0582/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A condição deixará de ser causa do dano, sempre que, segundo a natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano.

II- É causa adequada do dano provocado por uma inundação o acto levado a cabo por funcionários municipais (partir uma torneira quando mudavam um contador de água), ainda que para a dimensão dos danos concorressem dificuldades no acesso ao local onde era possível fechar o fornecimento de água.

III- Os referidos funcionários agiram negligentemente ao não terem observado o cuidado que eram capazes e nas circunstâncias era devido, uma vez que não se certificaram previamente das condições em que se poderiam ter acesso ao fornecimento de água.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto proferida, na acção ordinária intentada por A… e outros, condenando a ré (ora recorrente) a pagar as quantias de € 12.070,91 e € 500,00 acrescida de juros de mora à taxa legal desde 12-11-99 até integral pagamento, formulando em síntese as seguintes conclusões:

- os funcionários dos SMAS, na sequência de um pedido de troca de contadores precisaram de manobrar a torneira “adufa” para interromper o fornecimento de água à habitação;

- por não estar dentro das suas competências ou atribuições, a referida torneira faz parte da rede predial, não tendo os SMAS qualquer obrigação de vigiarem ou zelarem pelo seu estado de conservação;

- foram circunstâncias alheias aos funcionários (existência de uma cisterna colocada em local fechado e sem acesso directo) e os prejuízos seriam mínimos;

- o réu demonstrou, e tal decorre da resposta à base instrutória que a culpa na verificação do sinistro se deve a circunstâncias alheias à conduta dos funcionários dos SMAS;

- não se mostram verificados nos presentes autos todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público por actos ilícitos e culposos.

Nas contra - alegações os recorridos defendem a manutenção da sentença.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Em 7-11-96 funcionários dos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento do Município do Porto procederam à mudança de contador, na casa sita na Rua …, …, …, …, Porto;

b) O primeiro e terceiro autores residem na casa do …, sita na R. …, …, … …, Porto, sendo o recheio desta de propriedade deste;

c) Quando os referidos funcionários trocavam os contadores verificou-se uma inundação de água na casa do 2º A e habitada pelo 1º e 3º autores e seus dois filhos menores;

d) Tal acidente verificou-se quando os funcionários do SMAS, ao procederam à troca dos contadores, partiram uma peça à entrada da água para o contador;

e) Tal originou uma inundação da habitação do autor pois a água passou a jorrar livremente no sítio da peça partida para o soalho da habitação do autor;

f) Enquanto os referidos funcionários dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento tentavam fechar os acessos de água à entrada do contador a moradia ficou parcialmente alagada;

g) Com a inundação a água alagou parte da casa do 2º autor passando a circular cerca de 3 cm acima do solo, atingindo nomeadamente os sofás e aparelhos de alta-fidelidade;

h) Se os funcionários do SMAS tivessem fechado os acessos da água à entrada do contador, nunca teria ocorrido a inundação;

i) Devido à inundação na casa do 2º autor foram danificados irremediavelmente, dois tapetes “Afegões” antigos, de lã, um com 3,2 m e outro com 2,93 m, no valor de Esc. 1.250.000$00 e Esc. 975.000$00 respectivamente;

j) Ficou inutilizado um sofá, ascendendo o prejuízo a Esc. 70.000$00;

k) Também perdeu utilidade, por se estragar com a inundação, uma caixa de graves de colunas “Bosé”, no valor de Esc. 125.000$00;

l) Também o soalho da casa do autor, em madeira, veio com o tempo decorrido, após a inundação, a ficar incerto, necessitando de urgente reparação;

m) Sofreram os autores em consequência do descrito, incómodos;

n) Para executar aquela tarefa os funcionários dos SMAS precisaram de manobrar a torneira “adufa” para interromper o fornecimento de água à habitação em causa antes de proceder à substituição e troca dos contadores;

o) Aquela torneira “adufa” faz parte da rede do prédio;

p) E aparentava boas condições;

q) Partiu o respectivo “tarufo”;

r) Ocorreu a inundação;

s) Os funcionários do SMAS tentaram imediatamente cortar o fornecimento da água do edifício;

t) Para isso tentaram fechar a torneira de segurança de desligar o totalizador;

u) Os funcionários dos SMAS foram informados por um habitante do imóvel que o abastecimento de água ao prédio era feito pelo sistema de bombagem;

v) O abastecimento de água a partir de 1972/1973, passou a desenvolver-se pelo sistema de bombagem, sendo para o efeito colocada uma cisterna, a partir da qual a água é elevada, no pátio de um estabelecimento situado nas traseiras do imóvel descrito nos autos;

x) O dito estabelecimento, à data dos factos, estava fechado e devoluto;

z) Os funcionários dos SMAS esperaram cerca de 30 minutos que abrissem o aludido estabelecimento;

aa) Foi nessa altura que desligaram as bombas da referida cisterna.

2.2. Matéria de Direito

A sentença recorrida condenou a Câmara Municipal do Porto a pagar ao autor B… a quantia de € 12.070, 91 e aos autores, A… e … a quantia de € 500,00 acrescida dos juros legais, por entender verificados todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos.

A recorrente, Câmara Municipal do Porto, insurge-se contra a sentença recorrida por entender que os seus funcionários não agiram com culpa. Em síntese, alega que os funcionários dos SMAS não tinham obrigação de vigiar o estado de conservação da torneira que fazia parte da rede do prédio. Foram, de resto circunstâncias alheias aos funcionários que estiveram na origem dos prejuízos sofridos com a inundação. Caso o acesso ao local onde estava a cisterna fosse imediato, os prejuízos seriam mínimos.

Das alegações da Câmara Municipal do Porto, acima sintetizadas, decorre que ao fim e ao cabo põe em causa a culpa e o nexo de causalidade entre a actuação dos seus funcionários e os danos sofridos.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto abordou a questão do nexo de causalidade e conclui que, no presente caso, tal se verificava. Para tanto citou o Acórdão deste Supremo Tribunal de 27-10-2004, proferido no recurso 1214/02, o qual no seguimento de jurisprudência consolidada entende que “subsiste o nexo de causalidade quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro facto ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos” - (fls. 219).

Vejamos ambas as questões, começando por indagar se houve nexo de causalidade.

O nexo de causalidade neste caso decorre, em primeiro lugar, da ligação empírica entre o facto praticado pelos agentes (partir uma torneira – “adufa”) e os danos (prejuízos com a inundação com água proveniente da torneira partida).

É verdade que entre o facto praticado pelos agentes da ré e o dano, na dimensão que acabou por ter, se interpôs uma outra circunstância, mais precisamente a dificuldade em aceder ao local onde se poderia fechar o fornecimento de água à torneira partida. Esta dificuldade de acesso, segundo a matéria provada, decorria do facto do fornecimento de água se fazer a partir de uma cisterna do prédio e respectiva bombagem para cada uma das habitações. Houve um lapso de tempo de 30 minutos até ser possível o acesso ao local da cisterna e, desse modo, fechar o fornecimento de água à canalização onde se encontrava a torneira partida. Daí que seja necessária determinar se esta circunstância temporal (o tempo de exposição à inundação) pode ou não afastar a causalidade adequada da conduta dos agentes da ré.

Em primeiro lugar, é indiscutível que as circunstâncias posteriores ao facto ilícito (partir a adufa), traduzidas na dificuldade no acesso ao local onde se poderia fechar o fornecimento de água, não afastam a natureza de condição do dano ao facto praticado pelos agentes da ré. Na verdade se os funcionários não partissem a torneira o dano não se verificaria, o que mostra claramente que tal facto é uma das condições do dano (conditio sine qua non).

Porém, nem todas as condições do dano são causas adequadas, bastantes para estabelecer o nexo de causalidade. Apenas revestem esta natureza as condições do dano que se mostrem idóneas, em abstracto, a produzirem o resultado. Segundo a doutrina da causalidade adequada geralmente acolhida neste Supremo Tribunal uma condição do dano (conditio sine qua non) só deixa de ser causa adequada quando seja de todo indiferente para a produção do dano. Trata-se, segundo ANTUNES VARELA, da formulação negativa devida a Ennecerus – Lehmann. “A condição deixará de ser causa do dano, sempre que, segundo a natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequado para este dano” – Das Obrigações em Geral, Coimbra 2005, pág. 891, nota 1. (Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal, citados no Acórdão de 10-5-2006, proferido no recurso 624/05:

- de 28-4-1994, proferido no recurso n.º 33235, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31–12-96, página 3199;

- de 29-1-1991, proferido no recurso n.º 28505, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 342, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 359, página 123;

- de 25-6-1998, proferido no recurso n.º 43756, publicado em Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4664;

- de 2-7-1998, proferido no recurso n.º 43136, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-5-2002, página 4927;

- de 13-10-1998, proferido no recurso n.º 43138, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 5994;

- de 5-11-1998, proferido no recurso n.º 39308, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6954;

- de 27-6-2001, proferido no recurso n.º 37410; e

- de 6-3-2002, proferido no recurso n.º 48155;

Neste sentido, também tem vindo a pronunciar-se o Supremo Tribunal de Justiça, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos:

- de 6-3-80, proferido no recurso n.º 68425, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 295, página 382;

- de 11-2-93, proferido no recurso n.º 80993, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 414, página 455;

- de 15-4-93, proferido no recurso n.º 83292, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano I, 1993, tomo II, página 59;

- de 19-4-95, proferido no recurso n.º 86797;

- de 13-2-96, proferido no recurso n.º 87716, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 715;

- de 14-11-96, proferido no recurso n.º 375/96; e

- de 3-2-99, proferido no recurso n.º 66/99, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano VII, tomo I, página 73.)

A esta luz a questão do nexo de causalidade coloca a questão de saber se o acto de partir a torneira, e que provocou a inundação pode ser uma circunstância meramente acidental e fortuita na real dimensão do dano.

Ora, é indiscutível que o acto de danificar uma torneira que provoca uma inundação não é pode ser encarado como uma circunstância “de todo indiferente para a produção do dano”, pois no decurso normal das regras da natureza a destruição de uma torneira está necessariamente ligada à inundação que daí advém. O tempo de exposição à inundação contribui é certo para a dimensão do dano, mas continua a ser uma circunstância normal do processo de produção do dano, não agindo independentemente da causa inicial do dano. (Há é certo uma dupla causalidade, mas não consta dos autos que esta circunstância fosse imputável aos lesados, e portanto, não há quaisquer elementos que justifiquem a aplicação do art. 570º do C. Civil (culpa do lesado).).

Assim, julgamos verificada a existência do nexo de causalidade entre o facto praticado pelos agentes da ré e os danos causados pela inundação.

A culpa (negligência) apesar de ser menos óbvia também existe.

A sentença entendeu que vigorava no caso uma presunção de culpa, e desse modo argumentou com o facto da ré não ter “demonstrado que a culpa da verificação do sinistro se tivesse ficado a dever a algo alheio à conduta dos funcionários dos SMAS. Deste modo, e apesar de ter referido (fls. 169) que os funcionários da ré tentaram imediatamente cortar o fornecimento de água, o que só foi possível 30 minutos depois, não deu a este facto a possibilidade de ilidir a presunção de culpa consagrada no art. 493º do C. Civil.

Ora, se verdade que a jurisprudência deste Supremo Tribunal entende aplicável à responsabilidade dos entes públicos o disposto no art. 493º do C. Civil, mas apenas quando se verifiquem os respectivos pressupostos, ou seja quando o dano decorra no contexto de (i) uma actividade sujeita a especial dever de vigilância, (ii) ou uma actividade perigosa, e não era manifestamente o caso.(A responsabilidade de culpa in vigilando no âmbito da responsabilidade administrativa constitui hoje, de facto jurisprudência pacífica. Posto é que se estabeleça uma relação onde “exista um encargo de vigilância por parte de entidades públicas”, como é o caso, por exemplo, danos causados por obstáculos na via pública, deficiente conservação das vias, queda de árvores, ruína de edifícios ou ruptura de condutas. Para além desta situação de presunção de culpa, prevista no n.º 1 do art. 493º do C.Civil, há ainda que ter em conta a prevista no n.º 2 do mesmo artigo, ou seja, no âmbito da responsabilidade emergente do exercício de actividades perigosas – cfr. CARLOS CADILHA, Cadernos de Justiça Administrativa, 57, pág. 19 e nota 1.).

Deste modo, para responsabilizar a ré, é necessário que a matéria de facto seja bastante para suportar um juízo de imputação do facto causador do dano a título de culpa, sendo que a prova da culpa incumbe ao lesado (art. 487º, 1 do C. Civil.

Para haver culpa é necessário demonstrar, no caso concreto, que os agentes podiam prever o evento em toda a sua dimensão, isto é, deveriam poder prever que da inutilização da torneira (adufa) poderia decorrer uma inundação tanto mais grave quando mais difícil fosse a estagnação da água, e que só o não fizeram por violação do dever de cuidado a que estavam obrigados e de que eram capazes(O Código Penal na definição da negligência destaca precisamente a violação do “cuidado a que segundo as circunstâncias” o agente “está obrigado e de que é capaz”. Na generalidade dos casos as “possibilidades individuais” chegam para cobrir as necessidades de segurança social, embora se deva apelar também a um padrão objectivo tipicizado superior às possibilidades individuais, sendo este por assim dizer “o preço que o direito civil paga pelo reconhecimento do princípio da culpa” – ANTUNES VARELA, ob. cit. pág. 580.) . É neste ponto de resto que a Câmara Municipal do Porto coloca o centro da questão, quando argumenta que “a culpa se deve a circunstâncias alheias à conduta funcionários dos SMAS”.

Note-se que é precisamente sobre a “previsibilidade” do evento que radica a distinção entre causalidade adequada e culpa. “Para que um dano seja considerado como efeito adequado de certo facto não é necessário que ela seja previsível para o autor desse facto. Se a responsabilidade depender da culpa do lesante, é imprescindível a previsibilidade do facto constitutivo de responsabilidade, visto essa previsibilidade constituir parte integrante do conceito de negligência, em qualquer das modalidades que esta pode revestir.” – ANTUNES VARELA, ob. cit. pág. 895. (Sobre a exigência da previsibilidade na culpa, cfr. Prof. EDUARDO CORREIA, Direito Criminal, I, pág. 425, “(...) é necessário que a produção do evento seja previsível, e só a omissão desse dever (diligência comum) impeça a sua previsão, ou a sua justa previsão”; Prof. ANTUNES VARELA, Obrigações em Geral, I, pág. 751, nota (1), explicitando que para efeitos de causalidade adequada “... para que um dano seja considerado como efeito adequado de certo facto não é necessário que ele seja previsível para o autor desse facto” – a previsibilidade será necessária, no entanto “quanto ao facto constitutivo da responsabilidade, quando esta pressuponha a culpa”; Prof. CAVALEIRO DE FERREIRA, Direito Penal Português, I, pág. 519 e 523 “a culpa consciente é culpa com previsão; culpa inconsciente é culpa com previsibilidade”, previsibilidade que aqui é “capacidade pessoal do agente de prever, com a devida diligência da vontade, com formação de uma vontade recta, os efeitos nocivos da sua resolução voluntária”. No entanto, na teoria da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, prescinde-se da imputação da culpa a uma vontade humana, aceitando a “culpa imputável ao serviço”, “culpa de serviço” ou “culpa do serviço” “dispensando a imputação a um comportamento individual culposo” (cfr. Ac.s 25-7-85, 14-11-85 e 13-3-86 e, em sentido inverso o ac. de 18-4-85, citados por Dr. MOREIRA DA SILVA, Da Responsabilidade Civil da Administração Pública por actos ilícitos, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, coordenação do Prof. FAUSTO DE QUADROS, pág. 171 e seg.s). Esta jurisprudência prescindindo da individualização de qualquer funcionário como suporte humano da culpa equivale, para este autor, a tornar o requisito da “culpa” irrelevante. O melhor diz o autor é “considerar que, nestes casos, a ilicitude é suficiente para ocasionar a responsabilidade” ( ob. cit. pág. 173). Mas não é bem assim. A previsibilidade continua a ser um pressuposto da culpa, e a ser, portanto, a “diferença específica” face à ilicitude, só que é apreciada e valorada juridicamente em função da previsibilidade de um bom funcionário, numa boa organização administrativa. Se para um bom funcionário, num serviço bem organizado, o evento fosse imprevisível não podemos imputar o dano resultante desse evento a título de culpa, à pessoa colectiva ainda que o serviço público que presta esteja mal organizado.). A previsibilidade do evento marca, na verdade, a fronteira entre o caso fortuito ou devido a força maior, e o evento imputável subjectivamente a um agente. “O limite inferior, o mínimo necessário, é, pois a previsibilidade do resultado. Esta é a linha de fronteira, além da qual começa o império do caso fortuito ….”, como referem SIMAS SANTOS e LEAL HENRIQUES, Código Penal anotado, Lisboa, 1995, pág. 194.

Poderemos afirmar que as dificuldades no acesso à cisterna colocada em local fechado e sem acesso directo eram previsíveis?, ou seja, e dito de outro modo, poderia o agente, no caso de ter agido com o cuidado a que segundo as circunstâncias estava obrigado e era capaz ter representado tais dificuldades ?

Julgamos que sim.

Desde logo porque os funcionários dos SMAS, tinham o dever de previamente avaliar as condições de segurança em que iria decorrer o seu trabalho. Este dever decorre das regras gerais de prudência comum, pois quem exerce uma actividade deve certificar-se de que a exerce sem provocar danos a si próprio e aos outros.

Uma prévia avaliação das condições de segurança implicava a percepção dos locais onde a água poderia ser cortada, pois em caso de avaria ou acidente era essa a única forma de evitar a inundações.

Uma actuação com o cuidado devido, ou seja uma correcta avaliação da situação concreta, tornaria patente alguma demora em fazer estagnar o fornecimento de água.

Daí que, para uma pessoa com a diligência devida, colocada na posição dos funcionários dos SMAS, era possível e, portanto, previsível a representação da dificuldade no acesso ao local onde poderia ser cortada a água da canalização onde iria ser efectuada a substituição do contador.

Existe, nestas condições, negligência já que a representação do evento (demora na exposição a qualquer inundação) era previsível e só o não foi por não ter sido observado o cuidado devido e de que eram capazes os funcionários da ré.

Verificando-se o nexo de causalidade e a culpa (bem como os demais pressupostos da responsabilidade civil que não foram postos em causa) é certo e seguro que o recurso não pode proceder.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. – São Pedro (relator) – João Belchior - Fernanda Xavier.