027905 - Supremo Tribunal Administrativo

O artº. 4º. do DL nº. 351/89, de 13/10, não integra um acto administrativo, antes assumindo a natureza de lei em sentido material, escapando assim à competência da jurisdição administrativa como objecto de recurso [artº. 4º., nº. 1, al. b) do ETAF].

Acordam no Pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Lisboa, na sua qualidade de recorrente contencioso, e a TAP – Air Portugal S.A., na sua qualidade de recorrida particular, impugnam para este Tribunal Pleno o acórdão da Secção de fls. 526 e segts., aquele Município no segmento do mesmo que, no recurso contencioso por ele interposto dos actos que supõe contidos no articulado do DL nº. 351/89, de 13/10, rejeitou tal recurso na parte relativa à norma do artº. 4º. deste diploma legal, e a TAP – Air Portugal S.A., na parte em que o mesmo acórdão julgou improcedente as questões prévias da irrecorribilidade contenciosa dos actos contidos nos artºs. 1º., 2º. e 3º. daquele DL nº. 351/89, bem como da ilegitimidade activa do Município de Lisboa no recurso contencioso, questões todas estas que a mesma TAP – Air Portugal S.A. havia suscitado em tal recurso.

O Município de Lisboa, nas suas alegações para este Tribunal Pleno, conclui do seguinte modo, que se transcreve:

«a) O presente recurso jurisdicional tem por objecto apenas a parte do acórdão recorrido em que o Tribunal se julgou incompetente, em razão da matéria, para apreciar a validade do acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89, de 13 de Outubro, rejeitando nessa parte o recurso contencioso;

«b) Em face das razões que levaram o Tribunal a sobrestar na decisão de julgamento quanto à validade dos demais actos contidos nos artºs. 1º. a 3º. do DL nº. 351/89, a mesma decisão deveria também valer quanto ao acto contido no artº. 4º. porquanto este preceito, na economia daquele diploma, carece de autonomia face aos restantes, como aliás se fez notar na declaração de voto junta ao acórdão recorrido;

«c) Na parte do acórdão sub judice, o Tribunal, ao indagar da natureza do acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89, colocou a dúvida de saber se aí se estava perante um acto administrativo ou uma lei-medida, incorrendo desse modo num vício de raciocínio manifesto;

«d) Na verdade, os conceitos de acto administrativo e lei-medida não são inconciliáveis, podendo ao invés presumir-se que perante preceitos legais de índole individual e concreta aí se revelam verdadeiros actos administrativos;

«e) Desde logo, as próprias características da lei-medida – enquanto acto do poder legislativo, desprovido de generalidade e abstracção, voltado para a regulação do individual e do concreto, fruto da insuficiência da lei em sentido clássico para atender à complexidade das modernas relações sociais – apontam decisivamente para essa conclusão;

«f) O próprio conceito funcional de norma que a jurisprudência constitucional se viu obrigada a elaborar para submeter as leis medida ao sistema de fiscalização de constitucionalidade, também não põe em causa a conclusão avançada;

«g) É que o sentido desse alargamento do conceito de norma traduz exclusivamente a necessidade de não excluir aquele tipo de leis de um juízo de validade face aos parâmetros constitucionais por se estar aí perante actos com força formal de lei;

«h) Tal alargamento não faz coincidir nem duplicar o âmbito de actuação do sistema de fiscalização da constitucionalidade como o da jurisdição administrativa;

«i) Assim, onde numa lei-medida o acto aí contido puder revestir a natureza de acto administrativo, a intervenção da jurisdição administrativa através do recurso contencioso de anulação deve estar sempre garantida;

«j) E, aliás, foi precisamente essa a conclusão a que o acórdão recorrido chegou quando procedeu à qualificação dos actos contidos nos artºs. 1º. a 3º. do DL nº. 351/89, não pondo aí em causa a sua natureza de actos administrativos;

«k) No acórdão recorrido, entendeu-se que o acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89 revestia um conteúdo abstracto porquanto tratar-se-ia aí de um acto visando situações futuras, i.e. a dispensa de sujeição da TAP ao regime de licenciamento de obras só se tornaria aplicável às obras futuras a que aquela porventura decidisse construir;

«l) Também aqui o Tribunal elaborou num vício de raciocínio porquanto a afirmação que um dado comando ao reportar-se ao futuro configura, sem mais, uma situação abstracta, é um argumento que prova de mais;

«m) Como é sabido, as típicas medidas de polícia administrativa envolvem, as mais das vezes, o recurso a actos que dispõem para o futuro, não se pondo aí em causa a dimensão concreta dos mesmos;

«n) Mesmo que se admitisse que o acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89 visa situações abstractamente definidas, nem por isso se poderia concluir que se estaria aí perante acto normativo;

«o) Com efeito, perante actos individuais que visam situações abstractamente definidas, parte substancial da doutrina administrativa não oferece grandes dúvidas em os qualificar como actos administrativos ou, no limite, a sujeitá-los ao regime dos actos administrativos para todos os efeitos, maxime, quanto à possibilidade da sua impugnação contenciosa;

«p) Porém, o que é decisivo concluir é que o acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89 reveste um conteúdo concreto – e não abstracto, como foi entendido pelo acórdão recorrido – assumindo-se claramente como um acto administrativo;

«q) Através desse acto, foi produzido um efeito jurídico concreto e inovador na esfera jurídica do seu destinatário: onde antes impendia sobre a TAP um impedimento relativo – porque dependente de licenciamento camarário – para o pleno exercício do seu ius aedificandi, tal obstáculo desapareceu da sua esfera jurídica; o efeito jurídico pretendido produziu-se imediatamente e, nesta medida, o acto é inegavelmente concreto;

«r) Mas mais: a dispensa de licenciamento produzida pelo acto reporta-se tão somente às obras a implantar nos terrenos a que se refere o DL nº. 351/89; é nesses, e só nesses terrenos, que o impedimento relativo ao direito de construir é removido;

«s) Já não vale essa dispensa de licenciamento para obras a realizar pela TAP em outros quaisquer terrenos; e é assim, porque a autorização não foi abstractamente concedida, mas sim destinada a produzir os seus efeitos tão somente nos terrenos em questão;

«t) Deste modo, deve concluir-se que qualquer que seja a perspectiva de análise ao acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89, não é possível deixar de considerar que o mesmo reveste a natureza de acto administrativo;

«u) Ao qualificar aquele acto, não como acto administrativo, mas sim como norma legislativa para efeitos de subsunção ao preceituado no artº. 4º., nº. 1, al. b), 1ª. parte, do ETAF, deve-se concluir também que o acórdão recorrido aplicou uma norma inconstitucional pois extraiu um determinado sentido normativo daquele preceito do ETAF que é manifestamente incompatível com o disposto nos artºs. 212º., nº. 3, e 268º., nº. 4, da CRP;

«v) Interpretar o conceito de norma legislativa previsto no artº. 4º., nº. 1, al. b), 1ª. parte, do ETAF, como abrangendo actos que, em face de critérios materiais constitucionalmente relevantes, a Constituição reserva ao conhecimento da jurisdição administrativa e garante em plenitude a sua impugnação contenciosa, traduz a violação dos citados preceitos constitucionais;

«x) Ora, o acto contido no artº. 4º. do DL nº. 351/89 é precisamente um desses actos, pelo que, ao menos para efeitos de impugnação contenciosa, não pode ser submetido àquele preceito de norma legislativa, sob pena de se retirar um dado sentido da norma do artº. 4º. do ETAF violador da Lei Fundamental ».

Contra-alegou a recorrida particular, TAP-Air Portugal, S.A., defendendo o improvimento do recurso do Município de Lisboa.

Por sua vez aquela primeira, no recurso jurisdicional para este Tribunal Pleno interposto do acórdão da Secção de fls. 526 e segts. formula as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem:

«a) Não é juridicamente relevante ou pertinente, como se demonstrou, resolver a questão da (ir)recorribilidade contenciosa dos actos materialmente administrativos integrados no DL nº. 351/89 sustentando, como fez o acórdão recorrido, que o “ Município afirma claramente a sua propriedade dos terrenos ” e essa questão “ tem a ver, repete-se, com o mérito do recurso ”;

«b) Nem, tão pouco, é juridicamente correcto, como se demonstrou, resolver a presente questão, alegando que faltaria “ identidade de decisão ” entre o acto supostamente confirmativo – a desafectação do domínio público e os actos posteriores – e o acto supostamente confirmado – a afectação ou expropriação por parte do Estado dos bens agora desafectados.

«c) O que se pretenderia fazer valer aqui, na impugnação de um acto explícito de desafectação dominial com fundamento no facto de os bens em causa serem da propriedade do Município – e não por serem (des)necessários à satisfação das necessidades aeroportuárias -, é um bem, um interesse, que já foi lesado por anteriores actos administrativos e legislativos do Estado ( antes e após o actual regime constitucional de autonomia das autarquias locais ), tratando, lidando e dispondo desses bens como se fossem “ seus ”, pertencentes ao seu exclusivo domínio e propriedade.

«d) Não foi, portanto, através deste acto de desafectação que o Estado pôs em causa a propriedade do Município, o que leva a considerá-lo ( bem como aos actos seus subsequentes ) contenciosamente irrecorríveis.

«e) Pode, inclusivamente, pôr-se em causa a conformidade constitucional de uma interpretação da lei processual administrativa que permitisse a recorribilidade de actos do Estado que – quanto à assunção pública da respectiva propriedade ( e à negação da propriedade da Câmara ), tanto no que respeita aos seus benefícios como sacrifícios – constituem mero desenvolvimento, consequência ou corolário de anteriores actos administrativos e legislativos seus, que não foram impugnados e que se consolidaram no ordenamento jurídico.

«f) No que diz respeito à legitimidade do Município para recorrer dos actos em causa, sabe-se que essa sua posição jurídica processual depende da titularidade de um interesse directo na procedência do recurso – interesse que o Município manifestamente não tem.

«g) O interesse, o bem, que o Município se reclama neste processo é a sua propriedade sobre os bens que ficam desafectados pelo acto recorrido e, como é evidente, a anulação do acto de desafectação não fará ingressar esses bens na sua propriedade ou património, não lhe satisfará esse seu interesse: física e juridicamente, no que respeita ao pretenso direito de propriedade do Município, tudo ficará exactamente na mesma, ainda que o acto recorrido seja anulado ».

O Município de Lisboa não apresentou contra-alegações.

Neste Tribunal Pleno o Exmº. magistrado do Ministério Público é de parecer que ambos os recursos não merecem provimento.

Colhidos os vistos legais e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

Do relato acabado de fazer resulta que do acórdão da Secção de fls. 526 e segts. foram interpostos para este Tribunal Pleno dois recursos.

O primeiro deles pelo recorrente contencioso – o Município de Lisboa – e o segundo pela recorrida particular, a TAP-Air Portugal.

Naquele primeiro, o Município de Lisboa circunscreve o seu objecto à parte decisória do acórdão impugnado relativa à rejeição nele decretada do recurso contencioso no que diz respeito ao acto administrativo que o mesmo Município pretende ver na norma do artº. 4º. do DL nº. 351/89, de 13/10 e que o aresto recorrido qualificou como tal, ou mais precisamente, como “ lei-medida ”, donde a incompetência em razão da matéria deste Supremo Tribunal para conhecer do recurso contencioso nessa parte, nos termos do artº. 4º., nº. 1, al. b), do ETAF, como decidido foi também neste seu segmento pelo acórdão recorrido.

Quanto ao segundo recurso ( pela ordem cronológica ), interposto, como se disse, pela TAP-Air Portugal na sua qualidade de contra-interessada ( particular ) no recurso contencioso, circunscreve-se o mesmo, como resulta das respectivas conclusões das alegações, mais acima transcritas, à parte decisória do acórdão recorrido na qual o mesmo desatendeu por inteiro todas as questões prévias que haviam sido suscitadas no processo pela referida recorrida particular e que na sua visão das coisas conduziriam à rejeição in totum do recurso contencioso.

Como entre essas questões prévias se encontra a da ilegitimidade activa do Município de Lisboa, invocada pela recorrida particular e desatendida, como se disse, pelo acórdão recorrido, importa começar, pela apreciação do respectivo recurso.

Liminarmente deve dizer-se que o acórdão recorrido – sem que o ponto venha agora discutido, antes aceite por todos os sujeitos processuais – qualificou as normas dos artºs. 1º. e 3º., nº. 1, do DL nº. 351/89 como integrando verdadeiros actos administrativos, dos quais resultou que os terrenos do Aeroporto de Lisboa aí identificados, com as edificações e demais construções neles existentes, fossem desafectados do domínio público do Estado, integrando-se no domínio privado do mesmo e transferidos para a TAP-Air Portugal, passando para o património desta em propriedade plena.

Ora o recorrente contencioso, ao impugnar tais actos administrativos, alegou ser proprietário dos referidos terrenos, que aqueles actos tinham tido em vista, e daí até que o acórdão recorrido – com o fundamento de no recurso contencioso se disputar sobre a titularidade dos referidos terrenos, matéria da competência dos tribunais comuns – sobrestasse na decisão final do recurso contencioso até que nessa jurisdição fosse semelhante questão definitivamente dirimida ( artº. 4º., nº. 2, do ETAF ).

Perante um quadro assim sinteticamente desenhado, o acórdão recorrido reconheceu a legitimidade activa do Município de Lisboa, baseando-se na consideração de que invocando este no recurso contencioso a propriedade dos terrenos em causa – a tal direito existir porventura na respectiva titularidade – detinha o mesmo Município aquela legitimidade para impugnar, como fez, os actos contidos nos artºs. 1º. e 3º., nº. 1, do já referido DL nº. 351/89.

Temos por irrecusável o acerto de semelhante decisão.

Na verdade, aferindo-se a legitimidade ( activa ) no recurso contencioso, na esteira do entendimento corrente deste Supremo Tribunal, face à relação jurídica administrativa tal como a mesma resulta configurada pelo recorrente((1) Veja-se, aliás, o artº. 26º., nº. 3, do Cód. Proc. Civ. 1), ou seja, independentemente da real titularidade na respectiva esfera jurídica do corresponde direito ou interesse legítimo, basta que o provimento do recurso contencioso possa levar à remoção de um qualquer obstáculo à satisfação do mesmo direito ou interesse para que se reconheça legitimidade ao recorrente.

No caso dos autos, provido que seja porventura o recurso contencioso, e anulados consequentemente os actos que desafectaram do domínio público os terrenos em causa, integrando-os no domínio privado do Estado e depois no próprio património social da TAP-Air Portugal, ficaria do mesmo passo arredado um obstáculo a que o Município de Lisboa, que reclama a propriedade daqueles terrenos, pudesse vir a fruir do respectivo direito.

Improcede assim a matéria das conclusões f) e g) das alegações do recurso interposto pela recorrida particular, TAP-Air Portugal.

Mas a mesma defende ainda em tal recurso que os já mencionados actos contidos nos artºs. 1º. e 3º., nº. 1, do DL nº. 351/89 são inimpugnáveis contenciosamente, isto por duas vias: porque anteriormente à sua prática, já o Estado, tanto através de actos de natureza legislativa, como de actos administrativos praticados por órgãos seus sem oposição por parte do recorrente Município de Lisboa, se havia comportado como verdadeiro titular dos terrenos em causa, e porque os actos recorridos contenciosamente seriam em todo o caso “confirmativos” daqueles outros.

O acórdão impugnado, quando confrontado com semelhante argumentação – que a recorrida particular, TAP-Air Portugal, havia a seu tempo apresentado perante a Secção -, julgou-a, como já se disse, insubsistente.

Trata-se de entendimento que agora inteiramente se subscreve.

Na verdade, não está em jogo, nem o poderá estar no presente recurso contencioso, como nele é aliás pacifico, a questão – controvertida – sobre a propriedade relativa aos terrenos em questão, bem como sobre os actos ou títulos em que tal direito possa porventura assentar.

Ora, tendo os actos recorridos nos autos desafectado os aludidos terrenos do domínio público, integrando-os no património da TAP-Air Portugal, os mesmos apresentam efeitos jurídicos próprios, isto independentemente da real titularidade sobre os mesmos terrenos.

São pois actos administrativos impugnáveis na via contenciosa.

Por outro lado – e agora responde-se à segunda das vertentes da argumentação mais acima referida da TAP-Air Portugal -, embora a natureza dominial pública dos terrenos em causa surja como um pressuposto dos actos recorridos contenciosamente, não se pode dizer, contra o que aquela pretende, que tais actos sejam “ confirmativos ” de outros que no passado tenham sido praticados por órgãos do Estado com idênticos pressupostos, isto até pela singela razão de que tais eventuais actos nunca foram no caso particularizados ou concretizados pela recorrida particular, TAP-Air Portugal – a ela cabendo o respectivo ónus como excipiente -, tendo-se a mesmo limitado a uma alegação genérica e formal na matéria, que impede o Tribunal de ir mais longe na indagação.

Improcede assim a matéria das conclusões a), b), c), d) e e) das alegações do recurso jurisdicional da recorrida particular TAP-Air Portugal.

Passemos, agora, à apreciação do recurso também interposto pelo recorrente contencioso, como vimos, do acórdão da Secção, de fls. 526 e segts

Circunscreve-se tal recurso – recorde-se agora mais uma vez – à parte do acórdão impugnado em que se rejeitou o recurso contencioso no que diz respeito ao acto administrativo que o Município de Lisboa pretende surpreender na norma do artº. 4º. do DL nº. 351/89.

Para assim decidir, o acórdão da Secção entendeu que o dispositivo legal do artº. 4º. daquele diploma assumia a natureza não de um acto, como pretendia ( e pretende ) o Município de Lisboa, mas antes de uma lei em sentido material, mais precisamente de uma chamada “ lei-medida ” ou “ lei providência ”, cuja apreciação contenciosa se encontra subtraída à competência dos tribunais administrativos, uma vez que segundo o artº. 4º., nº. 1, al. b), do ETAF, estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos ( e acções ) que tenham por objecto “normas legislativas”.

O ora recorrente, Município de Lisboa, continua a dissentir de semelhante entendimento.

Mas sem fundamento bastante, adiante-se desde já.

Relembrem-se, para melhor elucidação, os termos do artº. 4º. do referido DL nº. 351/89.

«A TAP poderá proceder à construção de novos edifícios nos terrenos a que se refere o presente decreto-lei, ou introduzir modificações nos existentes, sem outras limitações além das que decorrem dos regulamentos técnicos em vigor e das servidões aeronáuticas ».

Face ao transcrito preceito, dúvidas não há que o mesmo se dirige a um único destinatário, no caso a TAP-Air Portugal.

E que lhe faculta a construção de novos edifícios nos terrenos mencionados, bem como a modificação dos que nele existam, apenas com as limitações que possam decorrer dos regulamentos técnicos em vigor, bem como das servidões aeronáuticas a que os ditos terrenos estejam sujeitos.

Investindo um destinatário certo e determinado na titularidade de uma faculdade que lhe atribui, de poder edificar ou alterar o já edificado nos terrenos em causa e apenas sujeito às limitações de natureza administrativa que lhe aponta, poderia ser-se tentado a ver no dispositivo legal do referido artº. 4º. do DL nº. 351/89, um verdadeiro acto administrativo.

E o recorrente contencioso, Município de Lisboa, mete-se afoitadamente por esse caminho, como se viu já.

Trata-se porém de solução só aparentemente fundada.

Na verdade, a lei, dada a necessidade que o Estado teve de intervir, conformando, nos mais mais variados sectores, desde os económicos aos sociais, foi perdendo por vezes os seus elementos clássicos de regra preceptiva de natureza geral e abstracta.

Como ensina A. Queiró((1) “ Lições de Direito Administrativo ”, vol. I, Coimbra, 1976, p. 342.1), “ o legislador, querendo intervir, a dirigir a economia e a conformar a sociedade, para dar satisfação aos direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos, tende a actuar de uma forma fragmentária e assistemática, descendo ao particular e diferente, ao concreto, ao contingente, ao territorialmente circunscrito, ao adequado e ao graduado - prescindindo dos actos administrativos de execução e realizando ele mesmo o efeito ou resultado desejado ”.

São as chamadas “ leis-medida ” ou “ leis providência ”((2) Cfr. o ac. nº. 377/2000, de 13/7/2000, do T. Const. ( DR, II Série, nº. 280, de 5/12/2000 ), bem como o parecer da PGR nº. 77/91, de 9/7/91, no DR, II Série, nº. 72, de 26/3/93.2).

Assim nada parece impedir que uma lei possa assumir um conteúdo individual, contando que por detrás do comando aplicável a certa pessoa, no dizer de J. Miranda((3) “ Sentido e Conteúdo da Lei como Acto da Função Legislativa ”, in “ Nos dez anos da Constituição ” Lx – 1986, p. 180.3), “ possa encontrar-se uma prescrição ou um princípio geral ”.

Como ainda se exprime este último autor ( loc. cit. p. 181 ), “ tudo parece estar em saber se a razão da medida concreta e individual que se decreta ( ... ) leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um princípio geral, por virtude do qual se alarga o âmbito da lei de maneira a abranger aquela medida ou, se pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe ( ou disporia ), sem exprimir um novo juízo de valor legal ”.

Vejamos o que se passa com o preceito do já referido artº. 4º. do DL nº. 351/89.

Já vimos que o mesmo se dirige a um único destinatário, a TAP-Air Portugal.

E que apresenta um espaço territorial de aplicação limitada, circunscrito como se encontra aos terrenos que o próprio DL nº. 351/89 logo identifica.

Só que o mesmo preceito encerra uma prescrição de ordem geral, que se não esgota com o resultado que pretende alcançar.

Na verdade, o referido preceito do artº. 4º. do DL nº. 351/89, estabelece um regime próprio de condicionamento administrativo à edificação ou alteração do edificado que a TAP-Air Portugal possa futuramente levar a cabo dentro dos limites dos terrenos que o próprio diploma identifica.

Ora esse regime específico assim estabelecido escapa ao que resulta da própria lei para a generalidade das obras particulares a levar a cabo no território nacional.

Trata-se, pois, de uma disciplina normativa, imposta pelas razões políticas historiadas no próprio preâmbulo do DL nº. 351/89, ligadas à necessidade do aumento do capital social da TAP-Air Portugal, e a esta dirigida.

Mas de todo o modo, como se acabou de ver, de uma medida legislativa, apenas confrontável enquanto tal no âmbito do parâmetro da constitucionalidade, matéria esta porém que não vem suscitada.

Conclui-se assim que, tal como o acórdão da Secção entendeu, o artº. 4º. do DL nº. 351/89 encerra um preceito legislativo, o qual não é susceptível de impugnação contenciosa nos termos do artº. 4º., nº.1, al. b), do ETAF.

Improcede deste modo a matéria das conclusões b) a x) das alegações do recorrente contencioso, Município de Lisboa, ficando prejudicado – atento o juízo de incompetência formulado – o conhecimento da questão da extensão da decisão de sobrestar no recurso à apreciação do artº. 4º. do DL nº. 351/89, questão esta suscitada na conclusão b) das mesmas conclusões.

Termos em que se nega provimento a ambos os recursos.

Custas pela TAP-Air Portugal, S.A

Taxa de justiça: 500 €.

Procuradoria : 250 €.

Lisboa, 6 de Junho de 2002

Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo ( Relator ) - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Abel Ferreira Atanásio - António Fernando Samagaio - José da Cruz Rodrigues - Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo - Adelino Lopes