0575/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não ocorre a nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art.º 668.º, n.º 1, a) do C.P.C., se a sentença conhecer das questões que lhe foram colocadas, não estando obrigada a conhecer de todos os argumentos usados pela parte na defesa dos seus pontos de vista, nem a apreciar questões prejudicadas pela resposta dada a outra/s.

II- A contradição entre os fundamentos e a decisão, a que se reporta o art.º 668.º, n.º 1, c) do C.P.C., geradora de nulidade da sentença, é uma contradição de ordem formal e não substancial.

III- Nos termos do art.º 9.º, n.º 2 do C.P.A., existe obrigação legal de decidir um requerimento formulado pelo interessado decorridos mais de dois anos sobre a apresentação à Administração de pretensão idêntica e, o indeferimento do aludido requerimento é contenciosamente impugnável.

IV- Se o requerimento é formulado com invocação de fundamentos novos, que nem sequer poderiam ter sido invocados nos anteriores reqtos , verifica-se, ainda, outra razão para justificar a obrigação legal de decidir por parte da Administração

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. 1 A... (id. a fls. 2) interpôs, no TCA, recurso contencioso de anulação do despacho de 30.4.03, do Secretário de Estado da Administração Educativa, pelo qual lhe foi indeferida a integração do prémio de antiguidade quando da transição para o regime dos escalões.

1.2. Por acórdão do TCA, proferido a fls. 133 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso por se ter entendido que o acto impugnado tinha natureza confirmativa, sendo contencioso inimpugnável.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o Recorrente recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 159 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1° - O recorrente requereu ao Ministério da Educação que lhe fossem reconhecidos os direitos adquiridos e a aplicação do princípio da igualdade referente ao reconhecimento do interesse público pelo exercício de funções ao abrigo do artigo 38º do Estatuto da Carreira Docente, D.L. 139/A/90 de 28/04, alterado pelo D.L. 105/97 de 29/04 e D.L. 1/98 de 02/02.

2º - No douto acórdão foi perfilhado o entendimento de que o acto impugnado é confirmativo de actos anteriores.

3º - No iter cognitivo do desenvolvimento do raciocínio ao longo do douto acórdão, transportam-se factos do processo 563/94, onde não foi tomada decisão sobre o mérito da causa.

4° - Com suporte na factualidade dos mesmos autos, apreendeu-se e decidiu-se que a questão prévia levantada pelo recorrido quanto ao caso julgado improcedeu.

5° - Concluiu-se no douto acórdão que o objecto do pedido dos autos 563/94 é distinto do acto administrativo sob impugnação.

6º - No douto acórdão foi tomado conhecimento de factos estranhos à lide e não se conhecendo do conteúdo da decisão impugnada, manifestando-se também a existência de contradição entre os factos assentes e decisão prolatada, o que inquina o acórdão por colidir com as normas contidas nas alíneas c) e d) do n°. 1 do artigo 668º do C.P.C.

7° - A pretensão do recorrente emerge do facto de ter conhecimento, em Janeiro de 2003, que a outros professores foi reconhecido de interesse público, o tempo de serviço administrativo, não docente, prestado ao Estado, para efeitos de progressão na carreira, ao abrigo do artigo 38º do Estatuto da Carreira Docente.

8° - Na posse dos respectivos despachos, o recorrente, requereu às estruturas do recorrido que em igualdade de circunstâncias lhe fosse reconhecido de interesse público o período de tempo em que exerceu funções não docentes na Administração Pública, nos termos do nº 2 do artigo 38º do E.C.D. e artigo 13º da Constituição da República.

9º - O paradigma da referência aos docentes A... e ..., no reconhecimento do interesse público de funções administrativas, desenvolveu-se ao longo de várias vicissitudes, mas sendo satisfeitas as pretensões e reconhecido o direito em despachos expressos, com efeitos de progressão na carreira e na aposentação, fundamentando-se no n°. 2 do artigo 38º, n°. 120 e 127 do Estatuto da Carreira Docente.

10º - A pretensão do recorrente manifestada no requerimento dirigido às estruturas da entidade recorrida, incidiu sobre o reconhecimento em igualdade de circunstâncias com o paradigma aferidor do princípio da igualdade e com apoio no Estatuto e na Constituição, com referência a outros docentes.

