0113/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 . A……, com os demais sinais nos autos, veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do TAF de Penafiel que julgou improcedente a reclamação por si deduzida contra decisão do órgão da execução fiscal que lhe indeferiu o pedido de suspensão da execução fiscal fundamentado em instauração de providência cautelar de suspensão de eficácia de ato praticado pelo IEFP que lhe revogou a concessão de incentivos, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui: 1ª) O recurso tem por objeto matéria de direito. 2ª) Os factos relevantes para conhecer o recurso são os que o despacho reclamado deu como assentes no 3.1., que aqui se dão como reproduzidos. 3ª) O despacho recorrido indeferiu a pretensão da recorrente em ver suspensa a execução fiscal por força do artº. 128.° do CPTA, uma vez que, na ocasião em que foi proferido o despacho recorrido e ainda hoje, não foi proferida qualquer decisão no pedido de suspensão de eficácia que oportunamente deduziu do ato exequendo. 4ª) Ato exequendo é um ato administrativo. 5ª) A Recorrente oportunamente intentou uma ação administrativa especial pedindo a declaração de nulidade ou anulação do ato exequendo. 6ª) E pediu ainda a suspensão de eficácia do mesmo ato. 7ª) Como a autoridade que praticou o ato exequendo não proferiu qualquer resolução fundamentada ao abrigo do disposto no artº. 128° do CPTA, impõe-se concluir que o ato exequendo tem a sua eficácia temporariamente paralisada. 8ª) Os atos de execução desse ato passam a ser, por força do artº. 128.°, nº l do CPTA, atos de execução indevida. 9ª) Execução indevida porque, embora a ação administrativa não suspenda o ato, a notificação ao autor do ato do pedido de suspensão de eficácia, suspende, provisoriamente, a eficácia do ato. 10ª) O despacho recorrido violou assim o artº. 128.°, n.° l do CPTA ao não considerar que o efeito suspensivo (ainda que provisório) valesse na execução fiscal (ainda que provisoriamente também). 11ª) Violação que implica ainda a violação do artº. 268.°, n.° 4 da CRP, na media em que este preceito, para garantia da tutela judicial efetiva, permite a utilização dos meios cautelares adequados. 12ª) Ora, estando prevista na lei uma medida cautelar, que foi tempestivamente utilizada, a decisão recorrida, ao não retirar os efeitos que a lei lhe atribui (no artº. 128.°, n.° l do CPTA), está a dar uma interpretação a este preceito que contraria o disposto no artº. 268.°, n.°4 da CRP. 13ª) Se já tivesse havido uma decisão suspendendo a eficácia do ato exequendo transitada em julgado e não se suspendesse a execução fiscal, a violação do art. 268.°, n.° 4 da CRP era flagrante, pois o interessado tinha uma decisão suspendendo a execução do ato e a mesma não valia nada. 14ª) Nem se diga que neste caso a Recorrente opor-se à execução fiscal, pois tal via não é a que melhor acautela os interesses em discussão. 15ª) O ato exequendo não é ineficaz... Está temporariamente paralisado enquanto vigorar a suspensão. Se a ação administrativa for julgada improcedente o ato volta a ser eficaz. 16ª) Portanto, qual é o resultado da oposição à execução fiscal fundada na decisão da suspensão de eficácia? 17ª) O resultado lógico e exato seria o de suspender a execução até decisão da ação administrativa, isto é, enquanto durar a suspensão da executoriedade do ato. 18ª) Ou seja, é uma questão de suspensão da execução e não da sua extinção - o que torna a nosso ver inadequada a oposição. 19ª) A inexigibilidade da dívida como fundamento de oposição referida no artº. 203.°, n.°1 al. b) e n.° 3 do CPPT não se pode aplicar aos casos em que a dívida é exigível quando a execução é intentada, deixa de o ser temporariamente (por força de uma decisão no processo de suspensão de eficácia) e volta a ser exigível com a decisão de indeferimento da ação administrativa especial. 20ª) O mecanismo processual adequado é o da suspensão da execução fiscal - pois é este o que melhor satisfaz todos os interesses em presença: garante o interesse do executado com o deferimento da providência cautelar e garante o interesse do exequente que, caso tenha razão na ação, prosseguirá com aquela execução já instaurada e com aquele título executivo que entretanto readquire eficácia. 