01463/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É de seis meses o prazo da prescrição extintiva e liberatória que a nova lei, a Lei n.º 23/96, art.º 10º n.º 1, de 26.07, estabelece agora para o credor da prestação de serviços públicos essenciais, como o são os serviços de fornecimento de água, gás e telefone, exercer o direito de exigir o pagamento do preço daquele serviço.

Em conferência, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Inconformada com a aliás douta sentença proferida pelo TT de 1ª Instância do Porto, 3º Juízo, 1ª Secção, que julgou procedente a oposição deduzida por A..., L.da, nos autos convenientemente identificados, contra execução fiscal mandada instaurar pela Câmara Municipal do Porto para cobrança coerciva da quantia de 545.041$00, referentes a consumos de água dos meses de Agosto de 1993, Abril de 1994 e Abril de 1995, dela interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo o Município Exequente.

Apresentou tempestivamente as respectivas alegações de recurso, formulando, a final, as pertinentes e necessárias conclusões, a saber:

1. O Tribunal recorrido decidiu em sentido contrário à mais recente Jurisprudência do Tribunal da Relação do Porto que considera que “ O direito de exigir o preço do serviço ( ... ) dentro dos 6 meses subsequentes à sua prestação, sob pena de prescrição, apenas se refere à apresentação das facturas “ ( Ac. da RP de 11.03.2002 ( 0151903 ) e de 9.03.2001 ( R. 0121439 ).

2. As prescrições de curto prazo – bienal e de seis meses – são em regra presuntivas ( arts. 316º e 317º do Código Civil ) porque se fundam na presunção do cumprimento e têm por base a lógica de que o utente ao fim de seis meses já não terá os comprovativos do pagamento.

3. Sendo a lei omissa, não tendo os trabalhos preparatórios a ela se referido e vigorando a regra de que as prescrições de curto prazo são presuntivas, ao alegar a oponente factos incompatíveis com a presunção de cumprimento, nunca se poderia verificar a prescrição.

4. Por outro lado, tendo em conta a finalidade da lei, os interesses a proteger, e as normas e princípios de direito tributário – designadamente que à liquidação se refere a caducidade e à cobrança coerciva a prescrição – o prazo previsto no n.º 1 do art.º 10º, n.º 1 da Lei n.º 23/96, de 26 de Julho, poderá ser considerado um prazo de CADUCIDADE e não de prescrição, sob pena de incoerência do ordenamento jurídico.

5. A vingar o entendimento supra referido, carece de causa de pedir a petição de oposição, por não ter o oponente alegado e provado a falta de notificação da liquidação no respectivo prazo ( art.º 204º, alínea e) do CPPT ).

6. Aliás, tal alegação seria mesmo ineficaz, sendo certo que lhe cabia o ónus da prova de não ter recebido as facturas em causa por facto que não lhe era imputável (vd. As considerações tecidas a este propósito pelo douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 130/2002, publicado no DR n.º 103, II Série, de 04.05.2002).

Com elas juntando dois documentos; cópia de um dos referidos acórdãos e o sumário de outro, ambos do Tribunal da Relação do Porto.

Não foram apresentadas quaisquer contra alegações.

Depois, neste Supremo Tribunal já, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público suscitou depois a questão prévia da incompetência, em razão da hierarquia, nos termos do disposto nos invocados arts. 21º n.º 4, 32º n.º1 al. b) e 41 n.º 1 al. a) do ETAF, sufragando entendimento de que o presente recurso não versa exclusivamente matéria de direito,

Uma vez que, aduziu, na conclusão 5ª das respectivas alegações a Recorrente “ ... funda o recurso também na afirmação de que a Recorrida não provou a falta de notificação da liquidação da tarifa em causa “

Facto que não só não se mostra estabelecido pela sindicada sentença como nela naturalmente não foi levado em linha de conta,

Circunstância que, por si só e de harmonia com as ditas disposições legais, em seu esclarecido entender, obstaria a que este Supremo Tribunal, enquanto tribunal de revista, dele pudesse conhecer e demandaria antes a arguida incompetência em razão da hierarquia.

Notificada para, querendo, se pronunciar sobre a referida “ questão prévia “ – art.º 704º do CPC -, a Recorrente opinou no sentido da sua não verificação, em virtude de, alegou, aquele facto não ter sido estabelecido pela sindicada sentença nem o poder ser pois, tal como alegara e concluíra, não fora oportunamente ( em sede de petição inicial de oposição ) alegado nem provado pela oponente, como, na tese que a sindicada sentença acolheu, tal sempre competiria ao oponente.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

Em primeiro lugar, porque prejudicial, da suscitada questão prévia.

Questão que, salvo melhor entendimento e ressalvado o devido respeito, que é muito, cremos antes não se verificar existir.

Com efeito e tal como a Recorrente alegara e agora reiterou, a matéria levada à questionada e ora transcrita conclusão 5.ª das respectivas alegações, bem assim como a que consta da conclusão 6.ª, integrava, isso sim, matéria de direito atinente à invocada deficiência da petição inicial da presente oposição à execução ( por alegada ausência de causa de pedir ), alegação que, aliás, agora seria mesmo ineficaz dado que àquela oponente cabia o ónus da prova de não ter recebido as facturas referentes ao questionado fornecimento de água,

Matéria ou questões de direito ambas atinentes à economia da decisão judicial impugnada com o presente recurso jurisdicional, porventura tendentes a evidenciar o sua insustentabilidade, já perante a tese de direito que, no recurso, a ora Recorrente sufraga quanto à natureza e prazo da prescrição do direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado, face ao estabelecido pelo convocado e aplicável art.º 10º n.º 1 da Lei 23/96, de 26 de Julho.

Nada obsta pois a que este Supremo Tribunal aprecie o mérito do recurso interposto pela Câmara Municipal do Porto, improcedendo, em consequência, a questão prévia suscitada pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público.

A sindicada sentença fixou a seguinte materialidade:

a) Contra a executada foi instaurada em 30 de Abril de 1998 execução fiscal movida pela Câmara Municipal do Porto e destinada à cobrança coerciva da quantia de 545.041$00, respeitante a consumos de água.

b) Tais consumos respeitam aos meses de Agosto de 1993, Abril de 1994 e Abril de 1995.

c) A executada foi citada para a execução através de carta registada de 24 de Maio de 1999.

d) A presente oposição foi deduzida em 25 de Junho de 1999.

E, com base nela, houve por bem julgar procedente a oposição à execução fiscal que apreciava, pois considerou verificar-se ocorrer a alegada prescrição dos créditos referentes àqueles consumos de água, uma vez que, à guiza de fundamentação, aduziu,

“O serviço de fornecimento de água é um serviço público essencial para os efeitos previstos na norma do art.º 1º da Lei 23/96, de 26 de Julho, a qual consagra as regras que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à protecção do utente. “

“... em matéria de prescrição ... preceitua o art.º 10º n.º 1 da mencionada Lei 23/96 que “ o direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado prescreve no prazo de seis meses após a sua prestação “.

Prescrição que considerou ainda ser “ ... extintiva e não meramente presuntiva. “

E que, face ao disposto no art.º 297º n.º 1 do Código Civil, apesar de a referida lei não vigorar ainda aquando da prestação dos referidos serviços, a eles e naqueles termos se haveria de aplicar o novo regime legal,

Regime que, tendo entrado em vigor no dia 26 de Outubro de 1996 (cfr. art.º 14º da citada lei), demandava a decretada prescrição, desde o indicado dia 26 de Abril de 1997, pois, “ ... até essa data ... “, mais se considerou na impugnada sentença, “ ... a exequente não praticou qualquer acto com eficácia interruptiva do decurso desse prazo. “

É contra o assim decidido que se insurge a Exequente e ora Recorrente Câmara Municipal do Porto, nos termos das transcritas conclusões do presente recurso jurisdicional, sem questionar ou controverter os referidos factos materiais da causa nem os juízos que, nesta sede, o tribunal ora recorrido formulou.

Em abono da tese que sufraga invoca jurisprudência do Tribunal da Relação do Porto de que, aliás juntou cópia ( cfr. fls. 96 a 100 ).

Sustenta com efeito e com o apoio que a invocada jurisprudência viabiliza, em síntese e fundamentalmente, que o prazo prescricional estabelecido pelo referido art.º 10º n.º 1 da Lei 23/96, de 26 de Julho, se refere apenas à apresentação das facturas correspondentes ao serviço prestado e que, por se tratar de prescrição de curto prazo que se funda na presunção de cumprimento ( cfr. arts. 316º e 317º do CCivil ), importa considerar como prescrição presuntiva e não extintiva, como vem julgado.

Estas pois as questões jurídicas (da natureza jurídica e prazo da prescrição estabelecida pelo referido art.º 10º n.º 1 da citada Lei n.º 23/96) que importa abordar e decidir no presente recurso jurisdicional.

Ora, tudo visto e salvo melhor entendimento, cremos ser a solução acolhida pela sindicada sentença a que, por um lado, melhor se coaduna à distinção que a doutrina vem consagrando entre prescrição extintiva e prescrição presuntiva, à luz dos atinentes preceitos do Código Civil de 1966,

E, por outro, a que mais adequadamente se compagina com o reconhecido, incontroverso e inequívoco propósito ou escopo da questionada Lei n.º 23/96, de 26.07, propósito desde logo e bem claramente enunciado no título que o próprio legislador entendeu atribuir-lhe – cria no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger o utente de serviços públicos essenciais -.

No mesmo sentido, aliás, decidiu já esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão que também subscrevi proferido no processo n.º 26.107, do passado dia 10.10.2001, agora publicado nos AP DR de 13.10.2003, pag. 2224.

Na verdade e no que concerne ao primeiro ponto - natureza da prescrição do direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado – in casu, abastecimento de água – e apesar de, com a referida lei e com o controvertido art.º 10º n.º 1, o legislador haver operado considerável redução temporal no respectivo prazo legal - de cinco anos no regime legal do Código Civil de 1966 – cfr. art.º 310º al. g) ( disposição legal onde a doutrina e a jurisprudência sempre consideraram estarem incluídos os créditos por fornecimento de energia eléctrica, água ou aquecimento, por utilização de aparelhos de rádio, televisão ou telefones ), para seis meses no novo regime instituído pelo dito art.º 10º n.º 1 da referida Lei n.º 23/96 -,

Não pode olvidar-se que, de harmonia com os melhores ensinamentos da doutrina, prescrições extintivas ou liberatórias, ainda que de curto prazo ( cinco anos na previsão do art.º 310º do Código Civil de 1966 e agora de seis meses na previsão do dito art.º 10º n.º 1 da Lei n.º 23/96, de 26.07 ), são as “ ... destinadas essencialmente a evitar que o credor retarde demasiado a exigência de créditos periodicamente renováveis, tornando excessivamente pesada a prestação a cargo do devedor ( Manuel de Andrade, Teoria Geral, II, pag. 452 ) “, como anotam Pires de Lima e Antunes Varela, in Código Civil Anotado, Volume I, 4ª Edição Revista e Actualizada, anotações aos artigos 310º e 312º do Código Civil,

E que são prescrições presuntivas, aquelas de que trata ex professo a subsecção III ( artigos 312º a 317º ) do Código Civil e que, como o próprio legislador acentua no primeiro dos referidos preceitos, se fundam na presunção de cumprimento e destinam-se “ ... a proteger o devedor contra o risco de satisfazer duas vezes dívidas de que não é usual exigir recibo ou guardá-lo durante muito tempo ( Antunes Varela, Rev. de Leg. e Jur., ano 103, pag. 254 ) “.

E, como também se acentua na obra citada e em anotação levada ao texto do artigo 315º, que estabelece estarem as prescrições presuntivas também subordinadas ás regras estabelecidas para a prescrição ordinária, extintiva e liberatória,

“Esta disposição põe claramente em destaque a diferença de natureza existente entre as duas prescrições. “

Pois, “ Estando a dívida sujeita igualmente às regras da prescrição presuntiva e da prescrição ordinária, decorrido o prazo desta, passa a ser irrelevante o reconhecimento da dívida nos termos dos artigos anteriores ( 313º e 314º confissão do devedor e confissão tácita, respectivamente ), porque se verifica uma prescrição extintiva que se sobrepõe à existência da obrigação. A confissão da sua existência, não havendo renúncia à prescrição, deixa, pois, de ter relevo jurídico.“.( sublinhado ousadamente nosso. ).

Assim, na prescrição extintiva ou liberatória o decurso do respectivo prazo legal e a sua invocação por aquele a quem aproveita, por si só, demanda a extinção da obrigação correspondente ao direito do credor;

E diferentemente, quiçá pela também díspar preocupação subjacente - ali evitar que o credor retarde demasiado a exigência de créditos periodicamente renováveis, nas sábias palavras de Manuel de Andrade, aqui, nas prescrições presuntivas, já de acordo com o não menos sábio ensinamento de Pires de Lima e Antunes Varela, o decurso do respectivo prazo apenas faz presumir o cumprimento da respectiva obrigação no fundo, para a proteger o devedor contra o risco de satisfazer duas vezes dívidas de que não é usual exigir recibo ou guardá-lo durante muito tempo, presunção legal que, ainda assim e nos especiais casos previstos nos artigos 313º e 314º do Código Civil, permite o cumprimento daquela obrigação e a respectiva exigência judicial pelo credor mesmo depois de decorrido aquele prazo nos casos em que tenha ocorrido confissão judicial ou extra judicial, expressa ou tácita da dívida pelo devedor.

Daqui que, como também sublinha Calvão da Silva em estudo publicado na RLJ, ano 132, n.º 3901 e 3902 pag. 133 e seguintes, dizer, como se diz no controvertido art.º 10º n.º 1 da Lei n.º 23/96 “ ... que o direito de exigir o pagamento do preço (...) prescreve ( ... ) “ é consagrar uma prescrição extintiva e não meramente presuntiva.

Com efeito, ao declarar que prescreve o crédito, a nova lei não pretende somente estabelecer uma presunção de pagamento, mas determinar que a obrigação civil se extingue, subsistindo a cargo do devedor apenas uma obrigação natural.

... em bom rigor, a obrigação não se extingue, mas somente o meio de exigir o seu cumprimento e execução, ou seja, a acção creditória ( art. 817º do Código Civil ), restando, assim, uma obrigação sem acção.”.

E daí que se imponha concluir, agora com este Autor, que quando, como aqui, a prescrição estabelecida atinge a respectiva acção de cumprimento e execução, substituindo ou convertendo a obrigação civil por uma obrigação natural ( ... não sendo voluntariamente cumprida a obrigação, o direito de exigir judicialmente o pagamento do preço ( art. 817º do Código Civil ) prescreve, isto é, extingue-se, com o devedor a poder recusar esse pagamento ou opor-se ao exercício desse direito prescrito ou extinto ( art. 304, n.º 1 do Código Civil), pois a seu cargo subsiste apenas uma obrigação natural cujo cumprimento não é judicialmente exigível ( art. 402º do Código Civil ) ),

Estamos, assim e tal como vem julgado, perante verdadeira e própria prescrição extintiva ou liberatória, e não perante singela prescrição presuntiva ou de cumprimento, pois que, dela, da sua verificação/ocorrência, decorre antes a extinção do correspondente direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado.

Na verdade e ao contrário do sustentado pela Recorrente no presente recurso jurisdicional, onde a lei estabelece que o direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado prescreve no prazo de seis meses após a sua prestação, não pode ver-se ou ler-se, salvo sempre o respeito devido por opinião diversa, que tal possa equivaler ou significar que aquela prescrição se reporta apenas à apresentação da factura correspondente ao preço do serviço prestado.

Não o consente o texto da lei, pois nele não logra correspondência verbal mínima, e não o permitem também as demais regras que ao intérprete o legislador recomenda – presunção da consagração das soluções mais acertadas, mediante adequada expressão do seu correspondente pensamento - na sempre árdua tarefa da busca do sentido e alcance da lei – cfr. art.º 9º n.º 1, 2 e 3 do Código Civil -.

Estas últimas, designadamente as que mandam atender também à unidade do sistema jurídico, às circunstâncias em que a lei foi elaborada e às condições de tempo em que é aplicada, para porventura viabilizar se descortine o sentido e alcance da lei, quer dizer, o pensamento legislativo, apontam também no acolhido sentido.

Era já conceitual e normativamente extintiva a prescrição do direito de exigir o pagamento do preço dos serviços prestados em sede de fornecimento de água, no domínio do estatuído pelo Código Civil – cfr. art.º 310º al. g) -, natureza que a questionada lei manifestamente não quis alterar, como emerge do respectivo texto, escopo e trabalhos preparatórios.

Destes, designadamente da exposição dos motivos da lei enunciados na Proposta de Lei n.º 20/VII, aprovada em Conselho de Ministros de 28 de Março de 1996, e publicada no DR II Série A número 33, de 4 de Abril de 1996, emerge antes e bem claramente que, em cumprimento do imperativo constitucional que impõe ao Estado prover à satisfação das necessidades fundamentais e contribuir para o bem estar de todos, no que concerne aos serviços públicos essenciais, como ali bem se evidencia, nas sociedades modernas, os serviços de fornecimento de água, gás, electricidade e telefone, exigem especial atenção do legislador, atenta a sua especial natureza e características, em ordem á protecção do utente,

Pois, tratando-se de domínio tradicional do Estado, Regiões Autónomas, Autarquias e empresas públicas, mercê da sua natureza de serviço público essencial, estão hoje entregues também a empresas privadas, continuando porém a ser considerados

“... fundamentais para a prossecução de um nível de vida moderno e caracterizam-se tendencialmente pela sua universalidade, por serem prestados em regime de monopólio ( local, regional ou até nacional ) e por deverem atender a envolventes especiais, que não a mera óptica comercial ou econimicista.

Isso implica que a prestação de serviços públicos essenciais deva estar sujeita ao respeito por certos princípios fundamentais, em conformidade com a índole e as características desses serviços – princípio da universalidade, igualdade, continuidade, imparcialidade, adaptação ás necessidades e bom funcionamento – assim como implica que ao utente sejam reconhecidos especiais direitos e à contraparte, impostas algumas limitações à sua liberdade contratual.

A necessidade de proteger o utente é maior quando ele não passa de mero consumidor final. “

Protecção legal depois concretizada pela sindica Lei n.º 23/96 e materializada pela consagração, entre outros, do direito de participação das organizações representativas dos utentes nos actos de definição do enquadramento jurídico dos serviços públicos e demais actos de natureza genérica que venham a ser celebrados entre o Estado, as Regiões Autónomas ou as autarquias e as entidades concessionárias – art.º 2º -, o direito à conveniente informação das condições em que o serviço é prestado e aos esclarecimentos que se justifiquem – artigo 4º - a impossibilidade ou, no mínimo, na particular regulamentação das especiais condições em que poderá verificar-se a suspensão do fornecimento do serviço – artigo 5º -, o direito à quitação parcial em casos de facturação conjunta de outros serviços – artigo 6º -, a proibição de cobrança de consumos mínimos – artigo 8º -, o direito a facturação especificada – artigo 9º -, e o carácter injuntivo dos direitos consagrados, fulminando o legislador com a nulidade qualquer convenção ou disposição que exclua ou limite os direitos atribuídos aos utentes, nulidade que apenas pode ser invocada pelo consumidor ou utente e nunca pelo prestador do serviço – artigo 11º n.º 1 e 2 – e ainda assim ressalvando, a final, artigo 12º, todas as disposições legais que, em concreto, se mostrem mais favoráveis ao utente, bem assim como a imediata aplicação dos direitos atribuídos às relações que subsistam à data da entrada em vigor da mesma lei – artigo 13º n.º 1 -.

Ora, assim, não se nos assemelha defensável entender que a prescrição do direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado, fixada em seis meses pelo controvertido artigo 10º n.º 1 da compulsada lei, equivalha ou signifique, como persegue a Autarquia Recorrente com o apoio jurisprudencial que invoca, apenas a prescrição do direito da apresentação da factura correspondente,

Apresentação da factura que, enquanto verdadeira interpelação extra judicial do devedor ao pagamento, deixa incólume o respectivo prazo prescricional, quer se considere o de cinco anos que a lei ordinária desde 1966 vinha estabelecendo – cfr. art.º 310º al. g) do Código Civil –, quer se considere o novo prazo de seis meses que o art.º 10 n.º 1 da Lei n.º 23/96 passou a consagrar.

E daí que seja de todo insustentável o entendimento perseguido pela Recorrente que, em última análise, mais não consubstanciava do que verdadeiro aumento do prazo de prescrição estabelecido pelo correspondente período de seis meses agora ex novo concedido para apresentação da factura correspondente e a partir de cuja expiação começaria a contar-se aquele, como sustenta resultar da jurisprudência em que se louva.

Na verdade, cremos não poder sufragar-se entendimento que, perante o disposto na dita Lei n.º 23/96, persista em considerar ser ainda de cinco anos o prazo de prescrição do respectivo direito à exigência judicial ou extrajudicial do preço do respectivo serviço, agora contado, já em face daquela lei, a partir da data da apresentação da respectiva factura.

À luz do escopo da nova lei o nonsense é aqui evidente.

Do que dito fica, e é tempo de concluir, resulta ser de considerar, tal como vem decidido pela impugnada decisão do TT de 1ª Instância, que é de seis meses o prazo da prescrição extintiva que a nova lei, a Lei n.º 23/96, art.º 10º n.º 1, de 26.07, estabelece agora para, nos casos de prestação de serviços públicos essenciais, como o são os serviços de fornecimento de água, gás e telefone, o credor exercer o direito de exigir o pagamento do preço do serviço prestado, contado do último dia do período daquela prestação.

Não merece pois qualquer censura a sindicada sentença.

Termos em que acordam os Juízes deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, assim confirmando antes aquela sentença.

Sem custas por delas estar isenta a Recorrente.

Lisboa, 10 de Dezembro de 2003.

Alfredo Madureira – Relator – Baeta de Queiroz – Lúcio Barbosa (Vencido. Votaria pela procedência do recurso, acolhendo parte da argumentação aduzida pela recorrente.)