe-se, assim, a improcedência do pedido quanto à verificação da situação de ilegalidade da omissão de emissão do regulamento e ao pagamento de quaisquer valores decorrentes dessa suposta omissão.

8. Não estando as carreiras dos Autores nas condições exigidas para serem objecto da regulamentação por aqueles pretendida, não assiste aos Autores qualquer direito ou interesse que justifique a fixação de indemnização nos termos do artigo 45.° do CPTA, uma vez que a aplicação desta disposição legal pressupõe a procedência do pedido inicial o que, in casu, não se verifica.

9. Quando os Autores, em 04 de Janeiro de 2010, solicitaram o pagamento de indemnização por responsabilidade civil por alegada omissão de regulamentação, já tinha decorrido o prazo de 3 anos de prescrição do hipotético direito indemnizatório, verificável entre 12 de Julho de 2001 e 12 de Julho de 2004, o qual não obstante nunca lhes assistiu, cfr. artigo 498° do CC.

10. Logo, verifica-se a excepção peremptória que conduz à absolvição do Réu/MAl da instância.

Termos em que, nos melhores de direito e com o mui douto suprimento de Vossas Excelências deve a alegada excepção de prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil ser julgada procedente, por provada, ou caso, assim se não entenda, deve a presente acção ser julgada improcedente, por não provada, com a consequente absolvição do Réu/MAI do pedido.

1. 5. O Ministério das Obras Públicas e Comunicações formulou as seguintes conclusões:

1. Inexiste omissão do dever regulamentar, conforme suscitado pelos Autores, porquanto Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril não lhes era aplicável, nem directa, nem indirectamente;

2. O Decreto-Lei n.º 484/99, de 10 de Novembro, diploma que aprovou a lei orgânica da DGV, embora tenha previsto a criação da carreira de inspector superior de viação, tal carreira nunca chegou a ser implementada, os lugares nunca chegaram a ser criados, tampouco preenchidos;

3. Os Autores não podem arrogar-se de pertencer a qualquer carreira especial, tão simplesmente porque nunca estiveram integrados em carreira com essa característica;

4. Ou melhor, quer na DGV, quer no IMTT, LP., os Autores sempre estiveram integrados em carreiras do regime geral;

5. Os Autores nunca foram inspectores;

6. Nessa medida, não se cumpre o pressuposto estatuído no n.º 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, pelo que não é este diploma aplicável aos Autores;

7. Aquando a entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, os Autores passaram a estar vinculados sob o regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, tendo, mais uma vez, transitado para as novas carreiras de regime geral, designadamente, de técnico superior e de assistente técnico;

8. Tal transição operou-se sem qualquer contestação, ou estranheza, dos Autores, e teve a consequente atribuição das respectivas posições remuneratórias ali previstas, e o fim do direito ao suplemento remuneratório criado pelo Decreto-Lei n.º 484/99, conforme resulta da alínea c) do n.º 1 do artigo 112.° da Lei n.º 12-A/2008;

9. O Decreto-Lei n.º 484/99, que, suposta e alegadamente, era a norma habilitante, encontra-se revogado. Logo, sem norma habilitante não é possível regulamentar;

10. Assim entendido, não é, de todo, legalmente exigível a emissão do decreto regulamentar peticionado, pelo que, não pode considerar-se a emissão da norma regulamentar reclamada uma exigência legal, não impende sobre os Réus qualquer obrigação legal de regulamentar, como determina o artigo 77.° do CPTA para a procedência da acção;

11. Com efeito, também não impende sobre o Réu, Ministério da Economia e do Emprego, o pagamento de qualquer indemnização. Por um lado, pela clara improcedência do peticionado e, por outro lado, pela prescrição deste alegado direito indemnizatório;

12. Conforme se disse, a existir direito indemnizatório, o que de forma alguma se concebe, aquele estaria prescrito desde 12 de Julho de 2004, nos termos e para os efeitos do artigo 498.° do Código Civil;

13. Nesta medida, e de tudo o exposto, o Réu, Ministério da Economia e do Emprego, não incorreu em qualquer omissão do dever de regulamentação, nem no dever de indemnização;

14. Pelo que, deve a presente acção ser julgada totalmente improcedente quanto ao pedido de declaração de ilegalidade por omissão do dever de regulamentação e, consequentemente, quanto aos restantes pedidos formulados pelos Autores, designadamente, de indemnização por responsabilidade civil, e respectivos juros (impugnando-se, uma vez mais, todo o conteúdo do peticionado nos artigos 153.° a 180.° da p.i.).

Nestes termos, e nos demais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão:

a) Deve ser julgada procedente a excepção peremptória invocada, absolvendo-se o Réu, Ministério da Economia e do Emprego, do pedido, ou, se assim não se entender,

b) E sem conceder, deve a presente acção ser julgada totalmente improcedente por não provada e, em consequência, ser o ora Réu absolvido do pedido.

Só assim se decidindo se fará JUSTIÇA!

1. 6. O IMTT, IP, apresentou as seguintes conclusões:

1.ª O único pedido subsistente quanto à entidade demandada ora alegante é o constante da alínea e) da parte conclusiva da PI, por referência ao da alínea c), que pede que o IMTT, I.P. seja declarado devedor dos autores a título de enriquecimento sem causa sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a titulo de retribuição e suplemento de função inspectiva, a partir da data da transição dos autores da DGV para o IMTT, IP, e os respectivos juros de mora.

2.ª É completamente ilógico que, por um lado, se considere a fonte de obrigação de indemnizar a alegada responsabilidade civil extracontratual dos restantes co-demandados, decorrente da pretensa violação da obrigação de regulamentação a que se referem os autos, e se entenda, por outro lado, que a alegada fonte da obrigação do IMTT, I.P. seja o enriquecimento sem causa.

