0467/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A autonomia administrativa atribuída às DRARN no art. 1º nº 1 do DL nº 193/90 de 24.5 visou aplicar a esses serviços desconcentrados o regime da contabilidade pública constante da Lei nº 8/90 de 20.2 e DL nº 155/92 de 28.7 e envolve apenas o poder de, na restrita vertente contabilístico-financeira da respectiva actividade de gestão corrente praticar actos definitivos e executórios para realização e pagamento de despesas.

II- A competência atribuída ao Director-Regional do Ambiente pela norma do art. 9º, nº 3, al. a) do DL nº 239/97 de 9 de Setembro é própria, separada e não exclusiva e os actos praticados no exercício desse poder estão sujeitos a recurso hierárquico necessário.

III- A exigência de prévia impugnação hierárquica não contraria o disposto no art. 268º nº 4 CRP.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A JUNTA DE FREGUESIA DE LAZARIM, do concelho de Lamego, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto, recurso contencioso de anulação do acto de 20 de Abril de 2000, da autoria do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte e pelo qual foi emitido parecer favorável à autorização do Projecto de Concepção e Construção de um Aterro Sanitário a localizar na freguesia de Bigorne, concelho de Lamego.

O Tribunal Administrativo de Circulo, por sentença de 2001.11.08, rejeitou o recurso, julgando o acto irrecorrível por carência de definitividade vertical.

Inconformada, a recorrente interpõe recurso dessa decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I As Direcções Regionais de Ambiente, que se inserem na chamada administração periférica estadual, gozam de autonomia administrativa “pelo que a hierarquia vertical tem o seu topo no órgão superior de direcção e superintendência da própria Direcção Regional” (Acórdão STA de 30-06-1992, Rec. 25 718) pelo que os actos administrativos praticados pelo Recorrido são definitivos verticalmente e, nessa medida, recorríveis contenciosamente.

II Os actos praticados pelo recorrido, atenta a autonomia administrativa da Direcção Regional de Ambiente, são incompatíveis “com a admissão de um recurso hierárquico necessário, salvo quando tal recurso esteja expressamente previsto” (Acórdão STA de 26.03.1996, Proc.º 39 002) e no caso em apreço não está previsto tal recurso.

III Mesmo que assim não se considere, o que é certo é que assiste ao recorrido, no caso concreto, competência exclusiva na matéria em que se insere o acto recorrido, por força da Lei, e assim, uma vez que “num modelo organizativo de desconcentração administrativa pode ser conferida aos órgãos dirigentes do serviço desconcentrado competência exclusiva para decidirem determinadas matérias” (Acórdão do STA de 22-10-1991, no Proc. 29 581, publicado no BMJ 410, pag. 527) a competência das Direcções Regionais de Ambiente prevista no nº 3 do artigo 9º do Decreto-Lei 239/97, é exclusiva, pelo que os actos praticados pelo recorrido no exercício dessas competências, como no caso em apreço, são directamente recorríveis.

IV Por estas razões, o acto recorrido é definitivo verticalmente, sendo por isso recorrível, tendo decidido em desconformidade com a Lei e o nosso sistema jurídico a decisão recorrida – o que a torna nula.

V O artigo 25º nº 1 da LPTA, interpretado no sentido de que é requisito processual para um acto ser impugnado perante o Juiz, que este seja definitivo verticalmente, como o entendeu a decisão em crise, é inconstitucional, face à actual redacção do nº 4 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa.

VI Actualmente, e face à nossa Constituição, como afirma o Exmº Sr. Juiz Conselheiro Santos Botelho (CA, 3ª ed., p.231) “o que torna um acto adm. Recorrível não é o facto de ser ou não definitivo, mas o de lesar ou não direitos ou interesses legalmente protegidos”.

VII O acto recorrido é lesivo para os direitos dos cidadãos da circunscrição da recorrente – em particular para o seu direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.

VIII Violou por isso a decisão recorrida, entre outros, o artigo 25º da LPTA, o artigo 1º do Decreto-Lei 190/93, de 24-5, o artigo 9º, nº 3 do Decreto-Lei nº 239/97 e o artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

1.2. A autoridade recorrida não contra-alegou.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Entende-se que o recurso não merece provimento.

Com efeito, o objecto do recurso contencioso é o despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, de 20.04.2000, que se pronunciou no sentido de autorizar o projecto de concepção e construção de um aterro sanitário na freguesia de Bigorne – Lamego.

Ora, face ao disposto no art. 9º nº 3 do DL nº 239/97 de 09 de Setembro “as operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos, estão sujeitas a autorização prévia, competindo tal atribuição ao director regional do ambiente e dos recursos naturais no caso de:

a) projectos de execução... de aterros”.

