0282/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Deferido condicionalmente um pedido de informação prévia, o aditamento por que o interessado apenas intente suprimir as condições não traduz um novo pedido daquele tipo, mas antes um requerimento «sui generis».

II- Esse aditamento não visa «a prática de qualquer acto especialmente regulado» no DL n.º 555/99, de 4/6, razão por que o silêncio sobre ele recaído não gera o deferimento tácito previsto no art. 111º, al. c), do mesmo diploma.

III- Não havendo deferimento tácito, também não há a revogação dele, operada pelo acto que expressamente indeferiu.

IV- Só os actos revogatórios podem enfermar do vício de ilegal revogação.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Vereador do pelouro do Urbanismo e Mobilidade da CM Porto veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto de fls. 571 e ss. que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, anulou o seu despacho de 8/11/2002, em que ele indeferira um aditamento oferecido por essa interessada a um pedido de informação prévia.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso com as conclusões seguintes:

1- A recorrente A…, veio impugnar o despacho de 8 de Novembro de 2002, do Ex° Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo que lhe indeferiu o pedido de aditamento ao pedido de Informação Prévia n.º 29397/01, pedido esse apresentado sob o registo 6896/02, em 12.04.2002, com fundamento em violação de lei, ao perfilhar o entendimento de que com o acto praticado se procedeu a uma revogação ilegal de um acto anterior acto constitutivo de direitos, consubstanciado no acto de deferimento tácito de 28.05.2002.

2- A sentença, ora posta em crise considerou “…que o acto recorrido procedeu a uma revogação implícita e ilegal do deferimento tácito do pedido de aditamento n° 6896/02.

3- Ainda que se entendesse ter havido deferimento tácito, o que não se aceita mas se pretende acautelar, a verdade é que tal deferimento teria de ser considerado ilegal, pelo que o despacho de indeferimento expresso do Senhor Vereador, ao revogar implicitamente aquele deferimento, é perfeitamente legal.

4- Conforme resulta do processo administrativo, o pedido de aditamento apresentado pela requerente não dava cumprimento às condições impostas na INF/12102/DMEstU, como muito bem viu o Ex.º Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística.

5- Com o despacho do Ex.º Senhor Director Municipal do Urbanismo, não houve a reapreciação de questões já apreciadas anteriormente: o que houve foi um juízo negativo acerca do preenchimento das condições que foram fixadas aquando do deferimento condicionado do PIP, para o seu deferimento global, designadamente as referidas sob o ponto 3 e 4 da Informação INF/712/02/DMEstU.

6- O projecto apresentado, ao prever a realização de um novo arruamento a ligar a Rua do Bonjardim à Travessa de Campos, devidamente representada nos desenhos de fls. e expressamente referida na memória descritiva e justificativa, que atravessava e implicava a demolição de prédios que não pertenciam à requerente, foi precisamente um dos aspectos que determinou, a par de outros, que o pedido de informação prévia tenha sido deferido condicionalmente, e não deferido tout court.

7- Compete pois ao particular, para obter a produção na sua plenitude dos efeitos do acto administrativo sob condição, reunir e obter as condições que estejam na sua dependência, ou cumprir o modo ou encargo que lhe for imposto.

8- A recorrente sempre acatou as objecções e sugestões que lhe foram levantadas ao longo do processo pelos serviços, o que a levou a reformular sucessivamente, como vimos acima, o seu pedido inicial, através de aditamentos vários.

9- Não podia colher a tentativa da recorrente de obviar ao cumprimento estrito das normas e padrões urbanísticos e das condições que lhe foram impostas aquando do deferimento do seu PIP, admitindo-se que esta, em sede de informação prévia, projecte algo que implica a construção de um arruamento sobre terrenos de terceiros, que é aprovada, obviamente, condicionada ao encontro de uma solução com os proprietários dos terrenos em causa, e depois venha em sede de aditamento dizer que não lhe compete ou que resulta da sua pretensão a reunião das condições para que a mesma se concretize no seu todo, por estarem em causa terrenos que não lhe pertencem.

10- Foi bem indeferido o pedido de aditamento através do despacho posto em crise, já que a requerente, propondo-se dar cumprimento às condições que lhe foram impostas aquando do deferimento anterior através do aditamento, não o fez.

11- Inexiste assim erro nos pressupostos de facto e direito, bem como a alegada violação de lei.

A recorrida contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

A) A douta decisão recorrida não merece o mínimo reparo, tendo o Mm° Juiz “a quo” decidido a contenda com objectividade, rigor e coerência, proferindo uma decisão que é justa, inatacável e que mais não faz do que aplicar o direito aos factos.

B) A decisão da causa depende da resposta que se dê a três questões:

a) Formou-se um acto tácito de deferimento do pedido de aditamento n.º 6896/02?

b) Tal acto é constitutivo de direitos para a Recorrida?

c) A revogação implícita do mesmo pelo Recorrente é ilegal?

C) Analisado o processo no seu conjunto (tanto o judicial como o administrativo), e considerando a matéria de facto assente, a resposta às três questões acima colocadas não pode deixar de ser AFIRMATIVA, como, de resto, e bem, decidiu o Mm° Juiz “a quo”.

D) O Recorrente centra toda a sua argumentação apenas e só na “inexistência de ilegalidade na revogação”, o que pressupõe, como é evidente, que aceita e se conforma:

a) tanto com a formação do acto tácito de deferimento do pedido de aditamento n.º 6896/02;

b) como com a circunstância de um tal acto ser constitutivo de direitos para a Recorrida.

E) A Câmara Municipal do Porto tinha, no caso concreto, a obrigação de se pronunciar sobre o aditamento apresentado pela Recorrida no dia 12/Abril/2002 em consequência do acto de deferimento expresso do pedido de informação prévia proferido no dia 7/Janeiro/2001.

F) Não o tendo feito, como não fez, então é forçoso concluir que o sobredito pedido de aditamento terá de se considerar tacitamente deferido.

G) O deferimento tácito do Pedido de Aditamento ao Pedido de Informação Prévia é, sem margem para quaisquer dúvidas, um acto constitutivo de direitos, na medida em que fez surgir na esfera jurídica da Recorrida os direitos resultantes do art.º 17º do DL 555/99 de 16 de Dezembro.

H) Os actos constitutivos de direitos só podem ser revogados se forem inválidos e com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo previsto na lei – arts. 140.° e 141.°, do Código do Procedimento Administrativo.

I) Tais requisitos, conforme resulta de forma cristalina da douta sentença recorrida e da matéria de facto assente, NÃO se verificam no caso concreto.

J) O acto de deferimento tácito do Pedido de Aditamento ao Pedido de Informação Prévia registado sob o n.º 6896 é LEGAL, encontrando-se em conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor à data da formação do deferimento tácito, nomeadamente as constantes do DL n.º 555/99, de 16/12.

K) A fundamentação constante do ponto n.º 1 da informação do Sr. Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística NÃO afecta a validade e eficácia do deferimento tácito, contrariamente ao que sustenta o Recorrente.

L) A Recorrida discorda, aliás, frontalmente da fundamentação em causa, uma vez que esta assenta num pressuposto errado que, em concreto, não se verifica, correspondendo a uma verdadeira e própria reapreciação discricionária de fundamentos que já tinham sido sopesados – ou deviam tê-lo sido pelo Presidente da CMP aquando do seu deferimento expresso de 7 de Janeiro de 2002.

M) De facto, a intervenção pretendida pela Recorrida NÃO IMPLICA, ao invés do que persistentemente é invocado pelo Recorrente, a assunção de quaisquer responsabilidades e/ou encargos relativos a terrenos de terceiros, que condicionem a respectiva aprovação.

N) O acto de deferimento tácito do Pedido de Aditamento ao Pedido de Informação Prévia está excluído do âmbito de aplicação das Medidas Preventivas. Na verdade:

a) a Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2002 foi publicada no D.R., I-B, de 15/Outubro/2002, ou seja, em data posterior à formação do deferimento tácito.

b) no art.º 5.° do Anexo à mesma Resolução, ficou expressamente estipulado que os actos administrativos válidos e eficazes, constitutivos de direitos já subjectivados em terceiros, resultantes de decisões ou deliberações legalmente tomadas antes da entrada em vigor das presentes medidas preventivas, NÃO ficavam abrangidos por estas.

O) Andou, portanto, uma vez mais bem o Mm° Juiz “a quo” ao decidir que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2002 não é aplicável ao caso concreto, não podendo, por conseguinte, colocar-se a questão da desconformidade do acto de deferimento tácito com a mesma.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso jurisdicional.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por alvo o despacho do ora recorrente que se apropriou de uma informação dos serviços camarários em que se propunha o «indeferimento» de um «projecto». Esse designado «projecto» consistia num «aditamento» da recorrida a um seu pedido de informação prévia acerca da viabilidade de uma construção, pedido que já fora «deferido», mas com condições. Ora, tanto a natureza do «aditamento», que pressupõe algo de persistente a que ele irá acrescer, como o texto do requerimento que o apresentou mostram bem que a recorrida, ao oferecê-lo, não quis abdicar do deferimento pretérito, submetendo à câmara um projecto novo; e que, dando por adquiridas as vantagens que esse deferimento lhe trazia, ela pretendeu somente melhorá-las ou potenciá-las através da eliminação de todas ou algumas das suas condições.

Portanto, e em exacto rigor, aquele «aditamento» não visava que os órgãos autárquicos emitissem «ex novo» uma informação favorável acerca da viabilidade da obra – pois essa informação já fora emitida, embora com condições, e não fazia sentido repeti-la. A função do «aditamento» era outra e de menor alcance, limitando-se à tentativa de depurar a pronúncia favorável dos condicionalismos que a acompanhavam.

A sentença «sub censura» anulou o acto contenciosamente recorrido por entender que aquele aditamento fora tacitamente deferido em 28/5/02, sendo um acto legal e constitutivo de direitos na esfera jurídica da aqui recorrida; de modo que o despacho impugnado, ao indeferir a mesma pretensão vários meses depois, operara uma revogação ilegal e incorrera, por isso, em violação de lei. Mas, e desde logo, a bondade desta construção supõe a ocorrência daquele deferimento tácito – realidade que o recorrente contesta na sua conclusão 3.ª e no «corpus» da alegação, embora sem grandes desenvolvimentos.

O procedimento de informação prévia a que os autos aludem regia-se pelo disposto no DL n.º 555/99, de 16/12. E não há dúvida que um silêncio camarário acerca do pedido de informação prévia traria o seu deferimento tácito «ex vi» dos arts. 16º e 111º, al. c), daquele diploma – ou, «rectius», traria tacitamente uma informação camarária favorável à viabilidade do licenciamento respectivo.

No entanto, constatámos «supra» que o silêncio ora em causa, encarado pela sentença como significativo, não recaiu sobre um pedido de informação prévia «tout court», mas antes sobre um «aditamento» a um pedido do género, aliás já deferido; pelo que o «aditamento» tinha o exclusivo alcance de eliminar condições apostas ao deferimento pretérito. E, vendo o assunto por este prisma, justifica-se que perguntemos se, a um tal «aditamento», também se aplicava o regime do art. 111º, al. c), do DL n.º 555/99.

Esta norma previa que se considerassem tacitamente deferidas as pretensões deduzidas fora dos procedimentos de licenciamento e de autorização, desde que elas correspondessem à «prática de qualquer acto especialmente regulado» no diploma e os prazos fixados para tanto se mostrassem decorridos. Sendo assim, o deferimento tácito não era uma consequência que inevitavelmente se seguisse a um qualquer silêncio administrativo perdurável nalgum tempo; pois esse efeito apenas se produziria se o acto omitido estivesse «especialmente regulado» no diploma – até porque só assim haveria a previsão de um prazo específico, cuja ultrapassagem acarretaria o deferimento tácito.

Ora, em lado algum do DL n.º 555/99 se prevê, como especialmente regulado, um acto do tipo que a recorrida solicitou. Com efeito, o «aditamento» dela não se reconduz à hipótese do art. 16º do diploma, pois o seu pedido de informação prévia já fora deferido – o que, aliás, significava que o procedimento já atingira o seu normal fim. E o «aditamento» também não se enquadra em qualquer outra previsão do diploma. Assim, não se pode dizer que o recorrente, confrontado com o «aditamento», devia decidi-lo nos vinte dias previstos no art. 16º do DL n.º 555/99, pois isso seria confundir um pedido de supressão de condições de uma pronúncia favorável com um pedido de emissão dessa pronúncia. E também não se pode afirmar que a recorrida, com o aludido «aditamento», tenha solicitado a prática de um acto «especialmente regulado» na lei aplicável. Donde se vê que faltam todos os pressupostos de que dependeria a atribuição do valor de deferimento tácito à demora havida na decisão sobre o «aditamento».

Donde imediatamente decorre a procedência da conclusão 3.ª («in initio») da alegação de recurso e a forçosa revogação da sentença. Se o requerimento da ora recorrida não obteve deferimento tácito, que é sempre excepcional, não pode dizer-se que o acto recorrido revogou esse imaginário acto silente; e, não sendo o despacho de 8/11/2002 um acto revogatório, é impossível que enferme de violação de lei por consubstanciar uma ilegal revogação.

À supressão da sentença, segue-se a necessidade de os autos baixarem ao TAF para conhecimento de tudo aquilo que ela própria considerou «prejudicado». É certo que o Mm.º Juiz «a quo» admitiu que «todas as outras violações de lei (...) decorrem, fundamentalmente, da procedência» da questão relacionada com a índole revogatória do acto – o que terá levado o Ex.º Procurador-geral Adjunto neste STA a preconizar o julgamento imediato do recurso contencioso. Todavia, e sendo os recursos jurisdicionais basicamente de revisão, está-nos vedada a análise de vícios que a 1.ª instância não conheceu e sobre os quais emitiu mesmo um juízo de prejudicialidade.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao TAF do Porto a fim de serem aí conhecidas as questões pertinentes e ainda não apreciadas.

Custas pela recorrida:

Taxa de justiça: 300 euros;

Procuradoria: 150 euros.

Lisboa, 18 de Junho de 2009. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.