3.ª Na verdade, o IMTT, IP, apenas é demandado, no âmbito dos pedidos subsistentes, por ter sucedido parcialmente nos direitos e obrigações da DGV, que, enquanto existente, se integrava no Ministério da Administração Interna, cuja obrigação de indemnizar tem, segundo os próprios AA., por fonte a responsabilidade civil!

4.ª De uma forma ou de outra, sempre a obrigação estaria prescrita, fosse por força do art. 482. ° do Código Civil, fosse com base no n. ° 1 do seu art. 498.°.

5.ª E tal seria assim, porque os AA. só intentaram a acção indemnizatória mais de 9 anos depois da alegada génese da obrigação de indemnizar, e não dentro dos 3 anos contados do fim do prazo constante da lei para ser produzida a regulamentação em apreço.

6.ª E nada justifica que os AA. não estejam abrangidos pela regra prescricional, quanto ao pedido indemnizatório que formulam, pese embora o pedido de declaração de ilegalidade da norma por omissão não estar sujeito a qualquer prazo. Embora cumulados, são dois pedidos distintos, com regimes diversos.

7.ª A excepção peremptória de prescrição quanto ao pedido de indemnização é deduzida por mera cautela, já que o ora alegante entende que, por motivos vários, o pedido é infundado, na sua génese.

8.ª Desde logo, porque os AA. nunca estiveram providos na carreira de inspecção a que se refere o Dec.-Lei n.º 112/2001, de 06/04.

9.ª Mesmo que, por hipótese académica, assim tivesse sido no passado, isto é, se admitisse a existência do dever/necessidade de regulamentação, o mesmo não poderia hoje subsistir, já que o Dec.-Lei n.º 484/99, de 10/11, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 77/07, de 29/03, e consequentemente o art. 35.°, n.º 1, al. a), daquele diploma, tendo sido igualmente revogado, não subsiste como norma habilitante que permita a regulamentação.

10.ª Acresce que, com a publicação da Lei n.º 12-A/08, de 27/02, se operou uma modificação estrutural do regime legal de vinculação dos funcionários e do sistema de carreiras, remunerações e suplementos.

11.ª Este regime passou a aplicar-se aos AA. desde 1 de Janeiro de 2009, no IMTT, não tendo os AA. impugnado, nem na presente acção nem em qualquer outra, os quadros de pessoal que deram cumprimento aos referidos normativos, conforme resulta do ponto VII, n.ºs 15. a 29. destas alegações.

12.ª Mesmo que o Tribunal entendesse justificada a pretensão dos Autores no passado, relativamente aos fundamentos originários que invocam, não é possível regulamentar normas que hoje só poderiam ter efeito em situações pretéritas.

13.ª E nunca o pedido indemnizatório poderia, em qualquer caso, ter o alcance e conteúdo que lhe é assinalado pelos AA., mesmo que a regulamentação fosse possível, porque, "Ao contrário do que acontece com o pedido de condenação à prática de acto devido, quando de conteúdo rigidamente vinculado, o direito do particular «à norma» não é um direito subjectivo material, mas formal: não se garante um determinado resultado, um específico conteúdo, mas apenas uma decisão. (…). Protegido não é o interesse na edição de uma norma com certo conteúdo, mas apenas o interesse no cumprimento da obrigação de regulamentar”. - MÁRIO JORGE LEMOS PINTO, em IMPUGNAÇÃO DE NORMAS E ILEGALIDADE POR OMISSÃO (Coimbra Editora, 2008, pág. 278).

14.ª Não há qualquer inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, quanto à invocada regulamentação ocorrida na Madeira e nos Açores, já que os AA. não alegam nem provam que a mesma tivesse o alcance indemnizatório que invocam, e muito menos alegam factos que possam esclarecer o Tribunal quanto aos pressupostos concretos de aplicação daquela regulamentação a seus eventuais beneficiários.

Nestes termos e nos mais de direito, se reitera a V. Exas., Senhores Juízes Conselheiros, a pretensão de que a entidade demandada seja absolvida do pedido.

1. 7. Foram colhidos os vistos legais, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. Os Factos:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão da causa, tendo em conta os elementos documentais carreados para os autos pelas partes, incluindo o processo administrativo apenso, bem como as posições por elas assumidas nos articulados, os seguintes factos:

1. Os Autores exerceram, todos eles, funções na Direcção-Geral de Viação, integrados no quadro, mediante vínculo de nomeação definitiva, nas carreiras e com as categorias seguintes, à data da sua transição para o IMTT, IP:

- A……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- B……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- C……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- D……, carreira técnica superior, categoria assessora principal;

- E……, carreira técnica superior, categoria técnico superior de 1.ª classe;

- F……, carreira técnica superior, categoria técnico superior de 1.ª classe;

- G……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- H……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- I……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- J……, carreira técnica, categoria técnico de 1.ª classe;

- L……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- M……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- N……, carreira técnica superior, categoria assessor;

- O……, carreira técnico-profissional, categoria técnico profissional principal;

- P……, carreira técnico-profissional, categoria técnico profissional principal.

2. O último quadro de pessoal da DGV foi aprovado pelo DL n.º 46/89, de 24 de Janeiro, e alterado pelo DL n.º 212/90, de 27 de Junho.

3. A 1.1.2000 entrou em vigor a Lei Orgânica da Direcção Geral de Viação, aprovada pelo DL nº 484/99, de 10.11, que, no seu artigo 35.º, estabelecia que na DGV eram carreiras de regime especial: (a) a carreira de inspector superior de viação, (b) a carreira de técnico de viação; (c) a carreira de técnico profissional de viação, (d) a carreira de operador psicotécnico.