Assim, aquela norma atribui competência própria, na matéria em questão, ao referido Director Regional que é equiparado a Director –Geral.

Porém, os actos praticados pelos directores-gerais ao abrigo das competências próprias prevista na lei, estão submetidas a recurso hierárquico necessário, para efeitos de abertura da via contenciosa.

Na verdade, no sistema constitucional vigente, o Governo continua a ser o órgão superior da Administração Pública, a quem cabe dirigir os serviços e a administração directa do Estado (art. 199º alíneas d) e e) da C.R.P.), pelo que a competência dos directores-gerais legalmente prevista, é uma competência própria, mas não exclusiva (vejam-se os acórdãos do Pleno de 15.03.2001 no rec. 46 235 e de 19.06.2001 no rec. 43 961).

Esta é a regra, como também acontece no caso em apreciação, uma vez que, para tal, não está expressamente prevista na lei aquela competência exclusiva.

Assim, em nosso entender, bem andou a sentença recorrida em considerar irrecorrível o acto impugnado por falta de definitividade vertical, decidindo-se pela rejeição do recurso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

2.

2.1. Com interesse para a decisão, a douta sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

- A Rte. é o órgão executivo da pessoa colectiva de direito público da Freguesia de Lazarim; e

- Em 20.ABR.00, o Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte emitiu parecer favorável quanto à autorização prévia do Projecto de Concepção e Construção de um Aterro para Resíduos Urbanos da Associação de Municípios do Vale do Douro Sul na freguesia de Bigorne, concelho de Lamego – cf. doc. de fls. 11 e segs. dos Autos de Suspensão de Eficácia, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (Acto recorrido).

2.2.

Nas conclusões das suas alegações, a recorrente ataca a sentença, por erro de julgamento, com base em três argumentos que são, do mesmo passo, na sua óptica, os fundamentos da recorribilidade do acto, a saber: (i) o acto é verticalmente definitivo por via da autonomia administrativa de que goza a Direcção Regional do Ambiente, (ii) qualidade essa que lhe advém, ainda, do facto de ser exclusiva a competência que lhe está atribuída pelo nº 3 do art. 9º do DL nº 239/97 e (iii) a inconstitucionalidade do art. 25º LPTA interpretado no sentido de que a definitividade vertical é requisito processual da impugnação contenciosa.

2. 3

Importa começar por apreciar a questão da recorribilidade do acto, à luz das normas que enquadram a competência geral das Direcções Regionais do Ambiente. A respectiva orgânica está fixada no DL nº 190/93 de 24.5, sendo que a sua natureza vem indicada logo no art. 1º, que se transcreve, na parte que interessa ao caso:

Artigo 1º

Natureza

1- As direcções regionais do ambiente e recursos naturais, abreviadamente designadas por DRARN, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN) dotados de autonomia administrativa, aos quais incumbe, no âmbito das respectivas regiões, assegurar a execução da política e objectivos nacionais, da área do ambiente, recursos naturais e consumidor, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- As DRARN dependem directamente do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais e são as seguintes: (...).

Este texto legal afirma a desconcentração no âmbito do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, sendo seguro, antes de mais, que, as DRARN, são serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Ora o art. 199º al. d) da CRP submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo. Neste modelo, superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba. A lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (cf., neste sentido, o acórdão do Pleno de 2002.10.15 – Recº nº 45 917 e PAULO OTERO, “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, p. 381)

Ainda por via desse poder de direcção, no âmbito da administração directa do Estado, a regra haverá de ser a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo. Devem considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria. E essa excepcionalidade há-de ser expressa e inequivocamente afirmada na lei (cf., AFONSO QUEIRÓ, “Desconcentração”, in DJAP,III, p. 577 e segs).

Pela mesma razão é, também regra, que os actos do subalterno praticados no exercício de competência separada não são verticalmente definitivos.

Posto isto, há que determinar se a autonomia administrativa atribuída às DRARN consubstancia, por si só, a afirmação na lei de exclusão de subordinação em relação ao Ministro do Ambiente.

O conceito de autonomia administrativa foi, recentemente, definido pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal como “o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos ... insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos” e que implica a exclusão de hierarquia administrativa e a atribuição ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva (vide acórdão do Pleno de 2002.07.06 – Recº nº 39 533).

Este conceito de autonomia administrativa, como capacidade de praticar actos jurídicos que não estejam sujeitos a outro controlo que não o judicial, é idêntico ao que vem sendo perfilhado pela Doutrina (vide MARCELO CAETANO, Manual, 1973, pp. 192, 222, SÉRVULO CORREIA, “Noções de Direito Administrativo”, p. 194 e VITAL MOREIRA, “Administração Autónoma e Associações Públicas,” p. 194).

Parece, portanto, numa primeira aproximação, que no regime do DL nº 190/93 de 24.5, está excluída a relação de subordinação. Mas a questão não é assim tão simples. Na verdade, há que ter em atenção, desde logo, que o texto legal, em aparente contradição, do mesmo passo que declara a autonomia administrativa, afirma a dependência directa do Ministro, inculcando a ideia de subordinação.

Depois, a letra da lei, aludindo à coordenação dos serviços, reforça essa ideia de hierarquia que é sugerida ainda pelo dever de definir os objectivos e linhas de orientação estratégica para os serviços da DRARN no quadro das orientações emanadas a nível central (art. 4º nº 3 al. c)), de solicitar aos serviços centrais e institutos as orientações necessárias (art. 4º nº 3 al. e)) e de submeter a despacho ministerial o plano anual de actividades e o correspondente relatório de execução (art. 4º nº 3 al. g)). No sentido da subordinação pode ver-se ainda a norma do art. 13º nº 2 al. a) do DL nº 230/97 de 30.8 que atribui à Inspecção Geral do Ambiente, serviço central do Ministério, a competência para “garantir o cumprimento das leis, regulamentos, instruções, despachos e demais normas jurídicas ou contratuais de natureza ambiental.”

A lei confere expressamente ao Ministro os poderes de coordenar, de orientar, de interferir nas escolhas da actividade anual e nos meios da respectiva execução e de fiscalizar o cumprimento das leis, regulamentos, instruções e despachos de natureza ambiental.

Este conjunto de poderes, a nosso ver, é bastante para caracterizar uma relação de hierarquia (cf. FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, I, 640 e seg.).

Assim, o texto da lei não é unívoco. Temos, por um lado, a referência à autonomia administrativa a apontar para a secção da relação de hierarquia e, por outro lado, a declaração de desconcentração, com colocação das DRARN na dependência directa do Ministro e a atribuição expressa a este de um feixe de poderes que revelam a existência de uma relação de subordinação.

Neste quadro de perplexidade, entender que a atribuição de autonomia administrativa implica uma desconcentração absoluta, com exclusão da hierarquia e elevação dos órgãos das DRARN a órgãos independentes que detêm poderes dispositivos exclusivos em todas as matérias da sua competência, com o respectivo exercício subtraído a toda e qualquer censura do Ministro, afigura-se uma interpretação que não se ajusta inteiramente nem à letra nem ao espírito da lei. Como vimos a letra da lei sugere uma relação de “dependência,” de subordinação. E a interpretação com este sentido é a que melhor se acomoda ao ordenamento constitucional. Na verdade, a defesa da natureza e do ambiente é uma das tarefas fundamentais do Estado (art. 9º al. e) CRP) e o bem jurídico tutelado tem, seguramente, uma vertente objectiva, de protecção de valores gerais da sociedade, portanto, supra-individuais e supra-locais (cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo”, pp 27/32 e VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito”, pp. 25/35). E se a defesa do ambiente, por razões de eficácia, de rapidez de intervenção, aconselha a repartição espacial de poderes como o modelo mais adequado para a administração directa do Estado neste domínio, certo é que, nos termos do disposto no art. 267º nº 2 da CRP, essa desconcentração haverá de concretizar-se sem prejuízo da unidade de acção da Administração. Mas a melhor maneira de a assegurar não será através da criação de vários centros autónomos de decisão que impliquem a perda do poder dispositivo do Ministro. Ao invés, a unidade de acção, a identidade de critérios na protecção dos valores gerais da sociedade que estão em causa serão alcançáveis com mais eficácia num quadro de competências separadas, em que o Ministro detém os poderes de, oficiosamente, mediante avocação, suspender os actos dos directores-regionais e/ou de os revogar em recurso hierárquico para ele interposto pelo interessado.

Em suma: na economia do DL nº 190/93, a autonomia administrativa das DRARN está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido segura e inequivocamente excluir a hierarquia, conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência.

Porém, a autonomia administrativa conferida às DRARN, se não tem tal alcance, algum outro há-de ter, não podendo o intérprete ignorá-la sob pena de desrespeitar o limite que a letra da lei impõe à interpretação (art. 9º nº 2 C.Civil).

Nesta questão é transponível para o regime do DL nº 190/93 a solução perfilhada já por este Supremo Tribunal no acórdão de 1998.07.01 – recº nº 40 170 no qual se decidiu que (i) a referência à autonomia administrativa visou apenas a aplicação ao serviço em causa da reforma da contabilidade pública operada pela Lei nº 8/90 de 20.2 e regulamentada pelo DL nº 155/92 de 28/7, que estabeleceu o regime de autonomia administrativa para os serviços e organismos da Administração Pública e que (ii) “a definitividade e executoriedade que essa reforma atribuiu aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da Administração, “traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento”, respeita apenas à vertente financeiro-contabilística dessa actividade.”

O sentido prevalente da lei é, portanto, o de que no DL nº 190/93, de 24.5 se fixa um regime de mera desconcentração relativa com persistência de hierarquia, mas com atribuição, ao dirigente máximo das DRARN do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios de autorização e pagamento de despesas, no âmbito da gestão corrente. Em todas as outras matérias, os actos do director-regional não se desviam da regra do nosso ordenamento de que, no exercício de competência própria separada, o subalterno não pratica actos verticalmente definitivos.

Esta é a interpretação que, com apoio literal, salvaguarda o sentido normativo útil da norma enquanto concede autonomia administrativa, sem pôr em causa, em absoluto, a relação de hierarquia que a lei quis preservar.

Improcedem, pois, as conclusões I e II da alegação da recorrente.

2.4. Passamos a apreciar da recorribilidade do acto decorrente da suposta competência exclusiva atribuída ao director-regional do ambiente pela norma do art. 9º, nº 3, al. a) do DL nº 239/97 de 9 de Setembro.

Como já se disse, por causa do papel primacial de direcção que a Constituição confere ao Governo na administração directa do Estado, para que se possa afirmar, em relação a qualquer dos seus órgãos ou agentes, a inexistência de uma relação de subordinação é imprescindível que o corte da normal cadeia hierárquica resulte da lei de forma expressa e inequívoca.

Ora, no DL nº 239/97 de 9.9. não se descortina a intenção de subtrair os actos do director-geral ao controlo administrativo do Ministro. Não vem consignado o recurso contencioso dos seus actos e das normas que lhe atribuem competência (arts. 9º, 10º, 18º e 22º) não resulta a perda do poder dispositivo do Ministro. Pelo contrário, a lei dá, no artigo 19º, um sinal claro de que esse poder se mantém, ao reservar para o Ministro do Ambiente a adopção das medidas cautelares adequadas em caso de emergência ou perigo grave para a saúde pública.

Neste quadro, a competência a que se arrimou o director-regional do ambiente ao praticar o acto impugnado é própria e separada, mas não exclusiva.

Assim, improcedem, também, as conclusões III e IV da alegação da recorrente.

2.5. Finalmente, cumpre decidir a questão da alegada inconstitucionalidade do art. 25º da LPTA por violação do direito ao recurso contencioso previsto no art. 268º nº 4 CRP.

É certo que a alteração introduzida na redacção do art. 268º da CRP pela Lei Constitucional nº 1/89, deslocou o critério de selecção dos actos recorríveis da definitividade para a lesividade, alargando, assim, a recorribilidade a certos actos que até aí eram contenciosamente inimpugnáveis.

Todavia, uma coisa é a ampliação da garantia e outra é a abertura imediata das portas do tribunal. No caso dos actos do subalterno, a exigência de prévio recurso hierárquico como via de, em primeira linha, esgotar a possibilidade da satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo, em princípio, não inviabiliza nem restringe a tutela judicial efectiva dos administrados, “dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso” (cf. VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 3ª ed., pp. 236/237).

Trata-se de um mero condicionamento legítimo, não desproporcionado e justificado pela tutela de outros valores constitucionalmente relevantes que o modelo hierárquico de organização visa assegurar. Como refere PAULO OTERO (Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pp. 404-405) “a hierarquia, ao assegurar a unidade da acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais da igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo” e “permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos”.

Portanto, o art. 25º LPTA, interpretado, como foi na sentença, como o sentido de exigência do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o nº 4 do art. 268º CRP.

Assim o tem entendido a Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. os acórdãos de 1994.11.17 – recº nº 34 709, de 1996.06.20 – recº nº 39 787, de 1999.12.17 – recº nº 45 163 (Pleno), de 2002.07.05 – recº nº 442/02-13 e de 2002.10.16 – recº nº 202/02) e a Jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdãos 603/95, Procº 223/96, in DR II de 1996.03.14 e 425/99/T, Procº 1116/98, in DR II de 1999.12.03).

Nestes termos, improcedem, ainda, as conclusões V, VI, VII e VIII das alegações da recorrente.

3.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Novembro de 2002.

Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira