0157/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do artº 6° do DL nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967, a ilicitude não está centrada exclusivamente no resultado danoso - ilicitude de resultado - e está sempre na dependência do desvalor de um determinado comportamento - ilicitude de conduta.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., devidamente identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, acção declarativa de condenação, contra o município de Oeiras, pedindo a condenação deste a pagar-lhe a quantia de 12 164 342$00 acrescida de juros de mora contados desde a citação até integral pagamento. Por sentença de 30 de Abril de 2004 o Tribunal Administrativo do Círculo julgou a acção parcialmente procedente e condenou o réu a pagar ao autor o montante que se vier a apurar em execução de sentença referente aos prejuízos por este sofridos na sua actividade desde 1 de Abril de 1993 até finais de Fevereiro de 1995, “no mais improcedendo o pedido”. 1.1. Inconformado, o réu recorre da sentença para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: I - O facto praticado pelo Recorrente não pode ser considerado ilícito porquanto se insere na sua esfera de competências; II - Os barracões onde o Recorrido desenvolvia a sua actividade foram encerrados por determinação da Câmara Municipal de Lisboa e não por força do acto praticado pelo Recorrente; III - Não existindo qualquer ilicitude no acto do Recorrente não pode este ser condenado no pagamento de qualquer indemnização; IV - Além disso, o Recorrido sabia que tinha que entregar os barracões até Setembro de 1993; V - Tendo nessa data o perfeito conhecimento que a Rua estava cortada; VI - Se o Recorrido tivesse cumprido com a notificação da Câmara Municipal de Lisboa não teria tido os prejuízos que alega ter tido; VII -O Tribunal a quo ao condenar o recorrente fez uma incorrecta aplicação do direito aos factos provados. 1.2. O autor contra-alegou, concluindo: 1. As alegações apresentadas pela Recorrente vão no sentido de considerar a inexistência da prática de um facto ilícito, porém não poderão ter qualquer acolhimento. 2.Na verdade, bem decidiu o Meritíssimo Juiz a quo ao condenar a Recorrente no pagamento de uma indemnização fundamentada na sua responsabilidade extracontratual. 3.De facto, o que se exige na responsabilidade extracontratual é a existência de um facto ilícito e voluntário do agente, tal como um nexo de causalidade entre o facto praticado e os danos sofridos, tal como sucedeu, ao invés do afirmado pela Recorrente. 4.A Recorrente praticou um facto ilícito e culposo ao impedir o acesso automóvel à oficina explorada pelo Recorrido, através da colocação de placas de sentido proibido e paragem proibida e degraus. 5.A conduta da Recorrente colocou o Recorrido numa situação de impossibilidade absoluta de explorar a oficina, causando-lhe por isso vários prejuízos. 6.Assim, bem decidiu o Meritíssimo Juiz a quo ao encontrar reunidos todos os pressupostos que permitem fundamentar a condenação da Recorrente na responsabilidade civil extracontratual. 7.Destarte, estando preenchidos todos os citados requisitos, deverá manter-se a condenação da Recorrente ao pagamento de uma indemnização referente aos prejuízos sofridos pelo Recorrido no período entre 1 de Abril de 1993 e finais de Fevereiro de 1995. 1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, dizendo, no essencial, que: “(…) O autor aponta como causa de pedir a seguinte factualidade, assim descrita nos arts. 9º e 10º da petição: A partir do princípio de Abril de 1993, o R, vedou a Rua ... , em Algés, ao trânsito e colocou na parte Poente dessa Rua, para quem vem do Largo ... , placas de sentido proibido, paragem proibida (sujeita a reboque) excepto cargas e descargas das 5H às 10H (doc. nº 2) e do lado nascente quatro degraus impeditivos dos veículos, por esse lado, terem acesso à Rua ... e, consequentemente, ao ... , onde estava em funcionamento a oficina do A. Passado pouco tempo, cortaram mesmo o trânsito na Rua ... , colocando estatuetas ao longo dela e marcos impeditivos de qualquer circulação automóvel e autorizaram a colocação de esplanadas na Rua. Acontece que estes factos – os únicos cuja ilicitude importava indagar – são actos lícitos, que cabem nas atribuições do R. Município, sendo da competência de um dos seus órgãos, a câmara municipal – cfr. Artº 51º , nº 1, alínea h) e nº 4, alínea e) do DL nº 100/84 , de 29.03, então em vigor. Por outro lado, conforme se retira dos documentos de fls. 101 a 108 dos autos, tidos em consideração pelo Tribunal na resposta ao quesito 4º (cfr. fls. 117), por ofício de 93.07.05 da CML o autor – que ocupava os barracões em causa a título precário e que se comprometera a desocupá-los sem direito a uma indemnização – foi intimado a proceder a essa desocupação no prazo de sessenta dias o que não fez, tendo a desocupação ocorrido só em Fevereiro de 1995, por efeito de despejo administrativo. Assim, em relação aos prejuízos produzidos entre a data daquela intimação e Fevereiro de 1995 não existe nexo de causalidade adequada entre a conduta do R. e o dano. Só o autor deu causa a esses prejuízos, ao recusar proceder à desocupação ordenada e ao manter a oficina aberta ao público. Em razão do exposto, conclui-se pela inexistência, neste caso, de alguns dos pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito, tal como alega o recorrente, pelo que o presente recurso deverá proceder. Nestes termos emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se a acção totalmente improcedente”. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 1.O autor é um empresário em nome individual que exerceu a actividade de industrial de reparação de automóveis; A Câmara Municipal de Lisboa cedeu, em 1962, ao Autor o uso e fruição de dois barracões sitos no ... , em Algés; 3.Mediante o pagamento de uma contrapartida mensal que começou por ser de 1 500$00 por mês e que, por aumentos sucessivos, atingia 8 051$00 por mês em 1993; 4.Desde essa data o Autor montou e manteve em funcionamento nesses barracões uma oficina de automóveis, nomeadamente de mecânica, bate – chapa e pintura; 5.Essa oficina situava-se ao lado da estrada marginal Lisboa – Cascais, junto à estação da CP e à paragem de autocarros da Carris e da Vimeca; 6.Sendo muito conhecida pela localização e pela qualidade e garantia dos serviços prestados; 7.O Autor manteve, permanentemente e durante “largos anos” dez empregados a trabalhar na oficina; 8.No final de 1992, início de 1993, o Réu começou a executar obras de alteração e arranjo da rotunda de transportes e da Rua ... , em Algés; 9.A Rua ... dá acesso ao ... ; 10.Em Abril de 1993 o Réu colocou na parte poente da Rua ... placas de sentido proibido e paragem proibida, excepto para cargas e descargas entre as 5 e as 10 horas; 11.E do lado nascente colocou quatro degraus que impediam o acesso automóvel à Rua ... ; 12.Passado, “pouco tempo” o Réu colocou estatuetas ao longo da Rua ... ; 13.E autorizou a colocação de esplanadas na rua; 14.O Autor entregou os barracões à Câmara Municipal de Lisboa no final de Fevereiro de 1995; 15.A oficina não se encontrava licenciada. 16.Desde 1 de Abril de 1993 a Rua ... passou a ser utilizada exclusivamente para circulação de peões, excepto para cargas e descargas entre as 5 e as 10 horas; 17.O que impediu o acesso dos veículos à oficina do Autor; 18.E o que impediu de nela poder trabalhar; 19.De 18 de Maio de 1993 a 26 de Outubro de 1994 o Autor pagou 21 377$00 de electricidade; 20. E 8 051$00 de renda; 21.No período situado entre 1 de Abril de 1993 a finais de Fevereiro de 1995 a Rua ... passou a ser utilizada exclusivamente para circulação de peões, excepto para cargas e descargas entre as 5 e as 10 horas, o que impediu o acesso dos veículos à oficina do Autor e o impediu de nela poder trabalhar; 22.O Autor poderia trabalhar desde Fevereiro de 1995 pelo menos durante mais 10 anos. 2. O DIREITO O réu discorda da sentença recorrida alegando, em primeiro lugar, que o facto por si praticado não pode ser considerado ilícito e que, por consequência, inexistindo ilicitude, não pode ser condenado ao pagamento de qualquer indemnização. Vejamos. Na petição inicial (artº 18º) o autor considerou e passamos a citar, “ o réu responsável civilmente perante o A., pelos danos que lhe foram causados, em consequência da ofensa dos seus direitos e interesses resultantes dos actos ilícitos e culposos praticados pelos órgãos e agentes do R. no exercício das suas funções e por causa desse exercício ( artº 90º , nº 1 do DL nº 100/84 de 29/3). Não invocou qualquer outra causa de pedir a título principal ou subsidiário. Nenhuma dúvida, portanto, que o autor, na presente acção, visa efectivar a responsabilidade civil extracontratual do réu, por acto ilícito. Dito isto, importa apreciar se a acção pode proceder, isto é, se está, ou não provada a causa de pedir. A ilicitude é um dos requisitos essenciais da responsabilidade civil desta espécie e o respectivo conceito é-nos apresentado pelo artº 6º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, nos seguintes termos: “Para efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regas de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.” Ora, no caso em apreço a conduta do réu, supostamente lesiva dos direitos e/ou interesses do autor é a que está descrita no probatório, nos seguintes termos: em Abril de 1993 o Réu colocou na parte poente da Rua ... placas de sentido proibido e paragem proibida, excepto para cargas e descargas entre as 5 e as 10 horas (ponto 10.); e do lado nascente colocou quatro degraus que impediam o acesso automóvel à Rua ... (ponto 11.); passado “pouco tempo” o Réu colocou estatuetas ao longo da Rua ... (ponto 12); desde 1 de Abril de 1993 a Rua ... passou a ser utilizada exclusivamente para circulação de peões, excepto para cargas e descargas entre as 5 e as 10 horas (ponto 16); o que impediu o acesso dos veículos à oficina do Autor (ponto 17.) e de nela poder trabalhar (ponto 18.) O tribunal a quo considerou ilícito este comportamento do réu, sendo que os fundamentos do seu entendimento só nos seguintes extractos do discurso justificativo se podem surpreender: “ (…) Parece que indiferentemente de a oficina ter ou não ter licenciamento (e não tinha), a conduta do Réu foi ilegal, no sentido que devia, antes de iniciadas as obras, determinar o encerramento da oficina. (…) Até finais de Fevereiro de 1995, devido à sua conduta, o Réu colocou o Autor numa situação de impossibilidade de explorar a oficina. Não será de menor interesse referir que a situação se mantinha desde há mais de 30 anos. É evidente que, com o decurso do tempo, não fica sanada a falta de licenciamento para o prosseguimento da actividade. Contudo, por inércia da Administração, foi permitido ao Autor instalar e manter em funcionamento, durante mais de 30 anos, uma oficina de automóveis com sucesso (o Autor chegou a ter dez funcionários a trabalhar na oficina). Parece, assim, dever-se começar por fazer cessar a actividade clandestina e só depois impedir o acesso à oficina. Ao assim não proceder o Réu colocou o Autor perante uma situação de facto da qual não se pôde defender”. Nesta motivação não se concretiza a violação de qualquer norma legal ou regulamentar ou princípio geral de direito. E não vale, por falta de apoio legal, a ideia que o prévio encerramento da oficina, era condição de validade da privação do respectivo acesso, fazendo, assim, depender a ilicitude da acção do réu da verificação, ou não, de um resultado danoso que se lhe possa causalmente imputar. Ora, a norma do artº 6º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, como decorre, com clareza, do seu texto, define a ilicitude pelos meios e não pelo resultado. A lei não se basta com a produção causalmente adequada da ofensa dos direitos de terceiros ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses (artº3º do DL 48 051, de 1967.11.21). Exige a violação de normas jurídicas ou princípios ou a infracção de regras técnicas e/ou do dever geral de cuidado, como dimensão ineliminável de um comportamento ilícito, significando que a ilicitude não está centrada exclusivamente no resultado danoso - ilicitude de resultado – e que, igualmente, está sempre na dependência do desvalor de um determinado comportamento – ilicitude de conduta (vide, neste sentido, na doutrina GOMES CANOTILHO, RLJ, Ano 125º, p. 84, MARCELO REBELO DE SOUSA, “ Responsabilidade dos Estabelecimentos Públicos de Saúde: Culpa do Agente ou Culpa da Organização? “, in “Direito da Saúde e Bioética”, ed, AAFDL, 1996, p. 172 e MARGARIDA CORTEZ, “Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”, pp. 50/53 e na jurisprudência deste Supremo Tribunal, por exemplo, o acórdão de 1998.03.17 – recº nº 42 505). Não há pois, sinonímia entre resultado danoso e ilicitude e, no caso em análise, não se descortina qualquer desvalor jurídico na alteração do uso da Rua... , transformando-a em via de trânsito pedonal. O mesmo é dizer que, por não estar verificado o requisito da ilicitude, não pode haver lugar a condenação do réu com base na causa de pedir que suporta o pedido do autor. E está vedado ao tribunal modificar a causa de pedir para a responsabilidade civil extracontratual por acto lícito. Os pressupostos desta espécie de responsabilidade são diferentes (vide artº 9º do DL nº 48 051), a especialidade e a anormalidade do dano, requisitos essenciais da responsabilidade por acto lícito, são questões estranhas à dialéctica que no processo se estabeleceu entre as partes e, sem o acordo destas, o princípio da estabilidade da instância não consente a convolação (arts 272º e 273º/1 C.P.Civil). Neste quadro, com prejuízo do conhecimento dos demais vícios assacados à sentença, é procedente a alegação do recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e julgar improcedente a acção, absolvendo o réu do pedido. Custas pelo autor. Lisboa, 5 de Junho de 2007. – Políbio Henriques (relator) – João Belchior – Edmundo Moscoso .