4. E, no seu artigo 41.º, estabelecia que o pessoal técnico superior, técnico e técnico profissional que exercesse funções relativas a exames, à inspecção, à fiscalização e à instrução de processos de contra-ordenação, cometidos por lei à DGV era equiparado à autoridade pública ou seus agentes (n.º 1), tendo direito a livre trânsito em todas as instalações ou outros locais em que se exercessem actividades licenciadas ou fiscalizadas pela DGV (n.º 2).

5. O DL n.° 112/2001, de 6/4, veio estabelecer o enquadramento e definir a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, tendo entrado em vigor no dia 12.4.2001, estatuindo o n.º 2 do seu artigo 14.° que a regulamentação para a transição para as novas carreiras de inspecção (Inspector Superior, Inspector técnico e Inspector-Adjunto – artigo 3.º, n.º 1) devia ser feita no prazo de 90 dias.

6. Em 16.10.2001 o Ministério da Administração Interna remeteu à Direcção-Geral da Administração Pública o anteprojecto de Decreto Regulamentar que adaptava as carreiras de regime especial da Direcção-Geral de Viação ao regime estabelecido pelo DL n° 112/2001, de 6.4 (cfr. fls 1 a 16 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

7. Porém, por despacho de 4.6.2004 do Secretário de Estado da Administração Pública e por despacho de 8.6.2004 da Ministra de Estado e das Finanças, o projecto do Decreto Regulamentar que visava a aplicação à DGV do regime jurídico das carreiras de inspecção, previsto no referido DL nº 112/2001, não prosseguiu, por se entender que «a aplicação do DL nº 112/2001 à DGV afigura-se controversa, carecendo de profunda ponderação pelas suas implicações financeiras e repercussões junto de outros organismos da Administração Pública, especialmente quando detenham competências nas áreas de fiscalização e controlo» (cfr. fls 130 a 137 do processo administrativo apenso).

8. A actividade de inspecção e fiscalização da DGV foi regulamentada administrativamente através do despacho do Director-Geral de 14/12/2001, publicitado pela Ordem de serviço n.º 16/2001, do Despacho n.º 146-A/2001, de 14/12/2001 e do Despacho n.º 61/2002, de 14 de Maio de 2002 (cfr. doc. n.ºs 1, 2 e 3, juntos com a petição inicial).

9. Os Autores realizaram as acções de fiscalização referenciadas nos documentos n.ºs 36 a 39 juntos com a petição inicial, que se dão por integralmente reproduzidos, para além do horário normal do serviço e em dias de descanso semanal.

10. O DL n.º 77/07, de 29 de Março, extinguiu a Direcção-Geral de Viação e criou, no âmbito do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), tendo revogado expressamente, no seu artigo 13.º, o DL n.º 484/99).

11. Em 18.1.2008 os Autores e outros interessados foram informados que «por deliberação do Conselho Directivo do IMTT, IP, no âmbito de proposta de regulamento retributivo remetida para competente autorização ministerial, foi determinada a integração do suplemento auferido por funcionários provenientes da ex-DGV nas respectivas remunerações base, as quais ficarão congeladas até que a diferença entre estas e a remuneração indiciária seja totalmente absorvida por aumentos decorrentes das actualizações salariais gerais. Mais se informa que no processamento de vencimento deste mês foi já aplicada aquela deliberação, sendo para o efeito criado o item «diferencial a absorver», que passará a constar do recibo de vencimento» (cfr. doc nº 19 junto com a petição inicial).

12. A 21.2.2008, o CD do IMTT, IP, reuniu e emitiu um esclarecimento sobre a integração do suplemento remuneratório, atribuído no âmbito da DGV, nas remunerações base dos funcionários afectos ao IMTT, nos termos que constam do doc nº 20 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

13. Pelo despacho nº 11803/2009, do Presidente do CD do IMTT, IP, publicado no Diário da República, n° 94, 2ª série, de 15.5.2009, foi determinado:

«1- A reafectação do pessoal identificado no Mapa I, anexo ao presente despacho, no qual é igualmente concretizada a respectiva atribuição organizacional, com efeitos a 1.5.2009.

2- A reafectação é feita sem alteração de vínculo ou de instrumento de mobilidade ao abrigo do qual o trabalhador exercia funções, operando-se para a mesma carreira, posição e nível.

3- (…)» - ver doc nº 1 junto com a contestação do Ministério das Finanças e da Administração Pública.

13. No mapa I anexo a esse despacho consta, relativamente aos Autores, o seguinte:

- A……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica I nível: DRMTL, II ou III nível: núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- B……, carreira: técnico superior, Unidade orgânica: I nível- DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- C……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I-nível: DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- D……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível- DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- E……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível- DSIFCO; II ou III nível- DSIFCO;

- F……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível - DRMTN; II ou III nível - núcleo fiscalização e contra-ordenações;

- G……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTN; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- H……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- I……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- J……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- L……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DSIFCO; II ou III nível - DSIFCO;

- M……, carreira: assistente técnico; Unidade Orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- N……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- O……, carreira: assistente técnico; Unidade orgânica: I nível – DRMTN; II ou III nível - núcleo condutores;

- P……, carreira: assistente técnico; Unidade orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações - ver doc nº 1 junto com contestação do Ministério das Finanças.

14. Dá-se por integralmente reproduzida a lista nominativa de transição dos trabalhadores do IMTT, elaborada nos termos do regime jurídico de vínculos, carreiras e remunerações aprovado pela Lei nº 12-A/2008, de 27.2, junta aos autos com a contestação do Ministério das Finanças, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministério das Obras Públicas.

15. Dela se verifica que:

- a Autora A…… passou da modalidade de vínculo de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora B……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora C……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora D…… passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor E……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior de 1ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior,

- a Autora F……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior de 1ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor G……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor H…… passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor I……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor J……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico de 1.ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor L……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor M…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor N…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora O…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico-profissional, com a categoria de técnico profissional principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria assistente técnico;

- o Autor P…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico profissional, com a categoria de técnico profissional principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria de assistente técnico - ver doc. junto com as contestações do Ministério das Finanças, da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério das Obras Públicas.

16. A presente acção administrativa especial foi instaurada em 1/4/2010 e os Réus foram citados em 18/3/2010 (cfr. fls 1 a 38 e 161 a 175 dos autos).

17. Os Autores apresentaram os documentos n.º 21 a 35 (fls 74 a 88), que se dão por reproduzidos, nos quais descriminam os valores que dizem ter recebido e os que consideram que deviam receber se fosse efectuada a regulamentação da carreira inspectiva que consideram ter sido omitida.

18. As entidades demandadas não procederam, até à instauração da presente acção, à publicação ou à aprovação do Decreto Regulamentar a que se reporta o art. 14º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril, relativamente ao pessoal da DGV e do IMTT, IP.

2. 2. O Direito:

Conforme resulta do relatório, os Autores pretendem que seja declarada a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação a que se refere o artigo 14.º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril, com as legais consequências, nomeadamente a publicação do decreto regulamentar omitido e o ressarcimento das implicações que essa falta teve nas suas carreiras, com o consequente pagamento da diferença entre os montantes dos salários que receberam e dos que deviam ter recebido não fora a omissão dessa regulamentação, bem como a manutenção integral do suplemento de acção inspectiva.

Em síntese, as questões colocadas agrupam-se do seguinte modo: (i) omissão ilícita de regulamentação; (ii) supressão do subsídio de acção inspectiva; (iii) responsabilidade civil decorrente dos actos antecedentes; (iv) enriquecimento sem causa.

Os Réus defendem que não assiste aos Autores qualquer dos direitos invocados, pelo que a acção deve ser julgada totalmente improcedente.

Vejamos, começando pela questão nuclear, que é a da omissão da pretendida regulamentação da carreira de inspector de viação, da qual, aliás, dependem os restantes pedidos.

2. 2. 1. Omissão de regulamentação:

Os Autores consideram que sempre exerceram funções de inspecção, quer na extinta Direcção-Geral de Viação (DGV), quer no IMTT, IP, que lhe sucedeu nas suas atribuições, pelo que a sua carreira, de inspecção, devia ser regulamentada, de acordo com o estabelecido nos artigos 2.º e 14.º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril.

Os Réus, por sua vez, defendem, no essencial, que não impende sobre eles qualquer dever de regulamentação, por várias ordens de razões, a saber: (i) no quadro da extinta DGV não havia a carreira de inspecção, que, embora prevista no DL n.º 484/99, nunca chegou a ser implementada, exercendo os autores funções integrados em carreiras do regime geral; (ii) o DL n.º 484/99 foi revogado, pelo que deixou de haver lei habilitante dessa regulamentação; (iii) os Autores foram integrados no IMTT, IP, que sucedeu nas atribuições da DGV em matéria de condutores e veículos, mediante transição operada ao abrigo da Lei n.º 12-A/2008, que aceitaram, não podendo ser feita qualquer regulamentação com carácter de generalidade e abstracção que retroactivamente os abrangesse.

Apreciemos, então, a invocada omissão.

O artigo 77.º, n.º 1, do CPTA consagrou, pela primeira vez entre nós, a possibilidade da “declaração de ilegalidade por omissão” (é a epígrafe do artigo), nos seguintes termos: “O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no art. 9º, e quem alegue um prejuízo resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação”.

Dele decorre que são as seguintes as condições de procedência da competente acção, de verificação cumulativa: (a) que exista um acto legislativo carente de regulamentação; (b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração (obrigação de direito público vencida e exigível); (c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.

Apreciemos esses requisitos, o que iremos fazer seguindo de perto a doutrina expendida no acórdão deste STA de 19/10/2010, proferido no recurso n.º 460/08, sobre questão idêntica.

a) Acto legislativo carente de regulamentação:

Relativamente a este requisito, escreveu-se nesse acórdão:

“(…)

É necessário, em primeiro lugar, que exista um acto legislativo carente de regulamentação. Este primeiro requisito tem o seguinte sentido: a lei deve impor e não apenas permitir à Administração a obrigação de emitir um regulamento. Trata-se de uma imposição legal, como decorre do art. 77º, 1, do CPTA quando nos fala em “actos legislativos” carentes de regulamentação.”

Este requisito verifica-se, in casu, pois que o DL n.º 484/99, que estabeleceu a última Lei Orgânica da DGV, previa a carreira de inspecção e esse diploma legislativo carecia de ser regulamentado.

Com efeito, o DL n.º 112/2001, que estabeleceu o enquadramento e definiu a estrutura das carreiras de inspecção da administração pública (artigo 1.º), aplicava-se às “inspecções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para o exercício de funções compreendidas no âmbito de poderes de autoridade do Estado” (artigo 2.º, n.º 1), exceptuando-se do “disposto no número anterior os serviços e organismos que actualmente disponham de carreiras constituídas como corpo especial” (n.º 2). E estabeleceu que eram carreiras de inspecção as seguintes (artigo 3.º, n.º 1): Inspector superior; Inspector técnico e Inspector-adjunto.