11º - O recorrente requereu ao recorrido que decidisse sobre nova materialidade e com indicação de outro direito, sendo uma pretensão completamente distinta e diferente do conteúdo dos requerimentos anteriores ao ano de 2003.

12° - O pedido formulado pelo recorrente é um acto inovador por apresentar factos novos com invocação do direito do Estatuto da Carreira Docente e do princípio da igualdade.

13º - A decisão de indeferimento incidiu sobre pretensão ainda não apreciada, originando um novo despacho, não confirmativo, sendo, portanto recorrível por ofender os direitos do recorrente.

14° - Reconhecido ao recorrente o exercício de funções na Administração Pública determinaria que teria direito a aposentar-se com 32 anos de serviço e 52 anos de idade, no ano de 1997, em conformidade com os preceitos legais dos artigos 120º e 127º do Estatuto da Carreira Docente para os professores do 1°. ciclo do ensino básico.

15° - O recorrente, face ao não reconhecimento em tempo útil da sua pretensão, teve de exercer cerca de 40 anos de serviço e aproximando-se dos 60 anos de idade, em manifesto prejuízo dos seus direitos materiais, com reflexos morais, por não ter progredido na carreira nos escalões e índices e no início da aposentação.

16° - O douto acórdão ao não conhecer do principio da igualdade ínsito no artigo 13º da Constituição da República em igualdade de circunstâncias com os docentes referenciados, por não ter aplicado o direito consubstanciado no nº 2 do artigo 38º do Estatuto da Carreira Docente, o que implica uma inconstitucionalidade material.

17° - O douto acórdão violou o artigo 668º, 1, alíneas c) e d) do C.P.C., artigos 38º 2, 120 e 127 do E.C.D., D.L. 130/A/90 de 28/04 e artigo 13º da Constituição da República.”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou, nos termos constantes de fls. 177 e segs, sustentando o improvimento do recurso.

1.5. A fls. 187 e segs foi proferido acórdão, pelo TCA, pronunciando-se negativamente quanto às arguidas nulidades da decisão recorrida.

1.6. O Exmº Magistrado do M. P. junto deste STA emitiu o parecer de fls.201 e segs, que se transcreve:

“O acórdão recorrido, com fundamento na sua confirmatividade, rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, datado de 30-4-03, nos termos do qual foi indeferido ao ora recorrente a integração do prémio de antiguidade - diuturnidades, quando da sua transição para o regime de escalões.

Para tanto, no acolhimento da pertinente excepção de irrecorribilidade contenciosa invocada pelo Magistrado do Ministério Público no seu parecer de fls. 118 e seguintes (complementado a fls. 132), ponderou-se na decisão que, em resumo, o acto sindicado seria meramente confirmativo de actos anteriores proferidos sobre a mesma matéria, que, por falta de impugnação contenciosa, se haviam consolidado na ordem jurídica.

Na sua alegação de recurso, o recorrente, sem prejuízo de impugnar a decisão de mérito relativa à rejeição do recurso contencioso, vem arguir a nulidade do acórdão com fundamento em excesso e omissão de pronúncia, bem como em contradição entre os fundamentos e a decisão proferida - alíneas c) e d), nº 1 do artigo 668.°, do CPC.

Vejamos.

Nenhuma razão se nos afigura assistir ao recorrente ao arguir de nulidade o acórdão recorrido.

Na verdade, a este respeito o recorrente não enuncia ou logra demonstrar qual a questão sobre a qual o acórdão omitiu pronuncia, sendo certo que ao decidir pela rejeição do recurso contencioso prejudicado ficou o conhecimento dos vícios apontados ao acto impugnado e no que a essa decisão de rejeição toca irreleva o eventual não afrontamento de alguns dos argumentos que tenham sido esgrimidos, tão pouco o fazendo no que tange a questão de que não podia tomar conhecimento e, muito menos, à apontada contradição entre os fundamentos e a decisão proferida.

Pelo contrário, acompanhamos o recorrente quando defende que o despacho impugnado não reveste uma natureza meramente confirmativa e daí que se imponha concluir pela respectiva recorribilidade contenciosa.

Tendo em vista o afastamento dessa relação de confirmatividade do despacho recorrido relativamente a actos anteriormente proferidos sobre a mesma matéria e que se teriam consolidado na ordem jurídica por falta de impugnação atempada, alega o requerente que o pedido que formulara em último lugar seria diferente dos anteriores e com suporte em novos fundamentos de facto e de direito.

A nosso ver, ainda que o pedido a que o despacho recorrido deu resposta seja substancialmente idêntico aos anteriormente formulados, pese embora apresentado com uma diferente roupagem terminológica, o facto de se encontrar alicerçado em fundamentos novos permite afastar essa relação de confirmatividade ao suscitar à administração uma reponderação da pretensão do recorrente perante um diverso enquadramento factual e jurídico, desse modo dando um cunho inovador à definição da situação feita no despacho em causa.

Mas ainda que assim não fora, a verdade é que não se encontrando a renovação do pedido abrangido pela excepção prevista no artigo 9.°, n.° 2 do CPA, uma vez que foi formulado para além do prazo de dois anos da apresentação do anterior requerimento, a entidade recorrida tinha o dever de decidir esse novo pedido e a possibilidade legal de satisfazer a pretensão do requerente, com a consequente decorrência do acto a proferir ser passível de recorribilidade contenciosa.

De facto, essa exigência legal de decisão estabelecida no n.° 2 do artigo 9.° do CPA tem como pressuposto que o decurso do tempo possa ter introduzido uma alteração juridicamente relevante das circunstancias que possibilite enformar o procedimento em novos moldes e justificar a tomada de uma decisão diversa da anteriormente assumida, de tal modo que um novo indeferimento traduz uma lesão autónoma de direitos e interesses legalmente protegidos do particular, ainda que baseado nos mesmos fundamentos- cfr. acórdãos de 16-05-06, no recurso n.° 118/06 e de 14-01-97, no recurso n.° 39.289; ver ainda Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha in “Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.

Termos em que se é de parecer que o recurso merece obter provimento, revogando-se, em consequência o acórdão recorrido.”

2. Com interesse para decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“1) - O recorrente ingressou no ex-Ministério das Comunicações , em Outubro de 1963.

2) - Em Outubro de 1966, o recorrente iniciou o cumprimento do serviço militar obrigatório.

3) - Terminado o período do serviço militar obrigatório, em Outubro de

1969, o recorrente voltou ao ex-ministério das Comunicações, aí exercendo funções de técnico não superior, até Dezembro de 1976.

4) - Em 04-07-1975, o recorrente concluiu a profissionalização na Escola do Magistério Primário. (cfr. doc. n° 3, de fls. 15 a 16).

5) - Ingressando no quadro do Ministério da Educação, em 1976 , como professor, leccionou ao longo dos anos em várias Escolas.

6) - De Abril de 1976 a 20-10-88, foram atribuídas ao recorrente 5 diuturnidades:

- a 2ª diuturnidade, em Abril de 1976;

- a 3ª diuturnidade , em Julho de 1979;

- a 4ª diuturnidade, em 30 de Junho de 84;

- a 5ª diuturnidade, em 20 de Outubro de 1988.

7) - Em 28-01-03, o recorrente dirigiu o requerimento de 17 fls. à Directora Regional de Educação de Lisboa, requerendo a regularização da sua carreira profissional, em conformidade com o tempo de serviço.

8) - Por despacho de 18-02-03, o Director Regional Adjunto de Educação de Lisboa indeferiu a sua pretensão.

9) - O recorrente interpôs recurso hierárquico necessário, em 28-03-2003, do referido despacho, para o Ministro da Educação.

10) - Informação Proposta n° 660/DSRH/1° Ciclo/GA, de 07-04-2003, onde no item 6.1 é referido o seguinte:

Embora não consideremos que tenha havido acto administrativo executório, susceptível de recurso, parece-nos de remeter o processo a Sua Exa o SEAE, para análise e decisão.

11) - Está exarado, na referida informação, o seguinte despacho:”

«Concordo, pelo que indefiro o presente pedido.

03- 04-30 Ass) Ilegível

O Secretário de Estado da Administração Educativa».

2. 2 O Direito

O recorrente discorda do acórdão do T.C.A. de fls. 133 e segs, que rejeitou, por confirmatividade, o recurso contencioso por si interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 30.4.03, nos termos do qual lhe foi indeferida a integração do prémio de antiguidade – diuturnidades, quando da sua transição para o regime de escalões, imputando-lhe nulidades e erros de julgamento.

Vejamos se lhe assiste razão.

22.1. Quanto às nulidades

Alega o Recorrente, em síntese, que no acórdão recorrido foi tomado conhecimento de factos estranhos à lide e não se conheceu do conteúdo da decisão impugnada, manifestando-se também a existência de contradição entre os factos assentes e a decisão, o que inquinaria o acórdão das nulidades a que se referem as normas das alíneas c) e d) do nº 1 do artº 668º do C.P.C.

Vejamos

Dispõe a alínea c) do artº 668º, nº 1 do C. P. Civil “que é nula a sentença quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão”.

E a alínea d) do mesmo preceito prescreve a nulidade da sentença “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.

Ora, como bem refere o Mº Público junto deste S.T.A. no seu parecer, “a este respeito o recorrente não enuncia ou logra demonstrar qual a questão sobre a qual o acórdão omitiu pronúncia, sendo certo que ao decidir pela rejeição do recurso contencioso prejudicado ficou o conhecimento dos vícios apontados ao acto impugnado”, sendo ainda certo que na decisão o juiz não está obrigado a considerar todos os argumentos usados pelas partes.

Quanto à invocada nulidade por alegada contradição entre os fundamentos e a decisão, impõe-se referir que a mesma só se verifica quando existe uma contraditoriedade formal entre os pressupostos enunciados para a decisão e esta última.

Ora, nenhum vício deste género é concretizado pelo Recorrente em relação ao acórdão recorrido; antes, o que o Recorrente defende é uma solução jurídica diferente para os factos considerados assentes pelo acórdão impugnado, o que, a ter razão, justificará a revogação da decisão por erro de julgamento e não a declaração de nulidade do acórdão. (v., entre outros, ac. deste S.T.A., de 2/6/99, p. 40.270)

Improcede, pois, a arguição de nulidades imputadas ao acórdão recorrido.

2. 2 Quanto aos erros de julgamento.

Importa, desde já, deixar assente que sendo a decisão do aresto impugnado de rejeição do recurso contencioso, apenas interessa considerar a matéria das conclusões das alegações que a este aspecto concernem. Tudo o mais que o Recorrente alega a propósito do direito que invoca assistir-lhe à “integração do prémio de antiguidade –diuturnidades, quando da sua transição para o regime de escalões”, não tem qualquer cabimento no âmbito do presente recurso.

Dito isto, analisemos pois.

O acórdão do T.C.A. em apreciação rejeitou o recurso contencioso que o ora recorrente interpôs (do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 18-2-03, que indeferiu o recurso hierárquico, no qual o recorrente impugnava o indeferimento da sua pretensão, pelo D. Regional Adjunto da Educação de Lisboa, de serem integrados os prémios de antiguidade–diuturnidades, quando da transição para o regime de escalões), por considerar, em síntese útil, que o acto contenciosamente recorrido era meramente confirmativo dos anteriores despachos expressos de indeferimento, (nomeadamente, de 12.12.90, de 16.4.91, de 30.4.92, de 9.11.93 e de 15.5.94 e 2.2.98), que haviam recusado a mesma pretensão do Recorrente de que lhe fosse contado, para o efeito de progressão nos escalões, todo o tempo de serviço prestado na Administração Pública, designadamente o prestado fora do serviço docente.

Erradamente, porém.

Na verdade:

Com vista à defesa da ilegalidade da decisão de rejeição, o recorrente alega, em síntese, que a pretensão que formulou em 2003, denegada pelo despacho recorrido, é distinta das que formulou anteriormente, pois, alega, é diferente o conteúdo dos requerimentos anteriores ao ano de 2003. No requerimento de 2003, o recorrente apresentou factos novos com invocação do Estatuto da Carreira Docente e do princípio da igualdade.

Vejamos:

Impõe-se recordar, antes de mais, o conteúdo do disposto no artº 9º do C.P.A., com atinência à matéria em questão.

Dispõe o citado preceito:

“Artigo 9º

Princípio da decisão

1. Os órgãos administrativos têm, nos termos regulados neste Código, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelo particulares, e nomeadamente:

a) Sobre os assuntos que lhes disserem directamente respeito;

b) Sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral.

2- Não existe o dever de decisão quando o órgão competente tenha praticado, há menos de dois anos, um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos.”

No caso, está excluída a verificação da falta de obrigação legal de decidir referida no nº 2 do preceito transcrito, pois não está sequer indiciado, muito menos provado, que posteriormente ao despacho de 2-2-98, que homologou o parecer 120/97, da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação, referenciado no acórdão recorrido tenha sido praticado “qualquer acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos”.

Mas também um outro pressuposto dos enumerados naquele artº 9º nº 2 não se verifica no caso presente.

É que não há (total) identidade de fundamentos entre o requerimento o indeferido pelo despacho da D.R. da Educação, a que se reporta o recurso hierárquico indeferido pelo despacho recorrido, e os anteriores requerimentos do recorrente a que alude o acórdão sob recurso.

Na verdade, no requerimento de 28.1.03 (doc. nº4 junto à petição), o Recorrente invoca, como fundamento para o deferimento da sua pretensão, e com apelo ao princípio da igualdade, a circunstância de o M. da Educação, após várias insistências, ter reconhecido a outros docentes, no ano de 2001, o interesse público do serviço prestado fora da função docente, para o efeito de progressão nos escalões.

Ora, os outros requerimentos do recorrente a que se reporta o acórdão recorrido são anteriores a 2001.

Assim sendo, o caso cai no âmbito da previsão geral do citado preceito legal, a respeito de cuja interpretação se formaram teses divergentes na jurisprudência deste S.T.A. (a este respeito ver ac. da 1ª secção, 1ª subsecção de 29.3.00, rec. 38.394; ac. de 1ª secção, 2ª subsecção de 16.5.06, rec. 118/06; v. ainda Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, Almedina 2005, pág. 340 e seguintes), devendo, todavia, considerando-se que a jurisprudência mais recente se estabilizou a tal propósito, adoptando a tese segundo a qual, renovada, mais de dois anos após anterior indeferimento expresso, não impugnado, a mesma pretensão, pelo mesmo particular, a Administração tem o dever legal de decidir o novo pedido e se o não fizer no prazo legal, forma-se indeferimento tácito, contenciosamente impugnável, (v. entre outros, além dos acórdãos de 17.10.95, 23.5.96, 14.1.97 e 23.3.00, rec.os 37.694, 37.959, 39.289 e 38.894, os acos. mais recentes de 31.1.04, 46.256 (Pleno) de 16.5.06, rec. 118/06).

Pelas mesmas razões, se existir indeferimento expresso, tal acto é recorrível perante os tribunais e não pode ser considerado meramente confirmativo do anterior acto expresso.

É também esta a tese que perfilhamos (de resto também defendida por alguns dos mais eminentes administrativistas – v. José Carlos V. de Andrade “O controlo jurisdicional do dever de reapreciação de actos administrativos negativos”; Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, ob. citada; ver ainda o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 122/2001, de 12/6/2002, citado pelos referidos autores Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha).

Na verdade, entende-se ser esta a interpretação que melhor se coaduna com o teor literal do preceito e permite dar-lhe um sentido útil.

Efectivamente, o texto do preceito em causa não autoriza, em nosso critério, o afastamento da obrigação legal de decidir, quando for apresentada nova petição para além de dois anos sobre a anterior decisão.

E não seria compreensível, além do mais, que tal decisão (ou falta de decisão) se revelasse, afinal, desprovida de efeitos em matéria tão relevante como é a do direito de impugnar contenciosamente as decisões desfavoráveis da Administração.

Conforme se refere no ac. desta Subsecção de 16.5.06, p. 118/06, citando Mário Aroso e Carlos Cadilha, a atribuição desse dever de decisão aponta no sentido de “reapreciação dos pressupostos em que se baseou o primitivo acto administrativo, ainda que não tenham sido invocados novos fundamentos. A exigência legal tem como pressuposto que o decurso do tempo possa ter introduzido uma alteração juridicamente relevante das circunstâncias que permita enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da tomada primeiramente”

Revertendo ao caso em análise, o acórdão recorrido, ao considerar que o despacho que indeferiu a pretensão do recorrente era meramente confirmativo de anteriores despachos proferidos há mais de dois anos sobre pretensões do Recorrente no mesmo sentido, incorreu em erro de julgamento, violando o artº 9º, nº 2 do C.P.A., como muito bem sustenta o Mº Público, merecendo ser revogado.

3. Nestes termos acordam:

a) Conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido.

b) Ordenar a remessa dos autos ao T.C.A. Sul a fim de ser conhecido o mérito do recurso, se outra questão a tal não obstar.

Sem Custas.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Angelina Domingues (relatora) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.