A. .. interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, recurso contencioso contra a Câmara Municipal da Murtosa e o respectivo Presidente pedindo a anulação da deliberação daquela Câmara, de 3/4/01, que lhe indeferiu o requerimento em que solicitava a passagem da licença de utilização de um prédio que construíra, alegando a sua ilegalidade em resultado de estar ferida de vícios de violação de lei e de forma.
Citados, os Recorridos defenderam-se por excepção – o Presidente da Câmara Municipal era parte ilegítima por a autoria da sindicada deliberação ser da Câmara Municipal - e por impugnação – o acto impugnado não sofria dos vícios que lhe eram imputados.
O Sr. Juiz a quo, por despacho de fls. 193 a 196, julgou o Presidente da Câmara parte ilegítima e, por sentença de fls. 232 a 242, negou provimento ao recurso.
Notificado da sentença, o Recorrente requereu, a fls. 246, que lhe fossem passadas diversas certidões e declarou pretender interpor recurso daquela sentença para este Tribunal.
Por despacho de fls. 249 o Sr. Juiz a quo ordenou a passagem de parte das certidões requeridas e admitiu o recurso.
Inconformado com o indeferimento parcial daquele pedido o Recorrente agravou desse despacho para este Tribunal.
Rematando as alegações dos seus recursos o Recorrente concluiu como se segue :
I- Agravo do despacho de Julho de 2002 :
1ª A coberto da inverídica e enganosa declaração, no final da contestação, da junção do P A (sic) - junta aos autos uma falsa certidão, já que não reproduz PA, de que se diz extraída, por dela se terem excluído os projectos aprovados, em que se fundamenta o recurso - no que os recorridos são reincidentes;
- e julgada a causa, como se o PA estivesse junto aos autos - ainda aí se enganando o recorrente ;
- tendo sido verificado que o recorrido não cumpriu devidamente o preceituado no artigo 46° da LPTA, e requerida a notificação dos recorridos para que o façam, não pode o requerimento ser indeferido, com o argumento do esgotamento do poder jurisdicional, pela sentença proferida.
2.ª Esgotado estaria o poder jurisdicional, quanto à matéria do requerimento, somente, se sobre a matéria do requerimento tivesse já sido proferido despacho. (artigo 666.° n.ºs 1 e 3 do CPC)
3.ª Diferente entendimento constitui errada interpretação dos citados preceitos, com ofensa dos art.ºs 20.º, n° 5, e 268°, n.º 4, da CR - porquanto, privado o recorrente de fazer a prova da causa de pedir, assim se nega efectiva tutela jurisdicional dos direitos.
4.ª Os recorridos juntaram aos autos uma (falsa) certidão - a coberto de inverídica declaração, referida na conclusão 1ª - não o P A ou algum duplicado deste.
Donde a insubsistência do argumento único do indeferimento dos restantes segmentos do requerimento.
5.ª «A publicidade do processo implica o direito ... de obtenção de cópias ou certidões de quaisquer peças nele incorporadas..., pelas partes ...» (art.º 167.º n.º 2, do CPC).
6ª «O funcionário da secretaria encarregado do processo é obrigado a rubricar as folhas em que não haja a sua assinatura ...» (artigo 165° n.º 1 do CPC)
7.ª O indeferimento de todos os requerimentos apresentados pelo ora Recorrente carece, pois, de qualquer fundamento legal, consubstanciando uma gravíssima, injusta e ilegal lesão dos legítimos interesses do Recorrente passando por cima da circunstância de o Tribunal ter decidido como se a documentação relevante estivesse junta aos autos (que não está), caucionando, assim, a falsidade da autoria do recorrido.
8.ª Quando assim se não entendesse, e sem nada conceder quanto ao que antecede, sempre poderia, e deveria, o Sr. Juiz Relator usar dos poderes previstos no art.º 700.º, n.º 1, al. a) do CPC.
9.ª O despacho recorrido violou, pois e multiplamente, a lei, e designadamente os art.s 46.º da LPTA, 666.º, n.ºs 1 e 3 , 167.º, n.º 2, e 165.º, todos do CPC.
10.ª Se tais disposições pudessem ser interpretadas e aplicadas no sentido que o despacho recorrido lhes pretende atribuir elas padeciam de patente inconstitucionalidade material por violação dos preceitos e princípios da CRP, maxime dos seus art.s 20.º, n.º 5, e 268.º, n.º 4, ambos da lei Fundamental.
11.ª Subsidiariamente, por razões de economia processual, poderá o Sr. Juiz Relator usar dos poderes previstos no art.º 700.º, n.º 1, al. a), do CPC.
II- da sentença recorrida :
12.ª a) A sentença recorrida decidiu que é inválido o deferimento da licença de utilização - com fundamento nos seguintes factos, que deu como provados:
- no auto de embargo da obra, o funcionário informou que há desconformidade com o projecto aprovado; e
- improcedeu o recurso de impugnação do embargo.
b) - O (único) facto verídico é o da instauração do auto de embargo, contendo mero juízo de valor, mas não descrevendo nenhuma infracção do projecto;
A improcedência do recurso é inverídica - como se verá.
13.ª Mas o embargo não é objecto do presente recurso.
Pedido, neste recurso, é anulação da deliberação que revogou o deferimento tácito da licença de utilização da obra concluída, suspensa a eficácia do embargo.
14.ª «A licença de utilização destina-se a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado ...» (artigo 26° n.º 2, do Decreto-Lei n°445/91)
Donde que:
a) - Causa de pedir é - como sempre teria de ser - o projecto aprovado e a sua correcta execução.
b) - só o projecto aprovado (com a composição prevista no artigo 15° n.º 2 do DL 445/911, de 20/11, então em vigor - onde se não inclui o requerimento do licenciamento) e a sua fiel execução, se discutem nestes autos.
Não o embargo da obra.
15.ª Nem corresponde à verdade que improcedeu o recurso de impugnação do embargo - ao contrário do que, erradamente, foi dado como provado.
Porquanto o Acórdão do STA não transitou em julgado - aguardando decisão de arguição de nulidades - conforme foi alegado. (artigos 65 a 67 da petição e doc. 30)
16.ª a) - Deixando de conhecer da causa de pedir, a sentença incorreu em nulidade por omissão de pronúncia. (artigo 668° n.º 1 d) do CPC)
E- em vez do que se contém nos projectos - ocupando-se do embargo, que nestes autos se não discute, incorreu em nulidade por excesso de pronúncia.
b) - Deste modo, o tribunal não se ocupou da causa, submetida a julgamento - cujo elemento essencial é a causa de pedir.
Diferente entendimento constitui errada interpretação do citado preceito, violando-se os artigos 20.º , n.º 5, e 268°, n.º 4, da CR.
17.ª a) - A questão da licitude (da exclusão da ilicitude) do facto do prosseguimento e conclusão da obra, cujo embargo estava suspenso na sua eficácia, nos termos dos artigos 80º e 81° da LPTA, foi já decidida com trânsito em julgado - em processo movido ao recorrente, mediante queixa da recorrida ao M.º P.º de Estarreja.
Nem a ilicitude do prosseguimento e conclusão da obra, assim decidida, prejudica, nem poderia prejudicar a obrigação da fiel execução do projecto aprovado (que o embargo visa somente prevenir) - verificação a fazer pelos meios previstos na lei, com as inerentes consequências.
b) - Decidida já a questão prejudicial da licitude da conclusão da obra, pelo tribunal competente de instrução criminal, a decisão impõe-se a todas as autoridades e sobre ela o tribunal não pode voltar a pronunciar-se. (artigo 671° n.º 1 do CPC)
c) - Diferente entendimento constitui errada interpretação dos citados preceitos, com ofensa dos artigos 20º n.º 5 e 268° n.º 4 da CR.
18.ª a) - Tendo tomado o embargo como questão prejudicial - o tribunal contrariou uma outra decisão transitada em julgado, que se impõe a todas as autoridades. (artigo 671° n.º 1 do CPC)
Pela autoridade administrativa, competente para o julgamento em matéria contraordenacional - foi decidido:
- que das expressões constantes da informação do funcionário - que deu lugar ao auto de contra-ordenarão, como ao auto de embargo, que remete para o teor dessa informação - não consta nenhuma concreta imputação de algum facto desviante do projecto aprovado. (sic)
Como se documentou nos autos.
Decisão proferida pelo próprio Presidente da recorrida.
b) - Dessa decisão, a sentença recorrida disse somente que foi tomada noutro processo - parecendo querer significar que não faz caso julgado material, na questão da infundamentação dos procedimentos tomados, contra o dono da obra.
Mas não é de nenhuma decisão formal que se trata - sobre a qual somente se tivesse formado caso julgado formal.
c) - Naqueles termos, decidiu-se definitivamente a questão de direito substantivo, da fundamentação do acto, essencial para a decisão da relação material, em sede contraordenacional, como do ordenado embargo.
d) - O respeito do caso julgado é instrumento essencial da tutela jurisdicional, pela segurança que confere, na definição dos direitos dos cidadãos.
Sem a segurança do caso julgado, manter-se-iam indefinidos os direitos - o que equivaleria à negação da efectiva tutela jurisdicional.
Diferente entendimento constitui errada interpretação do artigo 671° n.º 1 do CPC, com ofensa dos artigos 20º n.º 5 e 268° n.º 4 da CR.
E- ainda que caso julgado inexistisse –
19.ª É uma evidência o acerto do julgamento do Presidente da recorrida, quanto à infundamentação do acto - decidindo que, das expressões constantes do auto, «não consta nenhuma concreta imputação de algum facto desviante do projecto aprovado. (sic)
(Sem nunca esquecer que - no presente recurso - não é do embargo que aqui se trata, mas do projecto aprovado e da sua correcta execução)
20.ª a) - Estão plenamente provados pelo projecto aprovado, documento autêntico (artigos 369° n.º 1 e 371° n.º 1 do CC) - que a recorrida subtraiu ao julgamento, na 1.ª instância - no que é reincidente - os factos descritos em VIII, das presentes alegações,
b) - Diferente entendimento constitui errada interpretação dos citados preceitos, com ofensa dos artigos 20º n.º 5 e 268° n.º 4 da CR.
21.ª Requerida licença de utilização da obra concluída, e jamais realizada vistoria da obra, nos termos do artigo 27° n.º 1 do diploma legal citado - formou-se deferimento tácito sobre esse requerimento. (artigo 27° n.º 8, do citado diploma)
22.ª a) os preceitos do artigo 27° n.ºs 2, 3 e 8 do citado diploma, são claros no sentido do deferimento tácito da licença de utilização, na falta da obrigatória vistoria - especificamente prevista quando a fiscalização (ou o técnico) tenham «detectado alguma situação de incumprimento...»
b) - À comissão técnica compete verificar, ainda, se alguma eventual desconformidade é, ou não é, das permitidas pelo artigo 29° n.º 1 do mesmo diploma. (artigo 26° n° 2, ex vi artigo 27° n° 2)
c) - Quando se trate de algum desvio na encoberta estrutura da construção, detectado pela fiscalização - é da exclusiva competência dessa comissão técnica confrontar, com o projecto aprovado, os factos concretos, descritos no auto levantado.
d) - Os citados preceitos garantem ainda o dono da obra contra eventuais erros da própria comissão técnica, conferindo-lhe o direito de recurso a uma comissão arbitral. (artigo 27° n° 10 do citado diploma).
22.ª Dispensando a vistoria e revogando o deferimento tácito do aludido requerimento - a deliberação recorrida ofende frontalmente os artigos atrás citados e o artigo 140.° n° 1 b) do CPA, nomeadamente e em especial, os artigos 26° n.ºs 1 , 4 e 5 e 27° n.ºs 1 a 10, do Decreto-Lei n.º 445/91 na redacção do Decreto-Lei 250/94 citados e padece do vicio de ilegalidade.
23.ª Entendimento diferente do exposto nas precedentes conclusões - constituiria errada interpretação dos preceitos citados, com especial incidência nos artigos 26° n.ºs 1, 4 e 5; e 27° n.º 1 a 10, do citado DL n.º 445/91, na redacção do DL n.º 250/94 e 140° n.ºs 1 e 2 do CPA - em desconformidade com os preceitos constitucionais dos artigos 266° n° 2 e 268° n.ºs 3 e 4 da CR - inconstitucionalidades que se arguem.
Substituindo-se a obrigatória vistoria por uma informação do funcionário, ficaria o administrado privado das garantias contra arbitrariedades da Administração que, com tão rigorosa regulamentação, a lei pretende conferir aos cidadãos - em domínio tão sensível e vasto, como é o do licenciamento de obras particulares - arbitrariedades que os citados preceitos visam prevenir.
Tal interpretação ofende frontalmente a lei, na sua letra e no seu espírito; e não respeita os princípios da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé. E negar-se-ia aos administrados efectiva tutela jurisdicional dos seus direitos.
24.ª a) - Decidindo que a vistoria é desnecessária, «conforme o parecer da CCRC», (que cita - aliás dois pareceres - expressos na interpretação (oposta a essa) dos citados preceitos, claros no sentido do deferimento tácito da licença de utilização, na falta da obrigatória vistoria - especificamente prevista no artigo 27° n° 2, já citado, quando a fiscalização (ou o técnico) tenham «detectado alguma situação de incumprimento...»)
- a deliberação está em contradição com os seus próprios fundamentos.
O que equivale a falta de fundamentação. (artigo 124° n.º 1 a), c) e e) e 125° n.ºs 1 e 2 do CPA
b) - Entendimento diferente do exposto constitui errada interpretação dos preceitos citados, violadora do preceito do artigo 268° n.o 3 da CR - inconstitucionalidade que se argui.
25.ª A deliberação impugnada é anulável. (artigo 135° do CPA)
26.ª Os tribunais administrativos têm competência para decidir em matéria de custas e da disciplina do processo.
A isenção da recorrida em matéria de custas não abrange o sancionamento pela má fé.
Deve conhecer-se do pedido de condenação da recorrida, por litigância de má fé.
27.ª A eventual omissão de pronúncia de qualquer das questões dos recursos constituiria nulidade, com errada interpretação dos artigos 690° n.º 1 e 668° n.º d) do CPC, com ofensa dos artigos 20° n.º 5 e 268° n.º 4 da CR, porquanto assim se negaria efectiva tutela jurisdicional dos direitos do recorrente.
Termos em que, deve:
a) revogar-se os despachos recorridos, deferindo-se todos os requerimentos apreciados nesses despachos;
b) subsidiariamente, por razões de economia processual – quanto ao indeferimento da notificação dos recorridos para que seja completada a certidão com os documentos excluídos da certidão – sugere-se ao Ex.mº Relator o uso dos poderes previstos no artigo 700º n.º1 a) do CPC;
c) proceder-se ao suprimento das arguidas nulidades e revogar-se a sentença recorrida, julgando-se o recurso procedente e anulando-se a deliberação recorrida:
d) condenar-se a recorrida por litigância de má fé, nos termos requeridos.
Não foram apresentadas contra alegações.
O Ilustre Magistrado do M.P. pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso do despacho de 2/7/02 e, no tocante à sentença, considerou que a matéria de facto dela constante era insuficiente para o julgamento de todos os vícios assacados à deliberação impugnada e, nesse convencimento, emitiu parecer no sentido da sua anulação oficiosa e da remessa dos autos ao Tribunal a quo para ampliação da matéria de facto.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :
1. Em 23/1/98, o recorrente apresentou "projecto de arquitectura referente a obras de remodelação e ampliação de moradia, dotando-a de uma clínica veterinária, em prédio de que é proprietário, sito na AV. ..., Torreira, Murtosa - cfr. fIs. não numeradas do PA
2. O referido projecto foi aprovado por deliberação de 26-05-98 e em 20-08-98 foi emitido o alvará de licença de construção n° 165/98 - cfr. fls. não numeradas do PA;
3. Em 29-09-98, o Presidente da Câmara Municipal da Murtosa proferiu o seguinte despacho : "tendo-se em consideração a informação dos serviços de fiscalização, proceda-se ao embargo das obras por estarem em desconformidade com o licenciamento respectivo" - cfr. fls. não numeradas do P A.
4. O embargo foi realizado em 30-09-98 e do auto consta como fundamento que "as obras estavam a ser levadas a efeito em desconformidade com o projecto aprovado" - cfr. fls. não numeradas do P A;
5. O recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho acima referido que ordenou o embargo, o qual foi julgado improcedente e, correu termos neste Tribunal sob o n° 742/98 - cfr. teor da sentença proferida em 1ª instância neste TAC e do Acórdão do STA que a confirmou, os quais constam do PA;
6. Com data de entrada na CM da Murtosa em 25-08-2000, sob o registo n° 1380/2000, o recorrente requereu o levantamento do embargo e a passagem de alvará de licença de utilização - cfr. fls. não numeradas do P A;
7. Na reunião camarária, ordinária, efectuada em 03-10-2000 foi deliberado quanto ao requerimento acima indicado "a Câmara Municipal tendo presente o parecer do Consultor Jurídico deliberou por unanimidade remeter o processo à DPO, a fim de que, a mesma informe, se a obra concluída está de acordo com o projecto aprovado, procedendo à vistoria, se for caso disso" - cfr. fls. do P A não numeradas;
8. Em 26-10-2000 foi emitido parecer e na reunião camarária de 31-10-2000, foi deliberado o seguinte : "A Câmara Municipal, tendo em consideração o parecer do Sr. Consultor Jurídico, a deliberação que tomou em 03 de Outubro último e o parecer da DPO, dado que tem dúvidas acerca do modo como conduzir o processo nesta fase, deliberou, por unanimidade, solicitar parecer à CCRC- Secção Jurídica" - cfr. fls. do P A não numeradas;
9. Em 27-11-200 foi elaborado o Parecer n° 256, pela Divisão de Apoio Jurídico da CCRC - cfr. fls. não numeradas do P A;
10. Na reunião camarária, ordinária, efectuada em 09-01-2001 foi deliberado solicitar novo parecer à CCRC, com base nos fundamentos ali expostos, o qual foi proferido em 09-02-2001 e a que foi atribuído o n° 39 - cfr. fls. do P A não numeradas;
11. Com data de entrada na CM da Murtosa de 22-01-2001, o requerente dirigiu ao Presidente da respectiva Câmara, requerimento através do qual, considerando o requerimento de 25-08-2000, tacitamente deferido, requereu a passagem de guias para pagamento das taxas devidas - cfr. fls. do P A não numeradas;
12. Na reunião camarária de 6 de Março de 2001, foi deliberado aprovar o projecto de decisão a indeferir o pedido formulado pelo recorrente com base no parecer da DOP emitido em 01-03-2001, tendo-se notificado o recorrente, para no prazo de 10 dias se pronunciar, o que fez através da sua mandatária, nos termos que constam da exposição que deu entrada na Câmara em 23-03-2001, a que foi atribuído o n° 414/01, afirmando que se encontra tacitamente deferida a peticionada licença de utilização, pelo que, é nulo e de nenhum efeito o projectado indeferimento - cfr. fls. do P A não numeradas;
13. A Câmara Municipal da Murtosa, por referência ao requerimento acima referido (n° 414/01, deliberou em 03-04-2001 o seguinte, de que o recorrente foi notificado:
"Requerimento n° 414/01, em nome de A..., residente na Avenida ..., freguesia da Torreira, anexo ao processo de obras n° 030/98, referente a obras de remodelação e ampliação de moradia, na sua propriedade sita no mesmo local, a pronunciar-se sobre o projecto de decisão tomado pela Câmara Municipal em reunião ordinária de 2001-03-06.
A Câmara Municipal depois de analisar a resposta do requerente ao projecto de decisão tomado na sua reunião de 2001-03-06, deliberou, por unanimidade, converter aquele projecto de decisão em decisão definitiva.
Efectivamente, salvo o devido respeito por melhor opinião, o requerente carece de razão nos argumentos que utiliza na sua resposta.
De facto, na deliberação de 2001-03-06, supra referida, a Câmara Municipal, com base nos fundamentos expendidos na mesma, decidiu elaborar o projecto de decisão no sentido de indeferir o pedido de emissão de licença de utilização. Foi essa deliberação que foi enviada ao STA, não tendo a Câmara Municipal manifestado intenção de proceder à vistoria a que alude o requerente.
(..)
Ao contrário daquilo que conclui o requerente, a CCRC, no parecer que emitiu, que deu entrada na secretaria da Câmara Municipal em 2001-02-14, diz " Se após a realização da vistoria, a comissão (..) não se pronunciar unanimemente em sentido favorável, isto é, se entender que a obra não está em conformidade com o projecto aprovado, conclui-se, à contrário, do disposto no n° 9, do art.º 27, que o Presidente não é obrigado a emitir a licença de utilização (..).
Ora, da análise do processo e da informação da DPO, parece resultar claro que a obra não foi executada, em conformidade com o projecto aprovado, pois foram demolidas paredes que se previam se mantivessem, conforme é afirmado também no processo, pelo técnico da obra e, daí a desnecessidade da vistoria para constatar esse facto evidente no processo. Em conclusão, não estando a obra em conformidade com o projecto aprovado não deve ser emitida licença de utilização, conforme parecer da CCRC, supra citado ". - cfr. teor de fls. 49 e 50 dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido - deliberação recorrida;
Nos termos do art.º 712.º do CPC julgam-se ainda provados os seguintes factos :
14. Dão-se como reproduzidos o douto Acórdão deste STA e a sentença do Tribunal de 1.ª instância mencionados no antecedente ponto 5.
15. Dá-se como reproduzido o douto Acórdão de fls. 97 a 101 dos autos.0
16. Dá-se por reproduzida a sentença do Tribunal de Estarreja de fls. 82 a 91.
II. O DIREITO
O antecedente relato evidencia que o Recorrente interpôs contra a Câmara Municipal da Murtosa e o respectivo Presidente recurso contencioso pedindo a anulação da deliberação daquela Câmara de 3/4/01 - que lhe indeferiu a passagem da licença de utilização de uma construção, previamente requerida - apontando-lhe os seguintes vícios: ilegalidade da "revogação do deferimento tácito", "ilegalidade da dispensa da vistoria", violação do disposto nos art.°s 266.° e 268°, nos 3 e 4 da CPR (violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé) e falta de fundamentação.