No seu artigo 14.º, sob a epígrafe de “Disposições finais e transitórias” estabeleceu:

“1- A aplicação do disposto no presente diploma aos serviços e organismos a que se refere o n.º 1 do art. 2º, faz-se em cada caso, mediante decreto regulamentar.

2- Os decretos regulamentares previstos no número anterior, a aprovar no prazo de 90 dias, estabelecem, designadamente, as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras próprias de transição e demais regulamentação considerada necessária.

3- Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos.

4- Para a carreira de inspector-adjunto pode também prever-se a transição de funcionários que, não reunindo os requisitos legais exigidos, desempenhem funções inspectivas e detenham formação profissional adequada.”

Ou seja, este diploma estabeleceu que, caso existissem diplomas legislativos que contemplassem carreiras de inspecção nos serviços da administração central ou de institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado que não fossem exequíveis em conformidade com o regime estabelecido no seu artigo 3.º e seguintes, se procedesse a uma regulamentação que permitisse a aplicação deste regime e que essa regulamentação devia ser feita no prazo de 90 dias.

E, no caso da DGV, a sua Lei Orgânica em vigor à data da publicação do DL n.º 112/2001, aprovada pelo DL n.º 484/99, de 10 de Novembro, contemplava uma carreira de inspecção – a carreira de inspector superior de viação, cujo desenvolvimento não se fazia de acordo com o regime daquele diploma.

Na verdade, o artigo 3.º do DL 112/2001, estabelecia que eram carreiras de inspecção, as seguintes: a) Inspector superior; b) Inspector técnico; c) Inspector-adjunto (n.º 1). Estabelecendo o n.º 2 deste preceito que estas carreiras eram carreiras de regime especial e que a sua escala salarial se processava de acordo com o mapa I a ele anexo (n.º 2). Enquanto que o seu artigo 4.º estatuía que integravam a carreira de inspector superior as categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector (n.º 1).

Por sua vez, o DL n.º 484/99 estabelecia a carreira de inspector superior de viação como carreira especial [artigo 35.º, n.º 1, alínea a)], enquanto que o seu artigo 36.º estabelecia, para essa carreira, as seguintes categorias: inspector superior de viação de 2.ª classe, inspector superior de viação de 1.ª classe, inspector superior de viação principal, inspector superior assessor de viação e inspector superior assessor principal de viação (n.º 1).

O que significa que era necessário adaptar as categorias estabelecidas no DL n.º 484/99 às estabelecidas no DL n.º 112/2001, estabelecer as regras de transição para essas categorias e as respectivas escalas salariais, o que teria de ser feito através da publicação do regulamento previsto no n.º 2 do artigo 14.º do DL n.º 112/2001, sem a qual não se faziam sentir nas carreiras de inspecção da DGV as consequências sobre a revalorização dessas carreiras de inspecção que aquele diploma consagrava.

Pelo que o DL n.º 484/99 carecia de regulamentação.

Passemos, então, à análise do seguinte requisito de procedência da acção enunciado.

b) Exigibilidade da imposição:

Conforme se salientou no referido aresto, “O acto legislativo carente de regulamentação deve vincular a Administração e constituir nos interessados uma posição jurídica de especial vantagem.

Deve verificar-se uma clara “imposição” à Administração e não apenas uma faculdade ou um poder discricionário. Com efeito, se houver discricionariedade quanto à emissão do regulamento (quer quanto ao tempo, quer quanto à sua emissão ou não) faltará este requisito - a imposição de uma obrigação de facere.

Há que distinguir aqui dois momentos:

(a) deve haver uma obrigação a que corresponda um direito ou interesse legalmente protegido do particular (posição jurídica de vantagem);

(b) essa obrigação da Administração deve estar vencida, ou seja já deve poder ser exigido judicialmente o seu cumprimento.

No primeiro momento responde-se à questão de saber se a obrigação existe, ou dito de outro modo, se o que existe é uma obrigação de regulamentar ou uma faculdade. No segundo momento se já é exigível, ou se chegou a ser exigível enquanto vigorou o acto legislativo carente de regulamentação.

Vejamos cada um desses momentos: - existência de uma obrigação (e não de uma faculdade) da Administração e vencimento da mesma.

Importa saber, antes de mais, se existe – no caso dos autos – a obrigação ou seja o dever de emitir o regulamento, ou se, quanto a este ponto (existência da obrigação) se verifica, não uma vinculação, mas uma situação de discricionariedade.

O dever de emitir o regulamento pode decorrer expressamente da lei ou pode decorrer “do facto de esta não poder pura e simplesmente ser executada sem um regulamento que densifique o seu conteúdo, que o concretize, desenvolva ou pormenoriza” – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA anotado, I, Coimbra, 2004, anotação ao art. 77º do CPTA. Retomando esta distinção ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Principio da Legalidade e Omissão Regulamentar, pág. 199, também distingue entre “leis auto-exequíveis e leis não auto-exequíveis”. FREITAS DO AMARAL, Curso, II, pág. 159, fala em “regulamentos complementares ou de execução”, para designar uma categoria de regulamentos onde tem sentido a distinção entre “espontâneos ou devidos”, ou seja, poderíamos dizer, entre discricionários ou devidos.

É de aceitar que os regulamentos a que alude o art. 77º do CPTA sejam regulamentos complementares ou de execução – pois exige-se uma prévia lei “carente de regulamentação”.

Daí que a questão que se coloca seja a de saber, se o regulamento a emitir é espontâneo ou devido.

…

Quando a própria lei – expressamente – impõe à Administração a “tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo” (Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 160) estamos perante um regulamento complementar ou de execução “devido”.

(…)”.

Ora, in casu, a obrigação de emitir o regulamento decorre directamente da lei.