21ª) No presente caso não existe ainda uma decisão suspendendo a eficácia do ato, mas existe uma regra legal que, provisoriamente, paralisa a sua eficácia. 22ª) Tudo indica, pois, que a melhor leitura do artº. 128.°, n.° l do CPTA em coordenação com o art. 268.°, n.°4 da CRP deve ser a seguinte: enquanto perdurar o efeito automático da suspensão provisória deve suspender-se, com esse fundamento legal, a execução fiscal. 23ª) Nem se argumente que só é possível a suspensão da execução fiscal, nos termos do artº. 6º do Dec. lei 437/78, pois este preceito ao prever mais uma situação de suspensão da execução fiscal, não afasta as demais previstas na lei. 24ª) Ou seja, a nosso ver, o ato exequendo deixa de ser eficaz: após a penhora (por força do artº. 6°, n.° 1 do Dec. Lei 437/78), se for deduzida ação administrativa especial; com o trânsito em julgado da decisão que suspende de eficácia se for deduzida a respetiva providência cautelar e enquanto não caducar a respetiva decisão; (III) com a decisão da suspensão de eficácia até ao trânsito se o recurso da decisão tiver efeito meramente devolutivo; (iv) enquanto perdurar a suspensão provisória a que alude o art. 128.° do CPTA. 25ª) Em todas as referidas situações e enquanto o ato exequendo estiver temporariamente paralisado (ineficácia temporária) deve a execução fiscal aceitar esses efeitos e ficar também temporariamente suspensa - sob pena de violação do art. 268.°, n.° 4 da CRP. 26ª) No caso dos autos verifica-se a situação acima descrita: o ato exequendo deixa de ser eficaz enquanto perdurar a suspensão provisória a que alude o artº. 128.° do CPTA. 27ª) Desse modo, entende a Recorrente que deve conceder-se provimento ao presente recurso, revogar-se a decisão recorrida e suspender-se a execução fiscal com base nos arts. 128.°, n.° l do CPTA e 268.°, n.° 4 da CRP, enquanto perdurar o efeito suspensivo automático da eficácia do ato exequendo. Disposições legais violadas: artigos 128.°, n.° 1 do CPTA e 268.°, n.° 4 da CRP. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogar-se a decisão recorrida e suspender-se a execução fiscal com base nos arts. 128.°, n.° l do CPTA e 268.°, n.° 4 da CRP, enquanto perdurar o efeito suspensivo automático da eficácia do ato exequendo. O MºPº emitiu o parecer que consta de fls. 409/410, no qual defende a procedência do recurso, com a fixação de efeito suspensivo provisório à execução e a anulação do despacho do órgão da execução fiscal. Cumpre decidir. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos: Em 21/10/2011, o Centro de Emprego de Penafiel emitiu a certidão de dívida de fls. 231 a 298, cujo teor aqui se dá por reproduzido. Essa certidão de dívida deu origem ao PEF nº 1848-2011/01104187 do Serviço de Finanças de Paredes, instaurado em 17/11/2011, contra a reclamante (fls. 230). Em 02/11/2011 a reclamante instaurou a ação administrativa especial cuja petição inicial está junta aos autos de fls. 44 a 79, cujo teor aqui se dá por reproduzido, em que impugna a decisão que deu origem à certidão de dívida referida em A). Em 02/11/2011 a reclamante intentou ainda a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo relativa à decisão que deu origem à certidão de dívida referida em A), cuja petição inicial está junta aos autos de fls. 85 a 130 e cujo teor aqui se dá por reproduzido. Em 18/11/2011 a reclamante foi citada para o PEF (confissão a fls. 17). Em 24/11/2011 a reclamante informou o órgão de execução fiscal da instauração da ação e da providência cautelar referidas em C) e D) e requereu a suspensão do PEF ao abrigo do artigo 128.° do CPTA (fls. 17 e 299). Em 25/11/2011 a reclamante requereu a suspensão do processo de execução fiscal (fls. 12). Em 26/12/2011 o requerimento referido em G) foi enviado para o IEFP, para emissão de parecer sobre o pedido de suspensão do respetivo PEF, sem prestação de garantia (fls. 12). Nesse requerimento a reclamante também requereu que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel fosse interpelado sobre se já citou a entidade requerida na providência cautelar que corre termos no processo de ação administrativa especial de impugnação do ato devido contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional (fls. 12). Em 23/1/2012 a reclamante foi notificada da penhora de vencimentos e abonos (fls. 17). Esta penhora não chegou a concretizar-se (fls. 11 a 14, confirmada pela informação de fls. 337). Em 30/01/2012 a reclamante apresentou novo requerimento a solicitar a suspensão do PEF e a nulidade dos atos posteriores ao momento em que deveria ter sido suspenso do PEF (fls. 12). Em 15/02/2012 a reclamante foi notificada pelo fax nº 893, que o órgão de execução fiscal estava a aguardar resposta do IEFP (fls. 12). Em 09/07/2012 a reclamante apresentou um requerimento a solicitar, novamente, a suspensão do referido PEF e a nulidade dos atos posteriores ao momento em que deveria ter sido suspenso do PEF (fls. 12). Em 17/07/2012 o requerimento referido em N) foi indeferido pelo despacho de fls. 317, cujo teor aqui se dá por reproduzido. Este despacho foi notificado à reclamante em 17/07/2012, pelo fax nº 3857, de fls. 318, cujo teor aqui se dá por reproduzido (fls. 12 e 318). Em 23/07/2012 a reclamante apresentou a petição inicial da reclamação (fls. 15). No PEF não foram realizadas penhoras (fls. 229 a 324 e 337). 5 . A única questão a conhecer no presente recurso é a seguinte: revogados incentivos à reclamante pelo IEFP, instaurada execução fiscal para recuperação coerciva desses incentivos e proposta ação administrativa especial para anulação do despacho que revogou os incentivos, bem como providência cautelar, a execução fiscal pode (deve) ser suspensa provisoriamente por força do artº 128º, nº 1 do CPTA? 5.1 . A decisão recorrida respondeu negativamente a essa questão argumentando da seguinte forma: A certidão de dívida que esteve na base da execução foi emitida em 21.10.2011, ainda antes da instauração da providência cautelar, em 02.11.2011, tendo o processo de execução sido instaurado em 17.11.2011. O órgão da execução fiscal não é a autoridade administrativa a que se reporta o artº 128º do CPTA, pelo que não está vinculado a esta norma. A suspensão da execução só poderia ter lugar de acordo com o artº 6º do DL nº 437/78 de 28 de dezembro, isto é, após realizada a penhora e junta a certidão comprovativa do recurso de anulação. Não tendo sido realizada qualquer penhora a execução não poderia ser suspensa por falta de fundamento legal, pelo que o despacho reclamado tem de manter-se. 5.2 . A recorrente, por sua vez e manifestando diferente entendimento, argumenta do seguinte modo: O ato exequendo é um ato administrativo. A Recorrente oportunamente intentou uma ação administrativa especial pedindo a declaração de nulidade ou anulação do ato exequendo e pediu ainda a suspensão de eficácia do mesmo ato. Como a autoridade que praticou o ato exequendo não proferiu qualquer resolução fundamentada ao abrigo do disposto no artº. 128° do CPTA, impõe-se concluir que o ato exequendo tem a sua eficácia temporariamente paralisada. A notificação ao autor do ato do pedido de suspensão de eficácia, suspende, provisoriamente, a eficácia do ato. O despacho recorrido violou assim o artº. 128.°, n.° l do CPTA ao não considerar que o efeito suspensivo (ainda que provisório) valesse na execução fiscal (ainda que provisoriamente também). Ora, estando prevista na lei uma medida cautelar, que foi tempestivamente utilizada, a decisão recorrida, ao não retirar os efeitos que a lei lhe atribui (no artº. 128.°, n.° l do CPTA), está a dar uma interpretação a este preceito que contraria o disposto no artº. 268.°, n.° 4 da CRP. Nem se diga que neste caso a Recorrente pode opor-se à execução fiscal, pois tal via não é a que melhor acautela os interesses em discussão, pois que o resultado lógico e exato seria o de suspender a execução até decisão da ação administrativa, isto é, enquanto durar a suspensão da executoriedade do ato. A inexigibilidade da dívida como fundamento de oposição referida no artº. 203.