01338/04 - Supremo Tribunal Administrativo

É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde os mesmos foram colocados.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., S.A., impugnou judicialmente no Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Setúbal liquidações efectuadas pela Câmara Municipal do Barreiro, relativas à ocupação de via pública, no subsolo com condutas e instalação de cabos, condutas e tubos.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que sucedeu na competência do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Setúbal, julgou procedente a impugnação e anulou as liquidações impugnadas.

Inconformada, a Câmara Municipal do Barreiro interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1- O Tribunal a quo, alarga, violando a lei e a Constituição da República, o âmbito dos direitos que foram outorgadas à A... pela lei e pelo contrato de concessão.

2- Para tanto, ignora as condicionantes legais e constitucionais do "direito de ocupação do domínio público municipal".

3- Isentando a recorrida do pagamento da ocupação do domínio público municipal, a qual está condicionada à Lei e, designadamente, ao disposto na Constituição da República Portuguesa e na Lei das Finanças Locais (como, de resto resulta dos arts. 15º do D.L. 374/89 de 25/10 e da Base XVII do D.L. 33/91 de 16/1).

4- Nem o Governo podia dispor, como não dispôs do domínio público municipal, sob pena de violação dos poderes e atribuições constitucionalmente cometidos às autarquias (Cfr. art. 235º n.º 2 e art. 238º n.ºs 1 e 3 da CRP).

5- Acresce que, nunca o governo, por via de Decreto Lei, poderia isentar a recorrida do pagamento de taxas pelo uso dos bens dominiais das autarquias, sob pena de inconstitucionalidade orgânica e material, por se tratar de matéria de reserva de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. art. 165º n.º 1 al. i) da CRP).

6- As taxas impugnadas não podem deixar de ser qualificadas como tal, não devendo se consideradas como impostos, como implícita e erroneamente, o faz a douta sentença.

7- A recorrida, ainda que possa prosseguir o interesse público não deixa de prosseguir também o lucro imanente à sua natureza jurídico-comercial e, por esse motivo, de fazer uma utilização individualizada do domínio público municipal.

8- Se é verdade que a recorrida, por força do contrato de concessão, concorre para a satisfação de necessidades colectivas, não é menos verdade que prossegue interesses privados, isto é, o lucro.

9- Ficando isenta do pagamento de taxas, ficaria a recorrida numa posição de vantagem concorrencial sobre todas as demais empresas e sobre outras empresas privadas que prossigam a actividade de distribuição de gás.

10- Existindo para a recorrida vantagens económicas pela utilização de bens dominiais, o princípio da igualdade, obriga a que a recorrida seja onerada na mesma medida em que as demais empresas que prosseguem idêntica actividade.

11- Como resulta do exposto, e até pela flagrante violação do princípio da igualdade, seria inaceitável reconhecer-se à recorrida a isenção que reclama, uma vez que não há qualquer razão que justifique a discriminação positiva da recorrida em relação às demais empresas de rede.

12- Tal isenção colidiria, aberta e frontalmente com o princípio geral da autonomia local (cfr art. 238º n.º1 da CRP), na sua vertente de autonomia patrimonial e que encontra concretização, no princípio de que as receitas das autarquias provenientes da gestão do seu património são receitas autárquicas obrigatórias (cfr. art. 238º n.º 3 da CRP), conforme se pronunciaram os Prof. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Anotada, Coimbra, 1993, p.890.

13- Nem por via de Lei, nem por Decreto Lei autorizado, poderia o Estado isentar as empresas de rede das taxas municipais devidas, sob pena de violação do princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais e do princípio de que as receitas provenientes da gestão do património autárquico são receitas autárquicas obrigatórias.

14- A ser como a recorrida pretende teríamos de concluir que o princípio da autonomia do poder local sairia inevitável e injustificadamente ferido, por via de norma que não poderia deixar de ter-se por inconstitucional nessa interpretação concreta (Cfr. art. 13º e art. 15º do D.L. 374/89 de 25/10).

Nestes termos e nos demais de Direito, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.ªs, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência revogada a decisão do Tribunal a quo, mantendo-se, por essa via, os actos impugnados.

A impugnante contra-alegou, sem apresentar conclusões, defendo a correcção da decisão recorrida e juntando cópias de decisões jurisprudenciais.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. O Tribunal Constitucional apreciou recentemente questão jurídica semelhante (ocupação do subsolo do domínio público municipal por condutas subterrâneas de produtos petrolíferos destinados a refinação e armazenamento) pronunciando-se no sentido da classificação como taxa do tributo cobrado por aquela ocupação (acórdãos nº 365/2003, 14 Julho 2003 e 366/2003, 14 Julho 2003 ambos inéditos).

Sufragamos o entendimento, perante a excelência da argumentação e a autoridade do tribunal que emitiu a pronúncia.

A jurisprudência recente do STA alinha com o julgamento do Tribunal Constitucional (acórdãos 17.11.2004 recursos nº 650/04 e 654/04).

2. Nesta conformidade as normas regulamentares que constituem o suporte jurídico das liquidações impugnadas (art. 63º ponto 15 als. a) e b) do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro, vigente em 2003) não enfermam de inconstitucionalidade orgânica por violação do princípio da legalidade fiscal na sua dimensão de reserva material de lei (art. (art. 103º nº 2 CRP RC/01) ou da reserva relativa de lei da Assembleia da República (art. 165º nº 1 al. i) CRP RC/01)

CONCLUSÃO

O recurso merece provimento.

A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte dispositivo:

- declaração de inexistência de inconstitucionalidade material e orgânica das normas regulamentares que fundaram as liquidações impugnadas

- devolução do processo ao tribunal de 1.ª instância para conhecimento das questões prejudicadas, enunciadas na sentença (isenção do pagamento de taxa; violação do princípio da proporcionalidade pela norma regulamentar)

As partes foram ouvidas sobre este douto parecer, tendo mantido posições idênticas às que defenderam nas alegações.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A) Por contrato celebrado em 16/12/93 a impugnante celebrou com o Estado Português um contrato de concessão de exploração em regime de Serviço Público, da Rede de Distribuição Regional de Gás Natural do Sul, bem como a respectiva construção e instalação das obras e equipamentos necessários, cujo conteúdo de fls. 29 a 88, aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais.

B) Por ofício datado de 23/01/2003, o Município do Barreiro, fundamentando-se no disposto no art. 63.º, n.º 15 alínea a) e b) do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças (RMLCTL), notificou a impugnante para proceder ao pagamento da renovação da licença de ocupação da via pública no subsolo, referente ao ano de 2003, no valor de € 136.281,41, cujo prazo limite de pagamento terminava a 31/03/2003 (Na sentença recorrida refere-se «31/3/2002», mas trata-se de manifesto lapso.), assim discriminado (cfr. documento a fls. 27 e 28 dos autos cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais):

a) € 33.347,15, relativa à ocupação de via pública no subsolo com condutas e tubos de diâmetro superior a 20 cm, nos troços 3-A/B e 4- A/B (alínea b), n.º 15 do art. 63.º do RMLCTL);

b) € 28.971,36, relativa à ocupação de via pública no subsolo com condutas e tubos de diâmetro até 20 cm, nos troços 3-A/B e 4-A/B (alínea a), n.º 15 do art. 63.º do RMLCTL);

c) € 71.479,80, relativa à ocupação de via pública no subsolo com condutas e tubos de diâmetro até 20 cm, nos troços 4-D/E – 4.ª fase (alínea a), n.º 15 do art. 63.º do RMLCTL);

d) € 2.483,10, relativa à ocupação de via pública no subsolo com condutas e tubos de diâmetro até 20 cm, na Rua Andrade Evans – Santo António da Charneca (alínea a), n.º 15 do art. 63.º do RMLCTL);

C) A presente impugnação foi apresentada em 23/06/2003 (Cfr. carimbo da PI a fls. 1).

3- O art. 19.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto) estabelece que «os municípios podem cobrar taxas por (...) ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal e aproveitamento dos bens de utilidade pública».

A Câmara Municipal do Barreiro, invocando o disposto no art. 63.º, n.º 15 alínea a) e b) do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças (RMLCTL), notificou a Impugnante para proceder ao pagamento da renovação da licença de ocupação da via pública no subsolo com condutas e tubos, referente ao ano de 2003, no valor global de € 136.281,41, nos termos indicados no probatório.

Na sentença recorrida, entendeu-se que os tributos liquidados não podem ser qualificados como taxas, por, em suma, não lhes estar subjacente utilização de bens do domínio público para satisfação de necessidades individuais, mas sim a utilização de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público.

A terem a natureza de taxas, os tributos liquidados terão suporte jurídico no referido art. 19.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais. Se não tiverem essa natureza e tiverem antes natureza de impostos, ou tributo equiparável, a sua criação pela autarquia violará para disposto no art. 103.º, n.º 2, da C.R.P., que estabelece que «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes».

Como oportunamente refere o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, questão idêntica esta questão já foi apreciada pelo Tribunal Constitucional, nos acórdãos n.s 365/2003 e 366/2003, de 14-7-2003, cuja jurisprudência foi seguida nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 17-11-2004, proferidos nos recursos n.ºs 650/04 e 654/04, e que aqui também se acompanha, no essencial.

4- A solução da questão em apreço depende dos conceitos constitucionais de imposto e de taxa.

A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas.

Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T., as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.

No caso em apreço, o tributo liquidado está conexionado com a utilização do subsolo de terrenos do domínio público (Nos termos do art. 1344.º, n.º 1, do Código Civil, «a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície, bem como o subsolo, com tudo o que neles se contém e não esteja desintegrado do domínio por lei ou negócio jurídico» e não há qualquer lei especial que, relativamente a bens do domínio público, restrinja os limites materiais do direito de propriedade.

Por outro lado, o art. 19.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais revela claramente que o domínio público municipal abrange o solo, subsolo e o espaço aéreo.

No caso dos autos, nem sequer é controvertido que se trate de subsolo de bens integrados no domínio público municipal.), pelo o que está em causa, para determinar se o tributo tem natureza de taxa é, em primeiro lugar, esclarecer se se está perante um utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da impugnante.

A colocação de condutas e tubos no subsolo consubstancia uma utilização individualizada deste, uma vez que, mantendo a Impugnante essa utilização, não será possível utilizar o mesmo espaço para outras finalidades, ficando, assim, limitada a possibilidade de utilização desse subsolo para outras actividades de interesse público. O facto de a Impugnante ser concessionária de um serviço público não afasta a qualificação do tributo como taxa, pois a par da satisfação do interesse público, a sua actividade proporciona-lhe a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada.

Por outro lado, não há elementos que permitam afirmar que haja uma desproporção entre a quantia liquidada e o benefício que a utilização individualizada do subsolo constitui para a Impugnante, pelo que não se pode excluir aquela relação sinalagmática por hipotética falta de correspectividade.

Assim, em sintonia com a jurisprudência citada, é de concluir que os tributos liquidados no acto impugnado têm a natureza de taxas, tendo cobertura legal no referido art. 19.º, n.º 1, alínea c), da Lei das Finanças Locais,

5- Conclui-se, assim, que tem de ser revogada a sentença recorrida, que considerou que os tributos referidos não têm a natureza de taxa.

Na sentença recorrida, depois de ter sido dada resposta negativa à questão da natureza do tributo liquidado pelo acto impugnado, considerou-se prejudicado o conhecimento das outras questões suscitadas pela Impugnante.

O ar. 715.º, n.º 2, do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do preceituado no art. 281.º do C.P.P.T. e dos arts. 749.º e 762.º, n.º 1, do C.P.C., estabelece que «se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhecerá no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários».

A aplicação deste art. 715.º, n.º 2, aos recursos interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo em que este tem poderes de cognição restritos a matéria de direito impõe-se por o art. 726.º do C.P.C. não afastar a aplicação daquele n.º 2 do art. 715.º (mas apenas do seu n.º 1) aos recursos de revista. (Trata-se de situação diferente da que, também relativa a conhecimento em substituição, se prevê no art. 753.º, n.º 1 do C.P.C., para os casos em que o tribunal recorrido não conheceu do mérito da causa, pois, para estes, existe a norma especial do n.º 2 do art. 762.º do C.P.C., que será aplicável em todos os casos em que o Supremo Tribunal Administrativo tem poderes de cognição limitados a matéria de direito.) ( Neste sentido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-7-2002, proferido no recurso n.º 26688, e de 12-1-2005, proferido no recurso n.º 808/04.)

O conhecimento em substituição, porém, apenas é possível quando o processo fornecer os elementos necessários, como se refere na parte final daquele n.º 2 do art. 715.º.

No caso dos autos, as questões colocadas pela Impugnante cujo conhecimento se considerou prejudicado são as de ela estar isenta da taxa referida e da violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade.

Na discussão desta questão, a Impugnante defende, além do mais, que várias empresas concessionárias de serviço público (CP, Portugal Telecom e EDP) utilizam bens dominiais para implantação de infra-estruturas, sem pagarem por isso qualquer taxa ou renda (art. 35.º da petição) e que os valores das taxas são desproporcionais face ao custo que a utilização dos bens do domínio público em causa acarreta à Câmara Municipal do Barreiro (art. 50.º da petição).

Para além disso, a Impugnante refere, no âmbito da violação do princípio da proporcionalidade que imputa ao acto impugnado, que houve uma evolução do aumento das taxas, que descreve no art. 54.º da petição, extremamente superior ao aumento das restantes taxas de Ocupação da Via Pública (artigo 56.º), que a prestação por parte da Câmara Municipal do Barreiro foi exactamente a mesma antes de depois de 1996 (artigo 57.º) e que a instalação do sistema de abastecimento de gás «em pouco ou nada condiciona a utilização» dos terrenos pelas autarquias (artigo 61.º).

Na fixação da matéria de facto que consta da sentença recorrida não são dados como provados nem como não provados os factos que a Impugnante afirma nestes pontos e os documentos que remete não estão certificados, pelo que, não tendo este Supremo Tribunal Administrativo, no presente processo, poderes de cognição no domínio da matéria de facto (Art. 21.º, n.º 4, do E.T.A.F. de 1984), tem de concluir-se que os elementos que constam dos autos não são suficientes para apreciar, em substituição, a globalidade das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado na decisão recorrida.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- ordenar a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a fim de serem apreciadas, se a tal nada obstar, as questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado na decisão recorrida.

Custas pela Impugnante com procuradoria de 50%.

Lisboa, 27 de Abril de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Pimenta do Vale – Vítor Meira.