E, assim sendo, é inquestionável que o DL n.º 484/99 ficou carente de regulamentação com a entrada em vigor do DL n.º 112/2001.

Essa carência, nos moldes de imposição enunciados, só se verifica, no entanto, relativamente às carreiras de inspecção, como decorre do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 2 e 2.º, n.º 2, do DL n.º 112/2001.

E, como resulta da matéria de facto dada como provada, nenhum dos Autores estava integrado na carreira de inspecção, mas sim nas carreiras do regime geral “técnica superior”, “técnica” e “técnica profissional” (cfr. n.º 1 do probatório).

Pelo que a sua situação de regulamentação fica a coberto não do disposto nesses n.º s 1 e 2 mas sim do n.º 3 do mesmo preceito, segundo o qual “Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos.”

Este preceito não impõe à Administração o dever de, no regulamento a emitir, integrar nas carreiras de inspecção os funcionários detentores dos requisitos nele enunciados, mas sim a mera faculdade de o fazer, ou seja, confere-lhe um poder discricionário, cujo exercício está, porém, sujeito à verificação dos requisitos vinculados do desempenho de funções inspectivas e do preenchimento dos requisitos legais exigidos. Trata-se, assim, no que concerne aos funcionários de outras carreiras, de um poder discricionário relativamente ao conteúdo do regulamento.

Essa discricionariedade conduz-nos à inexigibilidade da obrigação de regulamentar relativamente às carreiras dos Autores, que determina a improcedência da acção.

Na verdade, esta acção apenas visa satisfazer as pretensões dos Autores, pelo que, para que possa proceder é necessário, além do mais, que as suas carreiras figurem nas carreiras relativamente às quais existe o dever de regulamentar.

O que não é o caso, conforme foi referido.

Os Autores alegam que, apesar da carreira não ter sido regulamentada na DGV, esta carreira (de inspecção) sempre existiu e foi por eles exercida (conclusão 20.ª), tendo invocado factos com os quais pretendiam demonstrar tal exercício e com base nos quais defendem que deviam ser providos nas carreiras de inspecção (cfr. artigos 27.º a 47.º da p.i.), o que até levou a conferir-lhes legitimidade para a acção. Defendem, no fundo, que o que verdadeiramente releva é o exercício de funções inspectivas.

Mas não lhes assiste razão, conforme resulta do expendido.

Com efeito, a lei distinguiu claramente entre as carreiras legalmente implementadas (n.ºs 1 e 2 do artigo 14.º do DL 112/2001) e as que fossem exercidas meramente de facto (n.º 3 do mesmo preceito), estabelecendo, relativamente às primeiras, o dever de regulamentar e, relativamente às segundas, uma mera faculdade de o fazer.

Em face de todo o exposto, consideramos que a Administração não tinha o dever legal de regulamentar as carreiras dos Autores quanto à DGV.

2. 2. 1. 2. Por outro lado, a DGV foi extinta com a criação da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), operada pelo DL n.º 77/07, de 29 de Março, que revogou expressamente o DL n.º 484/99 (cfr. artigo 13.º do referido DL n.º 77/07).

Tendo, assim, a norma carente de regulamentação sido revogada antes de instaurada a presente acção, o que se verificou em 4/1/2010, pelo que deixou de existir uma norma carente de regulamentação eficaz.

O que implica que não se verifique o requisito da existência de norma legislativa carente de regulamentação, o que, só por si, determinaria a improcedência deste pedido quanto à DGV.

Na verdade, como bem se demonstrou no referido acórdão de 19/10/2010 que temos vindo a citar, para que esse requisito, de “norma carente de regulamentação”, se verifique, não basta que a norma tenha estado carente em certo momento e não tenha sido regulada, é ainda necessário que essa norma legislativa continue a carecer de regulamentação, ou seja, “ … que esse acto legislativo deve ser eficaz.

A revogação do acto legislativo carente de regulamentação faz cessar a partir da revogação a necessidade da sua regulamentação. Por isso, a partir de então, ou seja, a partir do momento em que o acto legislativo deixa de vigorar, deixa de existir uma condição de procedência.

No entanto, esta evidência não afasta a possibilidade de, durante a vigência da norma carente de regulamentação, se ter tornado exigível a obrigação de emitir as normas e, por esse motivo, a Administração se encontrar já numa situação de “ilegalidade por omissão”.

Por isso a revogação da lei carente de regulamentação, só por si, não afasta a existência de uma situação de ilegalidade por omissão ocorrida durante a sua vigência. Não é, pois exacto, concluir que a revogação da lei carente de regulamentação implica necessariamente a improcedência da acção de condenação na emissão do regulamento.

Para determinar os efeitos de tal revogação, torna-se necessário averiguar várias coisas: (i) se a revogação ocorre antes ou depois de proposta a acção; (ii) se a revogação é retroactiva; (iii) se durante a vigência da norma revogada, chegou a constituir-se na esfera jurídica dos interessados o direito ou interesse legítimo de exigir a condenação da Administração na emissão das normas.

Se a revogação da norma ocorre antes da propositura da acção, esta deve ser julgada improcedente, sem aplicação do art. 45º, 1 do CPTA. Falta um requisito de procedência: vigência da lei carente de regulamentação. Se durante o período de vigência da norma chegou a haver uma ilegalidade por omissão, só resta ao interessado lesado pedir a respectiva indemnização através da acção para efectivação da responsabilidade civil.”

É que, em face dessa revogação, não existem situações presentes e futuras carentes de regulamentação e, como este STA tem reafirmado, também não é juridicamente possível emitir regulamentos para o passado, dado estes não poderem ser dotados das características de generalidade e abstracção que os mesmos devem conter (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 23/4/2008 e de 19/10/2010, proferidos nos recursos n.ºs 897/07 e 460/08, respectivamente).