°, n.° l al. b) e n.° 3 do CPPT não se pode aplicar aos casos em que a dívida é exigível quando a execução é intentada, deixa de o ser temporariamente (por força de uma decisão no processo de suspensão de eficácia) e volta a ser exigível com a decisão de indeferimento da ação administrativa especial. O mecanismo processual adequado é o da suspensão da execução fiscal - pois é este o que melhor satisfaz todos os interesses em presença: garante o interesse do executado com o deferimento da providência cautelar e garante o interesse do exequente que, caso tenha razão na ação, prosseguirá com aquela execução já instaurada e com aquele título executivo que entretanto readquire eficácia. No presente caso não existe ainda uma decisão suspendendo a eficácia do ato, mas existe uma regra legal que, provisoriamente, paralisa a sua eficácia. Tudo indica, pois, que a melhor leitura do artº. 128.°, n.° l do CPTA em coordenação com o art. 268.°, n.°4 da CRP deve ser a seguinte: enquanto perdurar o efeito automático da suspensão provisória deve suspender-se, com esse fundamento legal, a execução fiscal. Nem se argumente que só é possível a suspensão da execução fiscal, nos termos do artº. 6º do Dec. lei 437/78, pois este preceito ao prever mais uma situação de suspensão da execução fiscal, não afasta as demais previstas na lei. Ou seja, o ato exequendo deixa de ser eficaz: após a penhora (por força do artº. 6°, n.° 1 do Dec. Lei 437/78), se for deduzida ação administrativa especial; com o trânsito em julgado da decisão que suspende de eficácia se for deduzida a respetiva providência cautelar e enquanto não caducar a respetiva decisão; (III) com a decisão da suspensão de eficácia até ao trânsito se o recurso da decisão tiver efeito meramente devolutivo; (iv) enquanto perdurar a suspensão provisória a que alude o artº. 128.° do CPTA. Em todas as referidas situações e enquanto o ato exequendo estiver temporariamente paralisado (ineficácia temporária) deve a execução fiscal aceitar esses efeitos e ficar também temporariamente suspensa - sob pena de violação do art. 268.°, n.° 4 da CRP. No caso dos autos verifica-se a situação acima descrita: o ato exequendo deixa de ser eficaz enquanto perdurar a suspensão provisória a que alude o artº. 128.° do CPTA. Desse modo, entende a Recorrente que deve conceder-se provimento ao presente recurso, revogar-se a decisão recorrida e suspender-se a execução fiscal com base nos arts. 128.°, n.° l do CPTA e 268.°, n.° 4 da CRP, enquanto perdurar o efeito suspensivo automático da eficácia do ato exequendo. 5.3 . O MºPº, por sua vez, no seu parecer de fls. 409/410, pronuncia-se também pela suspensão da execução com fundamento no disposto nos artºs 15º, nº 1 e 120º, nº 1, ambos do CPTA. 6 . Vejamos então qual destes entendimentos colhe o apoio legal. 6.1. Resulta provado nos autos que a execução se reporta a dívida ao Centro de Emprego de Penafiel (alínea A) do probatório supra) Mais resulta provado que, relativamente ao ato administrativo que revogou os incentivos, a reclamante instaurou a ação administrativa especial tendo ainda intentado providência cautelar de suspensão de eficácia do referido ato administrativo (V. alíneas C) e D) do mesmo probatório). Em 24/11/2011 a reclamante informou o órgão de execução fiscal da instauração da ação e da providência cautelar referidas em C) e D) e requereu a suspensão do PEF ao abrigo do artigo 128.° do CPTA (alínea F) do probatório). Está ainda provado nos autos que o seu pedido de suspensão da execução foi indeferido e que não houve penhora de bens realizada na mesma execução. 6.2 . O artº 128º do CPTA diz o seguinte: “1— Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir e execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 2— Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato. 3 — Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no nº 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta”. Ora, em face destas normas desde logo se vê que a execução do ato administrativo tem de ser suspensa quando a autoridade administrativa receba o duplicado e não invoque mediante resolução fundamentada, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. No caso dos autos, o que se passa é que estamos perante uma cobrança coerciva de dívida em execução fiscal e não foi feita qualquer adaptação do CPPT ao CPTA no que a esta matéria diz respeito. Quer dizer, não é a autoridade administrativa que praticou o ato que dirige a sua execução. Será então, como se defende na decisão recorrida que o órgão da execução fiscal não deve obediência ao artº 128º do CPTA? Em bom rigor parece que seria aqui aplicável o nº 2 do artº 128º transcrito, cabendo à autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes procedam ou continuem a proceder à execução do ato. Daqui resulta que deveria ser a autoridade que praticou o ato a comunicar com urgência ao órgão da execução fiscal a suspensão da execução. Porém, não vemos qualquer obstáculo a que seja o próprio interessado a requerer tal suspensão ao órgão de execução fiscal, desde que prove a instauração da providência cautelar. Órgão da execução fiscal que poderá também consultar a autoridade que praticou o ato sobre essa suspensão. É certo que a suspensão da execução fiscal só pode ter lugar nos casos referidos no artº 169º do CPPT e que a lei impõe a prestação de garantia. Porém, o processo de execução fiscal regulado no CPTT está delineado para as dívidas de natureza tributária. E, não obstante ser essa forma processual aplicável à cobrança coerciva de dívidas de entidades públicas, de natureza não tributária, verifica-se que o legislador não adaptou o CPPT de modo a que existisse compatibilidade com normas do CPTA. Assim, no caso dos autos, a seguir-se a tese da decisão recorrida, não obstante a instauração da ação administrativa especial, a interessada teria de ir opor-se à execução fiscal e prestar garantia para suspender o ato administrativo de execução. Ora, como se concluiu no recente acórdão deste STA, de 21.11.2012 – Processo nº 0714/12, respeitando a dívida exequenda a dívidas ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, o meio processual adequado é a ação administrativa especial a intentar contra o despacho que ordena a reposição ou a restituição das importâncias indevidamente recebidas, nos termos do disposto no art. 6º do Decreto-Lei nº 443/78 , de 28 de dezembro, a intentar nos tribunais administrativos de círculo (art. 44º do ETAF). E, assim sendo, tem o interessado o direito aos meios processuais que o CPTA lhe faculta, nomeadamente o da instauração da providência cautelar prevista no artº 128º do mesmo diploma. Deste modo, temos de entender que esta norma é também aplicável ao processo de execução fiscal quando este pretenda executar ato administrativo cuja revogação se pretende pela ação administrativa especial e cuja suspensão de eficácia foi também requerida e relativamente à qual não foi oposta resolução fundamentada no sentido de que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Esta suspensão poderá ser efetuada mediante comunicação da autoridade que praticou o ato ao órgão da execução fiscal, mas nada impede que seja o próprio interessado a requerer essa suspensão, desde que prove o requisito do artº 128º, nº 1, sendo certo que o órgão da execução fiscal, se tiver dúvidas, sempre poderá interpelar o exequente quanto a essa suspensão, antes de a decretar. Por tudo o que ficou dito, a decisão recorrida não pode manter-se por violadora do direito da interessada à tutela jurisdicional efetiva. Acresce que, de acordo com os documentos juntos aos autos a fls. 412 e segs., a providência cautelar acima referida interposta pela recorrente foi decretada, tendo a respetiva decisão transitado em julgado em 07.01.2013. 7 . Nestes termos e pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida com a consequente revogação do despacho reclamado e ficando suspensa a execução fiscal até ao trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida na acção administrativa especial. Sem custas. Lisboa, 20 de fevereiro de 2013. – Valente Torrão (relator) – Ascensão Lopes – Pedro Delgado.