Por douta sentença de fls. 232 a 242 foi negado provimento ao recurso.
No seguimento desse julgamento o Recorrente apresentou requerimento onde solicitou a passagem de diversas certidões e declarou que pretendia interpor recurso jurisdicional dessa sentença.
O Sr. Juiz a quo deferiu parcialmente o pedido de passagem de certidões e admitiu o recurso.
Não se conformando com o referido indeferimento parcial o Recorrente interpôs recurso.
São, assim, dois os recursos que cabe apreciar e julgar: o do despacho de fls. 249, que indeferiu o pedido de passagem de determinadas certidões, e o da sentença de fls. 232 a 242.
Vejamos, pois, começando-se pelo recurso dirigido contra aquele indeferimento.
1. O Recorrente - notificado da sentença que negou provimento ao recurso contencioso - formulou o requerimento de fls. 246 onde, «para efeitos de procedimento criminal», solicitou que lhe fosse passada :
- certidão desse requerimento
- certidão, por fotocópia, das plantas, memórias descritivas, fichas técnicas do projecto aprovado, constantes do PA enviado a juízo com as contestações dos Recorridos
- e, narrativamente, que fosse certificado que do PA nada mais constava quanto ao projecto aprovado, nomeadamente que dele não constavam os projectos de estabilidade e resistência e de isolamento térmico
requerendo, ainda,
- que o PA fosse «de imediato paginado e rubricado pela secretaria do TACC, com apresentação de termo exame» e que
- a Câmara Municipal fosse notificada para que, nos termos do art.º 46.º da LPTA, desse cumprimento completo à notificação que lhe fora feita e apresentasse o projecto completo aprovado para a obra do Recorrente.
O Sr. Juiz a quo, pelo despacho de fls. 249 :
- mandou que fosse passada certidão do referido requerimento, «bem como de todos os documentos que compõem o PA (sem excepção e incluído as plantas) remetido pela Autoridade Recorrida, fotocopiando todo o PA...»
- indeferiu a passagem de certidão que, narrativamente, certificasse que do PA nada mais constava quanto ao projecto aprovado, nomeadamente que dele não constavam os projectos de estabilidade e resistência e de isolamento térmico, com o fundamento de que não cabia ao Tribunal «certificar narrativamente o teor do PA mas, apenas e tão só, facultar a consulta do mesmo ou, quando solicitado, fotocopiar e entregar as respectivas fotocópias a qualquer dos pontos ...»
- indeferiu o pedido de paginação e rubrica pela secretaria do TACC, com apresentação de termo exame, por considerar que aquele processo pertencia à Autoridade Recorrida e, por isso, não cabia aos funcionários do Tribunal proceder à sua paginação e rubrica.
- E indeferiu o pedido de notificação da Autoridade Recorrida para que esta apresentasse o projecto completo por entender que o seu poder se tinha esgotado com a prolação da sentença e que, por isso, só em sede de recurso era possível obter satisfação dessa pretensão.
É desta decisão que o Recorrente agrava pelas razões que sumariou nas conclusões do seu recurso.
Vejamos se com razão.
2. O processo administrativo “é o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo” N.º 2 do art.º 1.º do CPA., o que quer dizer que o mesmo se traduz no repositório cronologicamente organizado de todos os actos, factos e formalidades que têm lugar ao longo do procedimento, servindo de documentador do modo como se foi formando e se manifestou a vontade jurídica da Administração num determinado caso concreto. – Vd. Esteves de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 53.
E daí que a lei – art.º46.º da LPTA – obrigue a Administração a enviar, conjuntamente com a sua contestação ou resposta, o processo administrativo o que bem se compreende pois que atenta a sua natureza probatória insubstituível importa que o Tribunal conheça - através dos elementos autênticos e genuínos que dele constam - o modo de formação e de manifestação da vontade da Administração.
Todavia, essa remessa e a sua apensação ao processo judicial não altera a sua natureza de elemento documentador da actividade administrativa, nem a sua pertença à autoridade que o elaborou, pelo que a sua autonomia mantém-se inalterada e a sua função continua restringida à de elemento probatório e de consulta.
Nestas circunstâncias, e como a jurisprudência deste Tribunal tem afirmado, “a apensação ao recurso do processo instrutor não opera a unificação das causas, sob o ponto de vista processual, ao contrário do que sucede com a apensação prevista no art.º 275.º do CPC e art.º 39.º da LPTA” e, porque assim, e porque “depois de remetido ao Tribunal o processo instrutor mantém a sua autonomia e a natureza administrativa, burocrática e procedimental”, o Tribunal nada pode decidir nele. – Vd. Acórdão de 30/5/95, rec. 36.338, in Apêndice ao DR, de 18/1/98, pg. 4.777.
Sendo assim - contrariamente ao que se defende no recurso - não cabe ao Tribunal ordenar que os seus serviços numerem e rubriquem as folhas do processo instrutor pois que este apesar de, conjunturalmente, se encontrar fisicamente no Tribunal não perdeu a sua natureza e, por isso, não deixou de se tratar de um processo administrativo submetido à jurisdição da Autoridade Recorrida.
E daí que nenhuma censura mereça a decisão do Sr. Juiz a quo que negou que os serviços judiciais numerassem e rubricassem o instrutor, pois que o Tribunal não tem jurisdição sobre o processo administrativo e, assim sendo, não lhe cabe proceder à tarefa que lhe foi requerida.
Acresce que não vindo alegado que essa irregularidade formal tenha sido causa ou, de qualquer forma, tenha contribuído negativamente para a prolação da decisão recorrida não se justifica que se ordene a remessa dos autos à Autoridade Recorrida para cumprir o requerido. Seria uma pura perda de tempo.
Improcede, pois, nesta parte, o recurso.
2. 1. O Recorrente sustenta ainda que o despacho recorrido é ilegal quando lhe negou a passagem de certidão que certificasse a inexistência de determinadas peças no processo administrativo.
Mas também aqui sem razão.
Na verdade, tendo o Sr. Juiz a quo ordenado que « .... todos os documentos que compõem o PA (sem excepção e incluído as plantas) remetido pela Autoridade Recorrida...» fossem fotocopiados e entregues ao Recorrente este ficou com uma certidão de todo o PA, ou seja, ficou de posse de todo o conteúdo daquele processo, pelo que poderá através da sua análise apurar se dele constam, ou não constam, as peças cuja inexistência pretende que o Tribunal certifique. E, além disso, fica com todas as possibilidades de provar «para efeitos de procedimento criminal» que dele não constam determinadas peças.
Nesta conformidade, não cabe ao Tribunal passar a certidão narrativa solicitada.
2. 2. Finalmente o Recorrente defende que o despacho recorrido é ilegal por ter recusado a notificação da Autoridade Recorrida para juntar o PA.
Mas, uma vez mais, sem razão.
Com efeito, o processo instrutor foi enviado ao Tribunal recorrido juntamente com a resposta da Autoridade Recorrida e, sendo assim, a pretensão de que a Autoridade Recorrida seja novamente notificada para apresentar aquele processo com o fundamento de que ao processo apresentado faltam determinados documentos (projectos de especialidade) só poderia ser satisfeita se, aquando da junção do instrutor ou agora, se fizesse prova de que, de facto, tais projectos haviam sido juntos e de que eles se não encontravam no processo instrutor.
Só assim havia fundamento para se poder considerar que a Autoridade Recorrida tinha ocultado - negligente ou dolosamente - uma parte do instrutor e só assim se justificava o deferimento do pedido do Recorrente.
Ora, nem aquando da junção do instrutor nem agora o Recorrente fez o mínimo esforço demonstrativo de que, de facto, aquele não continha todas as peças que devia conter, prova que, de resto, não seria difícil já que, a existirem, o Recorrente certamente que terá comprovativos da sua junção ao processo.
Ora essa prova não foi feita e inexistindo quaisquer sinais nos autos que provem ou, sequer, que dêem qualquer consistência a essa alegação, é forçoso considerar que o processo administrativo junto não sofre da irregularidade que o Recorrente aponta pelo que, neste momento e com os elementos de que se dispõe, o deferimento da pretensão do Recorrente não só seria inútil mas também se traduziria numa perda de tempo.
Deste modo, entende-se que o despacho recorrido não merece censura e porque o ora decidido não sufragou por inteiro as razões invocadas no Tribunal recorrido tornou-se desnecessário conhecer Acórdão deste Supremo inconstitucionalidades invocadas.
Nega-se, assim, provimento ao recurso do douto despacho de fls. 249.
Analisemos, agora, o recurso da sentença de fls. 232 a 242.
3. Resulta dos autos que o Recorrente apresentou um projecto de arquitectura referente à remodelação e ampliação de uma moradia e, aprovado projecto e emitido o correspondente alvará, deu início às respectivas obras.
Todavia, tais obras foram embargadas com o fundamento de que estavam em desconformidade com o respectivo licenciamento - decisão que foi objecto de impugnação judicial mas sem sucesso já que lhe foi negado provimento – e não tendo sido respeitado esse embargo o Recorrente foi objecto de acusação pela prática do crime de desobediência previsto e punido pelas disposições combinadas dos arts. 348.º, n.º 1, al. a), do CP e 59.º do DL 445/91.
O Recorrente, porém, não chegou a ser pronunciado pela prática desse crime porquanto o Sr. Juiz do Tribunal de Estarreja considerou que, pelas razões que aduziu, “o arguido não estava obrigado a não dar continuidade à obra. Ao fazê-lo e ao aproveitar-se da faculdade de suspensão provisória, apenas se sujeitou às consequências que lhe poderiam advir do eventual indeferimento do pedido e, em última instância, da eventual improcedência do recurso.”
E, assim, concluídas as obras, o Recorrente requereu – em 25/8/00 - o levantamento do embargo e a passagem da licença de utilização, o que levou a Câmara a solicitar à CCRC parecer sobre a resposta a dar a esse requerimento.
Não tendo aquele requerimento sido decidido o Recorrente, em 22/1/01, dirigiu novo requerimento ao Sr. Presidente da Câmara sustentando que o pedido feito em 25/8/00 tinha sido tacitamente deferido e que, por isso, lhe deveriam ser passadas as guias para pagamento das taxas devidas.
Mas sem sucesso, já que a Câmara Municipal, em 3/4/01, deliberou indeferir o pedido da licença de utilização com o fundamento de que a obra realizada não estava conforme o projecto licenciado.
Foi este acto que o Recorrente impugnou no Tribunal recorrido, recurso a que o Sr. Juiz a quo não deu provimento por entender que a haver deferimento tácito do requerido em 25/8/00 esse deferimento seria ilegal e, por isso, e porque a sua revogação fora feita no prazo previsto no art.º 141.º do CPA nenhuma ilegalidade se podia imputar a essa revogação.
Mas, acrescentou que, se assim se não entendesse, havia que considerar que o embargo tinha sido validamente decretado - como o STA confirmara – e, consequentemente, concluir que eram ilegais todos os actos directamente relacionados com a obra que lhe eram posteriores e, daí que, também por esta razão, o acto impugnado não merecia censura.
Ao que acrescia que o STA já tinha decidido - no recurso em que analisou a legalidade do embargo - que não havia concordância entre a obra que foi licenciada e aquela que foi construída e que, por isso, e estando esta matéria assente, não se justificava que se procedesse à vistoria referida no art.º 27.º do DL 445/91, pelo que, também nesta parte, a deliberação impugnada não sofria do vício que lhe fora imputada.
Finalmente, decidiu-se que aquela deliberação estava devidamente fundamentada e não violava os princípios constitucionais apontados.
É do assim decidido que vem o presente recurso jurisdicional.
4. E a primeira consideração que deve ser feita a propósito desse julgamento é a de que é totalmente improcedente a arguição da nulidade da sentença – quer por omissão quer por excesso de pronúncia – porquanto estas só ocorrem quando o Juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” Vd. al. d), do n.º 1, do art. 668.º do CPC. e, in casu, nenhuma destas situações se verifica.
Na verdade, - e ao invés do que o Recorrente sustenta - o Sr. Juiz a quo pronunciou-se em vários pontos da sentença sobre a desconformidade do construído em relação ao licenciado, designadamente quando abordou a alegada ilegalidade da deliberação impugnada em função da vistoria ser dispensada, e, sendo assim, não faz sentido sustentar a nulidade da sentença por omissão de pronúncia no tocante a essa questão.
Por outro lado, e ainda que o Sr. Juiz a quo se referisse ao recurso contencioso interposto contra o embargo das obras, fê-lo não foi para apreciar e conhecer dessa matéria mas - ao contrário - para dizer que essa questão era uma questão resolvida e, portanto, havia que respeitar decidido nesse recurso, designadamente no tocante ao julgamento feito relativamente à matéria de facto. E, se assim foi, não se verifica qualquer excesso de pronúncia.
Deste modo, o Sr. Juiz a quo conheceu e resolveu todas as questões que o Recorrente submeteu à sua apreciação e de nenhuma outra e, por isso, a sentença recorrida não é nula por excesso ou omissão de pronúncia.
É, assim, e nesta parte, o recurso é totalmente improcedente.
Vejamos, agora, a substância deste recurso jurisdicional.
5. O despacho recorrido - que indeferiu o pedido formulado pelo Recorrente no sentido de que lhe fosse passada a licença de utilização do prédio cujas obras tinham sido licenciadas - foi fundamentado no facto de tais as obras estarem em desconformidade com o projecto aprovado.
Decisão que o Sr. Juiz a quo considerou legal e, por conseguinte, manteve.
Deste modo, a questão central deste recurso é a de saber se, de facto, as obras realizadas pelo Recorrente violaram o projecto licenciado e, consequentemente, a de saber se o indeferimento do seu pedido de licença de utilização se justificou.
Essa matéria foi já desenvolvidamente tratada no recurso contencioso interposto do embargo dessas obras, pois que também aí importava apurar se as mesmas desrespeitavam o licenciamento e se, como entendera a Autoridade Recorrida, o Recorrente construíra à revelia do projecto.
E nesse recurso foi decidido que o Recorrente executou “obras de construção civil sem o alvará de licença de construção, dado que o projecto aprovado era distinto, não dizendo o mesmo alvará respeito às obras que o Recorrente estava a levar a cabo. Aliás isto mesmo se concluiu na douta sentença revidenda quando se afirma que «as obras estão a ser levadas a efeito em desconformidade com o projecto aprovado» .... ”. Conclusão que assentou no julgamento da matéria de facto feito no Tribunal recorrido, o qual se fundamentou não só na análise de documentação junta mas também na prova testemunhal.
E, porque assim, tal embargo foi considerado legal e foi mantido na ordem jurídica. – Vd. Acórdão deste STA de 6/6/00 (rec. 46.32) constante do processo administrativo.
Julgamento que transitou em julgado na medida em que, muito embora o mesmo fosse sujeito à arguição de diversas nulidades, o Acórdão de 20/2/01 que apreciou essa arguição concluiu pela inexistência das referidas nulidades.
E, porque assim, não só se desacompanha o parecer do Sr. Procurador Geral Adjunto no sentido de se anular o julgamento feito no Tribunal recorrido para a ampliação da matéria de facto, como também se considera improcedente a alegação do Recorrente de que aquele julgamento não tinha transitado porque dele tinha sido feita reclamação arguindo diversas nulidades e esta reclamação ainda se encontrava pendente.
Encontrando-se, assim, assente que o Recorrente não respeitou o licenciamento e construiu em desconformidade com o projecto a sua pretensão só poderia proceder se ele alegasse que esse desrespeito tinha sido corrigido e que, entretanto, tinha alterado a construção no sentido de a conformar com o projecto aprovado.
Ora, tal não foi feito pelo que nenhuma censura merece a sentença recorrida no tocante à factualidade aqui em causa e, por isso, sufraga-se o decidido quando se considera que as razões do Recorrente não procedem e que o despacho recorrido é legal.
5. 1. O Recorrente sustenta ainda que o indeferimento do seu pedido só podia ser feito depois de realizada a vistoria a que se refere o art.º 27.º do DL 445/91 - a qual era essencial para se poder aferir se as obras realizadas estavam, ou não, em desconformidade com o projecto aprovado - e que, sendo assim, essa não realização constitui vício de violação de lei determinante da ilegalidade do acto impugnado.
Mas sem razão.
Na verdade, e de harmonia com a citada disposição, a realização daquela vistoria só tem lugar nas circunstâncias nela previstas, ou seja, (1) quando o requerimento a solicitar a licença e o respectivo alvará de utilização não vem acompanhada pela declaração do técnico responsável pela direcção da obra comprovativa da conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e (2) quando o Presidente da Câmara, não obstante essa declaração, tenha suspeitas de que existe desconformidade entre o licenciamento e a construção. – Vd. n.ºs 1 e 2 do art.º 27.º do DL 445/91.
Ora, in casu, nenhuma dessas situações ocorre.
Com efeito, e por um lado, inexiste notícia de que o Recorrente não tenha apresentado a referida declaração do técnico responsável pela direcção da obra e, por outro, a Autoridade Recorrida não tinha suspeitas de que o Recorrente tinha construído com violação do projecto aprovado, mas sim a certeza dessa desconformidade, a qual decorria do historial antecedente designadamente do embargo dessa construção e do resultado da sua impugnação judicial.
E, se assim era, não se encontravam reunidos os requisitos que tornavam imprescindível referida vistoria.
E daí que se pudesse dispensar a sua realização.
São, assim, destituídas de pertinência as considerações do Recorrente no sentido de que a realização da vistoria era obrigatória e que esta tinha sido ilegalmente substituída pela fiscalização e informação de um único funcionário da Câmara.
E este comportamento da Administração não configura a violação de nenhum dos princípios constantes dos art.s 266.º, n.º 2 e 268, n.ºs 2 e 3 da CRP, pelo que são improcedentes as conclusões em que o Recorrente defende a indispensabilidade da vistoria e a ilegalidade do acto impugnado em resultado da sua não realização.
6. O Recorrente refere, ainda que – na sequência da apresentação do seu requerimento de 25/8/00 – se formou deferimento tácito sobre o seu pedido de passagem da licença de utilização e que, sendo assim, o acto impugnado é inválido por constituir uma revogação ilegal de um acto constitutivo de direitos.
Mas sem razão.
Com efeito, e ainda que fosse verdade que o comportamento da Autoridade Recorrida tivesse determinado a formação de deferimento tácito e que a formação deste concedia ao Recorrente o direito ora reclamado, certo é que a prolação de acto expresso de indeferimento fez desaparecer da ordem jurídica o mencionado acto tácito.
E fê-lo desaparecer porque o acto tácito constitui uma manifestação de vontade presumida e a manifestação expressa de vontade contrária à vontade presumida faz com que deixe de fazer sentido falar em vontade presumida. Havendo vontade real expressa através de um acto administrativo deixa de haver vontade presumida Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., pg. 474.
Isso, porém, não significa que a prolação de acto expresso implique necessariamente que o acto tácito fique definitivamente arredado da ordem jurídica já que a revogação dos actos administrativos, ainda que tácitos, está sujeita à disciplina prevista nos art.s 138.º e segs. do CPA, designadamente ao disposto nos seus art.s 140.º e 141.º.
Nesta conformidade, o acto revogatório só será legal e terá condições de se consolidar na ordem jurídica se – designadamente - for praticado nos prazos estabelecidos no art.º 141.º do CPA.
No caso dos autos, não se suscitam dúvidas de que o alegado deferimento tácito seria, pelas razões acima expostas, ilegal.
O que quer dizer que poderia ser validamente revogado desde que esta revogação se fizesse dentro dos prazos acima referidos.
Deste modo, e tendo o mencionado requerimento sido apresentado em 25/8/00 nenhuma dúvida se coloca que o seu indeferimento expresso, em 3/4/01, revogou o deferimento tácito anterior e revogou validamente já que respeitou a disciplina acima exposta, nomeadamente a que se refere aos prazos para a prática dos actos.
Por outro lado, este comportamento da Autoridade Recorrida não violou nenhum dos princípios constitucionais invocados pelo Recorrente.
Conclui-se, pois que nenhuma ilegalidade nem nenhuma inconstitucionalidade foi cometida com esse indeferimento.
Razão pela qual, também nesta parte, o recurso não mereça provimento.
7. O Recorrente procedeu, ainda, a uma complexa e inexacta elaboração sobre os efeitos da decisão proferida no TIC de Estarreja - que decidiu que, apesar do embargo e atento pedido da suspensão da sua eficácia, não havia ilicitude na prossecução e conclusão da obra e, por isso, se não pronunciava o Recorrente pelo crime de desobediência de que tinha sido acusado – mas sem sucesso já que, ao invés do que sustenta, essa decisão não tem aqui relevância.
Na verdade, sendo a questão que se apreciou nesses autos penais a de saber se o Recorrente tinha incorrido na prática de um crime de desobediência por ter prosseguido com as obras depois de as mesmas terem sido embargadas e sendo que a apreciação ali feita e a decisão ali proferida deixou intocada a questão de saber se aquele construiu à revelia do projecto aprovado, não se podem retirar da decisão do TIC de Estarreja as consequências pretendidas pelo Recorrente.
Razão pela qual improcede a alegação e respectivas conclusões do Recorrente nesta matéria.
8. Finalmente o Recorrente sustenta que o acto impugnado é ilegal em função da sua contraditória fundamentação.
É hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.
A fundamentação é, assim, como a jurisprudência vem repetindo, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e que visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.
Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288), de 7/3/02 (rec. 48.369) e de 21/1/03 (rec. 48.447).
O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência.
E, se assim é, o que ora importa apurar é se a motivação constante do acto recorrido foi suficiente para esclarecer o Recorrente das razões que o determinaram e se a mesma não encerra em si contradição que impeça esse esclarecimento.
8. 1. Ora a análise dessa fundamentação evidencia que a Autoridade Recorrida informou o Recorrente, devida e claramente, das razões que a levaram a praticar o acto impugnado esclarecendo-o de que o indeferimento do seu pedido se ficava a dever à desconformidade existente entre o licenciamento e a obra construída.
Ora, não se vislumbra que haja qualquer contradição nessa fundamentação.
Daí que também nesta parte o recurso improceda.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 450 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 7 de Julho de 2004.
Alberto Costa Reis – Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues
