Quem foi o relator do acórdão 0731/03?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0731/03?

O acórdão foi proferido em 24 de maio de 2005.

0731/03 - STA

Sumário

I. O conhecimento da excepção da intempestividade do recurso contencioso deve conhecer-se nos momentos processuais estabelecidos no artigo 54.º da LPTA, mesmo que haja vícios que, na petição de recurso, sejam qualificados como geradores da nulidade do acto, pois que, nesta situação, o julgador não indaga se a arguição dos vícios é fundada, mas apenas se limita a verificar se, tal como são caracterizados na petição, são causa de nulidade ou de anulabilidade. Ou seja, não decide se esse vício se verifica ou não, caso em que estaria a conhecer do mérito, mas apenas que, se esse vício se verificasse, determinava a anulabilidade do acto impugnado. II. Em princípio, deve entender-se conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo, sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete. III. Este princípio deve ser entendido sem embargo de, em face do estabelecido no artigo 200.º, n.º 1, alínea g) da CRP, passar a estar atribuída ao Conselho de Ministros, apenas sendo necessário, para que tal aconteça, que a matéria seja apresentada pelo Primeiro Ministro ou pelo Ministro da respectiva pasta.

Texto

Acordam, em conferência, os membros do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1. 1. A A..., B..., C..., e D..., todos com os devidos sinais nos autos, interpuseram, na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, recurso contencioso do acto administrativo do Conselho de Ministros constante do Decreto-Lei n.º 15/2 003, de 30 de Janeiro, concretamente dos seus artigos 1.º e 2.º, que autorizou a exploração de jogos de fortuna ou azar em dois casinos, um situado no Estoril e outro em Lisboa, à E..., dirigindo o recurso contra esta sociedade, o Município de Lisboa e o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo. Por despacho de 30/4/04 foi admitida como assistente, aos recorrentes, a F... (fls. 354 dos autos). Por acórdão da 1.ª Subsecção desta Secção de 23/9/04, o recurso contencioso foi rejeitado, por ter sido considerado extemporâneo (fls. 372-383). Com ele se não conformando, os recorrentes interpuseram o presente recurso jurisdicional (no que não foram acompanhados pela assistente - F...), em cujas alegações formularam as seguintes conclusões (fls. 465-476): a) As recorrentes vêm, nesta sede, agravar do Acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que considerou que o acto publicado do DR a 30.1.03, não padece de qualquer vício gerador de nulidade, e o recurso contencioso apenas entrou em tribunal a 7.4.03, para além, assim, dos dois meses previstos no artigo 28° da LPTA (...) sendo, por isso, o recurso contencioso extemporâneo, não podendo prosseguir”. b) A decisão de permitir a instalação de um Casino em Lisboa foi aprovada pelo Decreto-lei n.° 15/2003, do Conselho de Ministros, em 20 de Dezembro de 2002, com publicação a 30 de Janeiro de 2003. c) Da interpretação da legislação do jogo actualmente vigente em Portugal extrai-se inequivocamente a conclusão de que o legislador português procurou arredar a um objectivo de concorrência totalmente livre para que, com as necessárias limitações, se conseguisse criar uma concorrência saudável entre as duas formas de exploração de jogos de fortuna e azar. d) E verifica-se, ainda, não só uma inquestionável lesão dos direitos e interesses das ora recorrentes provocado pelo acto em crise nos autos, como ainda uma preterição dos interesses e dos direitos de diversos concessionários do jogo do Bingo do município de Lisboa e municípios limítrofes. e) Em sede de recurso contencioso de anulação, as recorrentes demonstraram perante esse Venerando Tribunal os pressupostos processuais em que assentava o seu pedido, designadamente a questão da recorribilidade do acto administrativo ínsito no Decreto-Lei n. ° 15/2003, a sua legitimidade activa, a legitimidade passiva da autoridade recorrida e dos contra-interessados e, finalmente, a questão da oportunidade da propositura do recurso contencioso de anulação contra tal acto. f) O que fizeram configurando a relação jurídica processual como estado em causa o pedido de declaração de nulidade. g) E uma vez configurada a relação jurídica processual, pretendem as recorrentes, pelo presente recurso, fazer a demonstração cabal de que o recurso contencioso de anulação é oportuno, dado o pedido e a causa de pedir formulados, a declaração de nulidade e vício de incompetência absoluta, podendo, por isso, o recurso ser interposto a todo o tempo. h) Mas ainda que assim não se entenda haverá que referir, contrariamente ao entendimento do douto acórdão recorrido, que o recurso foi interposto num momento em que ainda não haviam decorrido dois meses sobre a entrada em vigor do Decreto-Lei n. ° 15/2003. i) O acto em causa nos autos não foi efectivamente praticado pelo Governo, violando, assim, de forma manifesta, o disposto no artigo 9° do Decreto-Lei n.º 422/89, o qual refere que a competência para adjudicar concessões de jogo é do Governo. j) A propósito das alusões constitucionais e legais à competência administrativa do Governo referem Marcello Caetano, Freitas do Amaral e Marcelo Rebelo de Sousa, em obediência à jurisprudência unânime na matéria, que estas tanto podem respeitar ao órgão complexo (governo propriamente dito), como a cada um dos órgãos simples que o integram (Ministros, Secretários de Estado ou Subsecretários de Estado). k) Por outro lado, também é entendimento já antigo e desde 1938 da jurisprudência desse Venerando Supremo que se deve entender conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete - Esta jurisprudência foi acolhida por Marcello Caetano - cfr. Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra, 10ª ed., pág. 262 e por Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra, 2 ed., pág. 236. l) Ora, atento tudo quanto foi supra expendido, é inequívoco que o Decreto-Lei n.° 422/89 atribui ao Ministro da Economia a competência para adjudicar concessões de jogo e não ao Conselho de Ministros. m) No caso dos autos, o órgão que praticou o acto impugnado foi o Conselho de Ministros, sendo que o artigo 133° n.° 2 alínea b) do Código do Procedimento Administrativo expressamente faz cominar o desvalor da nulidade para actos praticados por órgãos estranhos às atribuições dos ministérios em que se integram ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2° em que o seu autor se integre. n) No caso dos autos, as atribuições na matéria do jogo são, por lei, do Ministério da Economia, de maneira que a competência para a prática de actos nesse contexto é do Ministro da Economia. o) Com efeito, a competência do Conselho de Ministros, tal como ainda referido por Freitas do Amaral, consta do artigo 203° da Constituição e das leis avulsas que estabeleçam a necessidade de o Conselho de Ministros reunir e votar para se ocupar de determinados assuntos. p) Ora no caso dos autos verifica-se, efectivamente, que o autor do acto recorrido foi o Conselho de Ministros, sem que, no entanto, tivesse competência para o efeito: como já se viu, está em causa o exercício, ilegitimamente, pelo Conselho de Ministros, de um poder atribuído por lei ao Ministro da Economia. q) E conforme já se viu, o artigo 133°, n.° 2, alínea b), do C.P.A., aliás em adopção de jurisprudência e doutrina unânimes de longa data, determina serem nulos os actos estranhos às atribuições dos ministérios em que o seu autor se integre. r) Sendo certo que, relativamente ao “ (...) Estado, o que separa juridicamente os Órgãos uns dos outros - e, nomeadamente, o que separa os Ministros uns dos outros - não é apenas a competência de cada um, são também, e sobretudo, as atribuições. É que (...) no Estado as atribuições estão repartidas por ministério - um para a Defesa, outro para as Finanças, outro para a Justiça, etc... (...) Isto significa, em termos práticos, que se o Ministério A praticar um acto sobre matéria estranha ao seu ministério, porque incluída nas atribuições do ministério B, a ilegalidade desse seu acto não será apenas a incompetência por falta de incompetência, mas sim a incompetência por falta de atribuições. Quer dizer: o acto não será meramente anulável, mas nulo; (... ) no Estado (... ) são as próprias atribuições que se encontram repartidas pelos vários ministérios, pelo que cada Ministro prossegue atribuições específicas (finanças, economia, educação, saúde) embora usando poderes jurídicos idênticos aos dos seus colegas de Governo (autorizar, nomear, contratar, punir). (...) Quer dizer: (…) os vários órgãos { no Estado] ( ... ) têm competências idênticas para prosseguirem atribuições diferentes. “ cfr. Freitas do Amaral, Curso..., Vol. 1, págs. 606 in fine e 607. s) Mas a ser assim, então é absolutamente óbvio que a prática, pelo Conselho de Ministros - órgão colegial do Governo -, de um acto fora da matéria das atribuições do Ministério Presidência do Conselho de Ministros no qual se integra aquele Conselho, mas no âmbito das atribuições do Ministério da Economia, tem por consequência que esse acto se encontra ferido de um vício de incompetência por falta de atribuições, i.e., é um acto nulo. t) De tudo quanto fica dito resulta inequívoco que o recurso interposto pelas ora recorrentes foi oportuno, uma vez que a lei não estabelece qualquer prazo para interposição de recursos contenciosos de anulação quando o pedido é o de declaração de nulidade do acto. u) Conforme é jurisprudência unânime dos Tribunais portugueses, a verificação dos pressupostos processuais pelo Tribunal é feita relativamente à relação jurídica processual tal como configurada pelo autor. v) Sendo assim, então não há dúvida de que, relativamente a um recurso cujo pedido é a declaração de nulidade de um acto administrativo, esse recurso pode ser interposto a todo o tempo nos termos do artigo 28° da L.P.T.A.: é exactamente isso que acontece no caso dos autos. w) No entanto o douto Tribunal a quo, entendeu que podia conhecer da matéria do fundo da causa e julgar improcedente o vício alegado pelas recorrentes a propósito da decisão relativamente aos pressupostos processuais - o que manifestamente é ilegítimo, uma vez que o fez antes das alegações e antes do julgamento da matéria de Direito, em violação de quanto consta, designadamente, dos artigos 57° da LPTA e 75° do RSTA. x) Termos em que é ilegal a decisão recorrida ao rejeitar o recurso por entender não fundado e não provado o vício de incompetência absoluta imputado ao acto recorrido numa fase processual em que, claramente, o não podia fazer. y) No entanto, e caso se considere que os vícios de que padece o acto recorrido não são fonte de nulidade, mas sim de anulabilidade - o que se concebe sem, no entanto conceder -, impõe-se determinar, se, ainda assim, o recurso é oportuno. z) O acto recorrido foi, efectivamente, publicado, no dia 30 de Janeiro de 2003, tendo entrado em vigor no dia 4 de Fevereiro de 2003 por força do disposto na Lei n.° 6/83, de 29 de Julho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 337/87, de 21 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.°1/91, de 2 de Janeiro. aa) Conforme referiu o Senhor Professor Eduardo Vera-Cruz Pinto no douto parecer junto aos autos, a circunstância de estarmos perante um acto contido em diploma legislativo poderia, eventualmente, suscitar dúvidas quanto ao momento a partir do qual se deve contar o prazo de interposição de recurso. bb) Os artigos 28° e 29° da LPTA prescrevem que o recurso de actos anuláveis é interposto no prazo de dois meses a contar da publicação ou da notificação quando esta for imposta por lei. cc) Atentando no artigo 29° da LPTA, é inequívoco que o prazo para a interposição do recurso deve começar a contar-se a partir do momento em que o acto se torna executório. dd) Refere o nº 1 do supra citado preceito que tal prazo deve contar-se a partir da data da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei. ee) O n.° 2 do mencionado artigo confere, por seu turno, ao particular a faculdade de interpor o recurso antes da notificação ou da publicação do acto, se tiver sido iniciada a execução deste. ff) Assim sendo, afigura-se que o legislador, ao elaborar a LPTA, presumiu que a executoriedade do acto administrativo corresponde genericamente ao momento da respectiva publicação ou notificação ou a momento posterior a este. gg) No que concerne à vigência, interpretação e aplicação da actos legislativos, determina o n° 1 do artigo 5° do Código Civil que a lei só se torna obrigatória depois de publicada no Jornal Oficial, vigorando, pois, a regra de que os actos legislativos, mesmo que aparentes, devem ser publicados no Diário da República. hh) O n.° 2 do artigo 5° do Código Civil refere que entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em lei especial, significando, portanto, que a lei apenas entrará em vigor decorrido o prazo de vacatio legis, e não no dia da respectiva publicação. ii) Transpondo o raciocínio acima desenvolvido para a matéria em apreço nos autos, no caso de um acto administrativo contido num diploma legislativo, a produção de efeitos do acto só se verifica aquando da entrada em vigor da lei. jj) O acto legislativo só se torna, pois, eficaz e, assim, susceptível de produzir efeitos jurídicos, após o decurso do prazo de vacatio legis. kk) Entender que, nestes casos, o prazo para interposição de recurso contencioso de anulação contar-se-ia a partir da respectiva data da publicação em Diário da República - isto é, a partir de 30 de Janeiro de 2003 - como entendeu esse Venerando Tribunal - seria subverter todos os princípios mais basilares nos quais se alicerça o Direito, designadamente o princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança e da aparência que dela emanam. ll) A favor da tudo quanto foi sobejamente dito, impõe-se, pois, o argumento, alicerçado no princípio da igualdade de tratamento entre actos administrativos em sentido próprio e os actos administrativos inseridos em actos legislativos. mm) Com efeito, em relação aos actos administrativos propriamente ditos tem-se já pronunciado alguma doutrina no sentido de defender a inconstitucionalidade do artigo 29° da LPTA na parte em que manda contar o prazo a partir da data da publicação do acto, porquanto, segundo entende, tal disposição viola o artigo 268° n.º 3 da CRP, que estabelece o direito de todos os interessados à notificação - cfr., neste sentido, Vital Moreira e Gomes Canotilho in Constituição da República Portuguesa Anotada, 36 edição revista, Coimbra editora, p. 935; cfr. também acórdão do STA, de 27/05/2003, processo 42355 e Acórdão do Tribunal Constitucional, de 18/10/97, processo 489/97. nn) Se relativamente a estes actos administrativos a doutrina e a jurisprudência são unânimes em considerar que a publicação obrigatória não dispensa a sua notificação aos interessados, por maioria de razão, também em relação aos actos administrativos contidos em diplomas legislativos não se vislumbra que os mesmos actos tenham de ser objecto de recurso logo a contar da publicação e ainda antes da sua entrada em vigor. oo) Atento tudo quanto acima foi mencionado, é manifesto que o recurso interposto é tempestivo, porquanto foi intentado no prazo legal, contado a partir do dia da respectiva entrada em vigor no ordenamento jurídico, data em que efectivamente começou a produzir os seus efeitos jurídicos, pelo que poderia o presente recurso ser interposto até ao dia 4 de Abril. pp) Salvo o devido respeito pelo entendimento plasmado no acórdão recorrido, entendem as recorrentes que esta é, aliás, a única interpretação do artigo 29° da LPTA conforme ao n.º 4 do artigo 268° da Constituição, nos termos do qual é garantido aos particulares o recurso contencioso contra actos administrativos independentemente da sua forma que sejam lesivos - i.e., que produzam efeitos - e, ainda, a interpretação conforme ao princípio da tutela jurisdicional dos particulares. qq) Sendo assim, as recorrentes não podem concordar com o entendimento vertido no acórdão recorrido, segundo o qual no caso dos autos só a publicação releva, devendo, consequentemente, esse venerando Tribunal considerar a oportunidade do recurso dada a nulidade do acto recorrido afirmada processualmente pela ora recorrentes. rr) Caso assim não se entenda, então deverá esse Tribunal analisar a questão da oportunidade do recurso, considerando que o prazo para a impugnação dos actos administrativos só se inicia com a respectiva entrada em vigor. ss) Quanto agora se afirma encontra, aliás, guarida no artigo no artigo 70 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos cuja aplicação aos presentes autos não pode deixar de se entender obrigatória por via, designadamente, do disposto nos artigos 2°, 20°, e 268°, n.° 4 todos da Constituição, no qual se refere que “Para efectivação do direito de acesso á justiça, as normas devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas “. O que significa, que na aplicação do princípio constitucional e legal aos presentes autos, o disposto no artigo 29°, n.° 1 da L.P.T.A. se deve interpretar no sentido de, relativamente a actos administrativos publicados sob a forma de Decreto - Lei, o prazo do recurso só se dever começar a contar da data da entrada em vigor do diploma. 1. 2. O recorrido, Instituto de Turismo de Portugal, contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões (fls 486 v.º- 487 v.º): A) Considerando que as recorrentes não participaram no procedimento administrativo que antecedeu a prolação do acto recorrido, não havia a obrigação de os notificar, pelo que o termo inicial da contagem do prazo de interposição do recurso deverá ser fixado na data da publicação do acto administrativo. B) Nesta medida, não tem qualquer relevância a data em que se inicie a produção dos efeitos que do mesmo decorrem. C) Dos inúmeros vícios invocados pelas recorrentes, apenas um seria susceptível de gerar a nulidade do acto. D) Por razões que não importam, entendeu o Governo que o acto recorrido, que passava pela extensão de uma zona de jogo, não deveria ser deliberado apenas pelo Ministro competente em razão da matéria mas pelo conjunto de Ministros que integram o órgão colegial Conselho de Ministros. E) Significa isto que não se verificou qualquer avocação ilegítima de um outro Ministro relativamente a uma competência do Ministro da Economia mas apenas a submissão a um órgão colegial da competência atribuída a um membro singular desse órgão. F) Nesta medida, não se verifica o alegado vício de incompetência por falta de atribuições do Conselho de Ministros pelo que se mostra prejudicada a eventual existência de qualquer situação susceptível de configurar uma verdadeira nulidade. G) Razão pela qual deveria o recurso ter sido interposto no prazo de dois meses previsto no art.º 28° da LPTA. H) O recurso dos actos anuláveis deve ser interposto no prazo de dois meses a contar da publicação ou da notificação quando esta for imposta por lei. I) Não havendo lugar a esta, é forçoso concluir que o recurso deveria ter sido interposto no prazo de dois meses, a contar da publicação do acto. J) Não tem fundamento a tese sustentada pelas recorrentes de que o termo inicial para interposição do recurso se verifica apenas quando o acto se torna executório. K) Do facto de a lei permitir que o recurso possa ser interposto antes de o acto ter sido formalmente tomado desde que os respectivos efeitos se possam fazer sentir e repercutir na esfera jurídica do particular não decorre que o termo inicial possa ser diferido para o momento da produção desses efeitos quando estes sejas posteriores à publicação ou notificação. L) Isto porque lei confere dois termos iniciais para a contagem do prazo - a data da notificação ou a data da publicação do acto - admitindo, contudo, que este termo possa ser antecipado face a um efectivo direito do particular caso a respectiva executoriedade anteceda qualquer dos referidos termos iniciais. M) O que as recorrentes pretendem é, sem qualquer fundamento, obter uma prorrogação do prazo para interposição do recurso, louvando-se num putativo termo inicial não tem consagração legal ou jurisprudencial - a data da entrada em vigor do acto recorrido. N) Até porque o legislador pretendeu que o prazo de interposição do recurso se iniciasse quando o particular tomasse conhecimento do acto recorrível, aferindo-se este mesmo conhecimento (i) pelo momento em que o particular tenha sido notificado caso tenha participado no procedimento, (ii) pelo momento em que o acto seja publicado, caso o particular não participe no procedimento, (iii) abrindo, ainda, a possibilidade de esse termo inicial se verificar em momento anterior ao da publicação ou da notificação, caso os efeitos do acto já se tenham iniciado. O) Donde, deverá ser confirmada a decisão recorrida que não é merecedora de qualquer censura. 1. 3. Igualmente contra-alegou a recorrida particular, E..., que formulou as seguintes conclusões (fls. 507-512): a) O presente recurso vem interposto do douto acórdão, de 23-09-2004, da 1ª Subsecção da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, que julgou procedente a excepção da extemporaneidade da interposição do recurso contencioso de anulação sobre o acto administrativo do Conselho de Ministros constante do Decreto-Lei n.° 15/2003, de 30 de Janeiro, designadamente nos seus artigos 1° e 2°, que autoriza a exploração de um casino em Lisboa pela E.... b) O Tribunal a quo julgou procedente a excepção da extemporaneidade do recurso de anulação, pois “O acto foi publicado no DR a 30.1.03, não padece de qualquer vício gerador de nulidade, e o recurso contencioso apenas entrou em tribunal a 7.4.03, para além, assim, dos dois meses previstos no art. 028 da LPTA”. c) As Recorrentes alegam em síntese que o Tribunal a quo interpretou mal o Direito aplicável, pois não detectou no acto recorrido um vício de incompetência absoluta, gerador de nulidade, por violação da competência plasmada no artigo 9° da lei do jogo; d) De igual modo, o Tribunal não se ateve à sua obrigação legal de se cingir à relação processual alegada, para além de ter conhecido do mérito da causa em momento impróprio; e) De qualquer modo, sempre o recurso de anulação tinha sido interposto em tempo pois o prazo de dois meses conta-se a partir da entrada em vigor do diploma e não da sua publicação; f) Por estas razões concluem as Recorrentes que “deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, revogado o acórdão recorrido”. g) A ora alegante, pelo contrário, entende que o douto acórdão recorrido fez uma rigorosa e completa análise da relação processual em apreço, pelo que a censura que as Recorrentes lhe movem carece, em absoluto, de qualquer fundamento atendível. h) Estatui o artigo 9º da lei do jogo que “O direito de explorar jogos de fortuna ou azar é reservado ao Estado e só pode ser exercido por empresas constituídas na forma de sociedades anónimas a quem o governo adjudicar a respectiva concessão mediante contrato administrativo”. i) Pretendem as Recorrentes que a competência deferida ao Governo só pode ser exercida pelo Ministro do pelouro, que neste caso seria o Ministro da economia. j) Esta premissa está claramente errada, na verdade, as competências legalmente conferidas ao Governo são exercidas pelo Conselho de Ministros; k) Esta conclusão é a única possível interpretados os artigos 182° e seguintes da CRP. 1) O Governo é o “órgão superior da administração pública” (Cfr. artigo 182°) e “é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado” (Cfr. artigo 183° n°1). m) As competências do Governo podem ser exercidas em qualquer situação pelo Conselho de Ministros, embora também se admita, como regra geral sujeita a excepções legais, a decisão por apenas um dos seus membros; n) É este o entendimento da doutrina, nomeadamente pelo Prof. Freitas do Amaral que afirma que não deixa margem para dúvidas: “…o Governo pode exercer a sua competência por forma colegial, através do Conselho de Ministros. As resoluções que tomar desta forma terão de ser adoptadas por consenso ou maioria no Conselho de Ministros, enquanto órgão colegial. Mas a competência do Governo também pode ser exercida individualmente, pelos vários membros do Governo” in obra citada no texto. o) Assim sendo, como decidido pelo Tribunal, “Se a competência para a criação de zonas de jogo é do Governo, à luz do DL 422/89, o certo é que, no caso em apreço, essa competência foi efectivamente exercida pelo Governo”. p) O que se discute não é se as competências do Governo podem ser exercidas pelo Conselho de Ministros, mas sim se essas competências podem ser exercidas por um único membro do Executivo; q) É óbvio para todos que todas as competências do Governo podem ser exercidas pelo Conselho de Ministros, sendo mesmo esta a forma mais solene do seu exercício; r) O acórdão de 1938, apresentado como baluarte pelas Recorrentes, mais não faz do que confirmar esta posição, como se deixou expresso supra; s) Salvo o devido respeito, a incompetência absoluta apenas é alegada por as Recorrentes bem saberem que, em face da extemporaneidade do presente recurso, apenas um vício gerador de nulidade teria por efeito levar este Venerando STA a apreciar a questão de fundo; t) Todavia, a alegação deste vício não faz qualquer sentido, desde logo, a criação de um casino na zona de jogo do Estoril, por operar um alargamento material no seu conceito, sempre teria que ser feito por Decreto-Lei, e como é sabido, a competência para a aprovação de Decretos-Lei não pertence em exclusivo a um membro do Governo; u) Se assim fosse, então ter-se-ia que a aprovação de alguns Decretos-Lei poderia furtar-se às regras estabelecidas na al. d) do n.° 1 do artigo 200º e n.° 3 do artigo 201° da CRP.; v) Ora, a aprovação desse acto, atento o requisito legal de forma, não poderia ser praticado apenas pelo Ministro da Economia; w) De igual modo, a aprovação do acto administrativo sob a forma de Decreto-Lei, o qual consistiu na atribuição da exploração do casino de Lisboa à E..., não poderia ser feita apenas pelo Ministro da Economia, como parecem pretender os Recorrentes; mais, x) É a própria Lei do Jogo que prevê que a adjudicação provisória seja realizada através de Resolução do Conselho de Ministros (v. n.° 1 do artigo 12°) e não por acto da responsabilidade individual do Ministro da pasta; y) Assim sendo, se alguma observação pode ser apontada ao acto administrativo recorrido tem a ver com excesso de forma; pelo que, z) Bem decidiu o douto Tribunal a quo, “não existiria qualquer ilegalidade pela decorrência natural do princípio de que quem pode o mais pode o menos”. aa) Alegam ainda as Recorrentes que tendo sido adjudicada a concessão por Decreto-Lei do Conselho de Ministros o desvalor em causa seria a nulidade, por violação da alínea b) do n°2 do artigo 133° do CPA. bb) Ora, realisticamente, o Tribunal a quo concluiu que, a existir, “o vício não seria de incompetência absoluta, mas relativa, ocasionando simples anulabilidade, já que, não se poderia dizer que tendo o acto sido praticado pelo Governo e não pelo Ministro ele fosse estranho às suas atribuições na justa medida em que constitucionalmente se integra naquele”. cc) Não se duvida que um acto praticado por Ministério sem atribuições para tal é nulo, porém, o Conselho de Ministro congrega em si as atribuições de todo o Governo e de todos os Ministérios, tendo por isso competência para deliberar sobre qualquer delas; dd) Pelo que, só faz sentido falar-se em incompetência absoluta perante atribuições de diferentes ministérios: nunca entre um ministério e o Conselho de Ministros, até porque na deliberação deste está compreendida a participação daquele que, em decisão individual, seria o ministro competente; ee) Incidentalmente, alegam as Recorrentes que configuraram a relação jurídica com base na existência de uma nulidade, pelo que o recurso podia ser interposto a todo tempo ao abrigo do artigo 28° da LPTA; mas, ff) Também aqui não lhe assiste razão: no entender das Recorrentes, a mera invocação de um vício gerador de nulidade bastaria para obrigar o Tribunal a conhecer do o recurso; gg) No caso em apreço, o Tribunal limitou-se a concluir com base na relação processual alegada que não existe o vício e mesmo que existisse originaria mera anulabilidade; hh) Ou seja, nem na própria configuração gizada pelas Recorrentes seria passível de originar nulidade; mas mais, ii) Nada impede o Tribunal de conhecer do mérito da causa antes das alegações, desde que respeitado o princípio do contraditório, o que aconteceu pois as Recorrentes tiveram oportunidade de responder em articulado próprio às excepções aduzidas nas contestações; jj) O douto Tribunal mais não fez no acórdão recorrido do que conhecer de uma excepção peremptória de cariz processual, que não carecia de mais prova, e relativamente à qual as partes já se tinham pronunciado; kk) Bem andou o Tribunal a quo ao averiguar imediatamente da consistência da nulidade invocada, em homenagem ao princípio da economia processual; ll) Não faria sentido o Tribunal conhecer dos outros vícios alegados quando, a final, iria inexoravelmente concluir pela intempestividade do recurso e pela inexistência da nulidade invocada; mm) Não se verificando a existência de vício gerador de nulidade é forçoso concluir que o recurso foi interposto fora do prazo previsto nos artigos 28° e 29° da LPTA: o Decreto-Lei foi publicado em 30/01/2003 e o recurso contencioso apenas foi interposto em 04/04/2003 - dois meses e quatro dias depois; nn) Alegam as Recorrentes, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo que o termo inicial da contagem do prazo para interposição do recurso contencioso, no caso em apreço se deve contar da data da entrada em vigor e não da data da publicação; ora, oo) No sentido de que o prazo para impugnação se conta a partir da data de publicação decidiu por diversas vezes, e de forma clara, este Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente e entre outros nos acórdãos de 10/7/200 1 e 28/05/1997; aliás, pp) As Recorrentes defendem a sua tese com argumentos que contrariam o entendimento em nada conforme com o da jurisprudência e doutrina: alegam que a contagem do prazo de impugnação apenas é despoletado pela executoriedade do acto e apelam para isso ao critério da lesividade do acto; e, qq) Para corroborar tal tese invocam que “o legislador admitiu uma possibilidade de recurso contencioso de um acto que não foi notificado ao particular e que não foi publicado”; ora, rr) O nº2 do artigo 29° da LPTA visa somente permitir que os particulares se defendam de actos formalmente não eficazes mas cuja executoriedade já foi desencadeada na prática; ss) Tal possibilidade excepcional tem somente este desiderato e não pode servir como argumento válido para o caso em apreço; tt) Finalmente, argumentam as Recorrentes que só a sua interpretação é possível por força do artigo 7º do CPTA; uu) Também este argumento não pode colher, além do mais, porque, “as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”. vv) Acontece que, o prazo de recurso contencioso é um prazo de caducidade. Pelo que, estamos perante a excepção peremptória caducidade que não é subsumível a meros juízos processuais: neste caso, a justiça material dita que o direito das Recorrentes caducou. ww) Finalmente, o artigo 7° só tem aplicação em caso de dúvidas de interpretação e no caso em apreço as dúvidas das Recorrentes não são partilhadas nem pela Jurisprudência nem pela doutrina. 1. 4. Também a Câmara Municipal de Lisboa contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões (fls 516-517): 1ª) - O douto Acórdão recorrido não violou nenhuma norma legal e, por isso, deve ser mantido. 2ª) - O acto recorrido encontra-se ínsito num decreto-lei do Governo e a forma legislativa implica sempre a actuação através do Conselho de Ministros (art.200º, n.° 1 d) da CRP). 3ª) - Trata-se de um acto materialmente administrativo, mas praticado sob a forma de lei, tendo sido respeitada a competência do Governo. 4ª) - É sabido que, no Estado, o que separa os Ministros uns dos outros são, sobretudo, as atribuições e não as competências. 5ª) - Questão diversa, porém, é a de o exercício, por forma colegial, isto é, através do Conselho de Ministros, de uma competência do Governo gerar nulidade por falta de atribuições, porque a referência, na lei, ao Governo equivaleria à obrigatoriedade de actuação do Ministro singularmente considerado. 6ª) - Da pelos Autores citada jurisprudência do STA de 1938 (Ac. STA-P, de 19-7- 1938. caso Isek Muginstein) resulta apenas que o facto de uma lei se referir ao Governo não implica necessariamente que a competência tenha de ser exercida pelo Conselho de Ministros. 7ª) - Como se pode ler no Acórdão recorrido, se a competência para a criação de zonas de jogo é do Governo, ela foi, no caso, efectivamente exercida pelo próprio Governo. 8ª) - O Dec-Lei n.° 15/2003 é de 30 de Janeiro, data da sua publicação, e o recurso contencioso de anulação foi interposto em 4 de Abril do mesmo ano, ou seja, mais de dois meses após a referida publicação, daí ser extemporâneo (arts. 28°, n°1 a) e 29°, n°1 LPTA), como bem julgou o Acórdão recorrido. 1. 5. O recorrido, Conselho de Ministros, contra-alegou, por intermédio do Sr. Primeiro Ministro, tendo formulado, nas suas alegações, as seguintes conclusões (fls. 540-542): I. O acórdão recorrido procedeu a uma correcta aplicação do direito ao caso concreto e deve ser mantido, uma vez que o recurso contencioso de anulação foi interposto extemporaneamente. Na verdade, o acto impugnado consta de um decreto-lei publicado em 30 de Janeiro de 2003 e a petição de recurso apenas deu entrada no Tribunal no dia 7 de Abril de 2003, ultrapassando o prazo de dois meses constante da alínea a) do n.° 1 do artigo 28° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. II. O referido prazo de interposição do recurso contencioso de anulação conta-se a partir da publicação em Diário da República do decreto-lei de que consta o acto impugnado. Foi a partir desse momento que os recorrentes tiveram a possibilidade de conhecer integralmente o comportamento administrativo que pretendiam censurar. III. A regra constante do artigo 29° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, lida em conformidade com a Constituição, determina que o prazo de interposição do recurso contencioso se inicia com a notificação ou com a publicação obrigatória, se posterior ou quando a notificação não é exigida. O caso concreto não se subsume em nenhuma das regras específicas constantes dos restantes números do artigo 29° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo irrelevante, para o efeito, o termo da «vacatio legis» do diploma legislativo integrante do acto impugnado. IV. Em qualquer caso, é irrelevante a decisão sobre o momento do início da contagem do prazo de recurso contencioso (publicação ou termo da «vacatio legis») porque, como decorre da matéria de facto dada por provada no acórdão recorrido, a petição de recurso deu entrada no Tribunal em 7 de Abril de 2003, mais de dois meses após o termo do período de «vacatio legis» do diploma legislativo em causa. V. A rejeição do recurso por inoportunidade não é prejudicada pelo suposto desvalor da nulidade imputado pelos recorrentes ao acto impugnado. Uma mera análise perfunctória permite concluir que o Conselho de Ministros, de acordo com os artigos 184°, 200° e 201º da Constituição, tinha poderes para praticar o acto ainda que se entendesse que o assunto fazia parte das atribuições colocadas a cargo do Ministro da Economia. VI. Assim, porque os diplomas legislativos do Governo têm forçosamente de ser aprovados em Conselho de Ministros; assim porque a intervenção do Governo sob formação colegial resulta da forma do acto e não do interesse prosseguido; assim porque o diploma em que se insere o acto impugnado tinha necessariamente de ser subscrito pelo Ministro da Economia, como o foi; assim porque o Conselho de Ministros tem, constitucionalmente, poderes para decidir sobre questões das atribuições dos diversos Ministros quando por estes lhe sejam colocadas; assim porque o Ministro da Economia integra o Conselho de Ministros e contribui para a formação das suas deliberações. VII. Consequentemente, o acto impugnado não padece de incompetência absoluta ou sequer de incompetência. Não sendo um acto nulo, deveria ‘ter sido impugnado no prazo de dois meses após a publicação do decreto-lei que o integra. Como não o foi, o recurso contencioso apresenta-se como extemporâneo tendo sido bem rejeitado. VIII. Finalmente, andou bem o acórdão recorrido ao considerar que, independentemente de uma ponderação aprofundada sobre o mérito do recurso, a mera análise superficial permitia concluir que o acto impugnado não padecia de vício determinante de nulidade. Como tal conclusão resultou de mera apreciação perfunctória, não foi necessário, sequer, tomar uma posição definitiva sobre o mérito do recurso. Nada existe, portanto, a censurar ao acórdão recorrido. 1. 6. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 546, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso jurisdicional, por considerar, em síntese, que: - o acto contenciosamente impugnado não é nulo, mas simplesmente anulável, em virtude de não ter havido invasão da competência de um determinado ministro por outro, mas sim o exercício, por um órgão colegial (o Conselho de Ministros) de uma competência de um membro singular desse órgão (o senhor Ministro da Economia); - o termo inicial para a contagem do prazo de interposição do recurso é o da publicação do acto impugnado e não o da entrada em vigor do diploma que o veicula; - a qualificação do vício alegadamente gerador da nulidade do acto impugnado foi feita no momento processual próprio, estabelecido no artigo 54.º da LPTA, pois que apenas visou decidir da possibilidade de prosseguimento, ou não, do recurso contencioso. 1. 7. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO: 2. 1. OS FACTOS: O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: A- Na I Série - A do Diário da República, de 30 de Janeiro, foi publicado o Decreto-Lei n.º 15/2003, de 30.1. Os seus artigos 1° e 2° têm o seguinte teor: Artigo 1.º - Na zona de jogo do Estoril é autorizada a exploração de jogos de fortuna ou azar em dois casinos, um situado no Estoril outro em Lisboa. Artigo 2.° - A exploração do casino de Lisboa é regulada pelo contrato de concessão celebrado em 14 de Dezembro de 2001, entre o Governo Português e a E..., publicado no Diário da República, 3.ª Série, n.° 27, de 1 de Fevereiro de 2002, com as necessárias adaptações, que constarão de aditamento àquele contrato, a formalizar no prazo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma. B - O presente recurso contencioso, que tem como objecto o acto administrativo contido na alínea A, deu entrada neste Tribunal no dia 7 de Abril de 2003. 2. 2. O DIREITO: Os recorrentes põem em causa o acórdão recorrido relativamente a duas questões: 1) - não ter aferido o pressuposto processual da extemporaneidade do recurso pela relação jurídica processual tal como foi configurada por eles, o que o levou a conhecer erradamente do vício de falta de atribuições do recorrido antes das alegações e do julgamento da matéria de direito, em violação do disposto no artigo 57.º da LPTA e 75.º do RSTA, ou seja, numa fase processual em que dele não podia conhecer; 2) - ter julgado o recurso extemporâneo. Por uma questão de lógica, impõe-se conhecer prioritariamente do vício indicado em 1), pois que a sua procedência prejudica o conhecimento do alegado em 2). 2. 2. 1. Nas conclusões u) a x) das suas alegações, os recorrentes questionam o acórdão recorrido por ter conhecido do vício imputado ao acto impugnado decorrente de falta de atribuições do recorrido numa fase processual em que claramente o não podia fazer. Para eles, o recurso, dado que imputavam ao acto impugnado um vício gerador da sua nulidade, devia ter prosseguido para alegações, ser efectuado o julgamento da matéria de direito quanto a este vício e só se o mesmo improcedesse é que o recurso podia, então, ser julgado intempestivo, se outras questões a tal não obstassem, claro. Trata-se de um vício cuja tipificação apresenta alguma dificuldade, pois que é passível de ser configurado como erro de julgamento, como parece ser a posição da recorrente, mas também pode tipificar uma nulidade processual, decorrente da omissão da fase de alegações ou ainda como nulidade de excesso de pronúncia, decorrente do conhecimento de uma questão que não podia ser conhecida naquele momento. Seja como for, é irrelevante o nomen iuris desse vício, pois que se apresenta claro o que os recorrentes pretendem que seja conhecido e que acima ficou enunciado e de que, por isso, há que conhecer. E conhecendo, desde já adiantamos que, quanto a nós, os recorrentes não têm razão. Na verdade, estatui o artigo 54.º da LPTA, sob a epígrafe "Não conhecimento do objecto do recurso": "1. Quando o Mistério Público ou algum recorrido suscite questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso, é ouvido o recorrente e, depois, o Ministério Público, se a não tiver suscitado. 2. (...). 3. Os actos necessários à decisão das questões suscitadas nos termos dos números anteriores têm lugar: a) Após a conclusão inicial ao relator; b) Após a apresentação da última contestação ou decurso do respectivo prazo; c) Após parecer final do ministério público." A questão em causa - extemporaneidade do recurso contencioso - como questão que obsta ao prosseguimento do recurso (cfr. artigo 843.º do CA e § 4.º do artigo 57.º do RSTA), é, necessariamente uma questão que obsta ao conhecimento do objecto do recurso, dependendo o momento do seu conhecimento do momento em que for suscitada. No caso sub judice, foi suscitada numa contestação, pelo que devia ser conhecida, como foi, após a apresentação da última contestação, momento estabelecido no referido artigo 54.º da LPTA (n.ºs 1 e 3, alínea a)). E, com isto, não houve conhecimento do mérito do recurso. Na verdade, objecto do recurso são os vícios imputados aos actos impugnados e o acórdão recorrido não conheceu desses vícios, precisamente por ter julgado procedente a excepção da sua extemporaneidade. Como se decidiu no acórdão deste STA, de 16/4/97, Recurso n.º 25 646 (Pleno), "Nesta situação, o julgador não indaga se a arguição dos vícios é fundada, limita-se a verificar se, tal como são caracterizados na petição, são causa de nulidade ou de anulabilidade." E tendo, no caso sub judice, considerado que o vício alegadamente gerador de nulidade do acto apenas era gerador da sua anulabilidade, julgou procedente a excepção da extemporaneidade do recurso, o que levou a que não fosse conhecido se esse vício se verificava ou não. Ou seja, o que foi decidido foi que, se esse vício se verificasse, apenas determinava a anulabilidade do acto impugnado. Improcedem, assim, as conclusões u) a x). 2. 2. 2. O acórdão recorrido julgou o recurso extemporâneo, por considerar que o acto impugnado não estava inquinado de qualquer vício gerador da sua nulidade, pelo que tinha que ser intentado no prazo de dois meses a contar da publicação do diploma legal em que o mesmo foi proferido, o que se não verificou. Os recorrentes discordam, assentando essa discordância em: - o acto impugnado ser nulo, por falta de atribuições do Conselho de Ministros; - dado que o mesmo foi praticado num diploma legislativo (Decreto-Lei), esse prazo só se iniciava cinco dias após a sua publicação, pelo que o recurso foi interposto dentro do prazo legal, mesmo que se estivesse apenas perante meras anulabilidades. O acórdão recorrido deu resposta negativa à qualificação da nulidade do acto, imputada à falta de atribuições do seu autor - O Conselho de Ministros -, em virtude da competência para a criação de zonas de jogo ser do Governo, à luz do DL 422/89, de 2/12, e o acto ter sido praticado pelo Governo, sendo certo que, não se confundindo o Governo com os seus membros, a existir dúvida sobre quem o deveria ter praticado (sobre quem detinha atribuições para o efeito), haveria que concluir que, "ou não existiria qualquer ilegalidade pela decorrência natural do princípio de que quem pode o mais pode o menos, ou a existir, o vício não seria de incompetência absoluta, mas relativa, ocasionando simples anulabilidade, já que, não se poderia dizer que tendo o acto sido praticado pelo Governo e não pelo Ministro ele fosse estranho às suas atribuições na justa medida em que este constitucionalmente se integra naquele." Os recorrentes discordam, defendendo que a prática do acto se inseria nas atribuições do Ministério da Economia, pelo que tendo sido praticado pelo Conselho de Ministros, este carecia de atribuições para o efeito, o que determinava a nulidade desse acto (artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) do CPA). Não está em causa que, dentro do Governo (ao qual a concessão de jogo está atribuída, nos termos do art.º 9.º do DL 422/89), esta matéria estivesse atribuída, à data da prática do acto, ao Ministério da Economia (cfr. artigos 2.º, 4.º e 17.º, n.º 1 da Lei Orgânica do XV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 120/2 002, de 3/5 e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 422/89), mas apenas que a prática de um acto, pelo Conselho de Ministros, que seja das atribuições de um Ministro seja um acto nulo. A inclusão dessas atribuições no Ministério da Economia (face à sua atribuição legal ao Governo) fundam-na os recorrentes na jurisprudência deste Supremo Tribunal e na doutrina, que consideram uniformes. Citam o acórdão do Tribunal Pleno de 19/7/38, recurso n.º 38, publicado em O Direito, 71.º ano, pág. 13 e sgs, que concluiu "que se deve entender conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete.", posição que também defendem Marcelo Caetano (Manual, Vol. I, 10.ª ed., pá 262), Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., pág. 236) e Marcelo Rebelo de Sousa (Lições de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 245). Esta doutrina não leva, porém, necessariamente a que, no caso sub judice, ocorra falta de atribuições do Conselho de Ministros. O que leva, e foi nesse sentido que decidiu o citado acórdão do Tribunal Pleno, é que não careça de atribuições o Ministério da Economia. E, por outro lado, as referências doutrinárias citadas dizem que as coisas se passam assim "em princípio", "por regra", etc., o que permite considerar que tal doutrina pode não colidir com a solução de considerar que o Conselho de Ministros também detinha atribuições. Na verdade, sendo absolutamente pacífico que a prática de um acto das atribuições de um ministério por outro ministério é geradora do vício de falta de atribuições, tal como resulta expressa e inequivocamente do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, não obstante serem integrantes do mesmo órgão do Estado - Governo -, contrariamente ao que acontece com outras pessoas colectivas públicas, em que essa prática por órgãos (o que nem é o caso, pois que o órgão é o mesmo, só que, como diz Esteves de Oliveira e outros, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, pág. 644, "Em atenção à complexidade da organização do ente público Estado e à multiplicidade de atribuições que lhe estão cometidas, aceita-se que as suas grandes repartições organizatórias, os Ministérios, dispõem igualmente de atribuições e não apenas de competências diversas") diferentes é apenas geradora do vício de incompetência, não é essa a situação que está em causa. O que está em causa não é a prática por um ministro de um acto das atribuições de outro, mas sim a prática de um acto, pelo Conselho de Ministros, cuja competência está cometida ao Governo e que, dentro deste, cabe nas atribuições do Ministério da Economia, pelo que, para os recorrentes, só este ministério tinha atribuições para o praticar. Mas não lhes assiste razão, em nosso entender. Na verdade, de acordo com o estabelecido na Constituição da República Portuguesa, na redacção vigente à data da prática do acto impugnado, o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública (art.º 182, n.º 1), sendo constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado (art.º 183, n.º 1). O Conselho de Ministros é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros, e pelos Ministros (art.º 184, n.º 1), podendo haver Conselhos de Ministros especializados em razão da matéria (art.º 184, n.º 2). O Governo tem competências políticas (artigo 197.º), legislativas (artigo 198.º) e administrativas (artigo 199.º), competindo-lhe, nesta área, praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas (alínea g) desse artigo 199.º). Ao Conselho de Ministros compete, além do mais, "deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe se sejam atribuídas por lei ou apresentados pelo Primeiro Ministro ou por qualquer Ministro (alínea g) do artigo 200.º). Neste último preceito constitucional está, a nosso ver, a solução para a decisão a tomar. Na verdade, entendendo-se, como é de entender, que a repartição organizatória do Governo em Ministérios leve a considerar que estes dispõem de atribuições (fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas de prosseguir - Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 606) e não apenas de competências (conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas – autor, obra e pág. citados), seria indiscutível que o acto impugnado estaria inquinado de nulidade decorrente de falta de atribuições se tivesse sido praticado por outro Ministro, que não o da Economia (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA). Mas o acto foi praticado pelo Conselho de Ministros - órgão colegial de que o Ministro da Economia faz parte - e ao qual compete, segundo o disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da CRP, na redacção vigente à data da prática do acto e artigo 201.º, na redacção actual, "deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe se sejam atribuídas por lei ou apresentados pelo Primeiro Ministro ou por qualquer Ministro" (negrito nosso). Assim, sendo a competência para a prática do acto em causa do Governo, deve entender-se que essa competência está atribuída ao Ministério da Economia, sem embargo de, em face do referido preceito constitucional, passar a estar atribuída também ao Conselho de Ministros, apenas sendo necessário, para que tal aconteça, que a matéria lhe seja apresentada pelo Primeiro Ministro ou pelo Ministro da respectiva pasta, o que aconteceu seguramente no caso sub judice, sendo certo que o Ministro da Economia participou nesse Conselho. Na verdade, sendo as atribuições dos ministérios conferidas pelos actos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto - lei (artigo 183.º, n.º 2, da CRP), não podem deixar de ser entendidas sem prejuízo das atribuições constitucionalmente atribuídas ao Conselho de Ministros. Em face do exposto, é de concluir que o acto impugnado, relativo a matéria atribuída ao Governo, e praticado pelo Conselho de Ministros, não está inquinado da nulidade decorrente da falta de atribuições desta entidade, pelo que improcedem todas as conclusões das alegações atinentes a este arguido erro de julgamento. Em face do supra decidido, e tendo em conta que mais nenhum vício gerador da nulidade do acto impugnado foi arguido, o que há que apurar é se o recurso foi interposto no prazo de dois meses (artigo 28.º, n.º 1, alínea a) da LPTA), a contar do estatuído no n.º 1 do artigo 29.º do mesmo diploma, que é do seguinte teor: "O prazo para interposição de recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei." Como consta da matéria de facto dada como provada, o acto foi publicado no DR de 30/1/2 003 e o recurso interposto em 7/4/2 003, não tendo sido notificado aos recorrentes. O acórdão impugnado, após ter procedido à análise do disposto no artigo 29.º, n.º 1, da LPTA, concluiu que o acto impugnado não tinha que ser notificado aos recorrentes em virtude de estar incluído num diploma legislativo, sendo, como tal, "sempre aplicável o regime de publicidade constitucionalmente determinado, não carecendo tais actos de notificação, pois, em tais situações, o prazo de interposição do recurso contencioso é alargado, podendo iniciar-se com a execução do acto ou com os actos de aplicação (acórdão STAP, de 5 de Junho de 2000, rec. 35702).", considerando, ainda, que, "para além do que ficou dito a propósito da publicação como forma de conferir eficácia aos actos legislativos - e seguramente com eles, aos actos administrativos por eles veiculados - terá necessariamente de concluir-se que não tendo havido um procedimento administrativo em que os recorrentes tivessem sido intervenientes, e muito menos fossem os seus destinatários, também inexistia a obrigação legal de os notificar (art.ºs 52, 53, 54 e 66 do CPA (Conf. o acórdão STA de 3.12.99 proferido no recurso 41377 em cujo sumário se pode ler que «"Interessado" para efeitos de notificação não é a mesma coisa que "interessado" para efeitos de legitimidade procedimental: o "interesse" afere-se em função dos "efeitos directos e concretos" da decisão.»)." Os recorrentes não o atacaram relativamente à desnecessidade de notificação (aceitando mesmo, em conformidade com o parecer do Professor Eduardo Vera-Cruz que "a dissimulação do acto, mediante a utilização de um revestimento formal legislativo, dispensa, logicamente, a respectiva notificação" - fls 460), apenas defendendo que, tendo sido publicado em 30/1/2 003, se aplicava o período de vacatio legis, que era de cinco dias, ou melhor, só produziria efeitos no 5.º dia após a publicação (artigo 5.º, n.º 2, do CC, e artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 74/98, de 11/11), pelo que só começava a contar o prazo a partir de 4/2/2 003 (terça-feira -dia útil), considerando, em consequência, que o recurso foi interposto tempestivamente. Ora, há aqui um manifesto lapso, pois que, começando a contar o prazo de interposição de recurso a partir de 4/2/2 003, o prazo da sua interposição terminava no dia 4/4/2 003 (uma sexta-feira, dia útil), como os recorrentes expressamente reconhecem e afirmam na conclusão oo) das suas alegações de recurso jurisdicional (fls 475 dos autos), dado que este prazo, de caducidade, se conta nos termos do disposto no artigo 279.º do CC (n.º 2 do artigo 28.º da LPTA), do que resulta que terminava no dia do mês de Abril correspondente ao dia 4 do mês de Fevereiro, ou seja, no dia 4 de Abril de 2 003, pelo que tendo sido interposto no dia 7 desse mesmo mês e ano, o recurso é intempestivo, mesmo na tese dos recorrentes. Por isso, torna-se desnecessária a apreciação da aplicação, ou não, da vacatio legis, impondo-se a conclusão da intempestividade do recurso. Assinalamos, finalmente, que o disposto no artigo 7.º do CPTA se não aplica aos recursos interpostos antes da sua entrada em vigor, como é o caso dos autos, sendo certo que este preceito não pode deixar de ser interpretado senão com o sentido de que, em caso de dúvida, ou seja, perante normas passíveis de interpretações diversas, se deve acolher a que for mais favorável ao conhecimento do mérito, como já se fazia antes da entrada em vigor do CPTA, em obediência aos princípios pro actione ou pro habilitate instantiae. Caso contrário, estaria, pura e simplesmente a acabar com as excepções e questões prévias, nomeadamente com os prazos de interposição de recurso, o que não foi pretendido pelo legislador, como resulta do estabelecido no artigo 89.º do CPTA. E, no caso dos autos, afigura-se-nos que nenhuma dúvida subsiste nas interpretações da lei feitas e na sua aplicação às questões em litígio. Improcedem, assim, as restantes conclusões das alegações dos recorrentes. 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelos recorrentes jurisdicionais, fixando-se a taxa de justiça em 450 euros, para cada um, e a procuradoria em 300. Lisboa, 24 de Maio de 2005. – António Madureira (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Rosendo José (vencido conforme declaração junta). Proc°. n.º 73 1-03. Entendo que o Acórdão recorrido deve ser revogado na parte em que considera o recurso intempestivo quanto aos vícios determinantes de anulabilidade. Efectivamente, o n.° 2. do art. 25°. da LPTA refere que o acto administrativo contido em diploma regulamentar ou legislativo pode ser objecto de recurso quanto aos actos de aplicação e execução. No caso o recorrente não ataca actos de aplicação mas o próprio acto contido em Decreto Lei cerca de cinco dias após a sua publicação em D.R. Mas colocam-se aqui duas alternativas: - O acto será exequível por si mesmo? - Se não for exequível qual a diferença entre atacar actos de aplicação ou o acto publicado cinco dias depois de decorrido o prazo de dois meses para o recurso do acto contido no diploma legislativo? No caso, o acto que alarga a concessão de jogo a Lisboa não é “self executing” porque ele próprio prevê que será efectivado por contrato dentro de 180 dias. Assim, o contrato que viesse a ser celebrado em aplicação do a.a.. contido no DL. podia ser impugnado como se de acto administrativo se tratasse, nos termos de referido n.° 2 do art.º 25°. Agora surge a interrogação sobre qual o objecto do recurso dos actos de aplicação a que se reporta aquela norma? - Serão aqueles actos de aplicação pelos vícios que lhe são próprios, ou serão aqueles actos pelo vício que lhes advem do acto contido em Decreto Lei? A resposta mais óbvia, uma vez que não seria necessário o n.° 2 do art.º 25 para que o objecto da impugnação fosse relativa apenas aos vícios próprios dos actos de aplicação, é a de que se prevê a possibilidade de impugnar os actos de execução ainda pelo vício do acto contido em diploma legislativo (sem embargo de impugnação pelos vícios próprios). Se é assim, o que parece fora de dúvida, então não pode deixar de entender-se que o acto antecedente do acto de aplicação vai ser escrutinado no recurso daquele, declarando o Tribunal a sua invalidade, se tal for o caso. Logo, o acto publicado no D.L. não se firma na ordem jurídica até que decorra o prazo limite de interposição de recurso dos actos de aplicação, E, bem visto o alcance do n.° 2 do art.º 25 consiste em permitir a impugnação de acto contido em diploma normativo, como o aqui impugnado, até ao decurso do prazo do ou dos actos de aplicação daquele. Há assim, um alargamento do prazo de recursos contidos em diploma normativo, com evidente justificação na defesa dos interesses visados no acto contido em diploma como o Decreto Lei. Lisboa, 2005 -05-24 a) Rosendo Dias José

Sumário

II. Em princípio, deve entender-se conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo, sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete.

III. Este princípio deve ser entendido sem embargo de, em face do estabelecido no artigo 200.º, n.º 1, alínea g) da CRP, passar a estar atribuída ao Conselho de Ministros, apenas sendo necessário, para que tal aconteça, que a matéria seja apresentada pelo Primeiro Ministro ou pelo Ministro da respectiva pasta.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os membros do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A A..., B..., C..., e D..., todos com os devidos sinais nos autos, interpuseram, na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, recurso contencioso do acto administrativo do Conselho de Ministros constante do Decreto-Lei n.º 15/2 003, de 30 de Janeiro, concretamente dos seus artigos 1.º e 2.º, que autorizou a exploração de jogos de fortuna ou azar em dois casinos, um situado no Estoril e outro em Lisboa, à E..., dirigindo o recurso contra esta sociedade, o Município de Lisboa e o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.

Por despacho de 30/4/04 foi admitida como assistente, aos recorrentes, a F... (fls. 354 dos autos).

Por acórdão da 1.ª Subsecção desta Secção de 23/9/04, o recurso contencioso foi rejeitado, por ter sido considerado extemporâneo (fls. 372-383).

Com ele se não conformando, os recorrentes interpuseram o presente recurso jurisdicional (no que não foram acompanhados pela assistente - F...), em cujas alegações formularam as seguintes conclusões (fls. 465-476):

a) As recorrentes vêm, nesta sede, agravar do Acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que considerou que o acto publicado do DR a 30.1.03, não padece de qualquer vício gerador de nulidade, e o recurso contencioso apenas entrou em tribunal a 7.4.03, para além, assim, dos dois meses previstos no artigo 28° da LPTA (...) sendo, por isso, o recurso contencioso extemporâneo, não podendo prosseguir”.

b) A decisão de permitir a instalação de um Casino em Lisboa foi aprovada pelo Decreto-lei n.° 15/2003, do Conselho de Ministros, em 20 de Dezembro de 2002, com publicação a 30 de Janeiro de 2003.

c) Da interpretação da legislação do jogo actualmente vigente em Portugal extrai-se inequivocamente a conclusão de que o legislador português procurou arredar a um objectivo de concorrência totalmente livre para que, com as necessárias limitações, se conseguisse criar uma concorrência saudável entre as duas formas de exploração de jogos de fortuna e azar.

d) E verifica-se, ainda, não só uma inquestionável lesão dos direitos e interesses das ora recorrentes provocado pelo acto em crise nos autos, como ainda uma preterição dos interesses e dos direitos de diversos concessionários do jogo do Bingo do município de Lisboa e municípios limítrofes.

e) Em sede de recurso contencioso de anulação, as recorrentes demonstraram perante esse Venerando Tribunal os pressupostos processuais em que assentava o seu pedido, designadamente a questão da recorribilidade do acto administrativo ínsito no Decreto-Lei n. ° 15/2003, a sua legitimidade activa, a legitimidade passiva da autoridade recorrida e dos contra-interessados e, finalmente, a questão da oportunidade da propositura do recurso contencioso de anulação contra tal acto.

f) O que fizeram configurando a relação jurídica processual como estado em causa o pedido de declaração de nulidade.

g) E uma vez configurada a relação jurídica processual, pretendem as recorrentes, pelo presente recurso, fazer a demonstração cabal de que o recurso contencioso de anulação é oportuno, dado o pedido e a causa de pedir formulados, a declaração de nulidade e vício de incompetência absoluta, podendo, por isso, o recurso ser interposto a todo o tempo.

h) Mas ainda que assim não se entenda haverá que referir, contrariamente ao entendimento do douto acórdão recorrido, que o recurso foi interposto num momento em que ainda não haviam decorrido dois meses sobre a entrada em vigor do Decreto-Lei n. ° 15/2003.

i) O acto em causa nos autos não foi efectivamente praticado pelo Governo, violando, assim, de forma manifesta, o disposto no artigo 9° do Decreto-Lei n.º 422/89, o qual refere que a competência para adjudicar concessões de jogo é do Governo.

j) A propósito das alusões constitucionais e legais à competência administrativa do Governo referem Marcello Caetano, Freitas do Amaral e Marcelo Rebelo de Sousa, em obediência à jurisprudência unânime na matéria, que estas tanto podem respeitar ao órgão complexo (governo propriamente dito), como a cada um dos órgãos simples que o integram (Ministros, Secretários de Estado ou Subsecretários de Estado).

k) Por outro lado, também é entendimento já antigo e desde 1938 da jurisprudência desse Venerando Supremo que se deve entender conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete - Esta jurisprudência foi acolhida por Marcello Caetano - cfr. Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra, 10ª ed., pág. 262 e por Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra, 2 ed., pág. 236.

l) Ora, atento tudo quanto foi supra expendido, é inequívoco que o Decreto-Lei n.° 422/89 atribui ao Ministro da Economia a competência para adjudicar concessões de jogo e não ao Conselho de Ministros.

m) No caso dos autos, o órgão que praticou o acto impugnado foi o Conselho de Ministros, sendo que o artigo 133° n.° 2 alínea b) do Código do Procedimento Administrativo expressamente faz cominar o desvalor da nulidade para actos praticados por órgãos estranhos às atribuições dos ministérios em que se integram ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2° em que o seu autor se integre.

n) No caso dos autos, as atribuições na matéria do jogo são, por lei, do Ministério da Economia, de maneira que a competência para a prática de actos nesse contexto é do Ministro da Economia.

o) Com efeito, a competência do Conselho de Ministros, tal como ainda referido por Freitas do Amaral, consta do artigo 203° da Constituição e das leis avulsas que estabeleçam a necessidade de o Conselho de Ministros reunir e votar para se ocupar de determinados assuntos.

p) Ora no caso dos autos verifica-se, efectivamente, que o autor do acto recorrido foi o Conselho de Ministros, sem que, no entanto, tivesse competência para o efeito: como já se viu, está em causa o exercício, ilegitimamente, pelo Conselho de Ministros, de um poder atribuído por lei ao Ministro da Economia.

q) E conforme já se viu, o artigo 133°, n.° 2, alínea b), do C.P.A., aliás em adopção de jurisprudência e doutrina unânimes de longa data, determina serem nulos os actos estranhos às atribuições dos ministérios em que o seu autor se integre.

r) Sendo certo que, relativamente ao “ (...) Estado, o que separa juridicamente os Órgãos uns dos outros - e, nomeadamente, o que separa os Ministros uns dos outros - não é apenas a competência de cada um, são também, e sobretudo, as atribuições. É que (...) no Estado as atribuições estão repartidas por ministério - um para a Defesa, outro para as Finanças, outro para a Justiça, etc... (...) Isto significa, em termos práticos, que se o Ministério A praticar um acto sobre matéria estranha ao seu ministério, porque incluída nas atribuições do ministério B, a ilegalidade desse seu acto não será apenas a incompetência por falta de incompetência, mas sim a incompetência por falta de atribuições. Quer dizer: o acto não será meramente anulável, mas nulo; (... ) no Estado (... ) são as próprias atribuições que se encontram repartidas pelos vários ministérios, pelo que cada Ministro prossegue atribuições específicas (finanças, economia, educação, saúde) embora usando poderes jurídicos idênticos aos dos seus colegas de Governo (autorizar, nomear, contratar, punir). (...) Quer dizer: (…) os vários órgãos { no Estado] ( ... ) têm competências idênticas para prosseguirem atribuições diferentes. “ cfr. Freitas do Amaral, Curso..., Vol. 1, págs. 606 in fine e 607.

s) Mas a ser assim, então é absolutamente óbvio que a prática, pelo Conselho de Ministros - órgão colegial do Governo -, de um acto fora da matéria das atribuições do Ministério Presidência do Conselho de Ministros no qual se integra aquele Conselho, mas no âmbito das atribuições do Ministério da Economia, tem por consequência que esse acto se encontra ferido de um vício de incompetência por falta de atribuições, i.e., é um acto nulo.

t) De tudo quanto fica dito resulta inequívoco que o recurso interposto pelas ora recorrentes foi oportuno, uma vez que a lei não estabelece qualquer prazo para interposição de recursos contenciosos de anulação quando o pedido é o de declaração de nulidade do acto.

u) Conforme é jurisprudência unânime dos Tribunais portugueses, a verificação dos pressupostos processuais pelo Tribunal é feita relativamente à relação jurídica processual tal como configurada pelo autor.

v) Sendo assim, então não há dúvida de que, relativamente a um recurso cujo pedido é a declaração de nulidade de um acto administrativo, esse recurso pode ser interposto a todo o tempo nos termos do artigo 28° da L.P.T.A.: é exactamente isso que acontece no caso dos autos.

w) No entanto o douto Tribunal a quo, entendeu que podia conhecer da matéria do fundo da causa e julgar improcedente o vício alegado pelas recorrentes a propósito da decisão relativamente aos pressupostos processuais - o que manifestamente é ilegítimo, uma vez que o fez antes das alegações e antes do julgamento da matéria de Direito, em violação de quanto consta, designadamente, dos artigos 57° da LPTA e 75° do RSTA.

x) Termos em que é ilegal a decisão recorrida ao rejeitar o recurso por entender não fundado e não provado o vício de incompetência absoluta imputado ao acto recorrido numa fase processual em que, claramente, o não podia fazer.

y) No entanto, e caso se considere que os vícios de que padece o acto recorrido não são fonte de nulidade, mas sim de anulabilidade - o que se concebe sem, no entanto conceder -, impõe-se determinar, se, ainda assim, o recurso é oportuno.

z) O acto recorrido foi, efectivamente, publicado, no dia 30 de Janeiro de 2003, tendo entrado em vigor no dia 4 de Fevereiro de 2003 por força do disposto na Lei n.° 6/83, de 29 de Julho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 337/87, de 21 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.°1/91, de 2 de Janeiro.

aa) Conforme referiu o Senhor Professor Eduardo Vera-Cruz Pinto no douto parecer junto aos autos, a circunstância de estarmos perante um acto contido em diploma legislativo poderia, eventualmente, suscitar dúvidas quanto ao momento a partir do qual se deve contar o prazo de interposição de recurso.

bb) Os artigos 28° e 29° da LPTA prescrevem que o recurso de actos anuláveis é interposto no prazo de dois meses a contar da publicação ou da notificação quando esta for imposta por lei.

cc) Atentando no artigo 29° da LPTA, é inequívoco que o prazo para a interposição do recurso deve começar a contar-se a partir do momento em que o acto se torna executório.

dd) Refere o nº 1 do supra citado preceito que tal prazo deve contar-se a partir da data da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei.

ee) O n.° 2 do mencionado artigo confere, por seu turno, ao particular a faculdade de interpor o recurso antes da notificação ou da publicação do acto, se tiver sido iniciada a execução deste.

ff) Assim sendo, afigura-se que o legislador, ao elaborar a LPTA, presumiu que a executoriedade do acto administrativo corresponde genericamente ao momento da respectiva publicação ou notificação ou a momento posterior a este.

gg) No que concerne à vigência, interpretação e aplicação da actos legislativos, determina o n° 1 do artigo 5° do Código Civil que a lei só se torna obrigatória depois de publicada no Jornal Oficial, vigorando, pois, a regra de que os actos legislativos, mesmo que aparentes, devem ser publicados no Diário da República.

hh) O n.° 2 do artigo 5° do Código Civil refere que entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em lei especial, significando, portanto, que a lei apenas entrará em vigor decorrido o prazo de vacatio legis, e não no dia da respectiva publicação.

ii) Transpondo o raciocínio acima desenvolvido para a matéria em apreço nos autos, no caso de um acto administrativo contido num diploma legislativo, a produção de efeitos do acto só se verifica aquando da entrada em vigor da lei.

jj) O acto legislativo só se torna, pois, eficaz e, assim, susceptível de produzir efeitos jurídicos, após o decurso do prazo de vacatio legis.

kk) Entender que, nestes casos, o prazo para interposição de recurso contencioso de anulação contar-se-ia a partir da respectiva data da publicação em Diário da República - isto é, a partir de 30 de Janeiro de 2003 - como entendeu esse Venerando Tribunal - seria subverter todos os princípios mais basilares nos quais se alicerça o Direito, designadamente o princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança e da aparência que dela emanam.

ll) A favor da tudo quanto foi sobejamente dito, impõe-se, pois, o argumento, alicerçado no princípio da igualdade de tratamento entre actos administrativos em sentido próprio e os actos administrativos inseridos em actos legislativos.

mm) Com efeito, em relação aos actos administrativos propriamente ditos tem-se já pronunciado alguma doutrina no sentido de defender a inconstitucionalidade do artigo 29° da LPTA na parte em que manda contar o prazo a partir da data da publicação do acto, porquanto, segundo entende, tal disposição viola o artigo 268° n.º 3 da CRP, que estabelece o direito de todos os interessados à notificação - cfr., neste sentido, Vital Moreira e Gomes Canotilho in Constituição da República Portuguesa Anotada, 36 edição revista, Coimbra editora, p. 935; cfr. também acórdão do STA, de 27/05/2003, processo 42355 e Acórdão do Tribunal Constitucional, de 18/10/97, processo 489/97.

nn) Se relativamente a estes actos administrativos a doutrina e a jurisprudência são unânimes em considerar que a publicação obrigatória não dispensa a sua notificação aos interessados, por maioria de razão, também em relação aos actos administrativos contidos em diplomas legislativos não se vislumbra que os mesmos actos tenham de ser objecto de recurso logo a contar da publicação e ainda antes da sua entrada em vigor.

oo) Atento tudo quanto acima foi mencionado, é manifesto que o recurso interposto é tempestivo, porquanto foi intentado no prazo legal, contado a partir do dia da respectiva entrada em vigor no ordenamento jurídico, data em que efectivamente começou a produzir os seus efeitos jurídicos, pelo que poderia o presente recurso ser interposto até ao dia 4 de Abril.

pp) Salvo o devido respeito pelo entendimento plasmado no acórdão recorrido, entendem as recorrentes que esta é, aliás, a única interpretação do artigo 29° da LPTA conforme ao n.º 4 do artigo 268° da Constituição, nos termos do qual é garantido aos particulares o recurso contencioso contra actos administrativos independentemente da sua forma que sejam lesivos - i.e., que produzam efeitos - e, ainda, a interpretação conforme ao princípio da tutela jurisdicional dos particulares.

qq) Sendo assim, as recorrentes não podem concordar com o entendimento vertido no acórdão recorrido, segundo o qual no caso dos autos só a publicação releva, devendo, consequentemente, esse venerando Tribunal considerar a oportunidade do recurso dada a nulidade do acto recorrido afirmada processualmente pela ora recorrentes.

rr) Caso assim não se entenda, então deverá esse Tribunal analisar a questão da oportunidade do recurso, considerando que o prazo para a impugnação dos actos administrativos só se inicia com a respectiva entrada em vigor.

ss) Quanto agora se afirma encontra, aliás, guarida no artigo no artigo 70 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos cuja aplicação aos presentes autos não pode deixar de se entender obrigatória por via, designadamente, do disposto nos artigos 2°, 20°, e 268°, n.° 4 todos da Constituição, no qual se refere que “Para efectivação do direito de acesso á justiça, as normas devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas “. O que significa, que na aplicação do princípio constitucional e legal aos presentes autos, o disposto no artigo 29°, n.° 1 da L.P.T.A. se deve interpretar no sentido de, relativamente a actos administrativos publicados sob a forma de Decreto - Lei, o prazo do recurso só se dever começar a contar da data da entrada em vigor do diploma.

1. 2. O recorrido, Instituto de Turismo de Portugal, contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões (fls 486 v.º- 487 v.º):

A) Considerando que as recorrentes não participaram no procedimento administrativo que antecedeu a prolação do acto recorrido, não havia a obrigação de os notificar, pelo que o termo inicial da contagem do prazo de interposição do recurso deverá ser fixado na data da publicação do acto administrativo.

B) Nesta medida, não tem qualquer relevância a data em que se inicie a produção dos efeitos que do mesmo decorrem.

C) Dos inúmeros vícios invocados pelas recorrentes, apenas um seria susceptível de gerar a nulidade do acto.

D) Por razões que não importam, entendeu o Governo que o acto recorrido, que passava pela extensão de uma zona de jogo, não deveria ser deliberado apenas pelo Ministro competente em razão da matéria mas pelo conjunto de Ministros que integram o órgão colegial Conselho de Ministros.

E) Significa isto que não se verificou qualquer avocação ilegítima de um outro Ministro relativamente a uma competência do Ministro da Economia mas apenas a submissão a um órgão colegial da competência atribuída a um membro singular desse órgão.

F) Nesta medida, não se verifica o alegado vício de incompetência por falta de atribuições do Conselho de Ministros pelo que se mostra prejudicada a eventual existência de qualquer situação susceptível de configurar uma verdadeira nulidade.

G) Razão pela qual deveria o recurso ter sido interposto no prazo de dois meses previsto no art.º 28° da LPTA.

H) O recurso dos actos anuláveis deve ser interposto no prazo de dois meses a contar da publicação ou da notificação quando esta for imposta por lei.

I) Não havendo lugar a esta, é forçoso concluir que o recurso deveria ter sido interposto no prazo de dois meses, a contar da publicação do acto.

J) Não tem fundamento a tese sustentada pelas recorrentes de que o termo inicial para interposição do recurso se verifica apenas quando o acto se torna executório.

K) Do facto de a lei permitir que o recurso possa ser interposto antes de o acto ter sido formalmente tomado desde que os respectivos efeitos se possam fazer sentir e repercutir na esfera jurídica do particular não decorre que o termo inicial possa ser diferido para o momento da produção desses efeitos quando estes sejas posteriores à publicação ou notificação.

L) Isto porque lei confere dois termos iniciais para a contagem do prazo - a data da notificação ou a data da publicação do acto - admitindo, contudo, que este termo possa ser antecipado face a um efectivo direito do particular caso a respectiva executoriedade anteceda qualquer dos referidos termos iniciais.

M) O que as recorrentes pretendem é, sem qualquer fundamento, obter uma prorrogação do prazo para interposição do recurso, louvando-se num putativo termo inicial não tem consagração legal ou jurisprudencial - a data da entrada em vigor do acto recorrido.

N) Até porque o legislador pretendeu que o prazo de interposição do recurso se iniciasse quando o particular tomasse conhecimento do acto recorrível, aferindo-se este mesmo conhecimento (i) pelo momento em que o particular tenha sido notificado caso tenha participado no procedimento, (ii) pelo momento em que o acto seja publicado, caso o particular não participe no procedimento, (iii) abrindo, ainda, a possibilidade de esse termo inicial se verificar em momento anterior ao da publicação ou da notificação, caso os efeitos do acto já se tenham iniciado.

O) Donde, deverá ser confirmada a decisão recorrida que não é merecedora de qualquer censura.

1. 3. Igualmente contra-alegou a recorrida particular, E..., que formulou as seguintes conclusões (fls. 507-512):

a) O presente recurso vem interposto do douto acórdão, de 23-09-2004, da 1ª Subsecção da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, que julgou procedente a excepção da extemporaneidade da interposição do recurso contencioso de anulação sobre o acto administrativo do Conselho de Ministros constante do Decreto-Lei n.° 15/2003, de 30 de Janeiro, designadamente nos seus artigos 1° e 2°, que autoriza a exploração de um casino em Lisboa pela E

b) O Tribunal a quo julgou procedente a excepção da extemporaneidade do recurso de anulação, pois “O acto foi publicado no DR a 30.1.03, não padece de qualquer vício gerador de nulidade, e o recurso contencioso apenas entrou em tribunal a 7.4.03, para além, assim, dos dois meses previstos no art. 028 da LPTA”.

c) As Recorrentes alegam em síntese que o Tribunal a quo interpretou mal o Direito aplicável, pois não detectou no acto recorrido um vício de incompetência absoluta, gerador de nulidade, por violação da competência plasmada no artigo 9° da lei do jogo;

d) De igual modo, o Tribunal não se ateve à sua obrigação legal de se cingir à relação processual alegada, para além de ter conhecido do mérito da causa em momento impróprio;

e) De qualquer modo, sempre o recurso de anulação tinha sido interposto em tempo pois o prazo de dois meses conta-se a partir da entrada em vigor do diploma e não da sua publicação;

f) Por estas razões concluem as Recorrentes que “deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, revogado o acórdão recorrido”.

g) A ora alegante, pelo contrário, entende que o douto acórdão recorrido fez uma rigorosa e completa análise da relação processual em apreço, pelo que a censura que as Recorrentes lhe movem carece, em absoluto, de qualquer fundamento atendível.

h) Estatui o artigo 9º da lei do jogo que “O direito de explorar jogos de fortuna ou azar é reservado ao Estado e só pode ser exercido por empresas constituídas na forma de sociedades anónimas a quem o governo adjudicar a respectiva concessão mediante contrato administrativo”.

i) Pretendem as Recorrentes que a competência deferida ao Governo só pode ser exercida pelo Ministro do pelouro, que neste caso seria o Ministro da economia.

j) Esta premissa está claramente errada, na verdade, as competências legalmente conferidas ao Governo são exercidas pelo Conselho de Ministros;

k) Esta conclusão é a única possível interpretados os artigos 182° e seguintes da CRP.

1) O Governo é o “órgão superior da administração pública” (Cfr. artigo 182°) e “é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado” (Cfr. artigo 183° n°1).

m) As competências do Governo podem ser exercidas em qualquer situação pelo Conselho de Ministros, embora também se admita, como regra geral sujeita a excepções legais, a decisão por apenas um dos seus membros;

n) É este o entendimento da doutrina, nomeadamente pelo Prof. Freitas do Amaral que afirma que não deixa margem para dúvidas:

“…o Governo pode exercer a sua competência por forma colegial, através do Conselho de Ministros. As resoluções que tomar desta forma terão de ser adoptadas por consenso ou maioria no Conselho de Ministros, enquanto órgão colegial.

Mas a competência do Governo também pode ser exercida individualmente, pelos vários membros do Governo” in obra citada no texto.

o) Assim sendo, como decidido pelo Tribunal, “Se a competência para a criação de zonas de jogo é do Governo, à luz do DL 422/89, o certo é que, no caso em apreço, essa competência foi efectivamente exercida pelo Governo”.

p) O que se discute não é se as competências do Governo podem ser exercidas pelo Conselho de Ministros, mas sim se essas competências podem ser exercidas por um único membro do Executivo;

q) É óbvio para todos que todas as competências do Governo podem ser exercidas pelo Conselho de Ministros, sendo mesmo esta a forma mais solene do seu exercício;

r) O acórdão de 1938, apresentado como baluarte pelas Recorrentes, mais não faz do que confirmar esta posição, como se deixou expresso supra;

s) Salvo o devido respeito, a incompetência absoluta apenas é alegada por as Recorrentes bem saberem que, em face da extemporaneidade do presente recurso, apenas um vício gerador de nulidade teria por efeito levar este Venerando STA a apreciar a questão de fundo;

t) Todavia, a alegação deste vício não faz qualquer sentido, desde logo, a criação de um casino na zona de jogo do Estoril, por operar um alargamento material no seu conceito, sempre teria que ser feito por Decreto-Lei, e como é sabido, a competência para a aprovação de Decretos-Lei não pertence em exclusivo a um membro do Governo;

u) Se assim fosse, então ter-se-ia que a aprovação de alguns Decretos-Lei poderia furtar-se às regras estabelecidas na al. d) do n.° 1 do artigo 200º e n.° 3 do artigo 201° da CRP.;

v) Ora, a aprovação desse acto, atento o requisito legal de forma, não poderia ser praticado apenas pelo Ministro da Economia;

w) De igual modo, a aprovação do acto administrativo sob a forma de Decreto-Lei, o qual consistiu na atribuição da exploração do casino de Lisboa à E..., não poderia ser feita apenas pelo Ministro da Economia, como parecem pretender os Recorrentes; mais,

x) É a própria Lei do Jogo que prevê que a adjudicação provisória seja realizada através de Resolução do Conselho de Ministros (v. n.° 1 do artigo 12°) e não por acto da responsabilidade individual do Ministro da pasta;

y) Assim sendo, se alguma observação pode ser apontada ao acto administrativo recorrido tem a ver com excesso de forma; pelo que,

z) Bem decidiu o douto Tribunal a quo, “não existiria qualquer ilegalidade pela decorrência natural do princípio de que quem pode o mais pode o menos”.

aa) Alegam ainda as Recorrentes que tendo sido adjudicada a concessão por Decreto-Lei do Conselho de Ministros o desvalor em causa seria a nulidade, por violação da alínea b) do n°2 do artigo 133° do CPA.

bb) Ora, realisticamente, o Tribunal a quo concluiu que, a existir, “o vício não seria de incompetência absoluta, mas relativa, ocasionando simples anulabilidade, já que, não se poderia dizer que tendo o acto sido praticado pelo Governo e não pelo Ministro ele fosse estranho às suas atribuições na justa medida em que constitucionalmente se integra naquele”.

cc) Não se duvida que um acto praticado por Ministério sem atribuições para tal é nulo, porém, o Conselho de Ministro congrega em si as atribuições de todo o Governo e de todos os Ministérios, tendo por isso competência para deliberar sobre qualquer delas;

dd) Pelo que, só faz sentido falar-se em incompetência absoluta perante atribuições de diferentes ministérios: nunca entre um ministério e o Conselho de Ministros, até porque na deliberação deste está compreendida a participação daquele que, em decisão individual, seria o ministro competente;

ee) Incidentalmente, alegam as Recorrentes que configuraram a relação jurídica com base na existência de uma nulidade, pelo que o recurso podia ser interposto a todo tempo ao abrigo do artigo 28° da LPTA; mas,

ff) Também aqui não lhe assiste razão: no entender das Recorrentes, a mera invocação de um vício gerador de nulidade bastaria para obrigar o Tribunal a conhecer do o recurso;

gg) No caso em apreço, o Tribunal limitou-se a concluir com base na relação processual alegada que não existe o vício e mesmo que existisse originaria mera anulabilidade;

hh) Ou seja, nem na própria configuração gizada pelas Recorrentes seria passível de originar nulidade; mas mais,

ii) Nada impede o Tribunal de conhecer do mérito da causa antes das alegações, desde que respeitado o princípio do contraditório, o que aconteceu pois as Recorrentes tiveram oportunidade de responder em articulado próprio às excepções aduzidas nas contestações;

jj) O douto Tribunal mais não fez no acórdão recorrido do que conhecer de uma excepção peremptória de cariz processual, que não carecia de mais prova, e relativamente à qual as partes já se tinham pronunciado;

kk) Bem andou o Tribunal a quo ao averiguar imediatamente da consistência da nulidade invocada, em homenagem ao princípio da economia processual;

ll) Não faria sentido o Tribunal conhecer dos outros vícios alegados quando, a final, iria inexoravelmente concluir pela intempestividade do recurso e pela inexistência da nulidade invocada;

mm) Não se verificando a existência de vício gerador de nulidade é forçoso concluir que o recurso foi interposto fora do prazo previsto nos artigos 28° e 29° da LPTA: o Decreto-Lei foi publicado em 30/01/2003 e o recurso contencioso apenas foi interposto em 04/04/2003 - dois meses e quatro dias depois;

nn) Alegam as Recorrentes, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo que o termo inicial da contagem do prazo para interposição do recurso contencioso, no caso em apreço se deve contar da data da entrada em vigor e não da data da publicação; ora,

oo) No sentido de que o prazo para impugnação se conta a partir da data de publicação decidiu por diversas vezes, e de forma clara, este Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente e entre outros nos acórdãos de 10/7/200 1 e 28/05/1997; aliás,

pp) As Recorrentes defendem a sua tese com argumentos que contrariam o entendimento em nada conforme com o da jurisprudência e doutrina: alegam que a contagem do prazo de impugnação apenas é despoletado pela executoriedade do acto e apelam para isso ao critério da lesividade do acto; e,

qq) Para corroborar tal tese invocam que “o legislador admitiu uma possibilidade de recurso contencioso de um acto que não foi notificado ao particular e que não foi publicado”; ora,

rr) O nº2 do artigo 29° da LPTA visa somente permitir que os particulares se defendam de actos formalmente não eficazes mas cuja executoriedade já foi desencadeada na prática;

ss) Tal possibilidade excepcional tem somente este desiderato e não pode servir como argumento válido para o caso em apreço;

tt) Finalmente, argumentam as Recorrentes que só a sua interpretação é possível por força do artigo 7º do CPTA;

uu) Também este argumento não pode colher, além do mais, porque, “as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”.

vv) Acontece que, o prazo de recurso contencioso é um prazo de caducidade. Pelo que, estamos perante a excepção peremptória caducidade que não é subsumível a meros juízos processuais: neste caso, a justiça material dita que o direito das Recorrentes caducou.

ww) Finalmente, o artigo 7° só tem aplicação em caso de dúvidas de interpretação e no caso em apreço as dúvidas das Recorrentes não são partilhadas nem pela Jurisprudência nem pela doutrina.

1. 4. Também a Câmara Municipal de Lisboa contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões (fls 516-517):

1ª - O douto Acórdão recorrido não violou nenhuma norma legal e, por isso, deve ser mantido.

2ª - O acto recorrido encontra-se ínsito num decreto-lei do Governo e a forma legislativa implica sempre a actuação através do Conselho de Ministros (art.200º, n.° 1 d) da CRP).

3ª - Trata-se de um acto materialmente administrativo, mas praticado sob a forma de lei, tendo sido respeitada a competência do Governo.

4ª - É sabido que, no Estado, o que separa os Ministros uns dos outros são, sobretudo, as atribuições e não as competências.

5ª - Questão diversa, porém, é a de o exercício, por forma colegial, isto é, através do Conselho de Ministros, de uma competência do Governo gerar nulidade por falta de atribuições, porque a referência, na lei, ao Governo equivaleria à obrigatoriedade de actuação do Ministro singularmente considerado.

6ª - Da pelos Autores citada jurisprudência do STA de 1938 (Ac. STA-P, de 19-7- 1938. caso Isek Muginstein) resulta apenas que o facto de uma lei se referir ao Governo não implica necessariamente que a competência tenha de ser exercida pelo Conselho de Ministros.

7ª - Como se pode ler no Acórdão recorrido, se a competência para a criação de zonas de jogo é do Governo, ela foi, no caso, efectivamente exercida pelo próprio Governo.

8ª - O Dec-Lei n.° 15/2003 é de 30 de Janeiro, data da sua publicação, e o recurso contencioso de anulação foi interposto em 4 de Abril do mesmo ano, ou seja, mais de dois meses após a referida publicação, daí ser extemporâneo (arts. 28°, n°1 a) e 29°, n°1 LPTA), como bem julgou o Acórdão recorrido.

1. 5. O recorrido, Conselho de Ministros, contra-alegou, por intermédio do Sr. Primeiro Ministro, tendo formulado, nas suas alegações, as seguintes conclusões (fls. 540-542):

I. O acórdão recorrido procedeu a uma correcta aplicação do direito ao caso concreto e deve ser mantido, uma vez que o recurso contencioso de anulação foi interposto extemporaneamente. Na verdade, o acto impugnado consta de um decreto-lei publicado em 30 de Janeiro de 2003 e a petição de recurso apenas deu entrada no Tribunal no dia 7 de Abril de 2003, ultrapassando o prazo de dois meses constante da alínea a) do n.° 1 do artigo 28° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

II. O referido prazo de interposição do recurso contencioso de anulação conta-se a partir da publicação em Diário da República do decreto-lei de que consta o acto impugnado. Foi a partir desse momento que os recorrentes tiveram a possibilidade de conhecer integralmente o comportamento administrativo que pretendiam censurar.

III. A regra constante do artigo 29° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, lida em conformidade com a Constituição, determina que o prazo de interposição do recurso contencioso se inicia com a notificação ou com a publicação obrigatória, se posterior ou quando a notificação não é exigida. O caso concreto não se subsume em nenhuma das regras específicas constantes dos restantes números do artigo 29° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo irrelevante, para o efeito, o termo da «vacatio legis» do diploma legislativo integrante do acto impugnado.

IV. Em qualquer caso, é irrelevante a decisão sobre o momento do início da contagem do prazo de recurso contencioso (publicação ou termo da «vacatio legis») porque, como decorre da matéria de facto dada por provada no acórdão recorrido, a petição de recurso deu entrada no Tribunal em 7 de Abril de 2003, mais de dois meses após o termo do período de «vacatio legis» do diploma legislativo em causa.

V. A rejeição do recurso por inoportunidade não é prejudicada pelo suposto desvalor da nulidade imputado pelos recorrentes ao acto impugnado. Uma mera análise perfunctória permite concluir que o Conselho de Ministros, de acordo com os artigos 184°, 200° e 201º da Constituição, tinha poderes para praticar o acto ainda que se entendesse que o assunto fazia parte das atribuições colocadas a cargo do Ministro da Economia.

VI. Assim, porque os diplomas legislativos do Governo têm forçosamente de ser aprovados em Conselho de Ministros; assim porque a intervenção do Governo sob formação colegial resulta da forma do acto e não do interesse prosseguido; assim porque o diploma em que se insere o acto impugnado tinha necessariamente de ser subscrito pelo Ministro da Economia, como o foi; assim porque o Conselho de Ministros tem, constitucionalmente, poderes para decidir sobre questões das atribuições dos diversos Ministros quando por estes lhe sejam colocadas; assim porque o Ministro da Economia integra o Conselho de Ministros e contribui para a formação das suas deliberações.

VII. Consequentemente, o acto impugnado não padece de incompetência absoluta ou sequer de incompetência. Não sendo um acto nulo, deveria ‘ter sido impugnado no prazo de dois meses após a publicação do decreto-lei que o integra. Como não o foi, o recurso contencioso apresenta-se como extemporâneo tendo sido bem rejeitado.

VIII. Finalmente, andou bem o acórdão recorrido ao considerar que, independentemente de uma ponderação aprofundada sobre o mérito do recurso, a mera análise superficial permitia concluir que o acto impugnado não padecia de vício determinante de nulidade. Como tal conclusão resultou de mera apreciação perfunctória, não foi necessário, sequer, tomar uma posição definitiva sobre o mérito do recurso. Nada existe, portanto, a censurar ao acórdão recorrido.

1. 6. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 546, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso jurisdicional, por considerar, em síntese, que: - o acto contenciosamente impugnado não é nulo, mas simplesmente anulável, em virtude de não ter havido invasão da competência de um determinado ministro por outro, mas sim o exercício, por um órgão colegial (o Conselho de Ministros) de uma competência de um membro singular desse órgão (o senhor Ministro da Economia); - o termo inicial para a contagem do prazo de interposição do recurso é o da publicação do acto impugnado e não o da entrada em vigor do diploma que o veicula; - a qualificação do vício alegadamente gerador da nulidade do acto impugnado foi feita no momento processual próprio, estabelecido no artigo 54.º da LPTA, pois que apenas visou decidir da possibilidade de prosseguimento, ou não, do recurso contencioso.

1. 7. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO:

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

A- Na I Série - A do Diário da República, de 30 de Janeiro, foi publicado o Decreto-Lei n.º 15/2003, de 30.1. Os seus artigos 1° e 2° têm o seguinte teor:

Artigo 1.º - Na zona de jogo do Estoril é autorizada a exploração de jogos de fortuna ou azar em dois casinos, um situado no Estoril outro em Lisboa.

Artigo 2.° - A exploração do casino de Lisboa é regulada pelo contrato de concessão celebrado em 14 de Dezembro de 2001, entre o Governo Português e a E..., publicado no Diário da República, 3.ª Série, n.° 27, de 1 de Fevereiro de 2002, com as necessárias adaptações, que constarão de aditamento àquele contrato, a formalizar no prazo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma.

B- O presente recurso contencioso, que tem como objecto o acto administrativo contido na alínea A, deu entrada neste Tribunal no dia 7 de Abril de 2003.

2. 2. O DIREITO:

Os recorrentes põem em causa o acórdão recorrido relativamente a duas questões: 1) - não ter aferido o pressuposto processual da extemporaneidade do recurso pela relação jurídica processual tal como foi configurada por eles, o que o levou a conhecer erradamente do vício de falta de atribuições do recorrido antes das alegações e do julgamento da matéria de direito, em violação do disposto no artigo 57.º da LPTA e 75.º do RSTA, ou seja, numa fase processual em que dele não podia conhecer; 2) - ter julgado o recurso extemporâneo.

Por uma questão de lógica, impõe-se conhecer prioritariamente do vício indicado em 1), pois que a sua procedência prejudica o conhecimento do alegado em 2).

2. 2. 1. Nas conclusões u) a x) das suas alegações, os recorrentes questionam o acórdão recorrido por ter conhecido do vício imputado ao acto impugnado decorrente de falta de atribuições do recorrido numa fase processual em que claramente o não podia fazer.

Para eles, o recurso, dado que imputavam ao acto impugnado um vício gerador da sua nulidade, devia ter prosseguido para alegações, ser efectuado o julgamento da matéria de direito quanto a este vício e só se o mesmo improcedesse é que o recurso podia, então, ser julgado intempestivo, se outras questões a tal não obstassem, claro.

Trata-se de um vício cuja tipificação apresenta alguma dificuldade, pois que é passível de ser configurado como erro de julgamento, como parece ser a posição da recorrente, mas também pode tipificar uma nulidade processual, decorrente da omissão da fase de alegações ou ainda como nulidade de excesso de pronúncia, decorrente do conhecimento de uma questão que não podia ser conhecida naquele momento.

Seja como for, é irrelevante o nomen iuris desse vício, pois que se apresenta claro o que os recorrentes pretendem que seja conhecido e que acima ficou enunciado e de que, por isso, há que conhecer.

E conhecendo, desde já adiantamos que, quanto a nós, os recorrentes não têm razão.

Na verdade, estatui o artigo 54.º da LPTA, sob a epígrafe "Não conhecimento do objecto do recurso":

"1. Quando o Mistério Público ou algum recorrido suscite questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso, é ouvido o recorrente e, depois, o Ministério Público, se a não tiver suscitado.

2. (...).

3. Os actos necessários à decisão das questões suscitadas nos termos dos números anteriores têm lugar:

a) Após a conclusão inicial ao relator;

b) Após a apresentação da última contestação ou decurso do respectivo prazo;

c) Após parecer final do ministério público."

A questão em causa - extemporaneidade do recurso contencioso - como questão que obsta ao prosseguimento do recurso (cfr. artigo 843.º do CA e § 4.º do artigo 57.º do RSTA), é, necessariamente uma questão que obsta ao conhecimento do objecto do recurso, dependendo o momento do seu conhecimento do momento em que for suscitada.

No caso sub judice, foi suscitada numa contestação, pelo que devia ser conhecida, como foi, após a apresentação da última contestação, momento estabelecido no referido artigo 54.º da LPTA (n.ºs 1 e 3, alínea a)).

E, com isto, não houve conhecimento do mérito do recurso.

Na verdade, objecto do recurso são os vícios imputados aos actos impugnados e o acórdão recorrido não conheceu desses vícios, precisamente por ter julgado procedente a excepção da sua extemporaneidade.

Como se decidiu no acórdão deste STA, de 16/4/97, Recurso n.º 25 646 (Pleno), "Nesta situação, o julgador não indaga se a arguição dos vícios é fundada, limita-se a verificar se, tal como são caracterizados na petição, são causa de nulidade ou de anulabilidade."

E tendo, no caso sub judice, considerado que o vício alegadamente gerador de nulidade do acto apenas era gerador da sua anulabilidade, julgou procedente a excepção da extemporaneidade do recurso, o que levou a que não fosse conhecido se esse vício se verificava ou não. Ou seja, o que foi decidido foi que, se esse vício se verificasse, apenas determinava a anulabilidade do acto impugnado.

Improcedem, assim, as conclusões u) a x).

2. 2. 2. O acórdão recorrido julgou o recurso extemporâneo, por considerar que o acto impugnado não estava inquinado de qualquer vício gerador da sua nulidade, pelo que tinha que ser intentado no prazo de dois meses a contar da publicação do diploma legal em que o mesmo foi proferido, o que se não verificou.

Os recorrentes discordam, assentando essa discordância em: - o acto impugnado ser nulo, por falta de atribuições do Conselho de Ministros; - dado que o mesmo foi praticado num diploma legislativo (Decreto-Lei), esse prazo só se iniciava cinco dias após a sua publicação, pelo que o recurso foi interposto dentro do prazo legal, mesmo que se estivesse apenas perante meras anulabilidades.

O acórdão recorrido deu resposta negativa à qualificação da nulidade do acto, imputada à falta de atribuições do seu autor - O Conselho de Ministros -, em virtude da competência para a criação de zonas de jogo ser do Governo, à luz do DL 422/89, de 2/12, e o acto ter sido praticado pelo Governo, sendo certo que, não se confundindo o Governo com os seus membros, a existir dúvida sobre quem o deveria ter praticado (sobre quem detinha atribuições para o efeito), haveria que concluir que, "ou não existiria qualquer ilegalidade pela decorrência natural do princípio de que quem pode o mais pode o menos, ou a existir, o vício não seria de incompetência absoluta, mas relativa, ocasionando simples anulabilidade, já que, não se poderia dizer que tendo o acto sido praticado pelo Governo e não pelo Ministro ele fosse estranho às suas atribuições na justa medida em que este constitucionalmente se integra naquele."

Os recorrentes discordam, defendendo que a prática do acto se inseria nas atribuições do Ministério da Economia, pelo que tendo sido praticado pelo Conselho de Ministros, este carecia de atribuições para o efeito, o que determinava a nulidade desse acto (artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) do CPA).

Não está em causa que, dentro do Governo (ao qual a concessão de jogo está atribuída, nos termos do art.º 9.º do DL 422/89), esta matéria estivesse atribuída, à data da prática do acto, ao Ministério da Economia (cfr. artigos 2.º, 4.º e 17.º, n.º 1 da Lei Orgânica do XV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 120/2 002, de 3/5 e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 422/89), mas apenas que a prática de um acto, pelo Conselho de Ministros, que seja das atribuições de um Ministro seja um acto nulo.

A inclusão dessas atribuições no Ministério da Economia (face à sua atribuição legal ao Governo) fundam-na os recorrentes na jurisprudência deste Supremo Tribunal e na doutrina, que consideram uniformes.

Citam o acórdão do Tribunal Pleno de 19/7/38, recurso n.º 38, publicado em O Direito, 71.º ano, pág. 13 e sgs, que concluiu "que se deve entender conferida ao Ministro da pasta respectiva a competência para a prática de actos quando a lei se limita a referir que a competência é do Governo sem dizer qual é o órgão a quem especificamente a comete.", posição que também defendem Marcelo Caetano (Manual, Vol. I, 10.ª ed., pá 262), Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., pág. 236) e Marcelo Rebelo de Sousa (Lições de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 245).

Esta doutrina não leva, porém, necessariamente a que, no caso sub judice, ocorra falta de atribuições do Conselho de Ministros. O que leva, e foi nesse sentido que decidiu o citado acórdão do Tribunal Pleno, é que não careça de atribuições o Ministério da Economia. E, por outro lado, as referências doutrinárias citadas dizem que as coisas se passam assim "em princípio", "por regra", etc., o que permite considerar que tal doutrina pode não colidir com a solução de considerar que o Conselho de Ministros também detinha atribuições.

Na verdade, sendo absolutamente pacífico que a prática de um acto das atribuições de um ministério por outro ministério é geradora do vício de falta de atribuições, tal como resulta expressa e inequivocamente do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, não obstante serem integrantes do mesmo órgão do Estado - Governo -, contrariamente ao que acontece com outras pessoas colectivas públicas, em que essa prática por órgãos (o que nem é o caso, pois que o órgão é o mesmo, só que, como diz Esteves de Oliveira e outros, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, pág. 644, "Em atenção à complexidade da organização do ente público Estado e à multiplicidade de atribuições que lhe estão cometidas, aceita-se que as suas grandes repartições organizatórias, os Ministérios, dispõem igualmente de atribuições e não apenas de competências diversas") diferentes é apenas geradora do vício de incompetência, não é essa a situação que está em causa. O que está em causa não é a prática por um ministro de um acto das atribuições de outro, mas sim a prática de um acto, pelo Conselho de Ministros, cuja competência está cometida ao Governo e que, dentro deste, cabe nas atribuições do Ministério da Economia, pelo que, para os recorrentes, só este ministério tinha atribuições para o praticar.

Mas não lhes assiste razão, em nosso entender.

Na verdade, de acordo com o estabelecido na Constituição da República Portuguesa, na redacção vigente à data da prática do acto impugnado, o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública (art.º 182, n.º 1), sendo constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado (art.º 183, n.º 1). O Conselho de Ministros é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros, e pelos Ministros (art.º 184, n.º 1), podendo haver Conselhos de Ministros especializados em razão da matéria (art.º 184, n.º 2). O Governo tem competências políticas (artigo 197.º), legislativas (artigo 198.º) e administrativas (artigo 199.º), competindo-lhe, nesta área, praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas (alínea g) desse artigo 199.º). Ao Conselho de Ministros compete, além do mais, "deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe se sejam atribuídas por lei ou apresentados pelo Primeiro Ministro ou por qualquer Ministro (alínea g) do artigo 200.º).

Neste último preceito constitucional está, a nosso ver, a solução para a decisão a tomar.

Na verdade, entendendo-se, como é de entender, que a repartição organizatória do Governo em Ministérios leve a considerar que estes dispõem de atribuições (fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas de prosseguir - Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 606) e não apenas de competências (conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas – autor, obra e pág. citados), seria indiscutível que o acto impugnado estaria inquinado de nulidade decorrente de falta de atribuições se tivesse sido praticado por outro Ministro, que não o da Economia (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA).

Mas o acto foi praticado pelo Conselho de Ministros - órgão colegial de que o Ministro da Economia faz parte - e ao qual compete, segundo o disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da CRP, na redacção vigente à data da prática do acto e artigo 201.º, na redacção actual, "deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe se sejam atribuídas por lei ou apresentados pelo Primeiro Ministro ou por qualquer Ministro" (negrito nosso).

Assim, sendo a competência para a prática do acto em causa do Governo, deve entender-se que essa competência está atribuída ao Ministério da Economia, sem embargo de, em face do referido preceito constitucional, passar a estar atribuída também ao Conselho de Ministros, apenas sendo necessário, para que tal aconteça, que a matéria lhe seja apresentada pelo Primeiro Ministro ou pelo Ministro da respectiva pasta, o que aconteceu seguramente no caso sub judice, sendo certo que o Ministro da Economia participou nesse Conselho.

Na verdade, sendo as atribuições dos ministérios conferidas pelos actos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto - lei (artigo 183.º, n.º 2, da CRP), não podem deixar de ser entendidas sem prejuízo das atribuições constitucionalmente atribuídas ao Conselho de Ministros.

Em face do exposto, é de concluir que o acto impugnado, relativo a matéria atribuída ao Governo, e praticado pelo Conselho de Ministros, não está inquinado da nulidade decorrente da falta de atribuições desta entidade, pelo que improcedem todas as conclusões das alegações atinentes a este arguido erro de julgamento.

Em face do supra decidido, e tendo em conta que mais nenhum vício gerador da nulidade do acto impugnado foi arguido, o que há que apurar é se o recurso foi interposto no prazo de dois meses (artigo 28.º, n.º 1, alínea a) da LPTA), a contar do estatuído no n.º 1 do artigo 29.º do mesmo diploma, que é do seguinte teor: "O prazo para interposição de recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei."

Como consta da matéria de facto dada como provada, o acto foi publicado no DR de 30/1/2 003 e o recurso interposto em 7/4/2 003, não tendo sido notificado aos recorrentes.

O acórdão impugnado, após ter procedido à análise do disposto no artigo 29.º, n.º 1, da LPTA, concluiu que o acto impugnado não tinha que ser notificado aos recorrentes em virtude de estar incluído num diploma legislativo, sendo, como tal, "sempre aplicável o regime de publicidade constitucionalmente determinado, não carecendo tais actos de notificação, pois, em tais situações, o prazo de interposição do recurso contencioso é alargado, podendo iniciar-se com a execução do acto ou com os actos de aplicação (acórdão STAP, de 5 de Junho de 2000, rec. 35702).", considerando, ainda, que, "para além do que ficou dito a propósito da publicação como forma de conferir eficácia aos actos legislativos - e seguramente com eles, aos actos administrativos por eles veiculados - terá necessariamente de concluir-se que não tendo havido um procedimento administrativo em que os recorrentes tivessem sido intervenientes, e muito menos fossem os seus destinatários, também inexistia a obrigação legal de os notificar (art.ºs 52, 53, 54 e 66 do CPA (Conf. o acórdão STA de 3.12.99 proferido no recurso 41377 em cujo sumário se pode ler que «"Interessado" para efeitos de notificação não é a mesma coisa que "interessado" para efeitos de legitimidade procedimental: o "interesse" afere-se em função dos "efeitos directos e concretos" da decisão.»)."

Os recorrentes não o atacaram relativamente à desnecessidade de notificação (aceitando mesmo, em conformidade com o parecer do Professor Eduardo Vera-Cruz que "a dissimulação do acto, mediante a utilização de um revestimento formal legislativo, dispensa, logicamente, a respectiva notificação" - fls 460), apenas defendendo que, tendo sido publicado em 30/1/2 003, se aplicava o período de vacatio legis, que era de cinco dias, ou melhor, só produziria efeitos no 5.º dia após a publicação (artigo 5.º, n.º 2, do CC, e artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 74/98, de 11/11), pelo que só começava a contar o prazo a partir de 4/2/2 003 (terça-feira -dia útil), considerando, em consequência, que o recurso foi interposto tempestivamente.

Ora, há aqui um manifesto lapso, pois que, começando a contar o prazo de interposição de recurso a partir de 4/2/2 003, o prazo da sua interposição terminava no dia 4/4/2 003 (uma sexta-feira, dia útil), como os recorrentes expressamente reconhecem e afirmam na conclusão oo) das suas alegações de recurso jurisdicional (fls 475 dos autos), dado que este prazo, de caducidade, se conta nos termos do disposto no artigo 279.º do CC (n.º 2 do artigo 28.º da LPTA), do que resulta que terminava no dia do mês de Abril correspondente ao dia 4 do mês de Fevereiro, ou seja, no dia 4 de Abril de 2 003, pelo que tendo sido interposto no dia 7 desse mesmo mês e ano, o recurso é intempestivo, mesmo na tese dos recorrentes.

Por isso, torna-se desnecessária a apreciação da aplicação, ou não, da vacatio legis, impondo-se a conclusão da intempestividade do recurso.

Assinalamos, finalmente, que o disposto no artigo 7.º do CPTA se não aplica aos recursos interpostos antes da sua entrada em vigor, como é o caso dos autos, sendo certo que este preceito não pode deixar de ser interpretado senão com o sentido de que, em caso de dúvida, ou seja, perante normas passíveis de interpretações diversas, se deve acolher a que for mais favorável ao conhecimento do mérito, como já se fazia antes da entrada em vigor do CPTA, em obediência aos princípios pro actione ou pro habilitate instantiae. Caso contrário, estaria, pura e simplesmente a acabar com as excepções e questões prévias, nomeadamente com os prazos de interposição de recurso, o que não foi pretendido pelo legislador, como resulta do estabelecido no artigo 89.º do CPTA.

E, no caso dos autos, afigura-se-nos que nenhuma dúvida subsiste nas interpretações da lei feitas e na sua aplicação às questões em litígio.

Improcedem, assim, as restantes conclusões das alegações dos recorrentes.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pelos recorrentes jurisdicionais, fixando-se a taxa de justiça em 450 euros, para cada um, e a procuradoria em 300.

Lisboa, 24 de Maio de 2005. – António Madureira (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Rosendo José (vencido conforme declaração junta).

Proc°. n.º 73 1-03.

Entendo que o Acórdão recorrido deve ser revogado na parte em que considera o recurso intempestivo quanto aos vícios determinantes de anulabilidade.

Efectivamente, o n.° 2. do art. 25°. da LPTA refere que o acto administrativo contido em diploma regulamentar ou legislativo pode ser objecto de recurso quanto aos actos de aplicação e execução.

No caso o recorrente não ataca actos de aplicação mas o próprio acto contido em Decreto Lei cerca de cinco dias após a sua publicação em D.R.

Mas colocam-se aqui duas alternativas:

- O acto será exequível por si mesmo?

- Se não for exequível qual a diferença entre atacar actos de aplicação ou o acto publicado cinco dias depois de decorrido o prazo de dois meses para o recurso do acto contido no diploma legislativo?

No caso, o acto que alarga a concessão de jogo a Lisboa não é “self executing” porque ele próprio prevê que será efectivado por contrato dentro de 180 dias. Assim, o contrato que viesse a ser celebrado em aplicação do a.a.. contido no DL. podia ser impugnado como se de acto administrativo se tratasse, nos termos de referido n.° 2 do art.º 25°.

Agora surge a interrogação sobre qual o objecto do recurso dos actos de aplicação a que se reporta aquela norma?

- Serão aqueles actos de aplicação pelos vícios que lhe são próprios, ou serão aqueles actos pelo vício que lhes advem do acto contido em Decreto Lei?

A resposta mais óbvia, uma vez que não seria necessário o n.° 2 do art.º 25 para que o objecto da impugnação fosse relativa apenas aos vícios próprios dos actos de aplicação, é a de que se prevê a possibilidade de impugnar os actos de execução ainda pelo vício do acto contido em diploma legislativo (sem embargo de impugnação pelos vícios próprios).

Se é assim, o que parece fora de dúvida, então não pode deixar de entender-se que o acto antecedente do acto de aplicação vai ser escrutinado no recurso daquele, declarando o Tribunal a sua invalidade, se tal for o caso.

Logo, o acto publicado no D.L. não se firma na ordem jurídica até que decorra o prazo limite de interposição de recurso dos actos de aplicação,

E, bem visto o alcance do n.° 2 do art.º 25 consiste em permitir a impugnação de acto contido em diploma normativo, como o aqui impugnado, até ao decurso do prazo do ou dos actos de aplicação daquele.

Há assim, um alargamento do prazo de recursos contidos em diploma normativo, com evidente justificação na defesa dos interesses visados no acto contido em diploma como o Decreto Lei.

Lisboa, 2005 -05-24

a) Rosendo Dias José

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1. RELATÓRIO