2. 2. 1. 3. Apreciemos, agora, a situação relativamente ao IMTT, IP, começando igualmente pela apreciação do requisito “acto ilícito carente de regulamentação”.

Este Instituto foi criado pelo DL n.º 147/2007, de 27 de Abril, tendo sucedido à DGV nas suas atribuições em matéria de condutores e de veículos (artigo 16.º, n.º 1).

Esse diploma estabeleceu, relativamente ao pessoal, que os seus trabalhadores ficavam sujeitos ao regime de contrato individual de trabalho (artigo 9.º), tendo, contudo, estabelecido uma norma transitória, segundo a qual, os funcionários públicos dos quadros da DGV, podiam manter essa qualidade ou optar pelo regime do contrato de trabalho (artigo 18.º) e estatuído que era critério de selecção o desempenho das correspondentes funções na extinta DGV [artigo 17.º, alínea c)].

Como resulta da matéria de facto provada, os Autores foram integrados nos quadros do IMTT, através de listas nominativas, tendo a sua transição sido operada ao abrigo do disposto na Lei n.º 12-A/2008, que os Autores não impugnaram.

O acto legislativo que poderia carecer de regulamentação (estar carente de regulamentação para situações presentes e futuras) seria, assim, o DL n.º 147/2007, de 27 de Abril.

Este diploma já não está, contudo, a coberto da obrigação de regulamentar estabelecida no DL n.º 112/2001, que apenas se reporta aos diplomas vigentes na data da sua entrada em vigor, como resulta do disposto no artigo 14.º e seguintes, que consagram normas finais e transitórias, nas quais se estabeleceu: a data de 90 dias, naturalmente a contar da sua entrada em vigor, para efectuar a regulamentação (artigo 14.º); quanto à transição, que os funcionários por ele abrangidos são os integrados na carreira de inspecção (artigo 15.º); e relativamente a regras especiais de transição, os requisitos dos funcionários a transitar reportam-se à data da entrada em vigor do diploma e os lugares a extinguir por força dessa transição são aqueles em que actualmente (ou seja, à data da entrada em vigor do diploma) os funcionários estejam providos (artigo 16.º).

O seu regime geral, consagrado nos artigos 1.º a 13.º, será de aplicar em futuros diplomas legislativos que abranjam essa matéria, estando-se, porém, nessas situações, perante matéria do foro legislativo e não regulamentar, como acontece com as situações reguladas no artigo 14.º e seguintes, que se reportam a situações presentes e passadas. E, como tal, o seu eventual desrespeito já contenderia com a ilegalidade da norma legislativa e não com a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação.

Conclui-se, assim, que não se verifica o requisito “acto legislativo carente de regulamentação” relativamente ao IMTT, IP.

Além disso, mesmo que o DL 147/2007 estivesse carente de regulamentação, não impenderia o dever de emitir regulamento relativamente às carreiras dos Autores, em virtude do DL n.º 112/2001 não impor, em relação a elas, uma obrigação de regulamentar mas uma mera faculdade, pelas razões expendidas em 2.2.1.1. relativamente à DGV.

Pelo que a acção também terá de improceder quanto a este pedido de declaração de ilegalidade por omissão.

2. 2. 1. 4. Omissão violadora do princípio da igualdade:

Na alínea b) do pedido, os Autores pediram que fosse decretada a omissão violadora do princípio da igualdade – constitucionalmente consagrado – porquanto foi regulamentada a mesma carreira para as Regiões Autónomas.

Mas também ele terá de improceder.

Na verdade, essa omissão ou constitui mais um fundamento para a ilegalidade invocada no pedido formulado na alínea a), que não altera o que sobre essa matéria foi expendido em 2.2.1.1., 2.2.1.2. e 2.2.1.3. (sendo certo que as acções para declaração de ilegalidade por omissão de normas não são acções anulatórias cuja procedência depende da verificação de certos vícios dos actos, mas sim acções cuja procedência depende da verificação dos requisitos estabelecidos e que foram enunciados), ou, então, um pedido de declaração de inconstitucionalidade por omissão e, neste último caso, a competência para o efeito é do Tribunal Constitucional (artigo 223.º da CRP), pelo que não pode ser declarada por este Supremo Tribunal Administrativo (cfr. artigos 212.º, n.º 3, e 223.º, n.º 1, da CRP).

2. 2. 2. Subsídio de função inspectiva:

2. 2. 2. 1. Pretendem os Autores que seja declarada nula a deliberação do IMTT, de 10/1/2008, que integrou esse subsídio na remuneração base.

No despacho saneador já foi decidido que havia caducado o respectivo direito de acção, pelo que o processo não pode prosseguir para estes efeitos [artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA].

2. 2. 2. 2. E pretendem ainda que esse direito ao suplemento integral seja mantido, por decurso do prazo previsto no n.º 1 do art.° 112 .° da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a título de direito adquirido.

Mas não pode deixar de improceder também este pedido, em virtude desse suplemento ter sido regulado pela deliberação do IMTT, IP, de 10/1/2008, antes da entrada em vigor desse diploma, pelo que já não existia, enquanto tal, no domínio deste diploma, para além de que a referida deliberação não suprimiu o suplemento mas o integrou na remuneração base, que era uma das modalidades nele contempladas [artigo 112.º, n.º 1, alínea a)].

2. 2. 3. Responsabilidade civil:

Os Autores pretendem ser indemnizados pelos prejuízos que dizem ter sofrido com a omissão da regulamentação que dizem ter ocorrido e que correspondem ao que auferiram, quer na DGV, quer no IMTT, IP, e o que consideram que deviam ter auferido não fosse essa omissão.

Está-se no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos ilícitos de gestão pública, regulada pelo Decreto-Lei n.º 48 051, de 21/11/67.

Os pressupostos dessa responsabilidade, de verificação cumulativa, são os seguintes (artigo 2.º): acto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o acto (ilícito e culposo) e o dano.

Actos ilícitos são, de acordo com o estabelecido no artigo 6.º do mesmo diploma “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.

A culpa consiste no nexo de imputação ético - jurídico que liga o facto ao agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável, de acordo com os padrões médios de actuação exigíveis, da pessoa com o facto e deve ser apreciada em concreto, visto que respeita ao lado individual e subjectivo do facto ilícito.

O nexo de causalidade está regulado no artigo 563º do C. Civil, cujo texto é o seguinte: «a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão». Consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehman, segundo o qual, existe nexo quando os danos, apreciados segundo um juízo de prognose póstuma, sustentado em critérios de normalidade e razoabilidade ou de ordem técnica e na experiência comum, possam ser considerados consequência normal da lesão, ou seja, quando a acção ou omissão da Administração se apresente como condição do dano e se mostre adequada à produção desse dano, gerando razoáveis probabilidades de o originar

Como resulta do expendido em 2.2.1.1. e 2.2.1.3., não se verifica a omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos Autores, quer quanto à DGV quer quanto ao IMTT, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa.

O que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a responsabilidade dos Réus.

2. 2. 4. Enriquecimento sem causa:

De acordo com o estabelecido no artigo 473.º do C. Civil, “Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou” (n.º 1).

Os Autores consideram que os Réus se locupletaram indevidamente, enriquecendo à sua custa, com os montantes equivalentes às diferenças entre os montantes que cada um deles recebeu e os que deviam ter recebido se o regulamento em causa tivesse sido emitido, desde as datas em que ocorreram cada uma dessa diferenças até ao seu integral pagamento,

De acordo com o expendido em 2.2.1.1. e em 2.2.1.3, não havia o dever dos Réus de emitir regulamento que englobasse as carreiras em que os Autores estavam integrados.

Consequentemente, não se verifica a omissão ilícita e culposa que os Autores consideram causa do enriquecimento em relação ao qual se querem ver restituídos.

Os Autores foram remunerados, na DGV, de acordo com as categorias que lhes estavam atribuídas.

E, por outro lado e conforme também foi salientado, os Autores foram integrados nos quadros do IMTT, através de listas nominativas, tendo a sua transição sido operada ao abrigo do disposto na Lei n.º 12-A/2008, que os Autores não impugnaram. Tendo sido remunerados de acordo com as categorias que lhes foram atribuídas.

As remunerações efectuadas apresentam-se, assim, justificadas.

Nesta conformidade, tem de improceder a acção também quanto a este pedido.

3. DECISÃO

Em face de todo o exposto, acorda-se em julgar a acção totalmente improcedente e, em consequência, absolver os Réus dos pedidos.

Custas pelos Autores.

Lisboa, 12 de Junho de 2012. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Américo Joaquim Pires Esteves.

Segue acórdão de 30 de Janeiro de 2013:

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A……… e outros, todos devidamente identificados nos autos, recorrem para o Pleno do acórdão de fls. 764- 817.

2. Nas suas alegações, além de vários erros de julgamento, vem assacada ao acórdão nulidade por omissão de pronúncia, sendo que a alegação está sintetizada na respectiva conclusão 32) que passamos a transcrever:

“Assim, o Douto Acórdão violou o dever de pronúncia sobre uma questão que lhe foi colocada e tem obrigação de apreciar, isto é, se os Recorrentes, em comparação com os cidadãos, com a qualidade de técnicos de carreira, que se encontravam afetos às atividades de inspeção e fiscalização (nas diversas carreiras de inspeção) reguladas pelo DL 112/2001, de 4 de Abril, transitaram respetivamente, para as carreiras de inspetor superior, inspetor técnico e inspetor adjunto, foram ou não, e porquê discriminados”.

Nos termos dos artigos 668º/4, 670º/1/(3/5 e 716º/2 do CPC aplicáveis por força do artigo 140º do CPTA cumpre conhecer da nulidade arguida.

3. Ora, o acórdão dedicou ao problema da omissão violadora do princípio da igualdade o seu ponto 2.2.1.4., aí se pronunciando expressamente sobre a questão, dizendo:

“Na alínea b) do pedido, os Autores pediram que fosse decretada a omissão violadora do princípio da igualdade – constitucionalmente consagrado – porquanto foi regulamentada a mesma carreira para as Regiões Autónomas.

Mas também ele terá de improceder.

Na verdade, essa omissão ou constitui mais um fundamento para a ilegalidade invocada no pedido formulado na alínea a), que não altera o que sobre essa matéria foi expendido em 2.2.1.1., 2.2.1.2. e 2.2.1.3. (sendo certo que as acções para declaração de ilegalidade por omissão de normas não são acções anulatórias cuja procedência depende da verificação de certos vícios dos actos, mas sim acções cuja procedência depende da verificação dos requisitos estabelecidos e que foram enunciados), ou, então, um pedido de declaração de inconstitucionalidade por omissão e, neste último caso, a competência para o efeito é do Tribunal Constitucional (artigo 223.º da CRP), pelo que não pode ser declarada por este Supremo Tribunal Administrativo (cfr. artigos 212.º, n.º 3, e 223.º, n.º 1, da CRP).

4. Pelo exposto, acordam em considerar que não foi cometida a nulidade invocada, não havendo lugar a qualquer reparação ou supressão.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) - Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves.