IIIFundamentação
A dinâmica processual relevante para apreciação deste recurso é a descrita no relatório em I, para o qual se remete.
A competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada na petição inicial, portanto, no confronto entre o pedido e a causa de pedir.
A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência, as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (art. 211º nº 1 da CRP, art. 18º nº 1 da LOFTJ aprovada pela Lei nº 3/99 de 13/1 e art. 66º do CPC).
A competência dos tribunais administrativos e fiscais está definida no art. 212º nº 3 da CRP nestes termos: «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.».
Na data em que a acção foi proposta estava já em vigor o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2, com as alterações introduzidas pela Lei 4/2003 de 19/2 e pela Lei 107-D/2003 de 31/12.
Dispõe o art. 1º nº 1 do ETAF que «Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.»
Por sua vez, o art. 4º nº 1 al f) do ETAF prevê:
«1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
(…)
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;».
Segundo Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, o ETAF, num primeiro momento, reflectido no seu art. 1º «(…) assumiu como critério de delimitação da jurisdição administrativa o da natureza administrativa das pretensões ou relações jurídicas que sejam submetidas à apreciação e julgamento dos respectivos tribunais, em plena conformidade, portanto, com a cláusula geral do art. 212º/3 da CRP. Porém, mais à frente, no seu art. 4º - quando aparece a identificar, exemplificadamente, os litígios que à jurisdição administrativa cabe conhecer -, renunciou algumas vezes, pela positiva (atribuindo-lhe competência sobre litígios não administrativos), à aplicação desse critério (…) (cfr Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, anotados, reimpressão da edição de Novembro/2004, pág. 21).
E mais adiante, referem ainda estes autores:
«Mas afinal, o que é que define uma relação jurídica como sendo de natureza administrativa, quais são os factores e critérios a que deve recorrer-se de modo a poder aplicar-se, em função disso, a cláusula material de jurisdição dos tribunais administrativos que se encontra consagrada no art. 212º/3 da CRP?
Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:
- i)em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
- ii)aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC nº 746/96 de 29 de Maio, e Vieira de Andrade, A Justiça …, cit, p.55 e 56);
- iii)aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137)» (pág. 25/26).
E a propósito do art. 4º nº 1 al f) do ETAF explicam estes autores:
«Subsumíveis na jurisdição administrativa, e administrativos, são também os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público (…)
Regimes substantivos de direito público, por nós, são aqueles em que a parte administrativa goza de poderes de autoridade e, bem assim, aqueles cuja execução é fixada mediante «cláusulas» específicas de interesse público, postas pelo legislador em consideração do objecto implicado no contrato.
(…)
Quanto à submissão a um regime substantivo de direito público dos contratos dos concessionários (…) há que distinguir. Nuns casos, a administratividade desses contratos deriva da existência de factores legais dessa natureza, sem que seja necessário que as partes declarem expressamente que os mesmos ficam sujeitos a um regime substantivo desses.
Sucede assim quando:
- i)a lei preveja que elas façam uso de uma fórmula ou modelo contratual regulado na lei administrativa, como acontece quanto às subempreitadas dos empreiteiros e concessionários de obras públicas (…);
- ii)a lei lhes confira expressamente poderes para a prática de actos administrativo, podendo então celebrar contratos substitutivos desses actos [ao abrigo do segmento inicial desta alínea f)].
(…) Para além desses factores legais de ligação dos contratos dos concessionários ao Direito Administrativo, os seus contratos e os dos entes públicos também ingressam na jurisdição administrativa, nos termos da referida alínea f) do art. 4º/1 do ETAF, quando eles declarem expressa e capazmente que os mesmos ficam sujeitos a um regime substantivo de direito administrativo, designando-os ou regulando-os nesses termos (ou por remissão, clara e inequívoca, para uma lei administrativa substantiva) e desde que, claro está, se trate de contratos celebrados «no âmbito da concessão», directamente ligados ao exercício da actividade concedida, como se prevê nesta alínea f) do art. 4º/1 do ETAF. Fora do âmbito da concessão, os contratos de um concessionário (para aquisição, por exemplo, de viaturas para os seus administradores) são necessariamente de direito privado, estranhos à jurisdição administrativa.» (pág. 56/57/58).
No caso concreto a recorrente alegou na petição inicial que celebrou vários contratos de concessão com a Câmara Municipal de P... D... ao abrigo dos quais passou a deter a exploração, gestão e manutenção dos estacionamentos naquela cidade e invocou o regulamento do estacionamento da cidade. Juntou o Edital nº 23-B/2004 referente ao projecto de Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de P... D... e o Aviso nº 4118/2004 contendo o Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de P... D... aprovado por deliberação tomada pela Assembleia Municipal de P... D... na sessão ordinária de 27/4/2004.
A Lei 169/99 de 18/9 estabelece o regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, assim como as respectivas competências e determina no art. 64º nº 1 al u) que compete à câmara municipal no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e no da gestão corrente deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos.
De harmonia com a alegação contida na petição inicial a Câmara Municipal de P... D... celebrou com a recorrente um contrato pelo qual o Município, munido de jus imperii, concessionou àquela a exploração, gestão e manutenção dos estacionamentos nas ruas e demais lugares públicos da cidade de P... D..., estando a concessionária e os utentes sujeitos às regras estabelecidas pelo dito Regulamento.
No Preâmbulo desse Regulamento consta:
«Considerando que a escassez e a dificuldade de estacionamento é um dos problemas com que se depara a cidade de P... D..., (…) importa tomar outras medidas que se mostrem úteis a facultar o maior número possível de disponibilidade para o estacionamento em P... D....
Para o efeito contribuirá o presente Regulamento das zonas de estacionamento tarifado que se espera venha também contribuir para uma maior fluidez de circulação rodoviária no perímetro urbano da cidade.
(…)
Finalmente, julgou-se útil prever a hipótese de concessão conferindo assim ao presente Regulamento uma maior capacidade de adaptação às diversas realidades que emolduram este sector».
No art. 24º do Regulamento prevê-se:
«1- A utilização das zonas de estacionamento de duração limitada dá lugar ao pagamento de uma taxa.
2 – As taxas a pagar pela emissão do cartão de morador, bem como do de estacionamento, constarão da planta anexa a este Regulamento, a qual ficará a fazer parte integrante de taxas do município que poderão variar em função da zona ou local, tempo de permanência nessa zona ou local e, ainda, tipo de utilizador.»
No que respeita a fiscalização e competências, dispõe o art. 22º:
«1 – A fiscalização do cumprimento do presente Regulamento e das disposições do Código da Estrada e legislação complementar, cabe à Câmara Municipal, através de pessoal designado para o efeito, à Polícia Municipal ou à PSP, ou à entidade a quem a Câmara Municipal expressamente tenha conferido essa competência, cabendo à Câmara Municipal articular a sua actuação.
2 – Caso a Câmara Municipal não institua um corpo de vigilantes para proceder à fiscalização a que se refere o número anterior, nos termos do Decreto Lei nº 327/98, a empresa concessionária da exploração das zonas de estacionamento, poderá criar um corpo de vigilantes que desempenharão as seguintes funções:
- a)Fiscalizar o cumprimento do Regulamento por parte dos utentes dos espaços de estacionamento;
- b)Registar as infracções verificadas ao presente Regulamento, (…)
O art. 23º prevê:
«Compete ao pessoal da fiscalização, dentro das zonas de estacionamento de duração limitada, designadamente:
a) Esclarecer os utentes sobre as normas estabelecidas no presente Regulamento, (..);
(…)
- e)Solicitar ao infractor o pagamento do valor da tarifa de estacionamento em dívida correspondente ao máximo diário, estabelecido de acordo com as taxas da planta anexa, respectivo a cada zona;
- f)Desencadear o procedimento necessário ao eventual bloqueamento e remoção do veículo em transgressão nos termos do artigo 170º do Código da Estrada.».
Portanto, como contrapartida pelo estacionamento de veículos na via pública os utentes ficam obrigados, nos termos desse Regulamento, ao pagamento de uma verba designada por “taxa” ficando sujeitos a sanções no caso de incumprimento.
Assim, como se refere na análise de caso semelhante ao dos autos no Ac da RL de 20/10/2009 (Proc. 6149/08.4YIPRT.L1-7 – in www.dgsi) «Considerando a causa de pedir nesta acção, o que está indubitavelmente em causa envolve a relação jurídica existente entre o Município de … e a recorrente, na medida em que tem na sua génese a cobrança de uma taxa sancionatória diária pelo estacionamento não pago pelo recorrido. A este direito de cobrança arroga-se a recorrente no âmbito dos poderes que lhe foram conferidos pela concessão celebrada. Se bem que se possa alegar que a relação estabelecida entre a recorrente e um particular difere e dispõe de uma natureza diferente daquela existente entre a recorrente e a edilidade, a verdade é que os actos praticados pela recorrente não revestem a natureza de actos privados susceptíveis de serem desenvolvidos por um qualquer particular, mas ao invés, revestem-se de natureza pública, na medida em que são praticados no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas no domínio de actos de gestão pública».
Em suma, perante a causa de pedir apresentada na petição inicial, ao cobrar as taxas pelo estacionamento dos veículos na via pública e ao proceder à fiscalização do cumprimento das regras de estacionamento fixadas no regulamento municipal, podendo até desencadear o procedimento para bloqueamento e remoção dos veículos, a recorrente está a agir no uso de poderes de autoridade em que foi investida através dos contratos de concessão, a fim de prosseguir, no lugar da autarquia, um fim de interesse público e que é o de facultar maior disponibilidade para o estacionamento e fluidez de circulação rodoviária na cidade de P... D....
Acresce que, na versão apresentada na petição inicial a recorrida tinha conhecimento das condições de utilização dos parques de estacionamento e concordou com todas as cláusulas e condições, aderindo por isso, ao regime substantivo de direito público a que está submetida a utilização desses parques, pelo que nos termos das disposições conjugadas dos art. 1º e 4º nº 1 al f) do ETAF, são competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos.
Concluindo, não merece censura a decisão recorrida.
IVPelo exposto julga-se improcedente a apelação e confirma-se a decisão recorrida.
Custas pela apelante.
Lisboa, 25 de Maio de 2010
Anabela Calafate
Antas de Barros
Folque de Magalhães
