01799/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio constitucional da igualdade tem carácter estruturante do sistema jurídico global, constituindo, numa das suas dimensões, a proibição de arbítrio, um limite externo da liberdade de conformação de todos os poderes públicos;

II- Na vinculação directa da Administração, o princípio de igualdade releva no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários.

III- Porém, deve ser decretada a invalidade de um acto vinculado, por erro nos respectivos pressuposto de direito, se as normas jurídicas que o enformam ou a interpretação que delas foi feita, violar o princípio constitucional da igualdade.

IV- As normas do DL 404-A/98 de 18-12, designadamente a do n.º4 do seu art. 21º devem ser interpretadas, se necessário, extensivamente, no pleno respeito dos princípios gerais da coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, obviando a que uma funcionária, em termos de escala indiciária pudesse ser ultrapassada por colegas da mesma categoria e de menor antiguidade.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

No TCA, A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA JUSTIÇA, de 9-11-99 indeferindo o recurso hierárquico necessário interposto da decisão do director-geral dos Serviços Prisionais que, na sequência da entrada em vigor do DL 404-A/98 de 18-12, a posicionou na categoria de Assistente Administrativo Principal no 4º escalão, índice 245, quando outros colegas, mais modernos, foram posicionados no 5º escalão da mesma categoria, índice 260, imputando à interpretação da norma aplicada violação do art. 13º da CRP.

O recurso seguiu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por acórdão de 23-5-02 a ser concedido provimento ao recurso, anulando-se o acto recorrido.

Agravou a autoridade recorrida, formulando, no termo das respectivas alegações, as seguintes conclusões:

1- O acórdão recorrido interpreta erradamente o disposto nomeadamente, no art. 21º do DL 404-A/98 de 18-1.

2- A interpretação correcta de tal diploma ao qual está sujeita a Administração, que deve actuar com observância da lei, leva a que o acto recorrido não deva ser anulado.

Não houve contraminuta.

O EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

O processo correu os vistos legais.

Por não foi impugnado, nem se vêem razões para a sua oficiosa alteração, nos termos do art. 713º/6 do CPC, dá-se, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto realizado no tribunal a quo.

No quadro fáctico enunciado e que, se dá, aqui, por reproduzido, não deixa se chocar a sensibilidade jurídica a verificação do facto de a recorrente, no 5º escalão do cargo de 2º oficial, desde 1-10-96, por aplicação das normas do DL 404-A/98 de 18-12, venha a transitar para o 4º escalão do cargo de assistente principal com o índice 245, enquanto, à luz do mesmo diploma legal, colegas seus, que só acederam ao cargo de 2º oficial em 1998, vieram a ser integrados no 5º escalão da carreira de Assistente principal com o índice 260.

Como referem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira In CRP Anotada, pg. 125 e ss., o princípio da igualdade, tão claramente violado, constitui princípio estrututrante do sistema constitucional global, que, na sua dimensão democrática, exige a explícita proibição de discriminações, constituindo a proibição do arbítrio um limite externo da liberdade de conformação dos poderes públicos.

Quando os limites externos da “discricionaridade legislativa” são violados, ou seja, quando a medida legislativa não tenha suporte material, há violação do princípio da igualdade que proíbe, tanto as vantagens, como as desvantagens ilegítimas na atribuição de direitos.

No entender dos ilustres professores da U. de Coimbra citados, nas situações de desigualdades não fundamentadas, a mesma deve ser adjudicada a favor da extensão dos benefícios aos que dela foram excluídos Loc. cit. pg. 128,

Ora, o princípio da igualdade é, assim, uma das causas primeiras, se não mesmo a principal do sistema jurídico e da própria ideia de Direito Nesse sentido , Canaris, in Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito - 2ª ed. Gulbenkian, 1996, pg. 279, a ele estando vinculadas todas as funções estaduais, sendo uma das determinantes heterónomas da função legislativa, da administração e da jurisdição, com vinculação, até, dos próprios particulares.

Este entendimento tem evidente eco na jurisprudência deste STA, reconhecendo-se que, na perspectiva legislativa, o princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes do Estado de Direito Democrático e do sistema constitucional global, pretendendo evitar-se o arbítrio legislativo, mediante uma diferenciação de tratamento irrazoável, a que falte inequivocamente apoio material objectivo. Cf., i.a., acs. STA de 22-2-01 - rec. 47.048, ou de 23-5-02 - rec. 716/02-11

Na vinculação directa da Administração, o princípio da igualdade releva no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, como um dos seus limites externos, só aí sendo fonte autónoma de invalidade quando a Administração goza de liberdade para escolher o comportamento a adoptar. Cf., i.a., acs. STA de 14-12-00 - rec. 46607 e de 5-4-01 - rec. 46.609.

Na situação dos autos, se a violação do princípio da igualdade não pode ser fonte autónoma e directa da invalidade do acto aqui praticado em estreita vinculação legal, não deixa tal violação de poder vir a determinar a sua invalidade, por erro nos pressupostos de direito, se as normas jurídicas que o enformem, ou a interpretação delas feita, violar tal princípio constitucional.

No caso em exame, vemos que da conjugação das normas dos arts. 22º e 21º, nº4 do DL 404-A/98, em interpretação literal deste último preceito, com limitação da cláusula de salvaguarda apenas aos funcionários promovidos em 1997, permite-se que os funcionários promovidos nos anos de 1998 e 1997 possam receber remunerações mais elevadas que outros que haviam acedido à promoção em anos anteriores.

Em situação em tudo idêntica à dos presentes autos, o Tribunal Constitucional veio, no seu acórdão 254/2000 Publicado na I série do DR de 23-5-000, , pg. 2304 e ss., a declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de normas dos DL 204/91 de 7-6- e do DL 61/92 de 15-4, na medida em que aí se permitia o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.

No acto recorrido, este indesejável e constitucionalmente vedado efeito estaria verificado, designadamente por a norma do art. 21º, n.º4 ter sido objecto de mera interpretação declarativa, em desconformidade, aliás, com os arts. 13º, 47º, n.º2, 59º, n.º1, al. a) da CRP.

Mas, se é possível enfrentar a questão dos autos nesta perspectiva, não se nos afigura, no entanto, nem necessária, nem sequer útil, a confrontação directa da questão da constitucionalidade das normas aplicadas, uma vez que sendo desejável, é possível a discussão/decisão da problemática colocada no mero quadro da interpretação de normas, fazendo especial apelo aos elementos sistemáticos e teleológicos da interpretação da lei.

Ora, de acordo com o respectivo preâmbulo, com a promulgação do DL 404-A/98 não visou o legislador a criação de um novo sistema de carreiras, nem dum novo sistema retributivo para a função pública, pretendendo-se a introdução de mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade

Ora na situação em exame, ao aceitar-se que um funcionário promovido em 1996 passe a ganhar menos que outros colegas da mesma categoria só promovidos em 1998, estão-se a violar os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, sendo que a lei prevê a aplicação pela Administração dos necessários mecanismos de correcção, designadamente, pela interpretação extensiva da norma do n.º4 do art. 21º , em conformidade com o espírito do sistema retributivo e respectivos princípios e com a descrita finalidade do diploma legal em que se insere.

Desta forma, na interpretação/aplicação seguida de tal normativo, o mesmo é violado, por não ter sido interpretado correctamente, de acordo e em conformidade com os princípios de coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, e imporem que tal norma se deva aplicar não só aos funcionários promovidos em 1997, mas e também ( por identidade ou maioria de razão) àqueles que, em tal ano já possuíam a categoria a que eles acederam .

Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se o douto acórdão recorrido, mas com a diferente fundamentação que aqui se refere.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Março de 2003.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho